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Hébergement d'urgence : renforcer le pilotage pour mieux maîtriser les financements

26 juin 2019 : Hébergement d'urgence : renforcer le pilotage pour mieux maîtriser les financements ( rapport d'information )

LISTE DES SIGLES

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AHI : accueil, hébergement et insertion

ALUR (loi) : loi n° 2014-366 du 24 mars 2014 pour l'accès au logement et un urbanisme rénové

AT-SA : accueil temporaire service de l'asile

BBZ : BOP base zéro

BOP : budget opérationnel de programme

CADA : centre d'accueil pour demandeur d'asile

CAES : centre d'accueil et d'examen de situation administrative

CAO : centre d'accueil et d'orientation

CHRS : centre d'hébergement et de réinsertion sociale

CHS : centre d'hébergement et de stabilisation

CHU : centre d'hébergement d'urgence

CHUM : centre d'hébergement d'urgence pour migrants

CNDA : Cour nationale du droit d'asile

CPOM : contrat pluriannuel d'objectifs et de moyens

CPH : centre provisoire d'hébergement

DAHO : droit à l'hébergement opposable

DALO : droit au logement opposable

DDCS : direction départementale de la cohésion sociale

DDCSPP : direction départementale de la cohésion sociale et de la protection des populations

DIHAL : Délégation interministérielle à l'hébergement et à l'accès au logement

DNA : dispositif national d'accueil des demandeurs d'asile

DNP : demandes d'hébergement non pourvues

DPAR : dispositif d'aide au retour

DREES : direction de la recherche, des études, de l'évaluation et des statistiques

DRIHL : direction régionale et interdépartementale de l'hébergement et du logement

DRJSCS : direction régionale de la jeunesse, des sports et de la cohésion sociale

DRL : dotation régionale limitative

ELAN (loi) : loi n° 2018-1021 du 23 novembre 2018 portant évolution du logement, de l'aménagement et du numérique.

ENC : enquête nationale des coûts

GCSMS : groupement de coopération sociale et médico-sociale

GHAM : groupe homogène d'activités et de missions

HUDA : hébergement d'urgence pour demandeurs d'asile

OFII : Office français de l'immigration et de l'intégration

OFPRA : Office français de protection des réfugiés et apatrides

OQTF : obligation de quitter le territoire français

PRAHDA : programme d'accueil et d'hébergement des demandeurs d'asile

PDALHPD : plan départemental d'action pour le logement et l'hébergement des personnes défavorisées

RHVS : résidence hôtelière à vocation sociale

SIAO : service intégré d'accueil et d'orientation

SI-SIAO : système d'informations des SIAO

AVANT-PROPOS

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Mesdames, Messieurs,

Chaque année, lors de l'examen du projet de loi de finances, la commission des affaires sociales se saisit pour avis des crédits du programme 177 du budget de l'État « Hébergement, parcours vers le logement et insertion des personnes vulnérables ».

Les crédits de ce programme ont connu une croissance de 42,9 % en cinq ans et dépassent dorénavant les 2 milliards d'euros.

L'augmentation de ces crédits, exceptionnelle dans un contexte de maitrise des finances publiques, a été principalement destinée au financement du parc d'hébergement qui a atteint près de 146 000 places d'accueil en 2018. Ce parc est géré en totalité par des tiers, principalement des associations, qui ont développé une expertise reconnue dans l'accueil et l'accompagnement des personnes en situation d'exclusion. Financé par l'État, il est organisé en centres d'hébergement aux statuts divers et complété, pour un tiers, par des places à l'hôtel. Malgré la hausse des capacités d'hébergement, la demande reste très soutenue, en raison de l'augmentation des situations d'exclusion et des flux migratoires. La « nuit de la solidarité » organisée le 7 février 2019 a ainsi recensé 3 622 personnes sans-abri à Paris.

Afin de lutter plus efficacement contre le sans-abrisme et pour mieux maitriser cette croissance des dispositifs d'hébergement, le Gouvernement a mis en place le « plan quinquennal pour le logement d'abord » (2018-2022) qui a pour objectif de recentrer l'hébergement sur sa mission d'accueil temporaire et d'urgence et de développer les parcours d'accès plus rapide au logement adapté ou autonome.

