D. DES RÉCENTS DÉVELOPPEMENTS INQUIÉTANTS À LA FRONTIÈRE GRÉCO-TURQUE
1. Le « chantage » migratoire turc
Lors de son déplacement à Athènes, il a été rappelé au rapporteur que les Grecs disent habituellement que, dans les messages envoyés par la Turquie, « rien n'est anecdotique » . Ankara dispose en effet aujourd'hui de nombreux leviers de la stabilité régionale.
Des tensions en Méditerranée orientale étaient apparues dans le contexte des initiatives de la Turquie pour redéfinir le droit de la mer et développer ses projets gaziers : elle cherche à sécuriser l'acheminement du gaz de la mer Caspienne vers l'Europe. Or, la Grèce voudrait devenir le point d'entrée du gaz en Europe du Sud grâce à un gazoduc passant par les eaux chypriotes, qui est contesté par la Turquie. Mais elle poursuit deux stratégies contradictoires : l'une passe par le gazoduc, et l'autre, plus simple car ne passant pas par les eaux chypriotes, par le GNL à partir de terminaux de liquéfaction du gaz qui se trouvent en Égypte. Tout cela engendre des tensions, entretenues par la Turquie, par exemple avec l' « accord » entre la Turquie et la Libye permettant à un navire turc de pénétrer dans les eaux chypriotes 15 ( * ) .
Surtout, la Turquie a actionné le levier de la pression migratoire. Quelques jours après la fin de la mission du rapporteur en Grèce, la situation migratoire à la frontière gréco-turque s'est brusquement tendue lorsque le Président Erdogan a laissé entendre qu'il pourrait ne plus respecter l'accord de mars 2016, en « ouvrant » la frontière turque vers la Grèce.
En effet, selon cet accord 16 ( * ) , la Turquie, à la suite de la crise migratoire de 2015, s'est engagée à contenir les flux de migrants vers la Grèce et à les prendre en charge. Environ 4 millions de personnes, dont 3,6 millions de Syriens, sont actuellement présentes en Turquie à ce titre. La Turquie doit aussi reprendre sur son sol les personnes malgré tout parvenues jusqu'en Grèce et instruire leur demande d'asile. Néanmoins, ce volet de l'accord n'aurait jamais bien fonctionné. De son côté, l'Union européenne s'est engagée à verser une aide financière de 6 milliards d'euros jusque fin 2020, non pas directement aux autorités turques, ce qu'elles souhaiteraient, mais à des ONG oeuvrant dans le domaine humanitaire - à ce stade, 4,7 milliards d'euros auraient été engagés et 3,2 milliards déboursés -, et à réinstaller sur le territoire des États membres des Syriens ayant obtenu le statut de réfugié en Syrie. Selon des chiffres de la Commission datant d'octobre 2019, l'Union européenne, depuis mars 2016, a réinstallé 25 000 personnes provenant de Turquie, dans 18 États membres.
La décision du Président Erdogan d' « ouvrir » sa frontière est liée au conflit en Syrie. En effet, la Turquie a récemment perdu plusieurs dizaines de militaires dans des opérations menées en Syrie, en particulier dans des frappes aériennes menées par des avions syriens et russes. En représailles, l'opération « Bouclier de printemps » a été engagée par l'armée turque pour récupérer le dernier bastion de la rébellion, à Idlib, appuyée par la Turquie. Le Président Erdogan considère que ni l'OTAN ni l'Union européenne n'apportent à son pays l'aide dont il aurait besoin en Syrie.
Position française sur la situation migratoire
à la frontière entre la Grèce et la Turquie
Le 4 mars 2020, M. Jean-Yves Le Drian, ministre de l'Europe et des affaires étrangères, lors de la séance des questions d'actualité au Gouvernement, en réponse à MM. Olivier Cigolotti et Julien Bargeton, a fixé la position française sur la situation migratoire à la frontière entre la Grèce et la Turquie.
Il a ainsi estimé que le conflit en Syrie « entraîne une catastrophe humanitaire, de même qu'un comportement inacceptable de la part de la Turquie , qui, pour satisfaire des objectifs internes et externes, notamment pour faire pression sur l'Union européenne, a décidé d' instrumentaliser les migrants qui se trouvaient depuis longtemps sur son propre territoire . Cette prise d'otages n'est pas acceptable et doit être combattue ».
