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Bilan de l'application des lois au 31 mars 2020

17 juin 2020 : Bilan de l'application des lois au 31 mars 2020 ( rapport d'information )

C. LOI N° 2019-773 DU 24 JUILLET 2019 PORTANT CRÉATION DE L'OFFICE FRANÇAIS DE LA BIODIVERSITÉ, MODIFIANT LES MISSIONS DES FÉDÉRATIONS DES CHASSEURS ET RENFORÇANT LA POLICE DE L'ENVIRONNEMENT

Au 31 mars 2020, soit huit mois après son entrée en vigueur, sur 16 mesures d'application prévues pour cette loi, 10 ont été prises, soit un taux global d'application de 62 %. Le calendrier de publication des textes d'application de la loi a été perturbé par la crise sanitaire liée à l'épidémie de coronavirus, qui mobilise les services du ministère et le Conseil d'État sur de nombreuses urgences. À ce jour, six décrets doivent encore être pris, principalement relatifs à la réforme de la chasse, l'ensemble des textes nécessaires au fonctionnement du nouvel établissement public Office français de la biodiversité (OFB) ayant été pris.

La commission est globalement satisfaite du rythme de mise en oeuvre de la loi, même si elle regrette que les deux rapports prévus par les articles 17 et 18 de la loi, tous deux relatifs aux conditions de travail des personnels du nouvel établissement créé et qui devaient être pris dans les six mois suivant la promulgation de la loi, n'aient toujours pas été transmis au Parlement, dans un contexte social tendu, les syndicats mettant en avant « le désarroi considérable » de nombreux agents de terrain.

1. L'essentiel des mesures réglementaires relatives à la nouvelle gouvernance de la biodiversité mise en place par la loi ont été prises
a) Les modalités techniques de fonctionnement de l'Office français de la biodiversité ont été fixées

La loi du 24 juillet 2019 comprend deux volets. Le premier vise à créer une nouvelle gouvernance de la biodiversité, moins de trois ans après la mise en place de l'Agence française pour la biodiversité, en fusionnant cette dernière avec l'Office national de la chasse et de la faune sauvage (ONCFS) : le nouvel établissement, l'Office français de la biodiversité, a ainsi vu le jour le 1er janvier 2020. L'objectif affiché de la réforme était de disposer d'une gouvernance de la nature reposant sur un établissement public unique afin de simplifier et d'améliorer la cohérence des actions menées par l'État en matière de biodiversité. Lors de l'examen du projet de loi au Sénat, la commission avait soutenu cet objectif, tout en s'inquiétant des moyens budgétaires qui seraient alloués au nouvel établissement.

Le décret n° 2019-1580 du 31 décembre 2019 relatif à l'Office français de la biodiversité rassemble toutes les mesures réglementaires prévues par la loi pour la mise en place de l'Office. Il en fixe les modalités d'organisation et de fonctionnement.

Il prévoit ainsi :

- les conditions dans lesquelles le commissaire du Gouvernement peut demander l'inscription d'un point à l'ordre du jour du conseil d'administration, provoquer la convocation d'un conseil d'administration extraordinaire ou s'opposer à une décision du conseil d'administration et solliciter une nouvelle délibération (article R. 131-31 du code de l'environnement - ces dispositions existaient déjà pour l'Agence française pour la biodiversité) ;

- les conditions dans lesquelles le conseil d'administration peut déléguer certaines de ses attributions aux conseils de gestion des espaces protégés (sur ce point, l'article 3 du décret se contente de remplacer les mots « Agence française pour la biodiversité » par les mots « Office français de la biodiversité » au sein des dispositions de l'article R. 334-33 du code de l'environnement qui existaient déjà) ;

- les conditions dans lesquelles le conseil d'administration peut constituer en son sein des commissions spécialisées et leur déléguer certaines de ses attributions (l'article 1er du décret modifie l'article R. 131-28-7 du code de l'environnement) ;

- la procédure au terme de laquelle sont identifiées d'autres catégories d'aires marines protégées, conformément à l'article 2 de la loi (à partir de la procédure qui existait déjà à l'article R. 334-2 du code de l'environnement pour l'AFB).

