III. ADAPTER LES TERRITOIRES, DE L'AMÉNAGEMENT AUX CONSTRUCTIONS
A. DES SCHÉMAS DE PRÉVENTION ET D'AMÉNAGEMENT À MIEUX APPRÉHENDER
La résilience des territoires d'outre-mer passe en priorité par des aménagements et des adaptations durables du territoire, par le biais des documents d'urbanisme comme de prévention des risques notamment.
1. L'aménagement des territoires, une compétence locale par nature
L'aménagement durable du territoire se pense principalement au niveau local, sur des stratégies territoriales. La compétence d'aménagement est principalement du ressort des collectivités locales qui peuvent ainsi décider des règles d'urbanisme à appliquer.
a) Dans le droit commun, une compétence des communes
Les collectivités de l'article 73 , en vertu du principe d'identité législative, sont soumises de plein droit aux normes nationales , sous réserves d'adaptations éventuelles. Les directions de l'environnement, de l'aménagement et du logement (DEAL) sont les services de l'État compétents en la matière.
En Guadeloupe, en Guyane, à la Martinique, à Mayotte ou à La Réunion, l'urbanisme est une compétence décentralisée aux communes . Celles-ci disposent ainsi de la compétence de principe pour établir les documents d'urbanisme , d'aménagement urbain ainsi que de permis de construire et d'autorisations et d'actes relatifs à l'occupation ou à l'utilisation du sol.
Le document principal demeure le plan local d'urbanisme (PLU). Il vise à établir un projet global d'aménagement et d'urbanisme et fixe en conséquence les règles d'aménagement et d'utilisation des sols .
b) Un droit souvent dévolu dans les collectivités de l'article 74 et en Nouvelle-Calédonie
En matière de normes de construction ou d'urbanisme , la compétence a souvent été transférée aux collectivités autonomes.
Ainsi, Saint-Pierre-et-Miquelon 166 ( * ) a publié un règlement d' urbanisme local en 1985 167 ( * ) quand Saint-Barthélemy 168 ( * ) a publié son code de l'urbanisme en 2007 169 ( * ) et Saint-Martin 170 ( * ) a adopté un code de l'urbanisme en 2014 171 ( * ) . Une refonte du code de l'urbanisme, de l'habitation et de la construction a été récemment menée à Saint-Barthélemy 172 ( * ) .
La Polynésie française est compétente en matière de construction et de logement 173 ( * ) . Pour ce qui est de l'urbanisme, la compétence relève en principe de cette collectivité, mais l'article 43 de la loi organique prévoit que cette compétence peut être déléguée aux communes de la Polynésie dans les conditions fixées par une loi du pays 174 ( * ) .
Dans les îles Wallis et Futuna , la collectivité est compétente en matière d' urbanisme et d' habitat 175 ( * ) . La construction relève, elle, de l'État.
En Nouvelle-Calédonie, l'urbanisme et la construction relèvent du gouvernement de la Nouvelle-Calédonie 176 ( * ) dans leurs principes directeurs, sous réserve des compétences dévolues aux provinces en matière d'environnement, de normes de constructions et de cadastre ; celles-ci sont en outre compétentes en matière de logement 177 ( * ) .
Ainsi, la Nouvelle-Calédonie a publié son code de l'urbanisme en 2015 178 ( * ) . Concernant le logement, la province des îles Loyauté a publié son code de l'habitat 179 ( * ) et la province Sud a publié un code des aides pour l'habitat 180 ( * ) .
c) Des particularités ultramarines délicates
(1) L'habitat sans droit ni titre, une difficulté dans la politique d'aménagement face aux risques
Les outre-mer connaissent des situations fréquentes d'habitat spontané et de constructions réalisées, parfois pour des habitations solides, sans permis de construire . L'habitat sans droit ni titre pose différents problèmes dans l'approche globale de prévention et d'aménagement durable face aux risques naturels.
En effet, ces habitations ne se conforment pas aux documents d'urbanisme et donc aux règles d'occupation des sols, pas plus qu'aux zonages établis en termes de risques naturels . Aussi, les constructions réalisées n'étant pas contrôlées notamment sur leurs plans, leur adaptation à leur implantation n'est pas examinée.
Au-delà du problème de gestion ex ante se trouve un problème dans les moyens de sortie de ces situations dans le cas d'une exposition à des risques naturels : la régularisation n'est pas toujours possible, d'une part, et le relogement , souvent refusé par les populations concernées, peut difficilement être accompagné d'une indemnisation, d'autre part.
Enfin, dépourvus de titre et d'autorisations, ces biens ne sont pas assurables : en cas de catastrophe naturelle, le propriétaire n'est donc nécessairement pas couvert.