C'est dans ce contexte que votre commission a engagé des travaux d'information sur le financement des opérateurs de l'hébergement d'urgence. Les rapporteurs, MM. Guillaume Arnell et Jean-Marie Morisset, ont souhaité, d'une part, mesurer l'efficience de la dépense consacrée à cette politique, au regard de sa progression considérable. D'autre part, ils ont tenu à évaluer le pilotage des dispositifs d'hébergement d'urgence, en appréciant les objectifs fixés, la gestion déléguée de l'offre et de la demande d'hébergement, les conditions de financement des opérateurs et l'accompagnement social proposé. Les rapporteurs ont ainsi auditionné les principaux gestionnaires de structures d'hébergement et les services de l'État concernés. À l'occasion de cinq déplacements ils ont visité huit structures d'hébergement et rencontré les opérateurs et les services déconcentrés qui mettent en oeuvre cette politique sur le terrain.

Les travaux conduits confirment la saturation des dispositifs d'hébergement d'urgence, malgré une augmentation continue des capacités du parc et de son financement. Prise entre l'inconditionnalité de l'accueil et l'objectif de maîtrise des dépenses, la politique de l'hébergement d'urgence demeure en sous-budgétisation chronique, ce qui nuit à son pilotage.

La conduite de la politique de l'hébergement et son financement sont complexifiés par la variété de structures qui composent le parc. Ces statuts différents n'apparaissent pas justifiés au regard des activités exercées.

En outre, malgré d'importants progrès, le pilotage des dispositifs n'est pas encore satisfaisant. L'existence d'un parc dédié aux demandeurs d'asile impose une coordination entre ministères et conduit à des porosités entre les dispositifs, nuisant à la spécialité budgétaire et à l'accompagnement des personnes. La connaissance des publics et des coûts d'hébergement est également insuffisante, les outils de régulation de l'offre et de la demande étant en cours de déploiement progressif. Par ailleurs, la gestion des dispositifs manque de prévisibilité en raison d'ouvertures de place en urgence, en particulier pendant l'hiver.

La fluidité du public au sein du parc d'hébergement est freinée par les difficultés d'accompagnement vers le logement en raison d'un manque de solutions de logement pérennes et de la présence significative de personnes en situation administrative précaire, sans perspective de sortie de l'hébergement à court terme.

Les objectifs du plan « logement d'abord » de recentrer l'hébergement sur ses missions d'accueil temporaire et de développer l'offre de logements adaptés et sociaux sont de nature à mieux maîtriser la gestion du parc d'hébergement et son financement et à accroitre les sorties vers le logement pérenne. Ils ne seront toutefois pas atteints à court terme et ne mettront pas fin aux besoins d'hébergement d'urgence.

Par conséquent, les efforts engagés pour améliorer le pilotage des dispositifs d'hébergement et mieux maîtriser leurs financements sont à poursuivre. Afin de renforcer ces démarches et pour rationaliser le parc d'hébergement, il est proposé de tendre, à terme, vers un statut unique de centre d'hébergement pour l'ensemble du parc pérenne. Les outils de pilotage doivent en parallèle être consolidés en formalisant davantage les procédures de sélection des opérateurs, en développant les contrats pluriannuels d'objectifs et de moyens et en étendant les démarches de convergence tarifaire. En outre, les contrôles des services de l'État sur les opérateurs sont à développer pour s'assurer des conditions d'accueil, notamment à l'hôtel, et du bon fonctionnement des dispositifs.

Une meilleure fluidité au sein du parc d'hébergement peut en outre s'engager en améliorant la connaissance des publics accueillis, par un renforcement des données recueillies auprès des opérateurs, et en adaptant l'accompagnement selon les publics, notamment ceux en situation administrative précaire.