Il prévoit également les dispositions transitoires permettant de maintenir en fonction les CHSCT des établissements publics auxquels se substitue l'OFB, conformément à l'article 19 de la loi.

S'il ne s'agit pas d'une mesure d'application de la loi à proprement parler, il convient de noter que le décret portant nomination du directeur général de l'Office français de la biodiversité a été pris le 30 décembre 2019.

Des arrêtés ont en outre été pris afin de permettre le bon fonctionnement du nouvel établissement.

Ces arrêtés visent à fixer le siège de l'OFB à Vincennes (arrêté du 31 décembre 2019), à porter nomination au conseil d'administration (43 membres) et à désigner le commissaire du gouvernement (arrêté du 31 janvier 2020), à fixer les conditions d'institution des régies d'avances et de recettes (arrêté du 31 décembre 2019), à préciser le fonctionnement du groupement comptable assurant la comptabilité des parcs nationaux et de l'Établissement public du Marais poitevin (arrêté du 31 décembre 2019), à désigner la mission « Écologie et développement durable » du contrôle général économique et financier pour exercer le contrôle budgétaire sur l'OFB (arrêté du 18 décembre 2019), à fixer les modalités d'exercice du contrôle budgétaire sur l'OFB et sur l'établissement public pour la gestion de l'eau et de la biodiversité du Marais poitevin (arrêté du 6 janvier 2020), à organiser les modalités de la contribution financière de l'OFB aux établissements publics des parcs nationaux en 2020 (arrêté du 9 janvier 2020), à modifier l'arrêté créant les comités techniques au sein de certains établissements publics administratifs du ministère de la transition écologique et solidaire et du ministère de la cohésion des territoires (arrêté du 20 janvier 2020), à modifier l'arrêté relatif aux comités d'hygiène, de sécurité et des conditions de travail de certains établissements publics administratifs (arrêté du 20 janvier 2020), à fixer la contribution financière des agences de l'eau à l'OFB (arrêté du 4 février 2020), à porter nomination des agents comptables (arrêté du 24 février 2020).

En outre, le budget initial 2020 de l'OFB a fait l'objet d'une décision du 1er janvier 2020 signée des deux ministères de tutelle de l'établissement (ministère de l'agriculture et ministère de la transition écologique et solidaire) et du ministère du budget, conformément à l'article 9 du décret relatif à l'Office français de la biodiversité.

Ce budget s'établit à 423,39 millions d'euros en recettes et 433,39 millions d'euros en dépenses (une autorisation de prélèvement sur fonds de roulement de 10 millions d'euros ayant été accordée).

D'après les informations transmises par le ministère à la commission, les deux décisions portant clôture des comptes financiers des deux anciens établissements (ONCFS et AFB) sont en cours de finalisation et seront prochainement signées par les ministères de tutelle et le ministère du budget (pour une publication d'ici fin avril).

Quant au texte réglementaire fixant les modalités d'élection des représentants du personnel au conseil d'administration, il est en cours de préparation (il doit être pris dans un délai de trois ans après la publication de la loi).

b) L'OFB a tenu son premier conseil d'administration mais ni le conseil scientifique ni le conseil d'orientation n'ont à ce jour été mis en place

Le premier conseil d'administration de l'établissement s'est tenu le 3 mars 2020. Sa composition respecte l'ensemble des conditions fixées par la loi, notamment la parité, la représentation des cinq bassins écosystémiques ultramarins ou encore la représentation des instances cynégétiques.

D'après les informations transmises par le ministère, ce conseil d'administration d'installation a traité les points suivants :

- présentation de l'établissement (organisation, gouvernance, principales missions), de ses enjeux et de son budget 2020 ;

- installation de la gouvernance de l'OFB (élection du président, des vice-présidents, des membres des deux commissions spécialisées) ;

- fonctionnement de l'OFB (délégation de pouvoir du conseil d'administration au directeur général, délégation de pouvoir du conseil d'administration aux conseils de gestion des parcs naturels marins, organisation territoriale de l'établissement, fixation des tarifs de remboursement des frais de déplacement, etc.) ;

- appui aux politiques publiques (approbation d'un appel à projets pour la mobilisation des associations pour la biodiversité et de l'évolution du classement du Parc naturel marin des Glorieuses en réserve naturelle nationale).