Réelle faille dans la politique de prévention des risques naturels, l'habitat sans droit ni titre doit faire l'objet de l'attention des pouvoirs publics . Lorsque la régularisation est possible, celle-ci doit se faire et permettre de se conformer aux exigences des PPRN ; dans le cas contraire, le relogement doit se faire au nom de la protection des populations.
Le respect des règles d'urbanisme et notamment de l'occupation des sols sont des éléments essentiels d'une politique résiliente . Cela est particulièrement important dans le cadre de la reconstruction à Saint-Martin , où une ordonnance 181 ( * ) relative à la mise aux dispositions pénales et de procédure pénale du code de l'urbanisme de Saint-Martin a été publiée le 27 mars dernier, afin de permettre notamment la mise en place d'amendes. Une unité territoriale de la DEAL a également été mise en place. Le préfet de la Guadeloupe indique cependant que la collectivité ne donnerait pas suite aux contraventions dressées. Le non-respect aujourd'hui de ces règles est préjudiciable.
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Dans les Îles du Nord, un comité opérationnel à la suite d'Irma Saint-Barthélemy et Saint-Martin connaissent un marché de l'immobilier en très grande tension. Peu de logements sont disponibles. Les personnes vivant dans des logements vétustes hésitent à le signaler, par crainte de perdre leur habitation ou de ne pas pouvoir en changer chez le même bailleur. À la suite du passage du cyclone Irma en septembre 2017, et de la visite du Président de la République à Saint-Martin un an après, un comité opérationnel au titre de l'habitat indigne et insalubre a été mis en place, sous l'égide de la préfecture de Saint-Barthélemy et de Saint-Martin et du procureur de la République. Son objectif est de gérer au plan local la gestion des signalements dont le nombre a augmenté de façon significative depuis la création du comité. La réception des signalements s'effectue essentiellement par le biais de deux acteurs institutionnels locaux : la délégation territoriale de l'ARS et l'association Trait d'Union (ayant mission de Cellule locale d'aide aux victimes, CLAV, sous l'égide des ministères de l'intérieur et de la justice). L'association traite les signalements et l'ARS est chargée d'instruire les dossiers. Les principales problématiques constatées sont relatives à l'absence d'eau potable, à la présence d'humidité, de moisissures et à d'importants problèmes d'assainissement. Fin 2018, ce comité, coprésidé par la préfecture de Saint-Barthélemy et de Saint-Martin et par le procureur de la République auquel participent la DEAL et l'ARS, a instruit un total de 22 signalements au titre de l'habitat insalubre. Au cours du premier semestre 2019, une dizaine de signalements supplémentaires ont été reçus (un certain nombre d'autres signalements relevant de la compétence logement de la collectivité). Une demi-douzaine de dossiers a été examinée lors du comité territorial de l'environnement et des risques sanitaires et technologiques (COTERST) qui s'est tenu à Saint-Martin le 4 juillet 2019 et certains dossiers ont fait l'objet d'arrêtés préfectoraux dans le cadre d'une procédure d'urgence. Ce même comité a été institué à Saint-Barthélemy. 15 dossiers pour habitat insalubre ont été identifiés (une majorité de dossiers relève de la problématique liée à la sur-occupation de logements). |
Source : Préfecture de Saint-Barthélemy et de Saint-Martin
(2) La résorption de l'habitat précaire, un impératif de réduction de la vulnérabilité
Le précédent volet de l'étude 182 ( * ) avait mis en évidence la problématique de l'habitat insalubre dans les territoires ultramarins, ainsi que les dispositifs ayant vocation à faciliter sa résorption, comme la loi Letchimy.
La problématique des risques naturels fait pleinement partie de la politique liée à l'habitat indigne. Le ministère de la cohésion des territoires souligne ainsi que l'instruction interministérielle du 31 mars 2014 relative au traitement de l'habitat indigne dans les départements et régions d'outre-mer a vocation à rappeler que la prise en compte des risques naturels fait partie de la démarche de traitement de l'habitat indigne outre-mer .
Ainsi, le document précise que « de nombreux quartiers, notamment en habitat informel, sont exposés en tout ou partie à des risques tels que houle cyclonique, érosion marine, glissement de terrains, inondations, volcanisme... La prise en compte de ces risques, qu'un plan de prévention des risques naturels (PPRN) soit opposable, à l'étude ou non, doit orienter le parti d'aménagement [de l'opération de résorption de l'habitat insalubre ( RHI)] ».
Pour rappel, les travaux de prévention ou de protection contre les risques naturels sur ces zones d'habitat indigne peuvent faire l'objet de subventions du fonds Barnier .