I. UN PILOTAGE À L'ÉPREUVE D'UNE DEMANDE D'HÉBERGEMENT D'URGENCE EN CROISSANCE CONTINUE

A. L'ACROISSEMENT CONSIDÉRABLE D'UNE OFFRE D'HÉBERGEMENT ENTIÈREMENT DÉLÉGUÉE À DES OPÉRATEURS

1. Un nombre de places en hausse significative

La politique d'hébergement d'urgence poursuit l'objectif de mettre à l'abri les personnes vulnérables et de leur offrir un accompagnement social pour leur insertion vers un logement stable. Elle répond à l'obligation d'accueil inconditionnel posée à l'article L. 345-2-2 du code de l'action sociale et des familles qui dispose que « toute personne sans abri en situation de détresse médicale, psychique ou sociale a accès, à tout moment, à un dispositif d'hébergement d'urgence ».

Article L. 345-2-2 du code de l'action sociale et des familles

Toute personne sans abri en situation de détresse médicale, psychique ou sociale a accès, à tout moment, à un dispositif d'hébergement d'urgence.

Cet hébergement d'urgence doit lui permettre, dans des conditions d'accueil conformes à la dignité de la personne humaine et garantissant la sécurité des biens et des personnes, de bénéficier de prestations assurant le gîte, le couvert et l'hygiène, une première évaluation médicale, psychique et sociale, réalisée au sein de la structure d'hébergement ou, par convention, par des professionnels ou des organismes extérieurs et d'être orientée vers tout professionnel ou toute structure susceptibles de lui apporter l'aide justifiée par son état, notamment un centre d'hébergement et de réinsertion sociale, un hébergement de stabilisation, une pension de famille, un logement-foyer, un établissement pour personnes âgées dépendantes, un lit halte soins santé ou un service hospitalier.

L'hébergement d'urgence prend en compte, de la manière la plus adaptée possible, les besoins de la personne accueillie, notamment lorsque celle-ci est accompagnée par un animal de compagnie.

La politique d'hébergement intervient lorsque toutes les autres politiques d'action sociale ont échoué et que les personnes se retrouvent à la rue, sans ressources suffisantes pour se loger, souffrant bien souvent de problèmes d'insertion et de santé. La demande d'hébergement d'urgence a connu une progression considérable ces dernières années, en raison de deux principaux facteurs.

Le premier est l'augmentation du nombre de personnes à la rue du fait de la progression de la pauvreté et des difficultés sociales associées. Entre 2006 et 2016, le nombre de pauvres a augmenté de 630 000 au seuil à 50 % du revenu médian et de 820 000 au seuil à 60 %1(*). Le nombre de décision de justice prononçant une expulsion du domicile pour impayés de loyers ou défaut d'assurance a augmenté de 10,6 % entre 2010 et 2017 et les expulsions effectives avec intervention de la force publique ont augmenté de 33 % sur cette période2(*).

L'autre raison est la progression du flux migratoire qui a marqué l'Europe, et la France en particulier, ces dernières années. Le nombre total de demandes d'asile enregistré par l'Office français de protection des réfugiés et apatrides (Ofpra) s'est élevé à 35 520 en 2007, puis à 66 251 en 2013 et a atteint 123 625 en 20183(*).

Pour respecter l'obligation d'accueil inconditionnel et face à une saturation des dispositifs, les capacités d'hébergement d'urgence ont augmenté significativement ces dernières années, pour atteindre environ 146 000 places dans le parc généraliste en 2018.

Nombre de places par dispositif

 

CHRS

CHU

Hôtel

2010

39 525

18 593

13 948

2011

39 346

19 766

16 235

2012

39 142

22 091

20 727

2013

39 145

28 692

25 496

2014

40 690

30 537

32 300

2015

42 176

31 846

37 962

2016

43 198

36 293

42 646

2017

44 691

45 911

45 162

2018

45 054

52 347

48 706

Évolution 2010-2018

+ 14 %

+ 182 %

+ 249 %

Source : DGCS, enquête AHI

En conséquence, les financements dédiés à l'hébergement d'urgence ont nettement augmenté ces dernières années. La politique d'hébergement d'urgence est presque exclusivement financée par le budget de l'État. Les crédits dédiés à l'hébergement figurent dans le programme budgétaire 177 « Hébergement, parcours vers le logement et insertion des personnes vulnérables » de la mission « Cohésion des territoires ». Les crédits consommés par ce programme ont augmenté de 42,9 % en cinq ans : ils s'élevaient à 1,47 milliard d'euros en 2014 et ont atteint 2,1 milliards d'euros en 2018.