En revanche, ni le conseil scientifique ni le comité d'orientation n'ont été mis en place.

S'agissant du conseil scientifique222(*), la liste fixant sa composition est en cours de finalisation et devrait être publiée fin avril ou mi-mai 2020 selon les informations transmises à la commission par le ministère.

Quant au comité d'orientation223(*), les services ont indiqué à la commission qu'un « travail de réflexion avait été initié » pour en fixer la composition et le fonctionnement, avec pour objectif une première réunion de cette instance d'ici la fin de l'année.

c) Les missions d'intérêt général des conservatoires botaniques nationaux n'ont toujours pas été précisées

L'article 3 de la loi prévoit qu'un décret précise les missions d'intérêt général qui sont confiées par l'État aux conservatoires botaniques nationaux.

Ce projet de décret a été soumis à la consultation du public et à celle du Conseil national de protection de la nature (CNPN) en décembre 2019, qui a émis un avis favorable.

D'après les informations transmises à la commission par le Gouvernement, ce texte était toujours, début avril, en cours d'examen par le Secrétariat général du gouvernement (SGG) en vue de sa soumission au Conseil d'État.

Ce projet prévoit que les missions d'intérêt général confiées par l'État aux conservatoires botaniques nationaux recouvrent cinq champs :

- le développement de la connaissance sur la flore, la fonge, les végétations et les habitats, aux échelles territoriales, nationale et biogéographiques ;

- la gestion, la diffusion et la valorisation de données sur la flore, la fonge, les végétations et les habitats ;

- la contribution à la gestion conservatoire de la flore, de la fonge, des ressources phytogénétiques sauvages, des végétations, des habitats et des espaces, et à la restauration écologique ;

- l'appui à l'élaboration et à la mise en oeuvre des politiques publiques et de la réglementation aux échelles territoriales, nationale et européenne ;

- la communication, la sensibilisation et la mobilisation des acteurs.

d) Le rapport sur le financement de la politique de l'eau et de la biodiversité a été transmis au Parlement

En application de l'article 1er de la loi, le rapport au Parlement sur le financement de la politique de l'eau et de la biodiversité pour la période 2019-2022, que le Gouvernement devait remettre dans un délai de trois mois après la promulgation de la loi a été transmis au Parlement le 31 octobre 2019.

Il établit que la réforme globale de la gouvernance de la biodiversité et de la chasse n'aura pas d'impact sur le budget des agences de l'eau.

e) Les rapports prévus par les articles 17 et 18 de la loi n'ont pas été transmis au Parlement

Si la commission se réjouit que les mesures réglementaires permettant une installation de l'OFB au 1er janvier 2020 aient été prises à temps, elle s'interroge néanmoins sur les conséquences de ce nouveau chamboulement précipité de la gouvernance de la biodiversité, tant pour la continuité et la cohérence des actions prises dans ce domaine que pour les conditions de travail des personnels oeuvrant au sein de ces établissements.

Dans ce contexte, elle regrette que les rapports qui devaient être transmis au Parlement dans un délai de six mois à compter de la promulgation de la loi sur les dispositions nécessaires pour diversifier et simplifier l'accès à la fonction publique au sein de l'Office français de la biodiversité d'une part et sur les enjeux liés à la requalification des agents techniques de l'environnement en techniciens de l'environnement et aux voies d'accès à la catégorie statutaire A d'une partie des personnels occupant des fonctions d'encadrement, prévus par les articles 17 et 18 de la loi d'autre part, n'aient toujours pas été transmis.

