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Bilan de l'application des lois au 31 mars 2020

17 juin 2020 : Bilan de l'application des lois au 31 mars 2020 ( rapport d'information )

Rapport d'information n° 523 (2019-2020) de Mme Valérie LÉTARD, présidente de la délégation du Bureau chargée du travail parlementaire, de la législation en commission, des votes et du contrôle, déposé le 17 juin 2020

Disponible au format PDF (5,4 Moctets)

Synthèse du rapport (497 Koctets)


N° 523

SÉNAT

SESSION ORDINAIRE DE 2019-2020

Enregistré à la Présidence du Sénat le 17 juin 2020

RAPPORT D'INFORMATION

sur le bilan annuel de l'application des lois au 31 mars 2020,

FAIT

Par Mme Valérie LÉTARD,

Présidente de la délégation du Bureau
chargée du travail parlementaire, de la législation en commission,
des votes et du contrôle

SYNTHÈSE

Le présent bilan, dirigé par Mme Valérie Létard, Présidente de la délégation du Bureau chargée du travail parlementaire, de la législation en commission, des votes et du contrôle, s'appuie sur l'examen détaillé présenté par chaque commission permanente du Sénat sur la mise en application des lois relevant de sa compétence. Les conclusions de la commission des affaires européennes et de la commission spéciale pour la loi relative à la croissance et la transformation des entreprises y figurent également. Ce rapport d'information analyse la mise en application des lois votées lors de la session parlementaire 2018-2019, c'est-à-dire entre le 1er octobre 2018 et le 30 septembre 2019.

Le taux global d'application des lois calculé par le Sénat est de 72 %, légèrement en baisse par rapport à l'année précédente, où il était de 78 % (-6 points, soit -7,7 %). Ainsi, sur les 918 mesures règlementaires attendues, seules 660 ont été prises. Ce taux est inférieur à celui constaté sur l'ensemble de la XVe législature (78 % également) et rompt avec la dynamique de progrès constatée dans le bilan 2019 de l'application des lois. Ce constat s'inscrit dans un contexte général d'accroissement du nombre de mesures d'application figurant dans les textes de lois, qui a augmenté de près de la moitié par rapport à la session 2017-2018.

Le délai moyen de publication des textes d'application est également légèrement supérieur à celui constaté sur la session précédente. En moyenne, les mesures règlementaires d'application ont été publiées cinq mois et 12 jours après la promulgation de la loi, soit près d'un mois de plus que l'année précédente et revenant ainsi au délai moyen constaté lors de la session 2017-2018 (cinq mois et 10 jours).

Le taux de remise des rapports est en baisse par rapport au bilan précédent, où il était déjà très inférieur aux attentes. Sur la XVe législature, seulement 27 % des rapports prévus par la loi ont été remis. Cette proportion diminue encore sur la session et se situe à 12 %, contre 35 % l'année passée.

L'accroissement du recours aux ordonnances en lieu et place de la navette législative ordinaire se poursuit. Les constats qui ont été effectués en ce sens dans les précédents bilans de l'application des lois se vérifient : si une décrue a été constatée en 2018, année pendant laquelle seules 28 ordonnances avaient été prises contre 81 en 2017, leur nombre a de nouveau augmenté en 2019. Le Gouvernement a ainsi eu recours à 59 ordonnances en 2019. Les arguments de rapidité invoqués pour justifier le recours aux ordonnances se heurtent à la lenteur de la publication de leurs textes d'application. Le délai entre la promulgation de la loi d'habilitation et la prise des ordonnances est en effet de près d'un an en moyenne.

L'usage des expérimentations s'est accru sur la dernière décennie. S'agissant des expérimentations législatives, la publication des mesures d'application est d'autant plus nécessaire. Plusieurs défauts peuvent cependant être notés dans la mise en place et la conduite des expérimentations, en particulier du fait de leur généralisation précoce ou encore de l'abandon en cours de certaines d'entre elles.

Tableau synthétiques des principales données du bilan de l'application des lois votées lors de la session 2018-2019.

Nombre de lois votées lors de la session 2018-2019, hors conventions internationales

49 (+8)

Taux d'application des lois de la XVème législature

78 %

Nombre de lois votées après engagement de la procédure accélérée

31

Taux d'application des lois votées lors de la session parlementaire 2018-2019

72 % (- 6 points)

Nombre de mesures d'application attendues dans les lois adoptées lors de la session 2018-2019

918 (+ 258)

Nombre de rapports demandés au Gouvernement lors de la session 2018-2019

82

Nombre de rapports demandés au Gouvernement lors de la session 2018-2019 dont la date d'échéance est passée

72

Délai moyen de parution des décrets d'application pris lors de la session 2018-2019

5 mois et 12 jours

Nombre d'ordonnances prévues sur la session 2018-2019

59

AVANT-PROPOS

Mesdames, Messieurs,

L'expertise du Sénat en matière d'application des lois est désormais reconnue. La mission d'information sur la concrétisation des lois de l'Assemblée nationale s'est notamment penchée en novembre dernier sur ce suivi, ce qui souligne la qualité du travail mené par le Sénat, et en particulier par les commissions permanentes. Ce sont elles qui sont au fondement du dispositif de contrôle de l'application des lois, comme indiqué à l'article 22 du Règlement du Sénat. Comme chaque année, j'ai décidé d'inclure dans ce bilan le suivi des positions européennes effectué par la commission des affaires européennes. Les conclusions de la commission des affaires européennes et de la commission spéciale pour la loi relative à la croissance et la transformation des entreprises figurent également dans ce rapport.

Ce bilan a été effectué cette année dans les circonstances exceptionnelles de la crise sanitaire. Les commissions ont pu se mobiliser dans des conditions délicates liées aux mesures de prévention de l'épidémie, et notamment du confinement. Je les remercie pour leur implication, qui a permis de maintenir l'étape incontournable du calendrier de notre institution que constitue la rédaction de ce bilan.

L'efficacité de cet exercice découle également d'un dialogue nourri avec le Gouvernement. Comme chaque année, j'ai auditionné pour la préparation de ce bilan M. Marc Guillaume, Secrétaire général du Gouvernement. Ce rendez-vous maintenant habituel permet aux présidents de commission d'interroger l'administration sur des textes d'application qui n'ont pas été publiés. Le contrôle de l'application de lois mené par le Sénat a fait la preuve de son efficacité, en témoigne l'accroissement du nombre de décrets dont la publication est consécutive aux différentes communications des commissions sur le sujet au cours du dernier mois.

Le taux global d'application des lois calculé par le logiciel APLEG utilisé par le Sénat est de 72 %, soit un taux légèrement inférieur à celui de l'année dernière (78 % en 2019, soit - 6 %). Sur les 918 mesures règlementaires attendues, seules 660 ont été publiées. Le délai moyen de publication des textes d'application est également légèrement supérieur à celui constaté sur la session précédente.

La prise des mesures d'application a été en partie perturbée par la crise sanitaire. Celle-ci a impliqué une réorientation de l'action des ministères et a nécessité la prise simultanée d'un grand nombre de mesures règlementaires liées à la gestion de la crise. Toutefois, le Gouvernement s'engage depuis 2008 à prendre les décrets d'application six mois au plus tard après la parution des lois. Ce délai était écoulé au début de la crise sanitaire, la dernière votée sur la session étant la loi de transformation de la fonction publique du 6 août 2019. La situation sanitaire n'aura donc eu un impact que marginal au 31 mars 2020, qu'il faudra bien entendu prendre en compte de manière beaucoup plus approfondie dans le bilan de l'application des lois au 31 mars 2021.

Le recours aux ordonnances en lieu et place de la navette législative ordinaire, déjà signalé dans les précédents bilans de l'application des lois, persiste. Si une décrue a été constatée en 2018, année pendant laquelle seules 28 ordonnances avaient été prises contre 81 en 2017, leur nombre a de nouveau augmenté en 2019, pour atteindre 59 ordonnances. Le suivi des très nombreuses ordonnances prises pendant l'état d'urgence sanitaire devra également constituer un des points centraux d'analyse du prochain bilan de l'application des lois.

J'ai souhaité cette année mettre l'accent sur le suivi de l'application des expérimentations. Celles-ci, de plus en plus fréquemment utilisées dans la construction de la loi, peuvent être de formidables outils. Mais les généralisations précoces d'expérimentations, parfois sans même attendre les premières évaluations, sont encore trop nombreuses. C'est pourquoi le suivi de la publication des textes d'application et de la remise des rapports d'évaluation est particulièrement indispensable s'agissant des expérimentations.

Enfin, le taux de remise des rapports est encore inférieur à celui constaté l'année dernière. 12 % des rapports seulement sont remis au Parlement par le Gouvernement. La vigilance du Sénat doit être maintenue sur ce point.

La résolution tendant à modifier le Règlement du Sénat pour renforcer les capacités de contrôle de l'application et de l'évaluation des lois adoptée le 6 juin 2019 accentue le rôle des commissions sur ce point. Elle confie au rapporteur d'un projet ou d'une proposition de loi la responsabilité d'assurer le suivi de son application, en rendant compte chaque année à sa commission de l'état d'application de la loi promulguée, et notamment de la publication des textes d'application. Il est encore trop tôt pour tirer dans ce rapport les conséquences de cette réforme, seules les dernières lois votées lors de la session 2018-2019 étant concernées par cette modification. L'analyse de ses conséquences sera un des enjeux du bilan au 31 mars 2021.

PREMIÈRE PARTIE -
SYNTHÈSE DES DONNÉES DE L'APPLICATION DES LOIS

I. LE BILAN ANNUEL DE L'APPLICATION DES LOIS PLEINEMENT INTÉGRÉ DANS LE DISPOSITIF DE CONTRÔLE DU SÉNAT

A. UN SUIVI EFFECTUÉ PAR LES COMMISSIONS PERMANENTES POUR ASSURER LA MISE EN APPLICATION DES LOIS

1. L'adoption des textes d'application par le Gouvernement est indispensable à la bonne application des lois

Le Sénat assure un suivi de l'application des lois depuis plus de quarante ans. Le présent rapport constitue un bilan de la publication des mesures prévues par les lois votées entre le 1er octobre 2018 et le 30 septembre 2019. La date de référence pour l'application des lois sur la session 2018-2019 est le 31 mars 2020, soit six mois après la clôture de la session. Ce délai de six mois correspond à celui que le Gouvernement s'est fixé comme objectif dans la circulaire du Premier ministre du 29 février 2008 relative à l'application des lois.

Un nombre croissant de dispositions prévues dans les textes de loi ne sont applicables qu'une fois prises les mesures réglementaires indispensables à leur mise en oeuvre. Ainsi, 920 mesures d'application, dont 870 décrets, étaient nécessaires pour permettre la pleine application des lois votées pendant la session 2018-2019.

Le suivi effectué par le Sénat consiste à déterminer la part des mesures d'application attendues par rapport au nombre de dispositions figurant dans les lois votées au cours de la session et prévoyant un texte d'application, en incluant les décrets et les arrêtés. La publication des rapports et des ordonnances doit être prise en compte afin d'avoir une vision globale de l'application des lois. Toutefois, le suivi de ces textes ne figure pas dans le calcul.

Les lois sont classées en quatre catégories :

- les lois d'application directe pour lesquelles aucune mesure d'application n'est attendue ;

- les lois applicables, pour lesquelles l'ensemble des textes d'application ont été pris ;

- les lois partiellement mises en application, pour lesquelles seules certaines des mesures attendues ont été prises ;

- les lois non mises en application, pour lesquelles aucune des mesures attendues n'a été prise.

L'objectif du Sénat dans le suivi de l'application des lois est double. Celui-ci permet de veiller à ce que les textes réglementaires mentionnés dans les lois soient effectivement pris, afin que les lois soient entièrement applicables aussi rapidement que possible. Ce bilan a également pour objectif de s'assurer du respect par le Gouvernement des intentions du législateur lors de la rédaction des mesures d'application. Le travail de suivi effectué par le Sénat est donc un travail de fond, afin de veiller à la conformité à la loi des dispositions qui figurent dans les décrets d'application.

2. Le rôle des commissions permanentes dans le travail de contrôle en continu de l'application des lois

Les commissions permanentes sont au fondement du dispositif de contrôle de l'application des lois du Sénat. Au titre de l'article 22 du Règlement du Sénat, « les commissions permanentes assurent [....] le suivi de l'application des lois ». Chaque commission permanente est chargée de l'examen des textes d'application relevant de sa compétence. Sur la base d'un examen exhaustif et continu du Journal officiel, elles s'assurent de la prise dans les délais prévus des mesures d'application de chacune de ces lois. Les commissions échangent par ailleurs avec les services correspondants au sein des administrations afin de déterminer les raisons qui ont empêché ou retardé la parution de certains textes. Le Règlement intérieur du Sénat précise enfin que la commission des finances suit et contrôle l'exécution des lois de finances, tandis que la commission des affaires sociales effectue la même tâche concernant les lois de financement de la sécurité sociale.

Concernant le cas particulier des commissions spéciales, les articles de loi sont dans un premier temps répartis entre les différentes commissions qui en assurent le suivi. C'est le cas cette année concernant le suivi de la loi relative à la croissance et la transformation des entreprises du 22 mai 2019 pour laquelle une synthèse globale figure dans la deuxième partie du présent rapport.

De plus, et comme c'est désormais le cas chaque année, ce rapport intègre le bilan de la prise en compte et de la mise en oeuvre des positions européennes adoptées par le Sénat, effectué par la commission des affaires européennes.

B. UN CONTRÔLE ASSURÉ AU TRAVERS D'ÉCHANGES CONTINUS AVEC LE GOUVERNEMENT

Le bilan annuel précédent montrait une concordance des chiffres du Sénat avec le taux d'application résultant des calculs du Gouvernement. Ce constat n'est cependant pas renouvelable sur la session 2018-2019, l'écart s'élevant à près de 10 points. En effet, alors que les calculs du Sénat aboutissent à un taux global d'application de 72 % seulement, les services du Secrétariat général du Gouvernement parviennent pour leur part à un taux global de 82,4 %, en légère baisse par rapport à la session 2018-2019 (- 2 %).

