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Bilan de l'application des lois au 31 mars 2020

17 juin 2020 : Bilan de l'application des lois au 31 mars 2020 ( rapport d'information )

B. LOI N° 2016-1087 DU 8 AOÛT 2016 POUR LA RECONQUÊTE DE LA BIODIVERSITÉ, DE LA NATURE ET DES PAYSAGES

Au 31 mars 2020, sur 45 mesures d'application prévues pour cette loi, 4 restent encore à prendre, soit un taux global d'application de 91 %. Deux décrets sont en effet encore attendus, relatifs à l'application du protocole de Nagoya et au régime d'autorisation des opérations de défrichement, ainsi que deux arrêtés.

La mise en oeuvre de la loi touche progressivement à sa fin mais la commission regrette l'inapplicabilité de certaines dispositions du protocole de Nagoya, pourtant applicable en France depuis le 1er juillet 2017, ainsi que de la modification du régime d'autorisation des opérations de défrichement, dont les conséquences sont pourtant importantes pour les porteurs de projets.

En outre, les services du ministère ont indiqué à la commission que certaines mesures non prévues devraient être prises : un décret en Conseil d'État concernant la composition et le fonctionnement du conseil maritime ultramarin en application de l'article 123 et un arrêté concernant la détention en captivité d'animaux en application de l'article 155.

Enfin, la commission note qu'un premier site naturel de compensation écologique a été officiellement agréé, comme le prévoit l'article 69 de la loi : il s'agit du site de Cossure, sur la commune de Saint-Martin-de-Crau dans les Bouches-du-Rhône, par l'arrêté du 24 avril 2020.

1. Le protocole de Nagoya, applicable depuis le 1er juillet 2017, nécessite encore des mesures d'application malgré la publication d'un arrêté le 3 septembre 2019
a) Un arrêté a été pris dans le cadre de l'application du protocole de Nagoya, applicable depuis le 1er juillet 2017

L'article 37, relatif à l'accès aux ressources génétiques et au partage juste et équitable des ressources a créé l'article L. 412-5 du code de l'environnement qui prévoit un arrêté conjoint des ministres chargés de l'environnement, de l'agriculture, de la recherche, de la santé et de la défense pour identifier la liste des espèces utilisées pour leurs ressources génétiques comme modèles dans la recherche et le développement.

L'arrêté relatif aux espèces modèles du 3 septembre 2019 a été publié le 4 octobre 2019. Des travaux d'experts et des collaborations interministérielles ont permis d'arrêter une liste des taxons concernés, annexée à cet arrêté.

b) En revanche, les conditions de conservation et d'accès aux ressources biologiques collectées ne sont toujours pas fixées

L'article 42 a modifié l'article L. 1413-8 du code de la santé publique en prévoyant que les ressources biologiques collectées par les laboratoires chargés de la surveillance microbiologique sont conservées dans une collection nationale de ressources biologiques d'intérêt pour la santé publique. Un décret en Conseil d'État doit déterminer les conditions de leur conservation, de leur mise à disposition et de partage des avantages liés à l'utilisation des ressources génétiques qui en sont issues. Un arrêté du ministre chargé de la santé doit par ailleurs définir la liste des établissements chargés de la conservation de ces ressources.

Également créé par l'article 42, l'article L. 3115-6 prévoit un arrêté du ministre chargé de la santé qui reste à prendre pour déterminer les modalités d'accès rapide aux ressources biologiques utiles pour lutter contre la propagation internationale des maladies, afin de transmettre ces ressources à des laboratoires de référence de pays tiers ou désignés par l'Organisation mondiale de la santé (OMS).

Les services du ministère de la transition écologique et solidaire ont indiqué à la commission que le ministère de la santé leur avait transmis un projet de décret en Conseil d'État en juillet 2019, ayant nécessité des échanges avec les ministères de la recherche et de l'agriculture et soulevant des questions juridiques - non précisées - toujours à l'étude. Ce décret devrait fixer un accès aux ressources génétiques issues de la collection nationale de ressources biologiques d'intérêt pour la santé publique par un accord de transfert du matériel et le versement d'une contribution financière par le demandeur.