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Recommandation n° 24 : Accroître les interventions de régularisation ou de relogement dans les habitations sans droit ni titre exposées à des risques naturels. et amplifier le relogement dans le cadre de la lutte contre le logement insalubre en faisant des zones à risque une priorité absolue. |
(3) La question de la bande des 50 pas géométriques
Historiquement, la bande des 50 pas géométriques , soit 81,2 mètres, appartenant au domaine public de l'État, a été autrefois créée pour faciliter la mise en place de fortifications pour se protéger des assauts extérieurs, l'installation des plus nécessiteux et la possibilité d'offrir du bois gratuitement aux marins de passage
Depuis la loi relative à l'aménagement, la protection et la mise en valeur du littoral de 1986, cette réserve domaniale a fait l'objet d'un reclassement dans le domaine public maritime naturel de l'État, les terrains sont inaliénables, insaisissables, imprescriptibles .
Comme le rappelle le ministère des outre-mer 183 ( * ) , les zones naturelles de cette bande sont la plupart du temps gérées par l'ONF ou le conservatoire du littoral. En revanche, dans les zones urbaines et d'urbanisation diffuse, faute de moyens pour en assurer leur gestion, des installations nombreuses, souvent sans droit ni titre, ont été construites au fil du temps . Cette situation a conduit à la nécessité de créer en Guadeloupe et en Martinique deux structures pour assurer la régularisation des installations quand cela s'avérait possible et l'aménagement des quartiers concernés, les agences des 50 pas .
À La Réunion, c'est le Conservatoire du littoral , pour une faible partie, et l'ONF, pour une partie plus importante, qui gèrent la zone des 50 pas géométriques.
Cependant, ces espaces en contrebas et en bordure de mer apparaissent souvent exposés à des risques naturels importants et sont particulièrement vulnérables, notamment face aux vents violents, aux conséquences des cyclones en termes de submersion ou d'inondation, et aux évolutions du trait de côte. Le ministère souligne que le cyclone Irma a démontré la vulnérabilité de ces espaces : tant à Saint-Barthélemy qu'à Saint-Martin, ce sont les bâtiments situés dans ces zones qui ont subi, en pourcentage, le plus de dégâts.
La loi a prévu en 2015 184 ( * ) de transférer les espaces urbanisés et d'urbanisation diffuse des 50 pas géométriques situés dans le périmètre d'intervention des deux agences à la région de Guadeloupe et à la collectivité territoriale de Martinique à la date de leur suppression prévue au 1 er janvier 2021.
Comme le rappelle le ministère de la cohésion des territoires, les agences ne peuvent pas régulariser par cession du foncier les situations des habitations situées dans les zones exposées aux risques naturels graves et prévisibles menaçant des vies humaines notamment en termes de submersion marine, de glissements de terrain ou de recul du trait de côte. Celles-ci doivent, en revanche, participer à la relocalisation des populations concernées et assurer le réaménagement de ces espaces .
Le ministère des outre-mer considère néanmoins que « des questions restent cependant en suspend en ce qui concerne le devenir des espaces de cette bande soumis à des risques naturels graves menaçant les vies humaines et les sujets relatifs au transfert de compétences tant techniques que financières, à la date de disparition des agences ».
Dans ce contexte, les ministres de la cohésion des territoires et des outre-mer ont décidé de confier une mission au conseil général de l'environnement et du développement durable ( CGEDD) pour éclairer les décisions du Gouvernement en matière d'organisation et de moyens à mobiliser avec pour objectif final d'assurer à terme une destination définitive des terrains gérés actuellement par les agences des 50 pas géométriques, en dehors du domaine public ou privé de l'État, et identifier les freins qui n'ont pas permis la réalisation des missions d'aménagement, de relogement et de régularisation menées par les agences des 50 pas géométriques sur leur périmètre. La lettre de mission demande ainsi de proposer des solutions d'amélioration des processus et des outils, concernant le cas des zones de menace grave pour la vie humaine et celui des produits d'accession très sociale à proposer dans le cas des opérations de relogement.
En tout état de cause, les rapporteurs appellent à être vigilants sur la gestion de cette zone et à veiller à l'impératif de protection des vies humaines face aux risques naturels . Les zones à risques doivent faire l'objet d'un traitement prioritaire de régularisation ou de relogement. Aussi, considérant l'avancée de la mission de transfert de cette zone aux collectivités, il convient d'étudier la nécessité ou non de reporter la fin des agences , comme l'évoquait Frédéric Mortier devant la délégation.
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Recommandation n° 25 : Dans les zones des 50 pas géométriques, assurer la régularisation ou le relogement des populations en zones à risques avant le transfert aux collectivités. Évaluer l'opportunité d'un report d'un tel transfert en accord avec les collectivités concernées. |
2. Le PPRN, un outil nécessaire mais perfectible
a) Un outil pertinent à déployer
Le premier volet de la présente étude avait détaillé le droit applicable en matière d'environnement et les différents dispositifs correspondant, outre-mer, aux « plans de prévention des risques naturels » (PPRN) prévus dans le droit commun 185 ( * ) .