Le taux calculé par le Sénat peut diverger de celui calculé par le Gouvernement pour des raisons techniques, qui sont de deux ordres. La première est que le Sénat effectue un contrôle global des mesures d'application des lois, en incluant les arrêtés dont la publication est prévue par la loi. Ce n'est pas le cas du secrétariat général du Gouvernement. Il peut également diverger pour des raisons politiques, notamment lorsque le Sénat considère qu'un décret pris ne respecte pas la volonté du législateur, et donc que la mesure attendue n'est pas prise.

D'autre part, le Sénat intègre dans son taux les mesures attendues pour des articles dont l'entrée en vigueur est différée, à la différence du Gouvernement. Il faut également y ajouter 37 mesures éventuelles, pour lesquelles l'adoption d'une mesure d'application est une faculté offerte par le législateur et non une obligation.

Les mesures d'application différées

Le Sénat intègre immédiatement dans son taux d'application des lois les mesures attendues pour des articles dont l'entrée en vigueur est différée, à la différence du Gouvernement. Cela contribue à la divergence statistique constatée avec le taux global d'application calculé par le Gouvernement. À titre d'exemple, les huit mesures prévues par la loi n°2019-733 du 14 juillet 2019 relative au droit de résiliation sans frais de contrats de complémentaire santé sont d'application différée. Le taux d'application constaté de la loi est donc de 0%, alors que les dispositions législatives concernées ne sont pas encore applicables. Le Sénat considère toutefois que ces mesures d'application doivent être rattachées à l'exercice lors duquel la loi a été adoptée.

On constate une augmentation du nombre des mesures d'application différée entre la session 2017-2018 et la session 2018-2019.

- En 2017-2018 : 60 mesures différées étaient attendues, réparties comme suit : six mesures prévues par la loi pour un nouveau pacte ferroviaire, 19 mesures prévues par la loi pour la liberté de choisir son avenir professionnel, 20 mesures prévues par la loi de financement de la sécurité sociale pour 2018 et six mesures prévues par la loi de finances pour 2018.

- En 2018-2019 : 79 mesures différées étaient attendues, 50 d'entre elles étant prévues par des articles de la loi de transformation de la fonction publique du 6 août 2019. Le Gouvernement aboutit pour sa part à une somme de 118 mesures différées, essentiellement pour des raisons de périmètres différents. Dans sa communication sur le bilan de l'application des lois, la commission des lois déplore d'ailleurs que l'entrée en vigueur différée au prochain renouvellement général des instances dans la fonction publique n'intervienne trop tardivement. En revanche, à l'inverse de l'année précédente, une seule mesure était prévue par la loi de financement de la sécurité sociale pour 2019 et trois mesures prévues par la loi de finances pour 2019.

Si l'on excepte ces deux types de mesures, le taux global d'application des lois s'élève à 82,7 %, soit le même niveau que celui constaté par le Gouvernement. Il est toutefois en baisse par rapport à celui calculé selon les mêmes modalités à l'issue de la session parlementaire 2017-2018 (où il s'élevait à 86 %). Lors de son audition, M. Marc Guillaume, Secrétaire général du Gouvernement, a suggéré à votre rapporteure de convenir d'une harmonisation des référentiels utilisés par le Sénat et le Gouvernement, afin de limiter les effets de périmètres qui brouillent la lecture des taux d'application. Si un rapprochement est souhaitable, il ne doit pas conduire à mettre de côté les arrêtés, dans la mesure où le suivi de leur publication est indispensable à un contrôle exhaustif de la mise en application des lois.

Par ailleurs, si les commissions permanentes sont en lien continu avec le Gouvernement pour le suivi de l'application des textes de loi, le bilan annuel est également l'occasion d'échanger avec le Secrétaire général du Gouvernement ainsi qu'avec le ministre chargé des relations avec le Parlement sur le sujet. Ces rencontres sont l'occasion pour votre rapporteure et ses collègues de mettre l'accent sur l'importance de l'application des lois et de relayer les interrogations des commissions concernant certains textes d'application manquants. Lors de son audition, le Secrétaire général du Gouvernement a par exemple distingué plusieurs raisons pouvant justifier l'absence de prise de mesures d'application.

Parmi ces raisons, et outre celles uniquement conjoncturelles car tenant à la crise sanitaire, cinq ont été retenues :

- non-conformité du dispositif au droit européen.

- attente de la réponse de la Commission européenne à la notification du dispositif effectuée par le Gouvernement.

- impossibilité de mener à bien une consultation obligatoire.

- illégalité du décret selon le Conseil d'État, impliquant pour le Gouvernement de revenir devant le Parlement.

- absence de prise du décret en raison d'un choix d'ordre politique effectué par le Gouvernement, notamment pour répondre à la demande des acteurs entrants dans le champ de la disposition concernée. Dans ce dernier cas, le contrôle du Sénat est d'autant plus important afin de s'assurer que les décisions prises n'aillent pas à l'encontre de l'esprit du législateur.

C. UN BILAN ANNUEL EFFICACE ET COMPLÉMENTAIRE AUX AUTRES MODES DE CONTRÔLE DU GOUVERNEMENT PAR LE SÉNAT

1. Les limites d'un suivi exclusivement quantitatif de l'application des textes de lois

Le mode de calcul utilisé par le Sénat permet d'obtenir une vision globale de l'application des lois. Toutefois, l'analyse statistique ne peut constituer l'exclusivité de ce contrôle : une approche uniquement comptable présenterait des inconvénients qu'il convient de prendre en compte.

Tout d'abord, le taux global d'application comporte un biais statistique. En effet, il ne prend en compte que le nombre de décrets et non leur importance respective. Comme l'indique M. Philippe Bas, président de la commission des lois, « il convient de relativiser les données chiffrées, car les mesures d'application des lois ne sont ni toutes aussi urgentes ni toutes aussi aisées à prendre les unes que les autres »1(*).

Dans le contexte actuel d'inflation législative, une diminution du taux d'application des lois peut découler d'une augmentation du nombre de mesures à prendre. Depuis le début de la XVe législature, près de 1600 mesures d'application étaient attendues, dont 918 pour la seule session 2018-2019. Au 31 mars 2019, 461 mesures avaient été publiées pour les lois votées au cours de la précédente session. Au 31 mars 2020, 662 mesures avaient été prises, soit une augmentation que ne reflète pas le taux d'application global. Cet accroissement du nombre de mesures attendues est à relier à la longueur grandissante des textes législatifs. La commission des lois souligne ainsi que les 19 lois relevant de sa compétence comportaient au total 332 articles dans leur version définitive, contre 218 en début de navette.

Par ailleurs, il est essentiel de garder à l'esprit qu'y compris pour les lois non mises en application, c'est-à-dire dont aucune des mesures d'application n'a été publiée, la loi peut rester dans sa très grande majorité applicable, lorsqu'elle comporte un grand nombre d'articles d'application directe.

2. L'application des lois s'intègre dans le dispositif de contrôle plus large du Sénat

Pour pallier ces difficultés, il est nécessaire d'élargir le bilan comptable de l'application des lois à un bilan plus qualitatif. Par exemple, les commissions permanentes s'assurent que les mesures d'application respectent la volonté du législateur. Au-delà de l'examen statistique, ce bilan est aussi et surtout l'occasion d'analyser l'application des lois de manière qualitative.

Le bilan de l'application des lois s'inscrit par ailleurs dans le cadre plus large des travaux de contrôle du Sénat et rejoint les différents outils utilisés par les commissions et plus généralement par les sénateurs.

C'est par exemple le cas des questions parlementaires : les sénateurs peuvent revenir sur les motifs de l'inapplication au travers d'une question écrite ou orale, ou encore par une lettre au ministre concerné ou au Premier ministre. Ainsi, la mise en application de l'article 17 de la loi du 26 juillet 2019 pour une école de la confiance, relatif à la compensation de la charge résultant pour les communes de l'abaissement à trois ans de l'âge de l'instruction obligatoire a fait l'objet de trois questions différentes, dont deux questions orales lors des séances hebdomadaires de questions au Gouvernement2(*).

Par ailleurs, les différents rapports et avis budgétaires fournissent l'occasion de mener à bien un bilan détaillé de l'application des lois pour l'action publique considérée. Des groupes de travail et de suivi sectoriels sont créés régulièrement par les commissions pour suivre des thématiques spécifiques. Le rapport d'étape réalisé par le groupe de suivi de la loi pour l'équilibre des relations commerciales dans le secteur agricole et alimentaire et une alimentation saine, durable et accessible à tous du 30 octobre 2018, est notamment revenu sur les difficultés soulevées par la publication des décrets d'application de cette loi3(*).

II. LES DONNÉES GÉNÉRALES DE LA SESSION 2018-2019

A. UN TAUX GLOBAL D'APPLICATION EN RETRAIT PAR RAPPORT À LA SESSION PRÉCÉDENTE

49 lois ont été votées au cours de la session parlementaire 2018-2019, dont 22 étaient d'application directe. Si 35 % des textes sont partiellement mis en application, sur l'exercice 2018-2019 autant de lois sont totalement applicables que non applicables du fait du manque de mesures réglementaires (six lois, soit 12 % des textes). Le pourcentage de lois applicables est cependant comparable à celui constaté sur la session 2017-2018, où le taux d'application était de 73 %.

Aucune des lois partiellement en application ne pâtit d'un taux d'application inférieur à 10 %, et seulement quatre sont limitées par un taux d'application inférieur à 50 %. Toutefois, un trop grand nombre de lois sont encore rendues partiellement inapplicables par une proportion importante de mesures manquantes. Ainsi, les deux tiers des lois concernées ont un taux de mise en application compris entre 50 % et 90 %.

À l'échelle de la XVe législature, près d'un tiers des lois ne demeure encore que partiellement applicable, et 6 % d'entre elles ne sont toujours pas applicables. Comme indiqué plus haut, ces chiffres doivent être toutefois appréhendés avec précaution. En effet, il suffit qu'une loi ne prévoie qu'un faible nombre de mesures d'application et que celles-ci n'aient pas été publiées pour que la loi soit considérée comme non applicable. A l'inverse, une loi nécessitant de nombreuses mesures d'application, mais dont quelques unes d'entre elles n'auront pas été prises, peut être applicable à 90 %.

État d'application au 31 mars 2020 des lois nécessitant au moins un texte d'application et votées lors de la session 2018-2019

Taux

d'application

< 10%

10%<x<50%

50%<x<90%

90%<x<100%

100%

Nombre de lois

0

4

10

1

6

Le chiffre le plus significatif est celui de la proportion de mesures d'application prises par rapport au nombre de mesures attendues. Dans cette perspective, le taux global d'application des lois calculé par le Sénat est de 72 %. Cela représente un taux légèrement inférieur à celui de l'année précédente, où il était de 78 %, traduisant une baisse de 6 %. Ainsi, sur les 918 mesures règlementaires attendues, seules 660 ont été prises. Ce taux est inférieur à celui constaté sur l'ensemble de la législature (78 %) et rompt avec la dynamique de progrès constatée dans le bilan 2019 de l'application des lois.

Toutefois, comme indiqué plus haut, cette baisse s'inscrit dans un contexte général d'augmentation du nombre de mesures d'application prévues dans les textes de lois et doit donc être relativisée. Cet accroissement ne saurait néanmoins dispenser le Gouvernement de prendre les mesures d'application nécessaires, et ce d'autant plus que ce dernier est à l'origine de l'introduction dans les textes de lois de plus des deux tiers des mesures attendues (en incluant les mesures figurant dans le projet de texte initial ainsi que celles prévues par amendement).

Par ailleurs, ce taux global cache de grandes disparités selon les textes et les commissions concernées au fond. Ainsi, la commission des lois déplore un taux d'application de 49 % sur les lois relevant de sa compétence, tandis que la commission des finances se félicite d'un taux de 88 %. Quelques textes concentrent une grande part des mesures d'application attendues sur la session. La loi du 22 mai 2019 relative à la croissance et la transformation des entreprises comporte 154 mesures prévues, dont 22 n'ont pas encore été prises. 142 mesures étaient attendues dans la loi du 6 août 2019 de transformation de la fonction publique. Sur ces 142 mesures, seules 50 ont été prises soit 32 % d'application seulement, et ce chiffre contribue pour une bonne part au faible taux d'application constaté par la commission des lois. Comme chaque année, les lois de finances et de financement de la sécurité sociale comportent un grand nombre de mesures d'application, et sont quant à elles en grande partie applicables (à 89 % pour la première et à 94 % pour la seconde).

Le taux d'application des lois issues de propositions de lois est moins élevé que le taux global, puisqu'il se situe à 56 %. Ce constat est d'autant plus regrettable que cette année la proportion de lois résultant d'une initiative parlementaire est particulièrement élevée : près de la moitié des lois de la session découlent de propositions de lois. La commission des lois note que cette proportion se situe à 63 % pour les lois votées sur la session 2018-2019 et relevant de sa compétence. Sur ces 63 %, plus de la moitié des lois sont d'initiative sénatoriale. Le taux d'application calculé par le secrétariat général du Gouvernement pour les lois issues de propositions de lois est cependant de 80 %, à deux points d'écart seulement du taux global. Il est donc probable que la différence constatée est en lien avec les divergences de périmètre explicitées plus haut. M. Marc Guillaume, secrétaire général du Gouvernement, a indiqué lors de son audition qu'une fois « la loi publiée, son parcours parlementaire antérieur ne nous intéresse pas en ce qui concerne les décrets d'application »4(*).

B. DES DÉLAIS VARIABLES ET EN LÉGÈRE AUGMENTATION MALGRÉ UN RECOURS GÉNÉRALISÉ À LA PROCÉDURE ACCÉLÉRÉE

Le délai moyen de prise des textes est également légèrement supérieur à celui constaté sur la session précédente. En moyenne, les mesures règlementaires ont été publiées cinq mois et 12 jours après la promulgation de la loi, soit près d'un mois de plus qu'en 2019 (quatre mois et 17 jours). Le délai moyen est proche de celui de la session 2017-2018 (cinq mois et 10 jours).