Concernant les arrêtés, le ministère de la santé n'a toujours pas communiqué de projet de texte à ce stade.

La commission déplore ce énième délai, dans la mesure où des projets de décret et d'arrêtés avaient été élaborés dans un premier temps en avril 2017, et même présentés au Conseil d'État, procédure interrompue par le changement de Gouvernement. La relance de ces travaux devait donner lieu, d'après les informations transmises l'année dernière à une publication de ces trois textes fin 2019.

2. Un décret non prévu a été pris en application de l'article 120 sur la notion d'obstacle à la continuité écologique

L'article 120, introduit au Sénat, prévoit un délai de réalisation supplémentaire aux exploitants ou propriétaires d'ouvrages de bonne foi, qui ont largement entamé les démarches mais n'ont pu effectuer les travaux rendus nécessaires au transport de sédiments et à la circulation des poissons migrateurs sur les cours d'eau dans les délais.

Le décret n° 2019-827 du 3 août 2019 modifiant diverses dispositions du code de l'environnement relatives à la notion d'obstacle à la continuité écologique et au débit à laisser à l'aval des ouvrages en rivière précise, à l'article R. 214-109 du code de l'environnement, la définition d'un ouvrage constituant un obstacle à la continuité écologique sur les cours d'eau classés en liste 1 et ajoute un cas de cours d'eau au « fonctionnement atypique ».

3. Les conditions d'habilitation pour constater les infractions aux espèces protégées sur internet ont été fixées

L'article 130 permet aux inspecteurs de l'environnement de constater les infractions relatives aux espèces protégées commises en ayant recours à un moyen de communication électronique, par plusieurs techniques sans être pénalement responsables : recours à un pseudonyme, contacts avec les auteurs d'infractions, acquisition de produits ou de substances. À cette fin, les inspecteurs doivent être spécifiquement habilités, dans des conditions fixées par un arrêté conjoint des ministres de la justice et chargé de l'écologie, qui n'a pas encore été édicté.

L'arrêté du 17 juin 2019 a formalisé cette habilitation spéciale pour les inspecteurs de l'environnement qui peuvent ainsi, sans être pénalement responsables, être habilités par les ministres de la justice et de la transition écologique et solidaire à participer sous un pseudonyme aux échanges électroniques, être en contact par ce moyen avec les personnes susceptibles d'être les auteurs d'infractions et acquérir des produits ou substances.

4. Un décret en Conseil d'État non prévu a été pris afin de rétablir l'habilitation des agents des collectivités territoriales pour constater certaines infractions dans les espaces naturels

L'article 134 a réintroduit la possibilité d'habiliter des agents des collectivités territoriales et de leurs groupements pour constater les infractions relatives à la circulation des véhicules à moteur dans les espaces naturels et à la faune et la flore protégées. Cette possibilité avait été supprimée par l'ordonnance 2012-34 du 11 janvier 2012 portant simplification, réforme et harmonisation des dispositions de police administrative et de police judiciaire du code de l'environnement.

Le décret n° 2019-1381 du 17 décembre 2019 portant diverses mesures relatives aux contrôles et sanctions en matière de police de l'environnement indique la procédure de commissionnement et d'assermentation des fonctionnaires ou agents publics des collectivités territoriales ou de leurs groupements chargés de la protection des espaces ou patrimoines naturels, en concordance avec les dispositions applicables aux inspecteurs de l'environnement, aux gardes du littoral et aux agents des réserves naturelles.

5. Un arrêté non prévu a été pris sur les dérogations à l'interdiction de la destruction des nids et des oeufs prévue par le code de l'environnement

L'article 150 prévoit cinq cas de dérogations possibles aux interdictions relatives aux nids et aux oeufs (détruire, enlever ou endommager intentionnellement les nids et les oeufs, ramasser les oeufs dans la nature et les détenir), pouvant être accordées par l'autorité administrative afin de permettre de lutter contre des espèces exotiques envahissantes.