2. La réforme de la chasse prévue par la loi n'est qu'à moitié applicable

Alors que les mesures réglementaires permettant la mise en place de l'Office français de la biodiversité ont été prises, moins de la moitié des mesures d'application nécessaires concernant la réforme de la chasse ont été publiées à ce jour (six sur les treize prévues par la loi). La plupart de ces décrets devant être pris devant le Conseil d'État, leur calendrier de publication est aujourd'hui soumis à l'incertitude liée à l'épidémie de coronavirus, qui entraîne un grand nombre de textes urgents à examiner par le Conseil d'État.

a) Trois décrets ont été pris en application du renforcement du rôle des acteurs du monde cynégétique à la protection de la biodiversité

Pris en application de l'article 12 de la loi, le décret n° 2020-87 du 5 février 2020 relatif à l'autorisation de chasser accompagné et aux procédures de rétention et suspension administratives du permis de chasser et de l'autorisation de chasser accompagné précise les modalités d'application de l'article L. 423-25-6 du code de l'environnement.

Pris en application de l'article 13, le décret n° 2020-92 du 6 février 2020 relatif à certaines ressources et charges de la Fédération nationale et des fédérations départementales des chasseurs précise les nouvelles relations financières qui lient les fédérations dans les départements et le niveau fédéral national, concernant d'une part la mise en place d'aides pour les fédérations départementales des chasseurs à faible effectif et d'autre part les modalités de collecte pour abonder le Fonds dédié à la protection et à la reconquête de la biodiversité (ces dispositions avaient été insérées au Sénat).

Il fixe ainsi la contribution de la Fédération nationale des chasseurs (FNC) à 5 euros par adhérent ayant validé un permis de chasser. L'État s'étant engagé à apporter 10 euros par permis de chasser par le biais de l'AFB puis de l'OFB, une convention a été signée entre l'agence et les fédérations des chasseurs le 25 octobre 2019, et une première série d'actions a été validée lors du conseil d'administration de l'AFB du 26 novembre 2019.

Il convient de noter que le nombre d'adhérents au-delà duquel l'aide financière de la FNC n'est pas attribuée a été soumis au Conseil d'État dans le cadre de ce décret : il a conclu que cet élément relevait d'un décret simple, qui sera étudié en lien avec la FNC.

Toujours pour l'application de l'article 13, le décret n° 2019-1432 du 23 décembre 2019 relatif aux missions de service public des fédérations départementales des chasseurs concernant les associations communales de chasse agréées et les plans de chasse individuels modifie diverses dispositions réglementaires du code de l'environnement pour permettre le transfert aux présidents des fédérations départementales des chasseurs de missions exercées précédemment par le préfet concernant la gestion des associations communales de chasse agréées et l'attribution des plans de chasse individuels. Il transfère ainsi l'agrément des associations communales et intercommunales de chasse, qui relevait auparavant du préfet, au président de la fédération départementale des chasseurs. La mise en oeuvre des plans de chasse, auparavant dévolue au préfet, est également transférée aux fédérations départementales des chasseurs.

L'article 13 de la loi prévoit une intervention obligatoire du préfet en cas de défaillance grave dans la prise en compte par le plan de chasse des orientations du schéma départemental de gestion cynégétique ou d'augmentation importante des dégâts de gibier lorsqu'il est établi qu'elle résulte de prélèvements insuffisants. Or, l'article R. 425-9 telle qu'il résulte de ce décret ne prévoit dans ces cas qu'une simple faculté pour le préfet. La commission pointe qu'à ce titre, l'intention du législateur n'a pas été respectée.

Les services du ministère ont indiqué à la commission qu'il s'agissait d'une erreur et qu'une modification du décret était prévue afin de la rectifier. La commission y sera attentive.

b) Cinq mesures réglementaires restent à prendre en application de l'article 13
· Un décret en Conseil d'État relatif aux modalités de constitution et de mise à jour du fichier national du permis de chasser et aux conditions dans lesquelles les inspecteurs de l'environnement affectés à l'OFB et les agents de développement commissionnés et assermentés des fédérations départementales des chasseurs le consultent dans le cadre de leurs missions de police de la chasse.

Ce décret devant être pris après avis de la Commission nationale de l'informatique et des libertés (CNIL), cette dernière a demandé des précisions, qui doivent prochainement lui être transmises par le Gouvernement. Les réponses transmises à la commission à ce sujet pointent une incertitude sur le calendrier de ce décret, étant donné les textes prioritaires actuellement transmis au Conseil d'État.