Il reste toutefois inférieur à la limite de six mois que s'est fixée le Gouvernement par la circulaire du Premier ministre du 29 février 2008, et ce y compris pour les propositions de lois, pour lesquelles le délai s'élève à cinq mois et 27 jours.

Seule la commission des finances constate que les délais de publication des mesures d'application attendues pour les lois votées en 2018-2019 dépassent en majorité le délai de six mois. Toutefois, le délai moyen de publication de ces mesures ne dépasse que légèrement 6 mois et deux semaines, et n'est donc que faiblement supérieur au délai moyen.

En revanche, la probabilité qu'une mesure soit finalement prise plus d'un après la promulgation de la loi décroit considérablement. Au cours de la XVe législature, aucun décret d'application n'a été pris au-delà de deux ans après la promulgation de la loi, et seuls 5 % d'entre eux ont été pris entre un an à deux ans après celle-ci. Un décret qui ne serait donc pas publié une fois passée cette période n'aurait donc que peu de chance de l'être finalement.

Le recours à la procédure accélérée est toujours généralisé, quoique légèrement inférieur à celui constaté dans le bilan dressé en 2018. Il concernait 31 lois sur la session 2018-2019, soit deux-tiers des lois votées, parmi lesquelles figurent environ deux-tiers des mesures d'application attendues. Par conséquent, il est d'autant plus essentiel que la mise en application complète des lois soit à la hauteur de la rapidité qui est exigée du législateur.

C. UN RENDU DES RAPPORTS CHRONIQUEMENT INSUFFISANT

1. La faiblesse permanente du nombre de rapports remis au Parlement

Comme les années précédentes, le taux de dépôt des rapports sur la session est très bas, à peine 12 %, contre 35 % l'année passée. Le constat de cette insuffisance est récurrent : sur la XVe législature, seulement 27 % des rapports prévus par la loi ont été remis, soit 50 rapports déposés sur 183 demandés. Ce taux diminue encore nettement dans certaines commissions : ainsi, 6 % des rapports seulement ont été remis à la commission des affaires sociales depuis 2017. La faiblesse de ce taux est d'autant moins compréhensible s'agissant des rapports demandés par le Gouvernement lui-même ; or seuls 8 % des rapports dont la publication a été introduite dans la loi par un amendement gouvernemental ont été remis sous la XVe législature.

Le délai de publication moyen est en 2018-2019 de 7 mois et 13 jours, soit un peu moins que sur la législature, où le délai moyen est de 10 mois et 13 jours. La commission des finances souligne quant à elle que seuls 57 des 105 rapports attendus pour les lois promulguées depuis 2014 ont été effectivement remis au Parlement, soit à peine plus de la moitié. Par ailleurs, vingt rapports sont devenus sans objet depuis 2014. Ce constat est partagé par la commission de la culture, qui note que les dix-neuf rapports en attente de parution dans ses secteurs de compétence ne verront probablement jamais le jour.

Une vigilance particulière doit donc être maintenue sur le rendu des rapports, ce qui a été souligné par les représentants des commissions lors de l'audition du Secrétaire général du Gouvernement.

2. Malgré les efforts du Sénat pour en adapter la demande

Le Sénat n'est à l'origine que de vingt des 183 demandes de rapports prévues sous la XVe législature. Sur la même période, l'Assemblée nationale a inscrit dans les textes de lois 126 demandes de rapport. Par ailleurs, seuls 11 % des rapports demandés par le Sénat ont été déposés, contre 69 % des rapports demandés par l'Assemblée nationale.

L'ensemble des commissions souligne une baisse continue des demandes de rapports du fait des efforts du Parlement, à l'exception de la commission des finances pour laquelle le nombre de dispositions prévoyant la remise d'un rapport demeure élevé (36 en 2017-2018). Toutefois, cette commission souligne que 82 % de ces dispositions sont issues d'un amendement de l'Assemblée nationale. Par ailleurs les sept rapports demandés au Gouvernement dans la loi du 22 mai 2019 relative à la croissance et la transformation des entreprises ont été remis : l'ensemble de ces demandes de rapport était issu d'amendements de l'Assemblée nationale. Comme le note M. Vincent Eblé, président de la commission des finances, « L'intervention directe des parlementaires pour obtenir ces informations est souvent plus efficace que d'attendre un rapport ».

3. Et un contenu des rapports qui n'est pas toujours satisfaisant

Au-delà de la question de la remise des rapports, se pose la question de leur qualité. En effet, lorsque les rapports sont rendus, il est fréquent que leur contenu n'apporte pas d'élément nouveau. La commission des finances cite ainsi l'exemple du rapport relatif à l'évolution des dépenses et des ressources de la Société du Grand Paris. Ce rapport a bien été remis en novembre 2019, mais ne comporte selon la commission aucune information inédite.

Le contrôle effectué par le Sénat permet de pallier l'absence de remise des rapports. Ainsi, le rapport prévu par l'article 37 sur le fléchage des financements perçus par Mayotte dans le cadre du « Plan Mayotte », concernant l'éducation et la mise en oeuvre de la scolarisation obligatoire dès trois ans à Mayotte et en Guyane, n'a pas été remis alors qu'il aurait dû l'être avant le 26 janvier 2020. Conformément à sa position constante depuis plusieurs années, consistant à réduire les demandes de rapports au Parlement, le Sénat avait voté pour la suppression de cet article. La commission de la culture indique cependant qu'elle continuera à suivre l'évolution du taux de scolarisation des élèves de maternelle dans ces deux territoires, ainsi que l'accompagnement de l'État en la matière, dans le cadre des prochains questionnaires budgétaires.

Par ailleurs, la procédure de remise de rapports n'est pas toujours respectée. En effet, la transmission des rapports ne passe pas systématiquement par le Secrétariat général du Gouvernement. Dès lors, les Assemblées n'ont pas toujours la même information : le rapport prévu par l'article 24 de la loi de programmation des finances publiques pour 2018-2022 a ainsi été remis à l'Assemblée nationale mais non au Sénat.

4. Le problème répété de la non remise de rapports de l'article 67

L'article 67 de la loi n° 2004-1343 du 9 décembre 2004 de simplification du droit dispose qu'« à l'issue d'un délai de six mois suivant la date d'entrée en vigueur d'une loi, le Gouvernement présente au Parlement un rapport sur la mise en application de cette loi ». Ce rapport doit mentionner « les textes réglementaires publiés et les circulaires édictées pour la mise en oeuvre de ladite loi ». Il indique également les mesures d'application manquantes et les raisons qui justifient cette absence. Par conséquent, ces rapports sont extrêmement utiles au suivi de l'application des lois et constituent un outil précieux de dialogue entre le Gouvernement et le Parlement.

Au cours de l'année parlementaire 2018-2019, deux rapports ont été remis par le Gouvernement au Parlement pour la commission de la culture, trois pour la commission des finances et aucun pour la commission de l'aménagement du territoire. Par ailleurs, les rapports, lorsqu'ils sont transmis, le sont majoritairement hors délai.

La commission des lois regrette également que ces rapports ne fassent pas mention des arrêtés, alors que l'article 67 de la loi du 9 décembre 2004 indique que ces rapports doivent mentionner les textes règlementaires et non uniquement les décrets. Ce point est d'autant plus dommageable qu'un quart des dispositions attendues par cette commission sont des arrêtés.

Le Gouvernement publie sur le site Internet Legifrance des échéanciers de mise en application des lois promulguées. Ces tableaux ne sont pas régulièrement mis à jour et ne comportent pas les justifications sur l'absence de mesure d'application attendues. Ils ne sauraient donc remplacer les analyses attendues dans les rapports de l'article 67, analyses qui sont malheureusement fréquemment absentes.

D. UN RECOURS ACCRU AUX ORDONNANCES QUI N'EST PAS TOUJOURS GAGE D'EFFICACITÉ

1. Une inflation continue du recours aux ordonnances

L'accroissement du recours aux ordonnances en lieu et place de la navette législative ordinaire se poursuit. Si une décrue a été constatée en 2018, année pendant laquelle seules 28 ordonnances avaient été prises contre 81 en 2017, leur nombre a de nouveau augmenté en 2019. Le Gouvernement a eu recours à 59 ordonnances en 2019.

43 ordonnances ont été prises par an en moyenne depuis 2007, comme indiqué par M. Marc Guillaume, secrétaire général du Gouvernement, lors de son audition au Sénat le 12 mai 2020. Ce chiffre s'est élevé jusqu'à 81 ordonnances au cours de la session parlementaire 2016-2017. L'état d'urgence sanitaire accentue cette dynamique : 58 ordonnances ont été prises en deux mois pour la gestion de l'épidémie de Covid-19, entre le début de la pandémie et la date de rédaction du présent bilan.

Sur la période 2012-2018, le nombre d'ordonnances dépasse celui des lois adoptées selon la procédure ordinaire. Lors du débat annuel sur l'application des lois au Sénat du 12 juin 2019, M. Marc Fesneau, ministre des relations avec le Parlement, a indiqué que, sur ces six années, 350 ordonnances ont été publiées, alors que seules 346 lois ont été votées par le Parlement.

Plusieurs lois votées lors de la session 2018-2019 concentrent un grand nombre d'habilitations à légiférer par ordonnances. La loi du 22 mai 2019 relative à la croissance et la transformation des entreprises prévoyait ainsi 17 ordonnances ; 12 étaient attendues dans la loi du 6 août 2019 de transformation de la fonction publique ; 11 dans la loi du 24 juillet 2019 relative à l'organisation et à la transformation du système de santé ou 9 dans la loi du 19 janvier 2019 habilitant le Gouvernement à prendre par ordonnances les mesures de préparation au retrait du Royaume-Uni de l'Union européenne.

Comme l'indique Mme Catherine Di Folco5(*), vice-présidente de la commission des lois, « l'argument selon lequel le recours aux habilitations à légiférer par voie d'ordonnance permettrait de gagner du temps et de contribuer à une forme d'efficacité se heurte en tout cas à ce que nous constatons ces derniers jours : le recours massif aux ordonnances peut en effet être source d'insécurité juridique ». Ainsi, entre l'ordonnance n° 2020-306 du 25 mars 2020 et l'ordonnance n° 2020-539 du 7 mai 2020, la législation en matière d'urbanisme a été modifiée cinq fois en un mois.

2. Les délais moyens de prise d'une ordonnance sont supérieurs à ceux du vote d'une loi par la procédure législative ordinaire sur la session 2018-2019

L'argument principal avancé en faveur du recours aux ordonnances est le gain de temps qui est supposé en découler. Toutefois, pour les 59 ordonnances prises pendant la session 2018-2019, le délai entre la demande d'habilitation d'une part, c'est-à-dire le dépôt au Parlement du projet de loi contenant l'habilitation, et la prise de l'ordonnance ou le vote de l'amendement véhiculant la demande d'habilitation, d'autre part, est bien supérieur au délai moyen de vote d'une loi sur la même session, et ce y compris lorsque les textes d'habilitation passent par la procédure accélérée.

Ainsi, le délai moyen est de 539 jours entre le début de l'examen au Parlement et la prise de l'ordonnance par le Gouvernement. Plus significatif, le délai entre la promulgation de la loi d'habilitation et la prise des ordonnances est de près d'un an (en moyenne de 326 jours). Celui-ci varie toutefois fortement selon les lois : les neuf ordonnances prévues dans la loi du 19 janvier 2019 habilitant le Gouvernement à prendre par ordonnances les mesures de préparation au retrait du Royaume-Uni de l'Union européenne ont été prises en moyenne 26 jours après la promulgation de la loi, laquelle avait été examinée en 106 jours par le Parlement. Ces neuf mesures sont les seules à avoir été prises en moins de 177 jours, délai moyen d'adoption des lois au cours de l'actuelle législature.

À l'inverse, le délai de remise des ordonnances habilitant le Gouvernement à codifier certaines dispositions législatives dépasse fréquemment les 600 jours. Ce délai s'explique en partie par la technicité du sujet et par la nécessité de saisir dans un délai rapide la commission supérieure de codification. Si l'on excepte ces ordonnances pour codification, le délai moyen de prise d'une ordonnance passe des 539 jours mentionnés plus haut à 495 jours. À titre d'exemple, l'article 38 de la loi du 9 décembre 2016 relative à la transparence, à la lutte contre la corruption et à la modernisation de la vie économique autorisait le Gouvernement à codifier la partie législative du code de la commande publique, ce qui n'a été fait qu'en novembre 2018 par l'ordonnance n°2018-1074, soit 717 jours plus tard.

La rédaction par voie d'ordonnances du code général de la fonction publique, prévue dans la loi de transformation de la fonction publique du 6 août 2019, soulève également des inquiétudes. Le délai de l'habilitation court jusqu'au 8 décembre 2022, mais le Gouvernement a déjà été habilité à trois reprises en dix ans pour élaborer ce code (2010, 2012 et 2016), sans que cette démarche n'ait abouti pour l'instant.

De même, la codification de la partie législative du livre VIII du code de la construction et de l'habitation était prévue par la loi du 27 janvier 2017 relative à l'égalité et à la citoyenneté. La première ordonnance attendue n'a pas été prise au cours du délai d'habilitation prévu. Celui-ci a été prolongé de six mois par l'article 105 de la loi du 23 novembre 2018 portant évolution du logement, de l'aménagement et du numérique (2018-1021), dite loi ELAN, et porté à trente mois à compter de la promulgation de la loi du 27 janvier 2017. L'ordonnance correspondante, n°2019-770, a finalement été prise le 17 juillet 2019, soit près de quatre ans (1434 jours) après le début de l'examen du texte d'habilitation. Si un projet de loi de ratification a été déposé devant le Parlement dans les trois mois suivant la publication de l'ordonnance, comme prévu par la loi d'habilitation, ce dernier n'a pas été inscrit à l'ordre du jour des assemblées.