Le ministre a ajouté que, « dans cette affaire, la France est totalement solidaire de la Grèce . Elle l'est, d'abord, pour des raisons humanitaires, et, ensuite, pour des raisons politiques. Ce qui se passe en Grèce nous concerne tous, puisque nous appartenons ensemble à l'espace Schengen. Je voudrais relever [...] que la pression migratoire qui s'exerce aujourd'hui aux portes de la Grèce et, dans une moindre mesure, de la Bulgarie et de Chypre, c'est-à-dire aux portes de l'Europe, est organisée par le régime du président Erdogan et constitue un élément de chantage à l'égard de l'Union européenne . Je vous le dis, l'Union européenne ne cédera pas à ce chantage ! Nous avons conclu un accord en mars 2016 avec la Turquie : celle-ci reçoit des financements importants en échange d'une gestion - difficile, je l'admets - des réfugiés issus de la crise syrienne antérieure. Quelque 6 milliards d'euros ont été engagés, dont la moitié a déjà été versée. Nous attendons de la Turquie qu'elle soit fidèle à ses engagements ; l'Union européenne a respecté les siens et elle continuera de le faire ».
Le « chantage migratoire » turc n'est pas nouveau. Déjà l'année dernière, le rapport précité de Mme Petra De Sutter au nom de l'Assemblée parlementaire du Conseil de l'Europe relevait que, « étant donné que la quasi-totalité des migrants de la Grèce transitent par la Turquie, les autorités turques sont aussi responsables de la situation dans les îles grecques. Il est assez révélateur que le nombre de migrants arrivant sur le sol grec ait augmenté depuis que les relations bilatérales entre la Grèce et la Turquie se sont dégradées . En juin 2018, la Turquie a dénoncé, unilatéralement et pour des raisons politiques déclarées publiquement, son accord de réadmission avec la Grèce concernant les migrants en situation irrégulière ».
À la suite de la décision du Président Erdogan d'ouvrir la frontière gréco-turque, plusieurs milliers de personnes se sont dirigées vers la Grèce - « bientôt, leur nombre s'exprimera en millions » a déclaré le président turc, dans un discours à Ankara. Les équipes du HCR ont signalé l' arrivée d'environ 1 200 personnes entre le 1 er mars et le matin du 2 mars dans les îles de l'est de la mer Égée (Lesbos, Chios, Samos), ce qui est supérieur aux statistiques quotidiennes les plus récentes. Elles seraient aujourd'hui plus de 1 700. Selon des informations de l'Organisation internationale pour les migrations (OIM) 17 ( * ) , environ 13 000 migrants, essentiellement syriens , des hommes seuls en majorité, mais aussi des familles avec des enfants, se seraient présentés aux postes-frontières de Pazarkule (Kastanies côté grec) et Ipsala , ainsi qu'en de multiples points de passage informels le long des 212 kms de la frontière terrestre entre la Turquie et la Grèce. Leur objectif est de se rendre en Grèce puis, de là, dans d'autres États membres de l'Union européenne. Ces milliers de personnes ont quitté différentes villes turques par bus, minibus et taxi, le plus souvent incitées par les autorités et les médias turcs qui cherchaient à leur faire croire que l'Union européenne avait ouvert ses frontières . Si elles ont pu franchir la frontière turque sans difficultés majeures, elles étaient logiquement refoulées côté grec, dans des conditions parfois tendues, relayées par les réseaux sociaux. Cela a conduit les autorités grecques à conclure que ces déplacements de migrants avaient été organisés par la Turquie.
Un phénomène similaire a pu être observé pendant la pandémie de Covid-19. La Grèce a fait savoir que tout migrant qui atteindrait le sol grec serait automatiquement mis en quarantaine. Le HCR a rappelé le droit de la Grèce de protéger ses frontières et le devoir qui lui incombe de respecter le droit d'asile, ainsi que l'obligation d'accorder la protection aux réfugiés.
Le 1 er mars, la Grèce a demandé l'activation de l'article 78.3 du traité sur le fonctionnement de l'Union européenne , selon lequel « au cas où un ou plusieurs États membres se trouvent dans une situation d'urgence caractérisée par un afflux soudain de ressortissants de pays tiers, le Conseil, sur proposition de la Commission, peut adopter des mesures provisoires au profit du ou des États membres concernés. Il statue après consultation du Parlement européen ». Les autorités grecques ont également indiqué qu'en raison de cette pression migratoire soudaine à sa frontière terrestre avec la Turquie, les dépôts de demandes d'asile en Grèce seraient suspendus pendant un mois , le temps, selon les autorités grecques, d'examiner le cas des personnes bloquées à la frontière qui auraient besoin d'une protection internationale. Cette décision est controversée, le HCR ayant estimé qu'elle n'est conforme ni au droit international ni au droit de l'Union 18 ( * ) .