Les crédits du programme 177 sont majoritairement consacrés au financement des places d'hébergement d'urgence (centres d'hébergement d'urgence et nuitées d'hôtel) et d'hébergement de réinsertion sociale (CHRS). En 2018, les crédits dédiés à l'hébergement d'urgence se sont élevés à 937 millions d'euros en crédits de paiement et ceux consacrés aux CHRS à 639 millions d'euros : 75 % des crédits du programme 177 sont donc consacrés au financement des places d'hébergement.

Au regard de l'augmentation considérable de la capacité du parc d'hébergement d'urgence, les crédits spécifiquement dédiés au financement des places ont considérablement augmenté ces dernières et ont presque doublé en cinq ans.

Évolution des dépenses d'hébergement d'urgence (hors CHRS)

(en millions d'euros)

Source : commission des affaires sociales d'après les annexes budgétaires

2. Une politique déléguée à des gestionnaires de dispositifs aux statuts différents
a) Une politique financée par l'État, mise en oeuvre par des tiers

Si les financements dédiés à l'hébergement d'urgence proviennent presque exclusivement du budget de l'État, la gestion des dispositifs d'accueil est confiée à des tiers, principalement des personnes privées.

L'hébergement social tel qu'il existe aujourd'hui a commencé à se structurer à partir des années 1950, avec pour objectif de « réadapter » des personnes en marge de la société, en particulier les « vagabonds » ou encore les prostituées suite à la fermeture des maisons closes au lendemain de la seconde guerre mondiale. Il trouve son origine dans l'action des oeuvres caritatives et de bienfaisance, souvent mise en oeuvre par les institutions religieuses.

Alors que les travailleurs pauvres bénéficient progressivement d'une protection avec la création de la Sécurité sociale, l'action sociale à destination des personnes en situation d'exclusion conserve sa dimension caritative, prise en charge par des initiatives privées. Les associations se professionnalisent progressivement jusque dans les années 1970 où l'hébergement intègre pleinement les politiques sociales encadrées et financées par la puissance publique. L'organisation actuelle de la politique d'hébergement d'urgence conserve cette organisation, fruit d'une expertise de longue date d'associations oeuvrant pour héberger et accompagner les personnes à la rue.

Par conséquent, l'État délègue en très grande partie à des associations à but non lucratif le soin d'héberger les personnes vulnérables et de les accompagner vers un logement stable. En 2018, parmi les vingt principaux gestionnaires de centres d'hébergement d'urgence, dix-sept ont le statut d'association, un de fondation, un de société d'économie mixte et un de groupement d'intérêt public. Les vingt principaux gestionnaires de centres d'hébergement et de réinsertion sociale ont le statut d'association pour dix-sept d'entre eux, l'un est une fondation et deux sont rattachés à la Ville de Paris (le centre d'action sociale et un établissement public).

b) Des structures d'hébergement aux statuts divers
(1) Les centres d'hébergement et de réinsertion sociale

Les centres d'hébergement et de réinsertion sociale (CHRS)4(*) ont pour mission l'accueil de personnes en situation de difficulté ou de détresse et leur accompagnement afin qu'elles recouvrent leur autonomie sociale et qu'elles accèdent à un logement pérenne.

Créés par la loi du 19 novembre 19745(*) sous l'appellation de centres d'hébergement et de réadaptation sociale, les CHRS font partie des établissements sociaux et médico-sociaux et relèvent du 8° du I de l'article L. 312-1 du code de l'action sociale et des familles, qui les définit comme « les établissements ou services comportant ou non un hébergement, assurant l'accueil, notamment dans les situations d'urgence, le soutien ou l'accompagnement social, l'adaptation à la vie active ou l'insertion sociale et professionnelle des personnes ou des familles en difficulté ou en situation de détresse ».

Ils sont soumis à ce titre à un régime d'autorisation et financés sous la forme d'une dotation globale de fonctionnement. L'autorisation est délivrée pour une durée de quinze ans par le préfet de département et permet à l'établissement d'assurer des prestations d'aide sociale prises en charge par l'État6(*). Cette autorisation doit en outre être précédée d'une procédure d'appel à projets organisée par les services de l'État pour la création d'un nouvel établissement ou l'extension de plus de 30 % de la capacité d'un centre déjà existant7(*).