L'arrêté du 8 juillet 2019 relatif aux procédures de délivrance des dérogations aux interdictions prévues à l'article L. 424-10 du code de l'environnement relatives aux nids et aux oeufs a été pris en application de cet article qui était pourtant d'application directe.

6. Plus de trois ans et demi après la promulgation de la loi, le décret nécessaire à la simplification du régime d'autorisation des opérations de défrichement n'a toujours pas été pris

L'article 167 prévoit un décret en Conseil d'État permettant la simplification du régime d'autorisation des opérations de défrichement pour introduire des dérogations à la compensation dans le cadre de ces autorisations pour des motifs environnementaux dans les réserves naturelles, les parcs nationaux, les parcs naturels régionaux, les sites Natura 2000, les sites classés, les réserves biologiques et les espaces gérés par des conservatoires d'espaces naturels.

Ce décret n'a toujours pas été pris, et la commission regrette le véritable « serpent de mer » auquel donne lieu la prise des mesures réglementaires nécessaires à l'applicabilité de cet article important et attendu par les porteurs de projets.

Le projet de décret a fait l'objet d'une concertation il y a près de trois ans, en 2017, avec les gestionnaires d'espaces protégés et les forestiers, sans aboutir à un consensus.

Les services du ministère de la transition écologique et solidaire ont indiqué à la commission que les échanges se sont poursuivis en 2018 mais que l'absence de consensus sur les dispositions à mettre en oeuvre n'a pas encore permis la publication du texte.

Une relance de la concertation par le ministère en charge de l'agriculture doit être engagée en 2020.

La commission s'interroge sur la légitimité d'un tel délai, d'autant qu'après la validation interministérielle, la consultation du public, l'examen en Conseil d'État et l'avis du Conseil national d'évaluation des normes nécessiteront encore un délai d'environ trois mois.

7. Un rapport transmis au Parlement mais d'autres toujours en attente

Pendant la période considérée, un nouveau rapport, sur les six prévus par la loi, a été transmis au Parlement le 24 mai 2019 : il s'agit du rapport sur la mise en oeuvre par la direction générale des douanes et droits indirects de la convention sur le commerce international des espèces de faune et de flore sauvages menacées d'extinction, signée à Washington le 3 mars 1973, portant notamment sur la capacité des douaniers à repérer les espèces de faune et de flore concernées, ainsi que sur les conditions de replacement des animaux saisis.

La commission regrette en revanche que la transmission de certains des rapports prévus par la loi ne soit même pas envisagée (rapport sur l'opportunité de classer le frelon asiatique dans la catégorie des organismes nuisibles prévu par l'article 89, rapport sur l'impact du développement des espèces invasives sur la biodiversité prévu par l'article 127).

Elle déplore en outre que d'autres, trois ans et demi après la promulgation de la loi, soient toujours en cours de préparation :

- le rapport sur les recettes de la part départementale de la taxe d'aménagement destinée à financer les espaces naturels sensibles (ENS) et sur les dépenses auxquelles celle-ci a été affectée depuis sa création, prévu par l'article 18, est en cours de relecture et devrait être transmis au Parlement prochainement selon les services du ministère, comme c'était déjà le cas l'année dernière ;

- le rapport sur la mise en oeuvre du mécanisme d'obligations réelles environnementales, défini à l'article L. 132-3 du code de l'environnement, et sur les moyens de renforcer son attractivité, notamment par des dispositifs fiscaux incitatifs, prévu par l'article 73, est a priori en cours de finalisation en lien avec les services du ministère des finances ; le ministère a indiqué à la commission que le manque de visibilité sur le nombre et la nature des contrats d'obligations réelles environnementales existants a retardé la présentation de ce bilan, aucun mécanisme de suivi ne permettant de recenser avec fiabilité le nombre et la nature de ces contrats ; en outre, la réflexion relative à une fiscalité allégée en faveur des obligations réelles environnementales s'inscrit dans le cadre d'une réflexion globale sur la contribution de cet outil à la mise en oeuvre de la future stratégie des aires protégées.