2. Les réactions européennes
Les autorités européennes ont annoncé rapidement diverses mesures.
Le 2 mars, Frontex , déjà présente en mer Égée aux côtés des garde-côtes grecs, a répondu favorablement à une demande du gouvernement grec de déclencher une intervention rapide aux frontières maritimes du pays 19 ( * ) . Frontex a demandé une contribution en agents et équipements à l'ensemble des États membres et des pays associés à l'espace Schengen. Ce type d'intervention prend appui sur des pools de réaction rapide de 1 500 personnels que les États membres doivent mettre à disposition de l'Agence dans les cinq jours suivant le lancement de l'appel à contribution ; quant aux équipements, ils doivent être fournis dans un délai de dix jours. Concrètement, Frontex enverra des renforts aux frontières terrestres et maritimes grecques, soit 100 agents supplémentaires, en plus de 350 agents sur place, ainsi que des équipements (trois véhicules équipés d'une caméra thermique, deux hélicoptères, un avion, six patrouilleurs côtiers et un navire de ravitaillement).
Dès le 3 mars suivant, la présidente de la Commission européenne, Ursula von der Leyen, le président du Conseil européen, Charles Michel, le président du Parlement européen, David Sassoli, et le Premier ministre croate, Andrej Plenkovic, au titre de la Présidence du Conseil, se sont rendus à la frontière entre la Grèce et la Turquie. La Commission a refusé de considérer que la Turquie violait l'accord de mars 2016, indiquant que des contacts étaient en cours avec les autorités turques pour les convaincre de continuer d'appliquer cet accord.
Lors de ce déplacement, la Présidente von der Leyen a remercié la Grèce d'être le « bouclier » de l'Union européenne et déclaré que le défi auquel la Grèce est confrontée est un « défi européen » . Dans le même temps, à Berlin, Margaritis Schinas, le vice-président de la Commission chargé des migrations et de la promotion du mode de vie européen, a déclaré que « personne ne peut faire chanter ou intimider l'Union européenne ». Ursula von der Leyen a annoncé différentes mesures de soutien à la Grèce, dont une aide financière supplémentaire de 700 millions d'euros, dont 350 millions immédiatement mobilisables . Le mécanisme de protection civile de l'Union a également été activé , ce qui permettra de lui faire parvenir des tentes et des couvertures, ainsi que des équipes médicales et des médicaments.
Le Président Emmanuel Macron a souligné la pleine solidarité de la France avec la Grèce et la Bulgarie et a indiqué que la réaction de la France se ferait dans le cadre d'une opération européenne commune.
Une réunion extraordinaire du Conseil des ministres de l'intérieur de l'Union européenne s'est tenue le 4 mars, à Bruxelles. Deux jours après, une même réunion extraordinaire s'est également tenue, cette fois, à Zagreb, entre les ministres des affaires étrangères de l'Union européenne. Au cours de ces deux réunions successives, le Conseil a adopté une déclaration concernant la situation aux frontières extérieures de l'UE , puis une seconde , dans lesquelles les ministres européens ont rappelé la solidarité européenne avec la Grèce, la Bulgarie et Chypre , rejeté « fermement l'utilisation par la Turquie de la pression migratoire à des fins politiques » et considéré que « la situation telle qu'elle se présente à la frontière extérieure de l'UE n'est pas acceptable ». Ils ont appelé la Turquie à appliquer pleinement l'accord de mars 2016. Ils ont également considéré que « les franchissements illégaux [de la frontière extérieure] ne seront pas tolérés » et que « l'UE et ses États membres prendront toutes les mesures nécessaires, conformément au droit de l'UE et au droit international ».