Le PPRN est un outil indispensable de toute politique d'aménagement du territoire et tend parfois à se confondre avec les documents d'urbanisme. Annexé au PLU, le PPRN vaut dans le droit commun servitude d'utilité publique.
À ce titre, les rapporteurs encouragent une nouvelle fois à poursuivre l'élaboration et la mise à jour des PPRN dans l'ensemble des territoires d'outre-mer.
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Recommandation n° 26 : Poursuivre la rédaction et la mise à jour des PPRN dans l'ensemble des territoires. |
Nombre de PPRN dans les départements d'outre-mer
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Nombre de communes |
Nombre de communes couvertes
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Nombre de communes couvertes par un PPRN approuvé |
Nombre de communes couvertes par un PPRN en cours de révision |
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Guadeloupe |
32 |
0 |
32 |
0 |
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Martinique |
34 |
0 |
34 |
0 |
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Guyane |
22 |
1 |
9 |
5 |
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Réunion |
24 |
0 |
24 |
5 |
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Mayotte |
17 |
11 |
6 |
0 |
Nota : certaines communes ont plusieurs PPRN (un par aléa, par exemple).
Source : Réponses du ministère de la transition écologique et solidaire au questionnaire des rapporteurs.
Le ministère de la transition écologique considère qu'à l'exception de Mayotte où les PPRN ont été prescrits plus récemment, la couverture des territoires ultramarins est satisfaisante.
À la suite du passage du cyclone Irma, le PPRN de Saint-Martin, approuvé le 10 février 2011, a été mis en révision par arrêté préfectoral du 12 mars 2019. La conduite de cette révision suscite de vifs débats et est une question particulièrement sensible dans le territoire, entre les élus et les services de l'État d'une part, mais aussi auprès de la population d'autre part, comme l'ont constaté les rapporteurs durant leur déplacement 186 ( * ) .
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La mise à jour du PPRN de Saint-Martin : un processus long et sensible La mise à jour du PPRN de Saint-Martin est aujourd'hui un point de crispation au niveau local. Le PPRN (Plan de prévention des risques naturels) en vigueur à Saint-Martin est un PPRN multirisques qui prend en compte l'aléa cyclonique, l'aléa inondation, l'aléa mouvement de terrain, l'aléa sismique et l'aléa liquéfaction des sols. Ce PPRN a été approuvé par arrêté préfectoral n° 2011/009 le 10 février 2011. À la suite de l'ouragan Irma, une nouvelle carte de l'aléa submersion marine, prenant en considération les données d'Irma, a été réalisée rapidement par le Cerema (novembre 2017). Sa superposition avec la cartographie de l'aléa cyclonique du PPRN en vigueur révèle que l'inondation générée par Irma a, sur certaines parties du territoire, largement excédé celle prévue. Le 30 novembre 2017, en application de l'article 14-12 du code de l'urbanisme local, le préfet porte à la connaissance de la collectivité de Saint-Martin : - la carte présentant l'inondation générée par Irma avec quatre classes de hauteur d'eau ; - la carte de l'aléa cyclonique du PPRN en vigueur, actualisée et intégrant les hauteurs d'eau de submersion marine liée à Irma ; - la notice pour la lecture et l'interprétation de la carte susnommée. Lors de la déclaration effectuée à l'occasion de sa visite officielle à Saint-Martin le 29 septembre 2018, le Président de la République a demandé que la révision du PPRN de Saint-Martin soit effective fin 2019. Cette révision se limite au risque cyclonique (submersion marine et choc mécanique des vagues). L'aléa étudié correspond aux hauteurs de submersion mesurées par le Cerema pour Irma, cumulées aux hauteurs de submersion du PPRN de 2011. La révision du PPRN devait faire l'objet d'une procédure d'examen au cas par cas par l'Autorité environnementale (Ae) du CGEDD afin de déterminer si cette révision était soumise ou non à évaluation environnementale. Le 18 janvier 2019, l'Autorité environnementale a pris la décision de ne pas soumettre cette révision à évaluation environnementale. L'arrêté préfectoral DEAL portant prescription de la révision du plan de prévention des risques naturels prévisibles de la collectivité d'outre-mer de Saint-Martin a été publié le 12 mars 2019. La période d'octobre à décembre 2018 a été consacrée à la révision de la carte d'aléa cyclonique , prenant en compte le cumul de la carte des hauteurs de submersion mesurées par le Cerema sur place du 7 au 15 octobre 2017 (un mois après le passage d'Irma) et de la carte d'aléa cyclonique du PPRN de 2011. Un nouvel aléa « très fort » a été ajouté pour les hauteurs de submersion supérieures à 2 mètres et la prise en compte du choc mécanique des vagues. La révision du zonage des enjeux , de janvier à mai 2019, en fonction des recommandations nationales et la concertation avec les techniciens de la collectivité de Saint-Martin, a permis de délimiter les zones à enjeux (deux réunions dédiées au zonage des enjeux ont été effectuées avec les techniciens