État de publication des ordonnances figurant dans lois contenant plus de cinq habilitations à légiférer par ordonnances et votées sur la session 2018-2019

Intitulé de la loi

Nombre d'ordonnances prises

Nombre d'habilitations non encore utilisées

Délai d'examen de la loi au Parlement

Délai entre la promulgation de la loi et la publication des dernières ordonnances parues

Délai entre le début de l'examen parlementaire et la publication des dernières ordonnances publiées

Loi du 22/05/2019 relative à la croissance et la transformation des entreprises

13

4

339

131

470

Loi du 19/01/2019 habilitant le Gouvernement à prendre par ordonnances les mesures de préparation au retrait du Royaume-Uni de l'Union européenne

9

0

106

26

132

Loi du 30/10/2018 pour l'équilibre des relations commerciales dans le secteur agricole et alimentaire et une alimentation saine, durable et accessible à tous

8

0

275

290

565

Loi du 23/03/2019 de programmation 2018-2022 et de réforme pour la justice

5

1

298

272

570

Loi du 24/07/2019 relative à l'organisation et à la transformation du système de santé

0

11

/

/

/

Loi du 06/08/2019 de transformation de la fonction publique

0

12

/

/

/

3. Une persistance des habilitations non utilisées

Le constat effectué les années précédentes sur le renoncement du Gouvernement à prendre certaines ordonnances est toujours applicable. 27 habilitations, prévues dans dix lois différentes adoptées pendant la session 2018-2019, n'ont pas encore donné lieu à la publication d'une ordonnance.

Dans certain cas, l'ordonnance est devenue caduque du fait de modifications législatives postérieures. Une ordonnance prévue dans la loi du 9 décembre 2016 relative à la transparence, à la lutte contre la corruption et à la modernisation de la vie économique reste ainsi à prendre sur les 13 attendues. Cependant, la loi relative à la croissance et la transformation des entreprises du 22 mai 2019 revient sur le fondement de cette ordonnance et ratifie, en son article 206, 11 des 12 ordonnances prévues par la loi du 9 décembre 2016. Par ailleurs, quatre des dix-sept ordonnances prévues par la loi relative à la croissance et la transformation des entreprises comporte un nombre important d'habilitations à légiférer par ordonnance n'ont toujours pas été publiées.

L'ordonnance prévue par l'article 17 de la loi du 10 août 2018 pour un État au service d'une société de confiance habilite le Gouvernement à prendre par voie d'ordonnance, les mesures pour renforcer la sécurité juridique des entreprises soumises à des impôts commerciaux, ordonnance qui devait être publiée avant avril 2019. La publication de cette ordonnance est cependant très compromise. Le ministre de l'action et des comptes publics a en effet déclaré dans un discours sur la présentation de la nouvelle relation de confiance le 14 mars 2019 qu'aucune création législative nouvelle n'était nécessaire et que le Gouvernement s'appuierait de préférence sur les procédures existantes, à savoir le rescrit.

Autre exemple d'habilitations non encore utilisées, aucune des onze ordonnances prévues par la loi du 24 juillet 2019 relative à l'organisation et à la transformation du système de santé n'a été prise. C'est d'autant plus regrettable, comme le souligne M. Alain Milon, président de la commission des affaires sociales, que « l'une d'elle, prévue d'ici l'été, doit encadrer les mesures notamment en matière de de certification des logiciels professionnels ad hoc permettant de généraliser par étapes la prescription électronique. Alors que la téléconsultation a connu un développement très important - et nécessaire à la continuité des soins - dans le contexte de l'épidémie de Covid-19, un recours plus large à la « e-prescription » a manqué ».6(*) Le décret relatif au télétravail dans la fonction publique est quant à lui paru le 6 mai 2020, soit plus d'un mois après la date de clôture du présent bilan.

4. La ratification n'est pas toujours effective, empêchant le débat parlementaire

Le suivi de la ratification des ordonnances est rendu difficile par la diversité des véhicules législatifs choisis, ainsi que par les délais d'examen de ratification qui peuvent être longs. Il est ainsi fréquent que les projets de loi de ratification soient déposés devant les assemblées, mais sans que le texte ne soit inscrit à l'ordre du jour, ce qui a pour effet de priver le Parlement d'un débat sur la conformité de l'ordonnance à la volonté du législateur. En effet, l'adoption du projet de loi de ratification d'une ordonnance permet de valider le respect du contenu ou du champ d'habilitation de l'ordonnance.

Par ailleurs, un contentieux est en cours devant le juge administratif pour connaître de la légalité de l'ordonnance n° 2019-362 du 24 avril 2019 relative à la coopération agricole, sur le fondement de l'habilitation de l'article 17 de la loi pour l'équilibre des relations commerciales dans le secteur agricole et alimentaire et une alimentation saine, durable et accessible à tous du 30 octobre 2018, notamment au regard du respect du champ d'habilitation déterminé par le législateur. Un projet de loi de ratification de l'ordonnance a été inscrit à l'ordre du jour pour mi-juillet à l'Assemblée nationale. La commission des affaires économiques souligne que les risques que le juge administratif ne juge que le champ de l'ordonnance excède le champ d'habilitation ne sont pas négligeables.

Plus généralement, le délai de ratification des textes s'ajoute aux délais de publication de l'ordonnance. La commission des finances indique que les neuf ordonnances en attente de ratification lors du bilan au 31 mars 2019 le sont toujours. Parmi elles, sept ont été publiées il y a plus de quatre ans, et la plus ancienne a été signée le 2 avril 2015, sans que le Gouvernement n'ait communiqué sur la raison de ces retards.7(*) Les projets de loi de ratification des six ordonnances prévues par la loi du 30 décembre 2014 portant diverses dispositions d'adaptation de la législation au droit de l'Union européenne en matière économique et financière ont bien été déposés à l'Assemblée nationale, mais, là encore, aucun n'a été examiné faute d'inscription à l'ordre du jour. C'est d'autant plus regrettable que le Gouvernement dispose, sur le fondement de l'article 48 de la Constitution, de la possibilité d'inscrire ces projets de ratification sur une large part de l'ordre du jour des deux assemblées.

Concernant les ordonnances prises sur le fondement des habilitations prévues dans la loi pour un nouveau pacte ferroviaire du 27 juin 2018, M. Hervé Maurey, président de la commission du développement durable, juge qu'il est « indispensable que l'examen des mesures de ratification s'accompagne d'un véritable débat sur les choix retenus, afin d'examiner leur adéquation aux objectifs fixés par la loi. Force est de constater que tel n'a pas été le cas et que le Parlement n'a pas eu l'occasion de débattre des choix faits par le Gouvernement »8(*). M. Maurey regrette que les dispositions prévues par l'ordonnance n° 2019-552 du 3 juin 2019 sur la gouvernance de la SNCF soient entrées en vigueur le 1er janvier 2020, alors même que l'ordonnance ne permet pas d'assurer l'indépendance du gestionnaire d'infrastructure, ce qui était pourtant l'objectif initial de ce texte.

E. LES EXPÉRIMENTATIONS

1. Les expérimentations, un outil de plus en plus fréquemment utilisé

L'expérimentation permet d'introduire dans la loi, ou dans un acte réglementaire, des dispositions pour un temps limité et à une échelle réduite. Elle permet au Gouvernement ou au législateur d'évaluer les effets des mesures testées et d'examiner l'opportunité d'étendre le dispositif. Les expérimentations sont autorisées à l'article 37-1 de la Constitution, qui dispose depuis la révision constitutionnelle du 28 mars 2003 que « la loi ou le règlement peuvent comporter, pour un objet et une durée limités, des dispositions à caractère expérimental ». On distingue trois types d'expérimentations : l'expérimentation législative locale (autorisée à l'article 72-4 de la Constitution) ; les mesures législatives d'expérimentation (c'est-à-dire des dispositifs dont la loi a permis l'expérimentation) et les dispositifs expérimentaux figurant dans des mesures d'application. Ce bilan se concentrera sur ces deux dernières.

Si les expérimentations participent à une construction efficace des politiques publiques, elles ne doivent pas permettre de contourner la procédure législative, ni constituer une voie de dérogation au droit, à l'image de la généralisation de l'expérimentation prévue par le décret n° 2017-1845 du 29 décembre 2017 procurant aux préfets, sous conditions, le droit de déroger à certaines normes, et s'étendant initialement jusqu'au 31 décembre 2019. Le Conseil d'État s'est prononcé, par une décision du 17 juin 2019, sur la légalité de ce décret. Il précise dans son analyse que le pouvoir réglementaire peut « autoriser des expérimentations permettant de déroger à des normes à caractère réglementaire sans méconnaître le principe d'égalité devant la loi dès lors que ces expérimentations présentent un objet et une durée limités et que leurs conditions de mise en oeuvre sont définies de façon suffisamment précise »9(*). Le champ d'application doit demeurer strictement limité aux domaines qui avaient été définis pour l'expérimentation.

L'expérimentation doit être préparée en amont, notamment à travers une définition fine de ses objectifs, de l'étendue géographique et du délai prévu. L'échantillon choisi doit permettre de déterminer la possibilité ou non de la généralisation de l'expérimentation, pour permettre de respecter au mieux le principe d'identité législative. Le Conseil constitutionnel s'assure que le champ de l'expérimentation soit suffisamment précis. À titre d'exemple, l'article 33 du projet de loi d'orientation des mobilités habilite le Gouvernement à prendre par ordonnance toute mesure à caractère expérimental visant à tester, pour une durée de trois ans au plus, des solutions nouvelles de transport routier de personnes dans les territoires peu denses. Lors de l'examen du texte, la commission de l'aménagement du territoire et du développement durable du Sénat avait adopté un amendement pour réduire et préciser le cadre de cette habilitation. La rédaction du Sénat n'a pas été retenue dans la version définitive de l'article 33 du projet de loi, censurée par le Conseil constitutionnel en raison de son imprécision.

Lorsque la définition du champ de l'expérimentation n'est pas assez précise, l'expérimentation peut être remise en cause. Ainsi, l'article 130 de la loi du 23 novembre 2018 portant évolution du logement, de l'aménagement et du numérique, prévoyait une expérimentation permettant le transfert des obligations des communes figurant à la section 2 du chapitre II du titre préliminaire du livre III pour les communes mentionnées à l'article L. 302-5 du code de la construction et de l'habitation à l'établissement public de coopération intercommunale à fiscalité propre dont ces communes sont membres. Or, aucun établissement public de coopération intercommunale (EPCI) n'a été candidat à l'expérimentation, ce qui revient à abandonner celle-ci. Le décret d'application qui devait lister les EPCI membres de l'expérimentation n'a donc pas été pris.

L'usage des expérimentations s'est accru sur la dernière décennie. Le Conseil d'État leur a consacré une étude en octobre 2019, dans lequel il mesure la croissance du nombre d'expérimentations10(*). Selon cette étude, 269 expérimentations ont été mises en place depuis 2003, dont 153 encore en cours. Entre 2003 et 2007, le Conseil d'État comptabilise seulement 27 expérimentations, contre 103 entre 2017 et juin 2019, ce qui démontre l'appropriation par les décideurs publics de cette méthode. Par ailleurs, concernant les expérimentations achevées, le résultat de l'expérimentation n'est pas connu pour plus de la moitié d'entre elles, sans inclure les expérimentations abandonnées. Celles-ci représentent près du quart des expérimentations achevées, soit autant que les 28 expérimentations généralisées.

Cette utilisation de plus en plus régulière d'expérimentations est notamment soulignée par la commission des finances. Quatre expérimentations figurent ainsi dans la loi de finances pour 2019. La commission note également que ces dispositions ont toutes été introduites par voie d'amendement, ce qui démontre l'appropriation de cette méthode par le législateur.

2. Les expérimentations contribuent à une norme plus souple, prenant en compte les spécificités locales

Le Sénat est favorable à l'utilisation d'expérimentations comme outil d'adaptation de la norme aux circonstances locales. Le rapport d'information de MM. Darnaud, Vandierendonck, Collombat et Mercier, fait au nom de la commission des lois (Laisser respirer les territoires) soulignait les intérêts nombreux des expérimentations dans la construction de la loi11(*). La mission proposait d'assouplir les conditions requises pour y recourir, en notant l'efficacité de « l'outil de subsidiarité » que constitue l'expérimentation.

Dans le bilan annuel de l'application des lois pour la session 2016-2017, M. Hervé Maurey soulignait ainsi « Identifions la place accrue à [...] accorder [à l'expérimentation et aux tests]. Les études d'impact sont bien souvent trop inégales, les expérimentations proposées jamais mises en oeuvre. Or, celles-ci aideraient à assumer ou rectifier les orientations choisies. Nous aurions tous intérêt à évaluer qualitativement les conditions de mise en oeuvre de ces expérimentations »12(*).

Les expérimentations répondent fréquemment à la demande des acteurs locaux. L'article 196 de la loi portant évolution du logement, de l'aménagement et du numérique, dite loi ELAN, avait prorogé l'expérimentation relative à une tarification sociale de l'eau potable mise en place par la loi du 15 avril 2013. L'expérimentation s'était achevée en avril 2018, pour la cinquantaine de collectivités territoriales organisatrices des services d'eau et d'assainissement volontaires. Elle a été prorogée jusqu'au 15 avril 2021 pour les seules collectivités territoriales et groupements de collectivités déjà engagés dans cette expérimentation. Le Conseil constitutionnel a censuré la mesure en estimant que cette disposition ne présentait pas « de lien, même indirect, avec celles qui figuraient dans le projet de loi déposé sur le bureau de l'Assemblée nationale »13(*). Le Sénat a donc adopté un amendement de Mme Monique Lubin avec un avis favorable de la commission des finances et du Gouvernement, reprenant les mesures censurées. D'après Mme Lubin, cette prolongation répondait à une demande forte des collectivités, car une faible proportion des collectivités engagées avait pu démarrer l'expérimentation.