Par ailleurs, en marge de ces réunions, plusieurs États membres ont réitéré leur disponibilité à soulager les îles grecques en accueillant sur leur sol des mineurs non accompagnés actuellement bloqués dans des camps grecs , qui seraient au nombre de 5 400 selon les informations fournies au rapporteur par le cabinet du ministre délégué à la migration et à l'asile - 500 continueraient d'arriver chaque mois en Grèce depuis l'été 2019. Ces mineurs non accompagnés sont constitués majoritairement d'adolescents et de post-adolescents entre 14 et 18 ans 20 ( * ) . Cinq États membres se seraient portés volontaires pour en accueillir de 1 000 à 1 500 : l'Allemagne, la Finlande, la France, à hauteur de 400 mineurs, le Luxembourg et le Portugal.
De tels engagements ont continué à être pris pendant la pandémie de Covid-19. Ainsi, le 11 mai, un groupe de 50 réfugiés et demandeurs d'asile, dont 16 mineurs non accompagnés, est parti de Grèce pour le Royaume-Uni au titre de regroupements familiaux. Quelques jours plus tard, la Belgique s'est à son tour engagée à accueillir 18 des mineurs isolés présents dans les camps des îles grecques. De son côté, le Bureau européen d'appui en matière d'asile (EASO) a fait savoir qu'il avait signé un accord avec la Grèce pour aider à la relocalisation de ces jeunes migrants non accompagnés : l'EASO va aider les États membres à définir le profil des migrants qu'ils accueilleront à partir de critères tels que la langue ou les liens familiaux ou culturels.
Le Président Erdogan s'est rendu à Bruxelles, le 9 mars, pour discuter de la situation migratoire avec la Présidente von der Leyen et le Président Michel ; il s'est également entretenu avec le Secrétaire général de l'OTAN, Jens Stoltenberg. Trois jours auparavant, il avait demandé aux garde-côtes turcs d'empêcher les migrants de traverser la mer Égée. À Bruxelles, le président turc a dit attendre un soutien accru de ses alliés de l'OTAN et de l'Union européenne, à la fois dans le conflit en Syrie et dans la prise en charge des réfugiés engendrés par les combats. Les dirigeants européens ont demandé à leur interlocuteur de respecter les termes de l'accord de mars 2016. Le Haut Représentant de l'Union, Josep Borrell, et son homologue turc ont été chargés de clarifier la mise en oeuvre de cet accord, « qui demeure valide » a dit la Présidente von der Leyen 21 ( * ) , de manière à ce que les deux parties en fassent la même interprétation 22 ( * ) .
Le 12 mars, la commissaire aux affaires intérieures, Mme Ylva Johansson, en déplacement en Grèce, a annoncé la mise en place d'un programme d'assistance spéciale temporaire , valable un mois, permettant aux migrants arrivés en Grèce avant le 1 er janvier 2020, dans la limite de 5 000 personnes, de repartir, sur une base volontaire, vers leur pays d'origine, en recevant 2 000 euros. Ce programme, qui sera conduit par les autorités grecques avec le concours de l'OIM et de Frontex, a pour objectif « de soulager un peu la pression » migratoire en Grèce, selon les mots de la commissaire européenne.
Cette crise reste ponctuelle en comparaison de celle de 2015. Il n'en demeure pas moins qu'elle illustre, une fois de plus, l'urgence d'une révision en profondeur des règles européennes, à commencer par celle du règlement de Dublin, qui déterminent les politiques migratoire et d'asile de l'Union européenne. Les Grecs refusent d'assumer seuls le traitement des demandes d'asile de façon permanente. Ils plaident pour un mécanisme de relocalisation obligatoire des migrants afin de répartir la charge de façon équitable entre l'ensemble des États membres. Ils ne sont pas favorables à ce que certains d'entre eux puissent contribuer seulement de façon financière ou humanitaire. Ils réclament un mécanisme d'urgence permettant de répondre à de futures crises potentielles.
3. La situation difficile dans les centres de migrants pendant la pandémie de Covid-19
Le surpeuplement des camps de migrants dans les îles grecques a rendu le confinement et le respect des mesures de distanciation sociale encore plus délicats qu'ailleurs , tandis que l'accès à l'eau potable est devenu très difficile. La situation s'est tendue, en particulier sur l'île de Lesbos, du fait de l' inquiétude que suscitent parmi les migrants les risques potentiels de propagation du coronavirus , alors que les gestes barrières ne peuvent y être respectés. Des échauffourées ont eu lieu, et des migrants ont été blessés. Dès le 22 mars, dans un communiqué, l'organisation Human Rights Watch avait fait part de ses craintes d' « une crise de santé publique » dans ces camps.