de la collectivité de Saint-Martin). La révision du zonage réglementaire et du règlement pour l'aléa submersion marine prend en compte les recommandations nationales de la DGPR. La réalisation de la carte d'aléa cyclonique révisée a été suivie de la rédaction du règlement révisé et la notice d'information. La préfecture a fait état d'une très large concertation sur le sujet, mettant en avant les réunions avec les techniciens de la COM, les élus , les représentants des architectes, du secteur hôtelier et plusieurs réunions publiques dans différents quartiers de l'île . Un bilan de la concertation sera joint en annexe du PPRN révisé après la phase d'enquête publique. S'est ouverte par la suite une phase de consultation. Du 25 juin 2019 au 26 juillet 2019, la collectivité a été consultée sur le dossier d'application par anticipation du projet de révision du PPRN pour l'aléa submersion marine envoyé le 25 juin 2019 Le 17 juillet 2019, le conseil territorial a rendu avis consultatif sur le projet d'application anticipée du PPRN pour le risque cyclonique. Le 6 août 2019 l'arrêté d' approbation par anticipation a été publié et le document annexé au document d'urbanisme (POS de Saint-Martin) Une phase d'enquête publique est ouverte de juillet à décembre 2019 avec un calendrier de permanences des enquêteurs à la préfecture de Saint-Martin. L'approbation définitive du PPRN révisé après la phase d'enquête publique est prévue pour fin 2019. Interrogée sur ce sujet devant la délégation 187 ( * ) , la ministre des outre-mer a indiqué vouloir poursuivre la concertation avec une enquête publique auprès de la population menée dans différentes langues. |
Source : Délégation sénatoriale aux outre-mer d'après les réponses de la préfecture au questionnaire des rapporteurs.
b) Un outil adapté ou en réflexion dans des territoires autonomes
(1) Une faible adaptation du schéma de droit commun
Le ministère de la transition écologique rappelle que les PPRN sont élaborés localement par les préfets dans un cadre défini, dans ses principes, au niveau national.
Aussi, le ministère indique cependant que, pour les PPR relatifs aux aléas débordement de cours d'eau et submersion marine , le décret n° 2019-715 du 5 juillet 2019 vient de traduire réglementairement les dispositions applicables pour ces aléas en encadrant la manière de définir l'aléa ainsi que les grands principes encadrant les modalités d'élaboration du zonage réglementaire. Si ce décret consolide les exigences essentielles existantes et s'appuie sur les jurisprudences qui sont venues conforter les dispositions écrites dans les circulaires, le ministère considère qu'il apporte toutefois deux nouveautés qui seront particulièrement utiles dans les territoires ultramarins :
- la possibilité de faire du renouvellement urbain quel que soit l'aléa, sous réserve que ce renouvellement urbain permette une baisse de la vulnérabilité ;
- des possibilités d'exceptions, soumises à conditions et encadrées, pour les territoires particulièrement contraints . Notamment, pour répondre à une problématique présente spécifiquement dans les territoires ultramarins, il a été introduit la possibilité d'urbaniser des zones actuellement non construites et soumises à aléa , dans le cas d'un « déplacement d'une portion de ville », c'est-à-dire sous réserve de déconstruire une zone urbanisée équivalente située dans un secteur plus exposé.
Le ministère précise qu'il n'est pas prévu de faire évoluer le droit applicable aux PPR pour le différencier sur les territoires ultramarins , les textes actuels paraissant selon lui adaptés à tous les types de territoires.
(2) Des projets dans les collectivités autonomes
Dans les collectivités autonomes, des travaux sont engagés pour étudier la pertinence des règles applicables . En effet, une des critiques souvent renouvelée à l'égard des PPRN, de droit commun ou non, est que ceux-ci ne seraient pas suffisamment adaptés aux contraintes notamment insulaires des territoires d'outre-mer .
(a) En Polynésie française, vers un nouveau cadre réglementaire
En Polynésie française, seules les communes de Punaauia et de Rurutu ont à ce jour approuvé leurs PPR, respectivement en 2010 et 2018, « reflétant les difficultés d'acceptabilité du document » selon le gouvernement 188 ( * ) . Dans un contexte insulaire, où les contraintes géographiques et foncières sont fortes , le pays considère indispensable « de disposer d'un outil de gestion des risques naturels adapté au territoire tenant compte notamment des dynamiques d'aménagements ».
Afin de répondre à cette problématique, une analyse juridique a été engagée en 2019 pour identifier les pistes d'évolutions réglementaires possibles . Selon le gouvernement, les résultats de cette étude suggèrent la possibilité de créer un nouvel outil juridique complet, basé sur la connaissance du risque, permettant d'adapter certains projets vis-à-vis du niveau d'aléa . Cette perspective aboutirait alors à une refonte globale du code de l'aménagement de Polynésie française et permettrait d'autoriser certains projets en zone à risque dès lors que des prescriptions sont suffisantes pour assurer la sécurité des biens et des personnes.