3. Des défauts récurrents dans le suivi et la généralisation des expérimentations

Plusieurs défauts peuvent être notés dans la mise en place et la conduite des expérimentations, en particulier dans la phase d'évaluation préalable à leur généralisation.

· La généralisation précoce de l'expérimentation :

Le Conseil constitutionnel considère que « le Gouvernement ne saurait être autorisé à procéder à la généralisation d'une expérimentation par le Parlement, sans que ce dernier dispose d'une évaluation de celle-ci ou, lorsqu'elle n'est pas arrivée à son terme, sans avoir précisément déterminé les conditions auxquelles une telle généralisation pourra avoir lieu »14(*). Sur ce fondement, il a censuré l'expérimentation en cours à la RATP et à la SNCF et prévue à l'article 113 de la loi d'orientation des mobilités, qui habilitait par ailleurs le Gouvernement à généraliser cette expérimentation, en l'adaptant si nécessaire, par ordonnance dans un délai de deux ans à compter de la promulgation de la loi. Toutefois, le Conseil constitutionnel ne censure pas systématiquement les généralisations d'expérimentations qui n'ont pas été pleinement évaluées. Ainsi, le ministère de l'éducation nationale a demandé aux rectorats de démarrer dès la rentrée 2018 l'expérimentation des Pôles inclusifs d'accompagnement localisés (PIAL), alors que ces pôles constituaient un des axes de la concertation sur l'école inclusive. Le Gouvernement n'a cependant pas attendu la mise en oeuvre de l'expérimentation, les PIAL ayant été généralisés et inscrits dans la loi n°2019-791 pour une école de la confiance qui entérine leur création, effective dès la rentrée 2019.

De même, la loi pour l'équilibre des relations commerciales dans le secteur agricole et alimentaire et une alimentation saine, durable et accessible à tous (« Egalim ») du 30 octobre 2018 mettait en oeuvre une expérimentation de deux ans sur le relèvement du seuil de revente à perte et l'encadrement des promotions. Cette expérimentation a été fortement critiquée, du fait de défauts relevés par le Sénat dès l'examen de la loi, notamment l'excès de rigidité de certaines mesures s'appliquant uniformément à des filières très différentes ou encore l'absence de mécanisme assurant le ruissellement. L'expérimentation n'est pas terminée à l'heure actuelle et les négociations commerciales de 2020 seront un indicateur intéressant pour déterminer son bilan. Cependant, le Gouvernement a proposé, à l'article 44 du projet de loi d'accélération et de simplification de l'action publique (« ASAP »), adopté par le Sénat en mars 2020, de prolonger par ordonnance cette expérimentation de trente mois, sans garantie que le rapport d'évaluation de l'expérimentation au bout de deux ans ne soit remis au Parlement afin qu'il juge de la pertinence du dispositif. Comme l'indique Mme Sophie Primas, présidente de la commission des affaires économiques, « prolonger une expérimentation avant d'avoir le moindre élément statistique permettant de l'évaluer porte une atteinte au pouvoir de contrôle du Parlement. Pourquoi faire des expérimentations que l'on pérennise sans les évaluer ? »15(*).

· Un abandon en cours des expérimentations :

Plus d'un quart des expérimentations sont abandonnées en cours de mise en oeuvre et par conséquent non menées à terme, ce qui contribue à l'insécurité législative. Par exemple, l'article 88 de la loi relative à la liberté de la création, à l'architecture et au patrimoine du 7 juillet 2016 prévoyait une expérimentation d'une durée de sept ans pour permettre aux collectivités territoriales, à leurs groupements et aux organismes HLM de déroger aux règles en vigueur en matière de construction pour la réalisation d'équipements publics et de logements sociaux. Le décret d'application n° 2017-1044 a été publié le 10 mai 2017, mais toutes ses dispositions ont été abrogées par décret moins de deux ans plus tard, amputant de cinq ans la durée de l'expérimentation (décret n° 2019-184 du 11 mars 2019).

· Un suivi des expérimentations rendu plus difficile du fait des rapports non remis au Parlement

Le suivi des expérimentations et l'évaluation préalable à sa généralisation implique la remise du rapport d'évaluation au Parlement à l'issue de celles-ci. Sans revenir sur la problématique de non-remise des rapports développée plus haut, ces rapports sont une source d'information indispensable au bilan d'une expérimentation.

Le bilan de l'application des lois au 31 mars 2017 avait déjà mis en évidence ce problème, en remarquant que le Gouvernement n'avait pas transmis au Parlement le rapport sur l'expérimentation prévue par l'article 3 de la loi du 27 décembre 2012 relative à la mise en oeuvre du principe de participation du public, rapport qui lui avait pourtant permis de tirer les conclusions de l'expérimentation dans le cadre de l'ordonnance n°2016-1060 du 3 août 2016.

Le même constat s'applique au dispositif expérimental des « emplois francs » prévu à l'article 175 de la loi de finances pour 2018. Celui-ci permet à toute entreprise ou association de bénéficier d'une aide financière pour l'embauche en contrat à durée indéterminée ou à durée déterminée d'au moins six mois d'un demandeur d'emploi, résidant dans l'un des quartiers prioritaires de la politique de la ville. Le bilan de cette expérimentation n'a jamais été remis au Parlement, alors que l'expérimentation s'est terminée le 31 décembre 2019. Ce défaut de transmission est d'autant plus problématique que le projet annuel de performances de la mission annexé au projet de loi de finances pour 2020 prévoit la généralisation du dispositif en 2020.

· Pour les expérimentations législatives, la publication des mesures d'application est d'autant plus nécessaire.

La publication rapide des mesures d'application est d'autant plus nécessaire, s'agissant des expérimentations prévues par la loi, que ces mesures sont indispensables à leur mise en oeuvre. Ainsi, le décret n° 2019-743 du 17 juillet 2019 relatif aux conditions de l'expérimentation de l'usage de caméras individuelles par les sapeurs-pompiers dans le cadre de leurs interventions a été pris tardivement. Ce décret, prévu par la loi du 3 août 2018 relative à l'harmonisation de l'utilisation des caméras mobiles, définit les conditions de l'expérimentation, pour une durée de trois ans, de l'usage des caméras mobiles à deux catégories d'agents publics : les sapeurs-pompiers et les surveillants de l'administration pénitentiaire. Cet ajournement dans la publication du décret a entraîné un retard dans la mise en oeuvre du dispositif expérimental, qui ne sera pleinement applicable qu'à l'issue d'un délai de 16 mois après la promulgation de la loi. De même, le décret prévu par la loi du 18 novembre 2016 de modernisation de la justice du XXIe siècle, qui devait fixer les conditions de l'expérimentation relative à la médiation préalable pour certains contentieux administratifs, n'a été publié que quinze mois plus tard, réduisant d'autant la durée de l'expérimentation.

Autre exemple de non-publication de mesures d'application, l'article 91 de la loi n° 2019-828 du 6 août 2019 autorise les employeurs publics, à titre expérimental et pendant cinq ans, à titulariser directement des apprentis en situation de handicap. Au 31 mars 2020, le Gouvernement n'avait toujours pas publié le décret d'application et l'expérimentation n'a donc pas pu démarrer. La commission des lois souligne en outre que, compte tenu de son intérêt, l'expérimentation a été prolongée jusqu'au 31 décembre 2021 par la loi du 23 mars 2019 de programmation 2018-2022 et de réforme pour la justice.

DEUXIÈME PARTIE -
ANALYSE DES COMMISSIONS

COMMISSION DES AFFAIRES ÉCONOMIQUES

INTRODUCTION

Le rapport établi cette année par la commission des affaires économiques sur les lois dont elle assure le suivi prend en compte 14 lois promulguées jusqu'au 30 septembre 2019, date de la fin de la période de référence de ce rapport.

Comme les années précédentes, afin d'apprécier l'objectif énoncé dans la circulaire du 29 février 2008 relative à l'application des lois, le calendrier établi cette année pour l'élaboration du rapport permet l'étude des mesures réglementaires prises dans un délai de six mois suivant la promulgation des textes. Les mesures réglementaires publiées jusqu'au 31 mars 2020 entrent ainsi dans le champ d'étude de ce bilan.

Exception faite de certains textes dont l'étude n'est plus jugée pertinente, le bilan mesure l'application de toutes les lois promulguées depuis 2014 relevant de la compétence de cette commission, soit de la loi n° 2014-366 du 24 mars 2014 pour l'accès au logement et un urbanisme rénové jusqu'à la loi n° 2019-810 du 1er août 2019 visant à préserver les intérêts de la défense et de la sécurité nationale de la France dans le cadre de l'exploitation des réseaux radioélectriques mobiles.

Compte tenu de son importance, la loi n° 2019-1147 du 8 novembre 2019 relative à l'énergie et au climat, qui a été promulguée en dehors de cette période de référence, ne sera prise en compte dans le bilan quantitatif qu'à partir de l'année prochaine, mais fait dès cette année l'objet d'un commentaire dans la partie consacrée à l'analyse qualitative de l'application des lois, pour un état des lieux aussi pertinent que possible à la date de publication de ce rapport.

Cet exercice de recensement est aussi primordial que délicat. Si les taux d'application doivent être mesurés, ceux-ci ne constituent que des indicateurs qui ne sauraient traduire fidèlement la mise en oeuvre effective des lois. Le bilan sectoriel détaillé présenté en deuxième partie procède à une étude fouillée de l'application de toutes les lois que la commission suit et permet une analyse qualitative des textes réglementaires pris au cours de l'année écoulée au regard des attentes formulées par le législateur.

PREMIÈRE PARTIE -
BILAN QUANTITATIF ET SYNTHÈSE

I. LE STOCK DES LOIS SUIVIES PAR LA COMMISSION DES AFFAIRES ÉCONOMIQUES

A. LES LOIS TOTALEMENT APPLICABLES

Sur les quatorze lois dont la commission des affaires économiques a choisi de présenter le suivi de l'application au 31 mars 2020, quatre sont totalement applicables.

Parmi celles-ci, deux lois sont d'application directe :

- la loi n° 2019-469 du 20 mai 2019 pour la protection foncière des activités agricoles et des cultures marines en zone littorale ;

- la loi n° 2017-203 du 21 février 2017 ratifiant les ordonnances n° 2016-301 du 14 mars 2016 relative à la partie législative du code de la consommation et n° 2016-351 du 25 mars 2016 sur les contrats de crédit aux consommateurs relatifs aux biens immobiliers à usage d'habitation et simplifiant le dispositif de mise en oeuvre des obligations en matière de conformité et de sécurité des produits et services.

Parmi les deux autres lois considérées comme totalement applicables dans ce bilan, la loi n° 2019-810 du 1er août 2019 visant à préserver les intérêts de la défense et de la sécurité nationale de la France dans le cadre de l'exploitation des réseaux radioélectriques mobiles affiche un taux d'application de 100 % dès la première année de son suivi, à la faveur de la publication des deux mesures règlementaires attendues. 

Enfin, la loi n° 2017-227 du 24 février 2017 ratifiant les ordonnances n° 2016-1019 du 27 juillet 2016 relative à l'autoconsommation d'électricité et n° 2016-1059 du 3 août 2016 relative à la production d'électricité à partir d'énergies renouvelables et visant à adapter certaines dispositions relatives aux réseaux d'électricité et de gaz et aux énergies renouvelables était déjà pleinement applicable l'an dernier, mais l'étude de cette loi s'avère toujours pertinente dans le sens où plusieurs modifications législatives ou règlementaires induites par des lois postérieures sont intervenues.

B. LES LOIS PARTIELLEMENT APPLICABLES

Sur les quatorze lois dont la commission des affaires économiques a choisi de présenter le suivi de l'application au 31 mars 2020, dix (c'est-à-dire un peu plus des deux tiers) sont partiellement applicables :

- la loi n° 2018-1021 du 23 novembre 2018 portant évolution du logement, de l'aménagement et du numérique, dont le taux d'application s'établit à  79 % ;

- la loi n° 2018-938 du 30 octobre 2018 pour l'équilibre des relations commerciales dans le secteur agricole et alimentaire et une alimentation saine, durable et accessible à tous, avec un taux de mise en application de 89 % ;

- la loi n° 2018-727 du 10 août 2018 pour un État au service d'une société de confiance, applicable à hauteur de 95 % ;

- la loi n° 2017-1839 du 30 décembre 2017 mettant fin à la recherche ainsi qu'à l'exploitation des hydrocarbures et portant diverses dispositions relatives à l'énergie et à l'environnement, dont le taux d'application s'établit à 82 % ;

- la loi n° 2017-348 du 20 mars 2017 relative à la lutte contre l'accaparement des terres agricoles et au développement du biocontrôle, dont le taux d'application atteint 88 % ;

- la loi n° 2017-86 du 27 janvier 2017 relative à l'égalité et à la citoyenneté, avec un taux de mise en application de 91 % ;

- la loi n° 2015-992 du 17 août 2015 relative à la transition énergétique pour la croissance verte, applicable à hauteur de 96 % ;

- la loi n° 2015-136 du 9 février 2015 relative à la sobriété, à la transparence, à l'information et à la concertation en matière d'exposition aux ondes électromagnétiques, dont le taux d'application atteint 88 % au terme de la période d'étude de ce bilan ;

- la loi n° 2014-1170 du 13 octobre 2014 d'avenir pour l'agriculture, l'alimentation et la forêt, désormais applicable à hauteur de 95 % ;

- la loi n° 2014-366 du 24 mars 2014 pour l'accès au logement et un urbanisme rénové, dont le taux d'application se monte à 97 %.

Les taux d'application de ces lois partiellement applicables varient donc de 79 % à 97 % et la moyenne de leur taux d'application avoisine 90 %. Pour autant, on ne doit pas automatiquement en déduire une bonne applicabilité de ces lois. En effet, comme indiqué dans le bilan sectoriel, ces taux constituent des indicateurs qui recouvrent une mise en oeuvre effective des lois parfois inégale. Dans certains cas, un seul décret manque et un pan entier de la loi n'est pas applicable. L'abrogation de dispositions par une loi ultérieure peut aussi conduire à rendre des mesures d'application sans objet et par conséquent à augmenter le taux d'application indépendamment de la prise des textes réglementaires attendus.