Le mode de financement, sous forme de dotation, prévoit une procédure annuelle et contradictoire entre le gestionnaire et l'autorité de tarification, en l'espèce le préfet de région, permettant d'arrêter un niveau de charges d'exploitation que l'autorité de tarification s'engage à financer. Un douzième de la dotation annuelle est versée chaque mois au CHRS. Les établissements ayant conclu un contrat pluriannuel d'objectifs et de moyens (CPOM) avec l'État, pour une durée maximale de cinq ans, peuvent déroger à cette procédure de financement et organiser dans ce cadre contractuel les modalités d'évolution des financements sur la période couverte.

Ce financement s'inscrit au niveau régional dans le cadre de la dotation régionale limitative (DRL) notifiée chaque année aux préfets de région par arrêté ministériel. Cette dotation a pour but de répartir selon les besoins de chaque région les crédits destinés au financement de l'ensemble des CHRS implantés sur le territoire et qui représentent 45 054 places en 2018.

Les personnes accueillies en CHRS peuvent être des personnes isolées ou des familles. Certains CHRS sont spécialisés dans l'accueil de publics spécifiques considérés comme prioritaires tels que des femmes victimes de violences. Le public est admis dans un CHRS pour un durée déterminée et renouvelable et la situation de la personne accueillie doit faire l'objet d'un bilan tous les six mois.

Le mode d'accueil en CHRS prend diverses formes, pouvant s'organiser en chambres individuelles ou collectives, en centre collectif ou en logements diffus. Les personnes accueillies peuvent prendre part financièrement, à proportion de leurs ressources, à leurs frais d'hébergement et d'entretien.

(2) Les centres d'hébergement d'urgence

Les centres d'hébergement d'urgence (CHU) ont pour mission d'héberger temporairement des personnes sans-abri, en réponse à l'obligation d'hébergement inconditionnel. Ils proposent aux personnes hébergées un accompagnement social pour les aider dans leurs démarches d'accès aux droits et dans leur recherche d'un logement ou d'une structure d'insertion adaptée.

Les CHU sont soumis à un régime de déclaration et financés sous la forme de subventions annuelles. Aux termes de l'article L. 322-1 du code de l'action sociale et des familles, les structures d'hébergement ne relevant pas du régime de l'autorisation doivent se déclarer à l'autorité administrative préalablement à l'exercice de leur activité. Le financement sous forme de subventions s'organise dans le cadre de conventions de subventions annuelles ou pluriannuelles. Il est encadré par la législation générale relative aux subventions publiques à destination des associations8(*).

La procédure de sélection des opérateurs est assez souple et peut s'effectuer par le biais d'appels à projets, dans le cadre d'une mise en concurrence prévue par le droit de la commande publique mais aussi de gré à gré à la demande des services de l'État.

Le séjour en CHU, bien qu'en principe temporaire, peut durer aussi longtemps qu'une solution durable n'est pas proposée à la personne accueillie, comme le prévoit l'article L. 345-2-3 du code de l'action sociale et des familles : « Toute personne accueillie dans une structure d'hébergement d'urgence doit pouvoir y bénéficier d'un accompagnement personnalisé et y demeurer, dès lors qu'elle le souhaite, jusqu'à ce qu'une orientation lui soit proposée. Cette orientation est effectuée vers une structure d'hébergement stable ou de soins, ou vers un logement, adaptés à sa situation. »

Soumis au même régime que les CHU, les centres d'hébergement et de stabilisation (CHS) sont une déclinaison des structures d'hébergement d'urgence recevant le même type de public que les CHU. La durée de séjour y est en principe plus longue, afin de proposer un accompagnement social destiné à stabiliser la personne en situation d'exclusion et de l'orienter vers une solution d'hébergement stable. Parmi les 52 347 places sous le régime d'hébergement d'urgence en 2018, 8 766 places sont dédiées à la stabilisation.