Ces mesures intégreront la mise en place d'outils de diffusion adaptés, telle que la mise en ligne des cartographies des risques naturels , mais aussi d'un accompagnement fort des communes pour sensibiliser la population. L'aboutissement de ce travail est visé en 2020.
Le gouvernement précise qu'actuellement, sur la base des cartographies d'aléas, des règles d'urbanisme sont appliquées afin de diminuer la vulnérabilité des projets , avec notamment l'obligation de surélever les constructions d'habitation dans les zones inondables et de demander la réalisation d'études techniques dans les zones exposées au risque de mouvements de terrain. Le nouvel outil de gestion des risques naturels attendu devrait ainsi encadrer réglementairement ces mesures à imposer à l'échelle du territoire .
(b) À Saint-Barthélemy, la substitution du PPRN par un document global d'urbanisme ?
La collectivité rappelle 189 ( * ) que l'élaboration d'un PPRN, prescrit mais non adopté, a déjà permis de cartographier les risques.
Aussi, à la suite du passage d'Irma, une mise à jour du risque de submersion a été réalisée par le Cerema et un travail de cartographie et d'analyse des dégâts occasionnés par l'ouragan a été réalisé par un collectif bénévole d'architectes de l'île, en coopération avec la collectivité.
La collectivité précise que cette connaissance du risque est prise en compte dans les décisions d'urbanisme et la carte d'urbanisme, à la fois dans le zonage et dans la façon de construire (hauteurs, volumes des bâtiments, toitures...). Selon elle, le processus de révision en cours de la carte d'urbanisme continuera à prendre en compte indirectement ces risques , notamment avec une réflexion sur les règles de hauteur.
Le conseil territorial avait décidé en novembre 2017 de prescrire 190 ( * ) la réalisation d'un PPRN multirisque pour la collectivité . Cependant, la collectivité reconnaît que l'élaboration d'un PPRN à proprement parler « ne fait pas consensus, compte tenu des contraintes fortes précitées de l'île (risques multiples dans une aire restreinte) ». La compétence étant dévolue, la collectivité indique qu'une réflexion est en cours pour étudier les modalités d'une intégration de la connaissance des risques dans un document unique que pourrait être la carte d'urbanisme , plutôt que dans un PPRN tel qu'il est habituellement conçu.
c) Un outil devant accepter des souplesses et s'intégrer dans un projet de développement
Il apparaît nécessaire de concevoir l'élaboration du PPRN dans une démarche globale d'aménagement dont les collectivités doivent se saisir. Le ministère de la cohésion des territoires a ainsi pointé par exemple l'absence à Saint-Martin d'équivalent du schéma d'aménagement régional, le plan d'aménagement et de développement durable (PADDSM).
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Un nouveau plan d'aménagement à Saint-Martin La collectivité a engagé fin 2017 une démarche de Plan d'aménagement et de développement de Saint-Martin. Après échanges entre la collectivité et l'État, la collectivité a officiellement sollicité le préfet fin 2018 pour une mission d'évaluation destinée à dessiner les contours d'une démarche d'atelier du territoire. Cet atelier du territoire aurait pour but d'accompagner la collectivité dans la mise au point d'une véritable stratégie d'aménagement du territoire, et un véritable projet de développement de Saint-Martin, en lien avec la partie néerlandaise de l'île. Le préfet a relayé cette demande à notre ministère, et la DHUP a préparé une mission d'évaluation et de préfiguration, pour répondre positivement à cette demande. Cette mission d'évaluation sera opérée par le cabinet Interland, qui s'est rendu sur le territoire la deuxième quinzaine de juin 2019. L'équipe a pu prendre la mesure du territoire, à la fois la conscience d'une situation très complexe à tous points de vue (langue, monnaie, règlementation, culture, politique et social, etc.) et un climat tendu entre l'État, la COM et les habitants. Ont été réalisés une quinzaine d'entretiens avec tous types d'acteurs (dont la préfète, le président Gibbs, et d'autres élus aux conseils de quartiers). Les conditions semblent réunies pour la mise en place d'un atelier du territoire autour d'un projet positif de développement de l'île. Ce travail a vocation à intégrer le sujet de la revitalisation du centre-ville de Marigot. |
Source : Réponses du ministère de la cohésion des territoires au questionnaire des rapporteurs
Aussi, le PPRN ne doit pas être perçu comme un document imposé par l'État : il doit permettre un aménagement concerté et durable du territoire.