Plusieurs axes devront structurer ce décret : les finalités du fichier, les catégories de données enregistrées, les durées de conservation des données, les modalités de constitution et de mise à jour du fichier et les conditions de consultation par les personnes habilitées.

· Un décret en Conseil d'État définissant les obligations de participation à l'hectare et les conditions dans lesquelles le terrain clos pour l'exercice de la chasse fait l'objet d'un plan de gestion annuel contrôlé par la fédération départementale des chasseurs et garantissant la prévention de la diffusion des dangers sanitaires entre les espèces de gibier, les animaux domestiques et l'homme, ainsi que la préservation de la biodiversité et des continuités écologiques, le contrôle et marquage des sangliers dans les établissements professionnels.

D'après les informations transmises à la commission, ce projet de décret, qui doit « prochainement être transmis au Conseil d'État » a fait l'objet d'une longue concertation avec les acteurs concernés, notamment les chasseurs, dans le cadre de groupes de travail relatifs au comité de lutte contre les dégâts de grand gibier. Pour les mêmes raisons qu'évoquées plus haut, le contexte d'épidémie sanitaire liée au coronavirus rend le calendrier de prise des décrets en Conseil d'État incertain.

· Un décret en Conseil d'État définissant les modalités de la gestion adaptative des espèces et un décret définissant la liste des espèces qui y seront soumises.

Les dispositions permettant l'application de la gestion adaptative des espèces n'ont toujours pas été prises. L'article 13 de la loi définit en effet la « gestion adaptative des espèces », qui « consiste à ajuster régulièrement les prélèvements de ces espèces en fonction de l'état de conservation de leur population et de leur habitat, en s'appuyant sur les connaissances scientifiques relatives à ces populations ».

Le projet de décret, qui a fait l'objet d'une consultation du Conseil national de la chasse et de la faune sauvage (CNCFS) le 2 décembre 2019, d'un avis de la CNIL le 27 février 2020 (les données étant enregistrées dans l'application mobile mise en place par la FNC) et d'un avis du ministère de la justice le 9 mars 2020 sur le volet relatif aux sanctions, a fait l'objet d'un premier examen par le Conseil d'État très récemment, le 20 avril 2020. D'après les informations transmises à la commission, une réunion de section du Conseil pourrait se tenir d'ici mi-mai.

Les modalités de mise en oeuvre de la gestion adaptative des espèces fixées par le décret devront concerner :

- la mise en place d'un comité d'experts ;

- la possibilité donnée au ministre en charge de l'environnement de prendre un arrêté pour fixer un quota de prélèvement pour une espèce considérée ;

- la transmission des données de prélèvement des chasseurs via une application mobile ;

- des précisions sur les différentes phases d'enregistrement des données, sur le rôle des chasseurs, des fédérations départementales des chasseurs, de la FNC et de l'OFB pour le recueil des données, leur utilisation et leur contrôle ;

- la mise en place de sanctions.

Concernant le décret définissant la liste des espèces soumises à gestion adaptative, la consultation du public a eu lieu et une synthèse est en cours d'élaboration.

· Un arrêté du ministre chargé de la chasse, pris après consultation de la FNC, pour préciser les règles générales de sécurité (hors temps de chasse) précisées par la loi (port obligatoire du gilet fluorescent pour les chasseurs en action collective de chasse à tir au grand gibier, pose de panneaux de signalisation temporaire sur ou à proximité immédiate des voies publiques lors des actions collectives de chasse à tir au grand gibier).

* 222 L'article L. 131-11-1 du code de l'environnement modifié par l'article 1er de la loi prévoit un conseil scientifique placé auprès du conseil d'administration et comprenant « une part significative de spécialistes de la biodiversité ultramarine ».

* 223 L'article L. 131-12 du code de l'environnement modifié par l'article 1er de la loi prévoit qu'un « comité d'orientation réunissant des représentants des différentes parties concernées par les missions de l'Office français de la biodiversité définies à l'article L. 131-9 est placé auprès du conseil d'administration de l'établissement, qui en détermine la composition et le fonctionnement. Le conseil d'administration peut lui déléguer certaines de ses compétences ».