Les formes d'accueil en CHU sont variées et peuvent s'organiser en dortoirs, chambres collectives ou individuelles, ou encore sous la forme de logements diffus. L'accueil collectif sous forme de dortoirs tend toutefois à se réduire considérablement grâce aux mesures d'humanisation des conditions d'accueil prises ces dernières années.

(3) Les accueils de jour et les haltes de nuit

S'ils n'ont pas le statut de structures d'hébergement, les accueils de jour et les haltes de nuit contribuent à offrir une solution d'accueil temporaire aux personnes à la rue. Soumis au régime de la déclaration avec un financement par subvention calculé à la place, ces dispositifs sont financés par l'unité budgétaire du programme 177 consacré à la veille sociale. Les crédits exécutés pour cette unité budgétaire se sont élevés à 146,3 millions d'euros en 2018.

Les accueils de jour offrent pendant la journée un accueil, un accompagnement et une aide à l'orientation des personnes en situation d'exclusion sociale et en recherche d'hébergement. Ils peuvent proposer des prestations telles que le service de repas, la domiciliation, de l'hygiène et des soins ou encore des ateliers d'insertion et d'accompagnement.

Les haltes de nuit offrent une solution de mise à l'abri pendant la nuit aux personnes à la rue, parfois éloignées des dispositifs d'hébergement. Les haltes de nuit peuvent également proposer un premier accompagnement des personnes dans leurs démarches pour l'accès aux droits et à l'hébergement. Des prestations de repas ou encore d'hygiène peuvent aussi être disponibles dans ces structures. Complémentaires des accueils de jour, les haltes de nuit constituent une sorte de relai aux dispositifs d'accueils ouverts la journée. Alors que la région parisienne ne disposait plus de haltes de nuit depuis plusieurs années, en raison de la réticence des opérateurs pour ce mode d'accueil, les services de l'État ont décidé l'an dernier d'en ouvrir de nouvelles pour réduire le nombre de personnes contraintes de passer la nuit à la rue. Depuis le 1er novembre 2018, neuf haltes de nuit sont ouvertes à Paris avec une capacité d'accueil de 308 places (194 pour les hommes et 114 pour les femmes)9(*).

Ces dispositifs d'accueil temporaire sont des acteurs de la veille sociale qui complètent les solutions d'hébergement en recevant des publics pouvant se présenter d'eux-mêmes ou identifiés par les maraudes et en étant des prescripteurs d'hébergement auprès des SIAO pour les personnes qu'elles accueillent.

c) Le recours aux nuitées d'hôtel pour compléter l'offre

Pour répondre à la demande croissante d'hébergement d'urgence qui s'est manifestée depuis plusieurs années, et face à la saturation des structures d'accueil, le recours à la réservation de nuitées d'hôtel s'est significativement développé : les places à l'hôtel, qui se sont élevées à 48 706 en 2018, représentent un tiers de la capacité d'hébergement généraliste. Elles sont concentrées en Ile-de-France où 40 000 nuitées sont réservées chaque jour.

Les nuitées d'hôtels sont financées sous la forme de subventions selon le même régime que les centres d'hébergement d'urgence, par l'intermédiaire des opérateurs ou des services intégrés d'accueil et d'orientation (SIAO) qui procèdent aux réservations et au paiement des nuitées dans le département. En région parisienne, le « pôle hébergement et réservation hôtelière » (PHRH) du Samu social de Paris assure la réservation des nuitées hôtelières pour le compte de plusieurs SIAO départementaux (75, 77 et 93) et s'apprête à l'assurer pour l'ensemble de l'Ile-de-France.

Compte tenu de la forte demande et des difficultés d'accueillir concomitamment le public touristique et celui de l'hébergement d'urgence, certains hôtels se sont spécialisés dans l'hébergement d'urgence. Pour autant, les financements des nuitées et la configuration des hôtels ne permettent pas d'assurer un accompagnement satisfaisant du public accueilli, contrairement aux centres d'hébergement. Si l'accueil à l'hôtel a donc vocation à héberger les personnes sans abri pour une courte durée, la saturation des dispositifs et le manque de fluidité dans le parc d'hébergement conduit des publics à rester hébergés à l'hôtel pour plusieurs mois, voire plusieurs années.