Les rapporteurs appellent à se conformer dans l'élaboration des PPRN outre-mer aux principes nationaux encadrant ces documents et soulignent que l'enjeu lié au PPRN est bien la préservation des vies humaines. Cependant, conscients des contraintes géographiques des territoires d'outre-mer et des réalités de ceux-ci, tant en termes de disponibilités foncières que d'impératifs de développement économique notamment lié au tourisme, certaines souplesses semblent devoir être apportées au cadre outre-mer.
Les rapporteurs souhaitent ainsi que puissent être formalisées dans les textes encadrant les PPRN des dispositions précisant les marges de manoeuvre qu'il est possible d'envisager selon les zonages . Ainsi, il a régulièrement été fait mention du besoin de mieux distinguer les possibilités de construction à vocation économique comme les hôtels ou commerces, des habitations pour, ensuite, différencier les autorisations ou conditions de construction - pièces en étage, par exemple, dans une habitation.
Les rapporteurs appellent enfin les services de l'État dans les territoires à une grande précaution dans la définition des zonages et insistent sur la nécessaire concertation avec les élus locaux .
Le PPRN doit être au mieux préparé afin de garantir, en aval, le respect de ses dispositions et de la cartographie qu'il prévoit.
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Recommandation n° 27 : Assouplir et réviser le cadre réglementaire afin, d'une part, de rendre ce document plus évolutif et pédagogique et, d'autre part, de veiller à la prise en compte lors des spécificités ultramarines et des nécessités de leur développement. |
3. Des réseaux à profondément repenser et consolider
En matière de résilience des territoires, les réseaux apparaissent comme un élément structurant.
La pluralité des risques auxquels sont confrontés les territoires ultramarins ne permet pas de garantir une résilience face à l'ensemble : par exemple, l'enfouissement des réseaux peut être un atout face au risque cyclonique mais n'est pas nécessairement pertinent face au risque sismique. Des arbitrages doivent ainsi être faits et, dans la mesure du possible, il convient de conserver des réseaux alternatifs ou solutions temporaires de secours.
a) Une nécessité prise en compte par les opérateurs
EDF indique 191 ( * ) considérer dans ses études de définition des schémas cible de ses réseaux de distribution haute tension A (HTA) que « le cyclone est le risque majeur à prendre en compte » , quand les risques liés aux inondations, glissements de terrain et séismes sont considérés lors des études techniques en particulier en respectant les normes de construction en zone sismique.
L'opérateur a également précisé ses choix d'investissement selon ses types de réseaux. Le réseau de transport (HTB) se doit d'être réparable très rapidement et reste de ce fait majoritairement aérien . EDF indique que son dimensionnement mécanique lui permet de résister aux cyclones et tempêtes exceptionnelles.
Les plans aléa cyclonique dans les départements d'outre-mer se sont ainsi centrés sur le réseau de distribution en priorisant la résilience et la réalimentation du réseau de distribution HTA (20 000 volts) avec deux axes prioritaires que sont la mise en place de dispositifs de réalimentation télécommandables à distance (OMT) pour réalimenter rapidement les poches de clients pour lesquelles le réseau est sain et une politique forte d'enfouissement des réseaux HTA. À ce jour plus de 2 000 OMT sont en service à SEI. La trajectoire d'enfouissement du réseau HTA décrite dans le graphique ci-dessous montre l'avancée d'EDF SEI dans la mise en souterrain des réseaux HTA au cours des vingt dernières années 192 ( * ) .
Taux d'enfouissement du réseau HTA dans les DOM
Source : EDF
De son côté, Orange formule différentes propositions 193 ( * ) visant à accroître la résilience des réseaux de téléphonie et internet :
- l'élagage en amont afin de limiter les dégâts ;
- la systématisation de l'adduction sous-terraine du logement dans les zones soumises à un climat tropical, dont l'opérateur regrette qu'elle ne se fasse souvent pas dans le cas de reconstruction à l'identique ou même dans des logements neufs ;
- la sécurisation des connexions internationales , avec des redondances des câbles sous-marins notamment ;
- l'optimisation de l'architecture du réseau terrestre.
b) Une politique à coordonner dans les territoires
Le délégué interministériel Frédéric Mortier considère ce chantier comme prioritaire 194 ( * ) et le ministère de la cohésion des territoires confirme 195 ( * ) qu'il sera dans la mission de ce dernier d'accompagner ce chantier. Dans le cadre de l'élaboration du projet de loi sur les risques majeurs outre-mer, le ministère indique qu'à ce stade sont envisagées plusieurs pistes alternatives :
- une exigence d'investissements destinés à assurer la résilience des équipements et réseaux dans les délégations de services publics ;
- une obligation de disposer des équipements et matériels permettant un fonctionnement dégradé le temps de la remise en état ;
- une obligation pour les collectivités d'établir des schémas de garantie d'un accès minimal à des réserves d'eau potable, des points de fourniture d'électricité et d'accès internet temporaire.
Le ministère de la cohésion des territoires serait pilote sur ce projet, en coordination avec les ministères de la transition écologique, des finances et des outre-mer.