C. LES LOIS NON APPLICABLES

Cette année encore, aucune loi dont l'application est suivie par la commission des affaires économiques n'est totalement inapplicable.

II. L'ÉTAT D'APPLICATION DES LOIS D'INITIATIVE PARLEMENTAIRE

Sur les quatorze lois dont la commission des affaires économiques a choisi de présenter le suivi de l'application au 31 mars 2020, quatre sont issues de propositions de loi déposées par des députés. Il convient cependant de rappeler que quelques lois issues de propositions de loi sénatoriales ont été retirées ces dernières années du stock des lois suivies par la commission des affaires économiques, car le suivi de leur mise en application ne se révélait plus pertinent. Dans l'ensemble, le constat s'agissant des propositions de loi rejoint celui des projets de loi : si deux propositions de loi sont totalement applicables - dont l'une était d'application directe -, les deux autres textes affichent un taux d'application de 88 % et ce plusieurs années après leur promulgation.

III. L'APPLICATION DES LOIS VOTÉES SELON LA PROCÉDURE ACCÉLÉRÉE

Engagée par le Gouvernement, la procédure accélérée autorise le non-respect des délais, prévus à l'article 42 de la Constitution, entre la discussion en séance publique d'un projet ou d'une proposition de loi et son dépôt ou sa transmission en première lecture. Elle permet également la réunion d'une commission mixte paritaire, provoquée par le Premier ministre ou, pour une proposition de loi, par décision conjointe des présidents de l'Assemblée nationale et du Sénat, après une seule lecture dans chaque assemblée au lieu de deux.

Le recours à la procédure accélérée pour l'examen des textes envoyés à la commission des affaires économiques a été quasiment systématique pour les lois votées depuis le dernier renouvellement sénatorial et étudiées dans le présent bilan. Sur les quatorze lois dont l'application est suivie par la commission des affaires économiques dans le cadre de ce bilan, dix ont été votées selon la procédure accélérée. Parmi ces dix lois, une était d'application directe et deux autres sont totalement applicables. En revanche, sept lois ne sont encore que partiellement applicables, alors qu'elles ont été pour certaines d'entre elles promulguées il y a déjà plusieurs années, ce qui démontre que l'accélération de leur examen parlementaire ne s'est pas forcément concrétisée par une rapidité accrue dans leur mise en application.

IV. LA PUBLICATION DES RAPPORTS

A. LA PUBLICATION DES RAPPORTS DE L'ARTICLE 67

L'article 67 de la loi n° 2004-1343 du 9 décembre 2004 de simplification du droit dispose qu'« à l'issue d'un délai de six mois suivant la date d'entrée en vigueur d'une loi, le Gouvernement présente au Parlement un rapport sur la mise en application de cette loi ». L'article précise que « ce rapport mentionne les textes réglementaires publiés et les circulaires édictées pour la mise en oeuvre de ladite loi, ainsi que, le cas échéant, les dispositions de celle-ci qui n'ont pas fait l'objet des textes d'application nécessaires et en indique les motifs ».

Sur les douze lois qui ne sont pas considérées comme étant d'application directe parmi celles étudiées cette année, trois ont fait l'objet de la remise d'un rapport en application de l'article 67 de la loi du 9 décembre 2004 depuis le bilan établi l'année dernière. Ces rapports ont tous été remis au mois d'avril, avec un retard bien supérieur au délai de six mois prévu par la loi (entre deux mois et deux ans de retard).

B. LA PUBLICATION DES RAPPORTS DEMANDÉS PAR LE PARLEMENT

 

Rapports remis au Parlement entre le 1er octobre 2018 et le 31 mars 2020 pour les lois promulguées entre le 1er octobre 2018 et le 30 septembre 2019 ou remis entre le 1er avril 2019 et le 31 mars 2020 pour les lois promulguées avant le 1er octobre 2018

Rapports dont la remise au Parlement est toujours attendue

Loi n° 2019-810 du 1er août 2019 visant à préserver les intérêts de la défense et de la sécurité nationale de la France dans le cadre de l'exploitation des réseaux radioélectriques mobiles

-

· Rapport annuel sur l'application du régime d'autorisation préalable mis en place.

Ce rapport, prévu par l'article 5, doit être remis à compter du 1er juillet 2020.

Loi n° 2018-1021 du 23 novembre 2018 portant évolution du logement, de l'aménagement et du numérique

 

· Rapport concernant la mise en oeuvre du dispositif expérimental de « permis d'innover », qui permet aux maîtres d'ouvrage ou locateurs d'ouvrage des opérations réalisées dans les périmètres d'opération d'intérêt national à déroger à certaines règles applicables à leurs projets.

Ce rapport, prévu par l'article 5, doit être remis à compter du 7 juillet 2023.

· Rapport d'évaluation du dispositif des conventions et contrats de résidence temporaire passés.

Ce rapport, prévu par l'article 29, doit être remis au plus tard le 1er juin 2023.

· Rapport évaluant l'application des mesures prévues au 1° de l'article L. 111-7-1 du code de la construction et de l'habitation (accessibilité de 20 % des logements).

Ce rapport, prévu par l'article 64, doit être remis au plus tard le 23 novembre 2023.

· Rapport d'évaluation de l'expérimentation donnant la possibilité de transférer à l'EPCI à fiscalité propre les obligations SRU des communes qui en sont membres et qui sont soumises au quota de 25 % ou 20 % de logements locatifs sociaux.

Ce rapport, prévu par l'article 130, doit être remis au plus tard le 1er juillet 2024.

· Rapport d'évaluation de l'expérimentation sur le dispositif d'encadrement des loyers mis en place par les EPCI compétents en la matière

Ce rapport, prévu par l'article 140, doit être remis au plus tard le 23 mai 2023.

Loi n° 2018-938 du 30 octobre 2018 pour l'équilibre des relations commerciales dans le secteur agricole et alimentaire et une alimentation saine, durable et accessible à tous

Rapport sur les impacts budgétaires induits par l'application des règles prévues aux articles L. 230-5-1 à L. 230-5-5 du code rural et de la pêche maritime concernant la qualité des approvisionnements en restauration collective remis le 17 octobre 2019.

-  Rapport relatif à la création d'un fonds d'indemnisation des victimes de produits phytopharmaceutiques remis le 2 octobre 2019.

- Rapport relatif aux mesures prises concernant l'importation et la mise sur le marché à titre gratuit ou onéreux de toute denrée alimentaire contenant du dioxyde de titane en tant qu'additif alimentaire (E 171) et les usages grand public remis le 5 février 2019.

· Rapport sur les impacts de la fin des quotas betteraviers dans l'Union européenne en termes de construction du prix d'achat de la betterave sucrière.

Ce rapport, prévu par l'article 23, doit être remis au plus tard le 31 décembre 2020.

· Rapport d'évaluation de l'expérimentation du menu végétarien au moins une fois par semaine, notamment de son impact sur le gaspillage alimentaire, sur les taux de fréquentation et sur le coût des repas.

Ce rapport, prévu par l'article 24, doit être remis au plus tard le 1er mai 2021.

· Rapport évaluant, par catégorie et taille d'établissements, les impacts budgétaires induits par l'application des règles prévues aux articles L. 230-5-1 à L. 230-5-5 du code rural et de la pêche maritime pour les gestionnaires des établissements mentionnés à l'article L. 230-5 du même code ainsi que sur le reste à charge éventuel pour les usagers de ces établissements (actualisation du rapport précédemment remis).

Ce rapport, prévu par l'article 25, doit être remis au plus tard le 1er janvier 2023.

· Rapport évaluant l'opportunité et la possibilité juridique d'une extension des règles prévues aux articles L. 230-5-1 à L. 230-5-4 du code rural et de la pêche maritime aux opérateurs de restauration collective du secteur privé autres que ceux mentionnés à l'article L. 230-5 du même code.

Ce rapport, prévu par l'article 30, doit être remis au plus tard le 31 décembre 2020.

· Rapport d'activité du Conseil national de l'alimentation dans lequel celui-ci formule des propositions d'évolution de la politique de l'alimentation.

Ce rapport, prévu par l'article 46, doit être remis annuellement.

· Rapport de l'Agence de l'environnement et de la maîtrise de l'énergie sur la gestion du gaspillage alimentaire par la restauration collective et la grande distribution.

Ce rapport, prévu par l'article 66, doit être remis au plus tard le 1er janvier 2022.

· Rapport sur les évolutions souhaitables et les réalisations concrètes des volets relatifs au bien-être animal prévus par les plans de filière des organisations interprofessionnelles mentionnées à l'article L. 632-1 du code rural et de la pêche maritime.

Ce rapport, prévu par l'article 69, doit être remis au plus tard le 30 avril 2020.

· Rapport sur l'évaluation de l'expérimentation, conduite dans l'objectif d'identifier les éventuelles difficultés d'application de la réglementation européenne, de dispositifs d'abattoirs mobiles.

Ce rapport, prévu par l'article 73, doit être remis au plus tard le 16 octobre 2022.

Loi n° 2018-727 du 10 août 2018 pour un État au service d'une société de confiance

(pour les seuls articles dont le suivi de l'application est à la charge de la commission des affaires économiques)

 

· Rapport d'évaluation de l'expérimentation permettant à des porteurs de projets, dans des quartiers prioritaires de la politique de la ville, d'effectuer un dépôt unique dématérialisé des demandes de concours financiers qu'ils adressent aux signataires des contrats de ville prévus à l'article 6 de la loi n° 2014-173 du 21 février 2014 de programmation pour la ville et la cohésion urbaine.

Ce rapport, prévu par l'article 31, doit être remis au plus tard le 21 décembre 2021.

· Rapport d'évaluation de l'expérimentation, dans les régions Hauts-de-France et Auvergne-Rhône-Alpes, de la limitation de la durée des contrôles administratifs sur les petites et moyennes entreprises.

Ce rapport, prévu par l'article 32, doit être remis au plus tard le 21 mai 2021.

· Rapport présentant un premier bilan de l'expérimentation de nouvelles formes de rapprochement, de regroupement ou de fusion des établissements d'enseignement supérieur et de recherche.

Ce rapport, prévu par l'article 52, doit être remis au plus tard le 12 décembre 2021.

Loi n° 2017-1839 du 30 décembre 2017 mettant fin à la recherche ainsi qu'à l'exploitation des hydrocarbures et portant diverses dispositions relatives à l'énergie et à l'environnement

Rapport sur l'accompagnement des entreprises et des salariés impactés par la fin progressive des activités d'exploration et d'exploitation des hydrocarbures ainsi que sur la reconversion des territoires concernés remis le 10 avril 2019.

- Rapport sur les concours de toute nature de l'État en soutien aux activités de recherche et d'exploitation des hydrocarbures en dehors des territoires définis à l'article L. 111-8 du code minier remis le 9 octobre 2019.

· Rapport évaluant l'impact environnemental des pétroles bruts et raffinés et des gaz naturels mis à la consommation en France en fonction notamment de leur origine, du type de ressource et de leurs conditions d'extraction, de raffinage et de transport.

Ce rapport, prévu par l'article 8, devait être présenté avant le 31 décembre 2018.

· Rapport sur la prise en compte des objectifs de développement durable, en particulier des objectifs d'amélioration de la qualité de l'air, lors de l'attribution des marchés publics.

Ce rapport, prévu par l'article 22, devait être remis au plus tard le 30 décembre 2018.

Loi n° 2017-348 du 20 mars 2017 relative à la lutte contre l'accaparement des terres agricoles et au développement du biocontrôle

-

· Évaluation de l'expérimentation de l'obligation de mise en place d'actions visant à la réalisation d'économies de produits phytopharmaceutiques.

Cette évaluation, prévue par l'article 11, doit être effectuée et rendue publique avant le 1er janvier 2020.

Loi n° 2017-227 du 24 février 2017 ratifiant les ordonnances n° 2016-1019 du 27 juillet 2016 relative à l'autoconsommation d'électricité et n° 2016-1059 du 3 août 2016 relative à la production d'électricité à partir d'énergies renouvelables et visant à adapter certaines dispositions relatives aux réseaux d'électricité et de gaz et aux énergies renouvelables

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· Rapport sur les mesures que le Gouvernement entend mettre en oeuvre pour accompagner les consommateurs finals aux revenus modestes qui seraient contraints, en raison de la modification de la nature du gaz acheminé dans les réseaux de distribution de gaz naturel auxquels ils sont raccordés, de remplacer un ou des appareils ou équipements gaziers inadaptables.

Ce rapport, prévu par l'article 16, devait être remis au Parlement dans un délai de douze mois à compter de la promulgation de la loi.

Loi n° 2017-86 du 27 janvier 2017 relative à l'égalité et à la citoyenneté

(pour les seuls articles dont le suivi de l'application est à la charge de la commission des affaires économiques)

-

· Rapport d'évaluation du dispositif expérimental autorisant le gestionnaire d'une résidence universitaire qui n'est pas totalement occupée après le 31 décembre de chaque année à louer les locaux inoccupés, pour des séjours d'une durée inférieure à trois mois s'achevant au plus tard le 1er septembre, particulièrement à des publics reconnus prioritaires par l'État au sens de l'article L. 441-1 du même code

Ce rapport, prévu par l'article 123, doit être déposé douze mois avant la fin de l'expérimentation prévue pour une durée de quatre ans à compter de la publication de la loi relative à l'égalité et à la citoyenneté, soit à la fin du mois de janvier 2020.

Loi n° 2015-992 du 17 août 2015 relative à la transition énergétique pour la croissance verte

-

· Rapport remis tous les cinq ans détaillant la stratégie nationale à l'échéance 2050 pour mobiliser les investissements en faveur de la maîtrise de l'énergie dans le parc national de bâtiments publics ou privés, à usage résidentiel ou tertiaire.