La spécialisation de certains hôtels dans l'hébergement d'urgence et le besoin d'accroitre les capacités du parc généraliste ont conduit au développement des résidences hôtelières à vocation sociale (RHVS).

Les RHVS sont des établissements commerciaux d'hébergement constitués d'un « ensemble homogène de logements meublés, offerts en location pour une occupation à la journée, à la semaine ou au mois à une clientèle qui peut éventuellement l'occuper à titre de résidence principale10(*) ». Les gestionnaires de RHVS doivent s'engager à réserver au moins 30 % de leur capacité d'accueil à des publics rencontrant des difficultés particulières pour se loger en raison de leurs ressources ou de leurs conditions d'existence.

Face aux besoins d'hébergement d'urgence, la loi « égalité et citoyenneté » du 27 janvier 201711(*) a prévu que certaines RHVS puissent être davantage ciblées sur l'accueil du public sans-abri. Son article 141 a prévu que lorsqu'un exploitant de RHVS s'engage à réserver plus de 80 % des logements de la résidence à des personnes particulièrement vulnérables12(*), il doit proposer un accompagnement social pour ce public et lui assurer un service de restauration sur place ou lui mettre à disposition une ou plusieurs cuisines. Il s'agit alors de RHVS qualifiées de « service d'intérêt général ».

Les services de l'État ont lancé dans ce cadre, à l'automne 2016, un appel à projets pour le rachat d'hôtels et leur transformation en RHVS assurant un hébergement d'urgence avec accompagnement social (HUAS) afin d'élargir les capacités pérennes du parc de 5 000 places, de limiter le recours aux nuitées hôtelières et d'assurer de meilleures conditions d'accueil. En parallèle, un appel à projet a été initié pour la création de 5 000 places dédiées aux demandeurs d'asile. Le principal prestataire retenu par l'État fut CDC Habitat et sa filiale Ampère Gestion qui ont créé un fonds d'investissement à impact social baptisé « Hémisphère ». Ce fonds a acquis, en 2017, 59 hôtels économiques qui ont été restructurés pour s'adapter aux besoins de l'hébergement d'urgence avec accompagnement social (création de bureaux, de laveries, d'espaces collectifs). La gestion de ces 59 hôtels transformés en RHVS a été confiée à Adoma, entité de CDC Habitat. Ces acquisitions ont permis à Adoma de disposer aujourd'hui de 23 RHVS assurant de l'hébergement d'urgence généraliste avec accompagnement social (2 289 places), le reste du parc étant dédié à l'accueil de demandeurs d'asile13(*).


* 1 Observatoire des inégalités, 2018.

* 2 Fondation Abbé Pierre, L'état du mal logement en France 2019, rapport annuel n° 24.

* 3 OFPRA, Rapport d'activité 2018.

* 4 Art. L. 345-1 du code de l'action sociale et des familles.

* 5 Loi n° 74-955 du 19 novembre 1974 étendant l'aide sociale à de nouvelles catégories de bénéficiaires et modifiant diverses dispositions du code de la famille et de l'aide sociale, du code du travail ainsi que de l'article 51 de la loi n° 70-1318 du 31 décembre 1970 portant réforme hospitalière.

* 6 Art. L. 313-1 du code de l'action sociale et des familles.

* 7 Art. L. 313-1-1 et D. 313-2 du code de l'action sociale et des familles.

* 8 Art. 9-1 et 10 de la loi n° 2000-321 du 12 avril 2000 relative aux droits des citoyens dans leurs relations avec les administrations.

* 9 Source : Samu social de Paris.

* 10 Art. L. 631-11 du code de la construction et de l'habitation.

* 11 Art. 141 de la loi n° 2017-86 du 27 janvier 2017 relative à l'égalité et à la citoyenneté.

* 12 Il s'agit des personnes désignées par le préfet de département, des publics rencontrant des difficultés particulières pour se loger en raison de leurs ressources ou de leurs conditions d'existence, des publics susceptibles d'être accueillis par une structure d'hébergement d'urgence ou d'insertion et des demandeurs d'asile.

* 13 Dispositif PRAHDA (programme d'accueil et d'hébergement des demandeurs d'asile).