Les rapporteurs encouragent la réflexion sur ce sujet en rappelant la nécessité d'aboutir dans un délai raisonnable à une amélioration sensible de la résistance des réseaux et de l' adaptation de ceux-ci aux risques naturels. Surtout, comme rappelé dans le cadre du premier volet de cette étude, il est impératif de pouvoir recourir immédiatement à des réseaux de secours ou des moyens provisoires de fonctionnement pour les réseaux vitaux.
À ce titre, les rapporteurs encouragent la définition, dans les territoires, de schémas d'adaptation des réseaux en coordination avec les opérateurs présents localement ou exerçant une délégation de service public. Ces « plans de résilience », à définir au plus vite, devraient comprendre une programmation des travaux identifiés comme nécessaires avec un objectif de résilience des réseaux à horizon 2030 .
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Recommandation n° 28 : Assurer la définition d'ici à la fin 2020 d'un plan de résilience des réseaux à horizon 2030 en coopération avec les principaux opérateurs. Veiller à la capacité des principaux réseaux à pouvoir fonctionner en mode dégradé. |
* 166 La collectivité est compétente en vertu de l'article LO 6414-1 du code général des collectivités territoriales.
* 167 Par délibération de son conseil général n° 28-85 du 27 juin 1985.
* 168 La collectivité est compétente en vertu de l'article LO 6214-3 du même code.
* 169 Par délibération de son conseil territorial n° 2007-017 CT du 30 octobre 2007.
* 170 La collectivité est compétente en vertu de l'article LO 6413-3 du même code.
* 171 Par délibération de son conseil territorial n° 22-1-2014 du 18 décembre 2014.
* 172 Délibération du 13 mars 2019.
* 173 En vertu de la combinaison des articles 13, 14 et 43 de la loi organique n° 2004-192 du 27 février 2004 portant statut d'autonomie de la Polynésie française.
* 174 Article 43, II de la loi organique susmentionnée.
* 175 27° de l'article 40 du décret n° 57-811 du 22 juillet 1957 relatif aux attributions de l'assemblée territoriale, du conseil territorial et de l'administrateur supérieur des îles Wallis et Futuna.
* 176 En application du 21°de l'article 22 de la loi organique n° 99-209 du 19 mars 1999 relative à la Nouvelle-Calédonie.
* 177 Articles 20 et 22 de la loi organique susmentionnée.
* 178 Loi du pays n° 2015-1 du 13 février 2015 relative à la partie législative du code de l'urbanisme de la Nouvelle-Calédonie et délibération n° 12/CP du 18 mars 2015 relative à la partie réglementaire du code de l'urbanisme de la Nouvelle-Calédonie.
* 179 Créé par délibération n° 20152-08/API du 29 février 2012 instituant le code de l'habitat de la province des îles Loyauté.
* 180 Délibération n° 15-2018/APS du 20 avril 2018 instituant le code des aides à l'habitat en province Sud.
* 181 Ordonnance n° 2019-235 du 27 mars 2019.
* 182 Rapport n° 688 (2017-2018), de MM. Guillaume Arnell, Mathieu Darnaud et Mme Victoire Jasmin, sur les risques naturels majeurs dans les outre-mer (volet relatif à la prévention et à la gestion de l'urgence) - Partie 2 - B.2. Le difficile déplacement et relogement des populations.
* 183 Réponses du ministère des outre-mer au questionnaire des rapporteurs.
* 184 Loi n° 2015-1268 du 14 octobre 2015 d'actualisation du droit des outre-mer (ADOM).
* 185 Rapport n° 688 (2017-2018), de MM. Guillaume Arnell, Mathieu Darnaud et Mme Victoire Jasmin, sur les risques naturels majeurs dans les outre-mer (volet relatif à la prévention et à la gestion de l'urgence) - Deuxième partie - I.A.1. Le PPRN, outil central de la prévention...
* 186 Déplacement de la délégation à Saint-Barthélemy et Saint-Martin du 23 au 27 avril 2019.
* 187 Audition d'Annick Girardin, ministre des outre-mer, le 17 octobre 2019.
* 188 Réponses du gouvernement de la Polynésie française au questionnaire des rapporteurs.
* 189 Réponses de la collectivité de Saint-Barthélemy au questionnaire des rapporteurs.
* 190 Délibération 2017-065CT.
* 191 Contribution d'EDF.
* 192 EDF souligne que la Guyane, qui n'est pas concernée par l'aléa cyclonique, présente un taux d'enfouissement de son réseau HTA similaire à l'hexagone.
* 193 Contribution d'Orange.
* 194 Audition de Frédéric Mortier, délégué interministériel aux risques majeurs outre-mer, le 2 juillet 2019.
* 195 Réponses du ministère de la cohésion des territoires au questionnaire des rapporteurs.