Rapport prévu par l'article 4.

· Rapport sur les moyens de substituer une aide globale à l'ensemble des aides fiscales attachées à l'installation de certains produits de la construction.

Rapport prévu à l'article 14, remis au plus tard six mois après la publication du décret mentionné à l'article L. 111-10 du code de la construction et de l'habitation.

· Rapport d'évaluation concernant la mise en place d'un mécanisme financier visant à inciter, via un bonus, les propriétaires dont le bien atteint des objectifs de performance énergétique supérieurs à un référentiel d'économie d'énergie minimale à déterminer, et à pénaliser, via un malus, ceux dont le bien présente des performances énergétiques inférieures à ce référentiel.

Rapport prévu à l'article 14, qui devait être remis au plus tard le 17 août 2016.

· Rapport faisant état :

1° De l'ensemble des financements permettant l'attribution de subventions pour la rénovation énergétique des logements occupés par des ménages aux revenus modestes ;

2° De l'opportunité de leur regroupement au sein d'un fonds spécial concourant à la lutte contre la précarité énergétique ;

3° Des modalités d'instauration d'un tel fonds.

Rapport prévu par l'article 19, qui devait être remis au plus tard le 17 février 2016.

· Rapport sur l'opportunité d'aides fiscales à l'installation de filtres à particules sur l'installation de chauffage au bois pour particuliers.

Rapport prévu par l'article 21, qui devait être remis au plus tard le 17 août 2016.

· Propositions de modification de la réglementation encadrant les mesures d'urgence pour permettre aux pouvoirs publics d'être plus réactifs pour réduire les sources de pollution et protéger la santé des populations exposées, en particulier les plus fragiles.

Ce rapport, prévu par l'article 48, devait être remis au Parlement avant le 31 décembre 2015.

· Rapport établissant un bilan chiffré des émissions de particules fines et d'oxydes d'azote dans le secteur des transports, ventilé par source d'émission.

Le rapport, prévu par l'article 57, devait être remis au plus tard le 17 août 2016.

· Rapport sur la possibilité de convertir une partie des aides ou des allocations publiques versées sous forme monétaire aux personnes physiques en valeur d'usage.

Le rapport, prévu par l'article 70, devait être remis au plus tard le 17 août 2016.

· Rapport sur les expérimentations en matière d'affichage de la durée de vie des produits afin de favoriser l'allongement de la durée d'usage des produits manufacturés grâce à l'information des consommateurs.

Ce rapport, prévu par l'article 70, devait être remis au plus tard le 1er janvier 2017.

· Rapport sur l'impact économique et environnemental de la mise en oeuvre de l'interdiction de la mise à disposition des sacs en matières plastiques à usage unique et de la production, la distribution, la vente, la mise à disposition et l'utilisation d'emballages ou de sacs fabriqués, en tout ou partie, à partir de plastique oxo-fragmentable.

Le rapport, prévu par l'article 75, devait être remis au plus tard le 1er janvier 2018.

· Rapport identifiant les produits qui, ne faisant pas l'objet d'un dispositif de responsabilité élargie du producteur, ont un potentiel de réemploi et de recyclage insuffisamment développé et sont susceptibles de concerner des activités de l'économie sociale et solidaire.

Le rapport, prévu par l'article 101, devait être remis au plus tard le 17 août 2016.

· Rapport sur les modalités d'intégration, dans les critères de risques au titre d'un environnement physique agressif mentionnés à l'article L. 4161-1 du code du travail, des rayonnements ionisants subis, le cas échéant, par les travailleurs du secteur nucléaire.

Le rapport, prévu par l'article 125, devait être remis au plus tard le 17 février 2016.

· Rapport sur la mise en oeuvre d'un scénario de tests de résistance réguliers représentatifs des risques associés au changement climatique.

Le rapport, prévu par l'article 173, devait être remis avant le 31 décembre 2016.

Loi n° 2015-136 du 9 février 2015 relative à la sobriété, à la transparence, à l'information et à la concertation en matière d'exposition aux ondes électromagnétiques

- Rapport sur l'électro-hypersensibilité en application de l'article 8 de la loi n° 2015-136 du 9 février 2015 relative à la sobriété, à la transparence, à l'information et à la concertation en matière d'exposition aux ondes électromagnétiques remis le 18 décembre 2019.

-

Loi n° 2014-366 du 24 mars 2014 pour l'accès au logement et un urbanisme rénové

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· Rapport sur l'opportunité de réviser le décret n° 2002-120 du 30 janvier 2002 relatif aux caractéristiques du logement décent pris pour l'application de l'article 187 de la loi n° 2000-1208 du 13 décembre 2000 relative à la solidarité et au renouvellement urbains.

Ce rapport, prévu par l'article 2 de la loi, devait être remis au Parlement dans les six mois suivant la promulgation de la loi, soit au plus tard le 24 septembre 2014.

· Rapport d'évaluation de la garantie universelle des loyers.

Ce rapport, prévu par l'article 23, est remis au Parlement dans un délai de trois ans à compter du 1er janvier 2016.

· Rapport présentant les conditions et modalités de mise en oeuvre d'un statut unique pour les établissements et services de la veille sociale, de l'hébergement et de l'accompagnement.

Ce rapport, prévu par l'article 32, devait être transmis par le Gouvernement au Parlement avant le 31 décembre 2014.

· Rapport bisannuel de suivi et d'évaluation du dispositif expérimental visant à assurer la protection et la préservation de locaux vacants par occupation par des résidents temporaires.

Le premier rapport bisannuel, prévu par l'article 51, devait être déposé au Parlement dans un délai de dix-huit mois après la promulgation de la loi.

· Rapport sur les aides techniques de l'État aux collectivités territoriales en matière d'urbanisme, de gestion du foncier et d'aménagement du territoire.

Ce rapport, prévu par l'article 134, devait être remis au Parlement au plus tard le 1er janvier 2015.

Seuls six rapports ont été déposés durant la période de référence du présent bilan cependant que parmi toutes les lois suivies cette année, quarante-et-un rapports n'ont toujours pas été remis au Parlement malgré la promulgation parfois ancienne des textes qui avaient introduit cette demande. Certains rapports portant sur l'évaluation d'une expérimentation ont toutefois un délai de remise plus long, qui est subordonné à la fin de la période expérimentale.

DEUXIÈME PARTIE -
L'APPLICATION DES LOIS PAR SECTEUR DE COMPÉTENCES

I. AGRICULTURE, CHASSE ET PÊCHE

A. LOI N° 2019-469 DU 20 MAI 2019 POUR LA PROTECTION FONCIÈRE DES ACTIVITÉS AGRICOLES ET DES CULTURES MARINES EN ZONE LITTORALE

La loi n° 2019-469 du 20 mai 2019 pour la protection foncière des activités agricoles et des cultures marines en zone littorale vise à étendre le droit de préemption des sociétés d'aménagement foncier et d'établissement rural en zone littorale (SAFER).

Il pourrait désormais s'exercer sur les bâtiments utilisés pour l'exercice d'une activité agricole au cours des 20 années précédant l'aliénation. Si le bâtiment a changé de destination en toute légalité au cours de cette période, la SAFER pourra préempter le bâtiment mais sans pouvoir baisser le prix. À l'inverse, elle pourra proposer une révision du prix à la baisse.

À l'initiative du Sénat, cette application a été étendue aux bâtiments salicoles grâce à la reconnaissance, tant attendue par les professionnels, de l'exploitation de marais salants comme activité agricole au sens de l'article L. 311-1 du code rural et de la pêche maritime.

Aucune mesure d'application n'était attendue, cette loi étant d'application directe.

B. LOI N° 2018-938 DU 30 OCTOBRE 2018 POUR L'ÉQUILIBRE DES RELATIONS COMMERCIALES DANS LE SECTEUR AGRICOLE ET ALIMENTAIRE ET UNE ALIMENTATION SAINE, DURABLE ET ACCESSIBLE À TOUS

La commission des affaires économiques a très tôt entamé ses travaux de contrôle au travers du groupe de suivi de la loi Egalim créé au lendemain de la promulgation de la loi Egalim, derrière MM. Daniel Gremillet et Michel Raison et Mme Anne-Catherine Loisier.

Le groupe de suivi s'attache non seulement à suivre l'application de la loi au fur et à mesure de la publication des mesures réglementaires requises mais aussi à analyser ses effets économiques, pour les agriculteurs et les industries de l'agro-alimentaire bien entendu, mais également pour l'ensemble des citoyens, qu'ils soient consommateurs, industriels, commerçants, négociants, élus d'une collectivité territoriale ou gérants de restauration collective.

Il paraît en effet essentiel de s'assurer que les mesures adoptées se traduisent effectivement et rapidement par une amélioration du revenu des agriculteurs. D'autant que des inquiétudes ont été émises lors des débats sur l'applicabilité de certaines dispositions, sur les contournements potentiels de quelques dispositifs ou du bilan global d'une loi sur l'équilibre des exploitations agricoles, notamment au regard des charges induites, ce qui a justifié l'adoption d'une question préalable en nouvelle lecture au Sénat.

Loin de l'idée de produire un rapport au bout de quelques mois et de ne plus suivre les effets de la loi, le groupe de suivi a pour ambition de mesurer les effets directs et indirects de cette loi sur l'ensemble des acteurs du monde agricole pendant plusieurs années, de les comparer avec les objectifs initiaux du législateur, et, le cas échéant, d'apporter les correctifs nécessaires à la loi.

1. Tout en relevant le nombre important de mesures d'application publiées un peu plus d'un an après la promulgation de la loi, il convient de souligner certaines difficultés qualitatives posées par les textes publiés
a) Le titre Ier tendant à l'amélioration de l'équilibre des relations commerciales dans le secteur agricole et alimentaire est presque entièrement applicable

Les mesures d'application des 23 articles du titre Ier consacré aux dispositions tendant à l'amélioration de l'équilibre des relations commerciales dans le secteur agricole et alimentaire ont toutes été prises, sauf une.

Il s'agit de l'arrêté du ministre de l'économie, pris après avis de l'Autorité de la concurrence, prévu par l'article 19, désormais codifié à l'article L. 462-10 du code de commerce. Il doit fixer le contenu du dossier d'information ainsi que les éléments et documents à transmettre à l'Autorité de la concurrence en cas d'accord visant à négocier de manière groupée entre des entreprises ou des groupes exploitant un ou plusieurs magasins de détail de produits de grande consommation ou intervenant dans le secteur de la distribution en tant que centrale de référencement ou d'achat.

Les autres mesures d'application ont été prises.

Les ordonnances prévues ont, tout d'abord, été publiées dans les délais.

L'ordonnance n° 2019-362 du 24 avril 2019 relative à la coopération agricole a été publiée, prévue à l'article 11, tout en posant certaines difficultés qui seront analysées ultérieurement. Elle modifie le titre II du livre V du code rural et de la pêche maritime relatif au cadre juridique régissant les coopérations agricoles.

Le premier objectif de l'ordonnance est, aux termes du rapport au Président de la République relatif à celle-ci, « d'améliorer l'information des associés coopérateurs pour leur permettre de bénéficier des avancées de la contractualisation rénovée ».

Son article 1er prévoit de nouvelles obligations d'informations des associés-coopérateurs :

- une réception, au moment de leur adhésion, d'une information sur les valeurs et les principes coopératifs ;

- une meilleure publicité des modalités de retrait en les incluant dans le document unique récapitulant l'engagement de l'associé-coopérateur ;

- la publication d'informations relatives à la rémunération globale des associés-coopérateurs par l'élaboration par l'organe chargé de l'administration de la coopérative de documents en trois temps :

o avant l'assemblée générale, un document présentant la part des résultats de la société coopérative qu'il propose de reverser aux associés coopérateurs à titre de rémunération du capital social et de ristournes ainsi que la part des résultats des filiales destinée à la société coopérative, en expliquant les éléments pris en compte pour les déterminer ;

o lors de l'assemblée générale, un document donnant des informations sur l'écart entre les prévisions de prix des apports et les prix effectivement payés ainsi que sur l'écart entre ces prix et les indicateurs de coûts de production et de prix de marché figurant dans le règlement intérieur ;

o après l'assemblée générale, dans un délai d'un mois, un document récapitulant la rémunération définitive globale des apports pour chaque associé coopérateur ;

- une information spécifique sur les modalités de gouvernance d'entreprise dans le rapport de l'organe chargé de l'administration à l'assemblée générale ;

- une communication aux associés-coopérateurs du nom des filiales, des administrateurs et des rapports des commissaires aux comptes de ces filiales.

Il définit également le contenu des règlements intérieurs des coopératives en le précisant au niveau de la loi. Ils devront contenir :

- les règles de composition, de représentation et de remplacement des membres, de quorum, les modalités de convocation, d'adoption et de constatation des délibérations de l'organe chargé de l'administration et le cas échéant des autres instances, statutaires ou non statutaires, mises en place par la coopérative ;

- les critères et modalités de détermination et de révision du prix des apports, comprenant, le cas échéant, les modalités de prise en compte des indicateurs choisis pour calculer ce prix ;

- les modalités de détermination du prix des services ou des cessions d'approvisionnement ;

- les modalités pratiques de retrait de l'associé coopérateur ;

- les modalités du remboursement des parts sociales qui intervient de droit dans le délai maximal prévu par les statuts ;

- les conditions dans lesquelles il peut être recouru à la médiation et, le cas échéant, à tout autre mode de règlement des litiges.

L'ordonnance prévoit une proportionnalité de l'indemnité de départ en fonction des pertes induites pour la coopérative et de la durée restant à courir jusqu'à la fin de son engagement.

En cas de changement de mode de production, et si la coopérative ne démontre pas qu'elle rémunère la valeur supplémentaire générée par cette modification, le délai et l'indemnité sont réduits. L'ordre de grandeur de la réduction n'est pas défini.