Les premiers cas positifs de Covid-19 ont été détectés, début avril, dans des centres installés sur le continent, à Ritsona (23 cas) et Malakassa (5 cas). Les personnes infectées ont été placées en quarantaine. Le 21 avril, les autorités ont également mis en quarantaine pour deux semaines le village de Kranidi , au sud-ouest d'Athènes, car 148 des 470 migrants hébergés dans un hôtel proche avaient, eux aussi, été testés positifs.
Pour faire face à la pandémie dans les hotspots , le gouvernement a adopté un plan d'urgence prévoyant des mesures telles que le traitement séparé des nouveaux arrivants, des tests ou encore le contrôle des mouvements à l'extérieur des centres. Néanmoins, ces mesures sont délicates à mettre en oeuvre en raison des fortes réticences des autorités locales, du manque d'implication des hôtels dans l'hébergement des personnes vulnérables provenant des centres - 17 hôtels, sur les 150 sollicités, auraient accepté, en dépit du financement européen -, ou encore de l'insuffisance des équipes médicales sur place.
Selon les autorités, les premiers cas de Covid-19 dans un camp de migrants des îles grecques, celui de Lesbos, n'ont été relevés que le 12 mai , lorsque le ministère grec des migrations a annoncé que deux migrants arrivés récemment dans le camp de Lesbos avaient été testés positifs. Ces migrants faisaient partie des 70 personnes ayant débarqué sur l'île quelques jours auparavant. Ils avaient été placés en quarantaine dans un centre distinct afin d'éviter tout contact avec d'autres demandeurs d'asile présents à Lesbos, notamment dans le camp de Moria, le plus peuplé. Selon le ministère, il n'y aurait aucun lien entre ce centre de quarantaine et le camp de Moria ; les deux personnes contaminées n'auraient d'ailleurs pas développé de symptômes. Des tests ont été effectués sur les 68 autres migrants hébergés dans ce camp, mais également sur les personnes entrées en contact avec eux.
Le confinement dans les camps, d'abord prévu jusqu'au 11 mai, a été prolongé jusqu'au 21 mai , sans qu'un motif officiel ne soit apporté. Néanmoins, cette décision viserait à réduire au maximum le risque sanitaire que comporte le transfert de migrants vers le continent, conformément à la politique décidée par le Premier ministre.
* 15 Le Conseil Affaires étrangères du 14 octobre 2019 a adopté des conclusions relatives aux activités de forage illégales de la Turquie dans la zone économique exclusive de Chypre, réaffirmant sa solidarité avec Chypre.
* 16 Pour plus d'informations sur cet accord, cf . le rapport (n° 38 ; 2016-2017) établi par M. Michel Billout au nom de la mission d'information sur la position de la France à l'égard de l'accord de mars 2016 entre l'Union européenne et la Turquie relatif à la crise des réfugiés et sur les conditions de mise en oeuvre de cet accord.
* 17 More than 13,000 Migrants Reported Along the Turkish-Greek Border , communiqué de presse de l'OIM du 1 er mars 2020.
* 18 Déclaration du HCR sur la situation à la frontière entre la Turquie et l'UE du 2 mars 2020 : « Ni la Convention de 1951 relative au statut des réfugiés ni le droit européen des réfugiés ne fournissent de base juridique pour la cessation temporaire de la prise en charge des demandes d'asile. L'article 78, paragraphe 3 [du TFUE] ne peut pas remettre en cause le droit internationalement reconnu de demander l'asile ni le principe de non-refoulement - deux notions qui sont également mises en avant dans le droit communautaire. Les personnes entrant irrégulièrement sur le territoire d'un État ne doivent pas non plus être sanctionnées si elles se présentent sans délai aux autorités pour déposer une demande d'asile ».
* 19 Frontex to launch rapid border intervention at Greece's external borders , communiqué de presse de Frontex du 2 mars 2020.
* 20 Actuellement, le Fonds Asile Migration et Intégration (FAMI) de l'Union européenne finance l'accueil des mineurs non accompagnés en Grèce à hauteur de 10 millions d'euros, soit 75 % du coût total, le solde étant financé par le budget national.
* 21 Déclaration 20/429 d'Ursula von der Leyen du 9 mars 2020.
* 22 Observations du Président Charles Michel après sa réunion avec le Président Erdogan du 9 mars 2020.