L'article L. 521-3-3 du code rural et de la pêche maritime, issu de l'ordonnance, instaure également une date d'échéance unique pour tous les engagements de l'associé-coopérateur. Il s'agit d'une coordination entre le bulletin d'adhésion et le contrat d'apport.

L'ordonnance a également modifié le rôle du Haut conseil de la coopération agricole (HCCA).

Il est chargé de la publication d'un guide sur les bonnes pratiques de gouvernance des sociétés coopératives qu'il actualise chaque année.

En outre, ses pouvoirs de contrôle sont précisés.

Toute modification des statuts d'une coopérative et tout rapport de révision constatant un non-respect des principes coopératifs non suivi par la mise en place de mesures correctives devront être portés à la connaissance du HCCA. S'il reçoit un rapport de révision constatant des non conformités, il en informe le ministre chargé de l'agriculture. Il ordonne la convocation d'une assemblée générale, au besoin aux frais de la coopérative. Sans rétablissement du fonctionnement normal de la coopérative, il demande au juge d'enjoindre les organes de direction de se conformer aux règles.

Le HCCA peut diligenter un contrôle de révision s'il l'estime nécessaire, s'il est saisi par 1/5ème des membres de la coopérative, si les documents obligatoires ne sont pas transmis aux associés-coopérateurs ou s'il est saisi par des agents chargés des contrôles ou le commissaire aux comptes.

Les agents chargés des contrôles peuvent demander au HCCA de leur rendre un avis sur le fait que les statuts ou le règlement intérieur de la coopérative comportent des dispositions produisant des effets similaires aux clauses minimales des contrats agricoles.

L'ordonnance prévoit la création d'une commission consultative au comité directeur du HCCA. Elle sera composée de représentants des syndicats agricoles, des sociétés coopératives et des personnalités qualifiées. Elle est adjointe au comité directeur du HCCA et pourra être convoquée à la demande de ses membres ou sur sollicitation du comité directeur. Elle rend des avis sur toute question relative à l'application du droit coopératif et au fonctionnement des sociétés coopératives (pour des cas individuels ou sur le fonctionnement global).

Enfin, l'article L. 528-3 du code rural et de la pêche maritime, créé par l'ordonnance, dispose que le médiateur de la coopération agricole ne sera plus nommé par le HCCA mais par le ministre, sur avis simple du comité directeur du HCCA.

En revanche, ses missions et leur articulation avec celles du médiateur des relations commerciales agricoles ne sont pas tranchées par ordonnance mais seront fixées par décret en Conseil d'État. Ce décret n'a pas encore été pris et rend, dès lors, l'article non applicable.

À cet égard, prendre une ordonnance pour définir ce point finalement par décret aura probablement fait perdre plus d'un an dans la mise en oeuvre de cette réforme.

Un projet de loi ratifiant l'ordonnance n° 2019-362 du 24 avril 2019 relative à la coopération agricole a été enregistré à la Présidence de l'Assemblée nationale le 25 juin 2019.

L'ordonnance n° 2018-1128 du 12 décembre 2018 relative au relèvement du seuil de revente à perte et à l'encadrement des promotions pour les denrées et certains produits alimentaires, prévue à l'article 15, a été publiée.

Trois mesures sont progressivement entrées en vigueur entre le 1er janvier et le 1er mars 2019.

L'article 2 de l'ordonnance relève le seuil de revente à perte pour les denrées alimentaires et les produits destinés à l'alimentation des animaux de compagnie revendus en l'état au consommateur de 10 %.

Les articles 3 et 4 encadrent également les promotions :

- en valeur : elles ne peuvent être supérieures à 34 % du prix de vente au consommateur ou à une augmentation de la quantité vendue ;

- et en volume : elles ne peuvent dépasser 25 % du chiffre d'affaires prévisionnel pour les produits concernés par les négociations commerciales ou 25 % du volume prévisionnel ou des engagements de volume pour les produits sous marque de distributeurs (MDD) ou pour les produits agricoles les plus périssables.

Toutefois, l'ordonnance exclut du champ de ces mesures les produits périssables ou menacés d'altération rapide, à condition que l'avantage promotionnel ne fasse l'objet d'aucune publicité ou annonce à l'extérieur du point de vente.

L'article 7 de l'ordonnance prévoyait qu'un décret prévoirait, compte tenu de la crise des gilets jaunes, une date d'entrée ultérieure de la revalorisation du seuil de revente à perte. Le décret  n° 2018-1304 du 28 décembre 2018  a finalement refusé de repousser la date d'entrée en vigueur de cette revalorisation.

Le projet de la loi de ratification portant sur cette ordonnance a été enregistré à la présidence de l'Assemblée nationale le 27 février 2019.

Le I de l'article 17 de la loi Egalim habilitait le Gouvernement à modifier le titre IV du livre IV du code de commerce par ordonnance pour une liste de mesures strictement énoncées.

Deux ordonnances ont été prises à cet égard.

L'ordonnance n° 2019-358 du 24 avril 2019 relative à l'action en responsabilité pour prix abusivement bas réécrit l'article L. 442-9 du code de commerce qui définit l'engagement de la responsabilité de tout producteur, commerçant, industriel ou personne immatriculée au répertoire des métiers de pratiquer ou de faire pratiquer des prix de première cession abusivement bas.

Conformément au champ de l'habilitation, l'article 1er de l'ordonnance élargit considérablement le principe de l'interdiction de céder des produits à des prix abusivement bas :

- en élargissant le champ d'application du dispositif à l'ensemble des « produits agricoles » et des « denrées alimentaires » et non plus à une liste limitative de produits incluant notamment les produits périssables ;

- en supprimant la condition tenant à la manifestation d'une « crise conjoncturelle » ou de « situation de forte hausse des cours de certaines matières premières agricoles ».

Dans son appréciation du caractère abusivement bas du prix accordé par un acheteur à son fournisseur, le juge devra tenir compte notamment des indicateurs de coûts de production (conformément au principe de construction du prix en cascade) ou, le cas échéant, de tous autres indicateurs disponibles dont ceux établis par l'Observatoire de la formation des prix et des marges des produits alimentaires.

Le juge pourra dès lors, au besoin, tenir compte notamment des indicateurs de l'observatoire susmentionné. Cela permettra de couvrir des filières sans indicateurs interprofessionnels.

L'ordonnance n° 2019-359 du 24 avril 2019 portant refonte du titre IV du livre IV du code de commerce relatif à la transparence, aux pratiques restrictives de concurrence et aux autres pratiques prohibées a, de son côté, revu l'organisation et le contenu des dispositifs de certains articles du code de commerce.

L'article 1er réécrit le chapitre Ier du titre IV du livre IV du code de commerce.

À droit constant, il clarifie les dispositions concernant les conditions générales de vente (CGV) au sein d'un article spécifique (article L. 441-1). L'article L. 441-2 traite, de son côté, les obligations d'information pour les prestataires de services (article L. 441-2). L'ordonnance rassemble également dans des articles dédiés les dispositions relatives aux délais de paiement (articles L. 441-10 à 16).

L'ordonnance modifie par ailleurs les sanctions relatives à la non-communication des CGV établies à tout acheteur qui en fait la demande, en remplaçant la sanction civile précédemment en vigueur par une sanction administrative de 15 000 € par une personne physique et de 75 000 € par une personne morale.

Elle met en place une nouvelle architecture du régime des conventions uniques en prévoyant deux régimes :

- un régime aux obligations allégées pour tous les secteurs, avec un contenu proche de l'actuelle convention unique des grossistes (régime général) ;

- un régime applicable aux produits de grande consommation, avec des obligations spécifiques (L. 441-3) et additionnelles (L. 441-4).

L'ordonnance prévoit que les avenants à la convention écrite devront désormais être écrits et mentionner l'élément nouveau qui les justifie.

Elle modifie la notion de « prix convenu », qui ne recouvre plus seulement les remises liées aux conditions de l'opération de vente et les autres obligations rendues par le distributeur mais intègre la rémunération globale des services de coopération commerciale, reportée à la convention unique.

Les conventions sur les produits de grande consommation devront :

- fixer le chiffre d'affaires prévisionnel annuel, de manière notamment à pouvoir calcul le seuil de l'encadrement des promotions en volume ;

- inclure le plan d'affaires négocié entre le fournisseur et le distributeur.

En outre, le distributeur doit notifier par écrit dans un délai raisonnable les motifs de son refus des CGV ou son acceptation, ainsi que les mesures à renégocier.

Si les conditions générales de vente doivent toujours être communiquées trois mois avant la date butoir pour les conventions PGC, elles devront être communiquées dans le régime général dans un délai raisonnable.

Concernant les conventions portant sur des produits sous marque de distributeur, l'obligation d'indiquer dans le contrat le prix et les modalités de détermination du prix d'achat portera sur tous les contrats, y compris s'ils durent plus d'un an.

Les règles de facturation ont subi quelques modifications, notamment :

- une harmonisation des règles de facturation entre celles du code de commerce et celles du code général des impôts, autour d'une date unique d'émission de la facture ;

- une clarification des règles, en mentionnant l'adresse de facturation de l'acheteur et du vendeur ainsi que le numéro de bon de commande ;

- une dépénalisation des pratiques restrictives de concurrence.

Les dispositions relatives aux délais de paiement ont également été rassemblées dans un bloc (article L. 441-10 à L. 441-16), sans modification de fond.

L'article 2 de l'ordonnance concerne les pratiques restrictives de concurrence et les autres pratiques prohibées.

La restructuration de cette partie du code de commerce permet de recentrer les pratiques commerciales restrictives autour de trois cas mentionnés à l'article L. 442-1 du code de commerce :

- l'avantage sans contrepartie (I, 1°) ;

- le déséquilibre significatif (I, 2°) ;

- la rupture brutale de relations commerciales établies, en-deçà d'un préavis d'au moins dix-huit mois (II).

Le champ de ces notions a été simplifié, précisé et élargi au besoin, en s'inspirant des dernières jurisprudences, permettant, au reste, de supprimer certaines pratiques illicites dont les fondements juridiques étaient peu utilisés.

Des articles spécifiques ont été mis en place relatifs :

- aux clauses interdites (L. 442-3) ;

- à la mise en oeuvre de l'action en justice concernant les pratiques restrictives de concurrence (L. 442-4).

L'article 3 traite de dispositions spécifiques aux produits agricoles et aux denrées alimentaires, en les regroupant notamment dans un chapitre spécifique au sein du code de commerce et les mettant en cohérence avec le nouveau dispositif de construction du prix en cascade établi dans la loi Egalim. Les indicateurs de prix, de coût et de qualité devront faire l'objet d'une référence et d'une explicitation de la façon dont il en est tenu compte pour la détermination du prix dans les CGV, la convention du régime général ou dans la convention relative aux PGC et dans les autres conventions.

L'article 4 est relatif aux dispositions d'outre-mer et l'article 5 concerne les dispositions d'entrée en vigueur.

Un projet de loi ratifiant les ordonnances n° 2019?358 et n° 2019?359 du 24 avril 2019 a été enregistré à la Présidence de l'Assemblée nationale le 10 juillet 2019.

Enfin, comme le prévoyait le II de l'article 17 de la loi Egalim, l'ordonnance n° 2019-698  du  3 juillet 2019  rassemble des mesures visant à assurer la mise en cohérence des dispositions législatives des codes et lois avec celles du code de commerce dans leur rédaction résultant de l'ordonnance n° 2019-359 du 24 avril 2019 portant refonte du titre IV du livre IV du code de commerce relatif à la transparence, aux pratiques restrictives de concurrence et aux autres pratiques prohibées. L'ensemble de cette ordonnance tire les conséquences de l'ordonnance précédente pour réaliser des mesures de coordination juridique, notamment afin d'imputer la nouvelle numérotation du code de commerce dans les autres codes.

Ce procédé peut paraître tout à fait étonnant en ce que ces coordinations auraient dû être effectuées au moins en même temps, sinon au sein même de l'ordonnance n° 2019-359 précitée : pendant près de deux mois, la lisibilité de nombre de dispositions pourtant applicables à des opérateurs économiques en a été altérée, au détriment de la sécurité juridique des dispositifs.

Le projet de loi ratifiant l'ordonnance n° 2019-698 du 3 juillet 2019 portant mise en cohérence des dispositions législatives des codes et lois avec celles du code de commerce dans leur rédaction résultant de l'ordonnance n° 2019-359 du 24 avril 2019 portant refonte du titre IV du livre IV du code de commerce relatif à la transparence, aux pratiques restrictives de concurrence et aux autres pratiques prohibées, a été enregistré à la Présidence du Sénat le 27 septembre 2019.

Les autres mesures d'application de nature réglementaire relatives au titre 1er ont également été publiées, à l'exception de celle mentionnée ci-avant.

Concernant l'article 1er, aujourd'hui codifié aux articles L. 631-24 à 631-24-3 du code rural et de la pêche maritime, le décret n° 2016-1373 du 12 octobre 2016 définit les produits considérés comme relevant de la même production en application de l'article L. 631-24 du code rural et de la pêche maritime. Il était déjà en vigueur avant la promulgation de la loi.

Il dispose que sont considérés comme des produits relevant d'une même production les produits relevant d'un même secteur, s'il est mentionné aux « a à w du paragraphe 2 de l'article 1er du règlement (UE) n° 1308/2013 du Parlement européen et du Conseil du 17 décembre 2013 », à savoir les céréales, le riz, le sucre, les fourrages séchés, les semences, le houblon, l'huile d'olive et les olives de table, le lin et le chanvre, les fruits et légumes, les produits transformés à base de fruits et légumes, les bananes, le vin, les plantes vivantes et produits de la floriculture, le tabac, la viande bovine, le lait et les produits laitiers, la viande de porc, les viandes ovine et caprine, les oeufs, la viande de volaille, l'alcool éthylique d'origine agricole, les produits de l'apiculture et les vers à soie.

L'article L. 631-24-3 du code rural et de la pêche maritime précise toutefois que les contrats passés avec les entreprises sucrières par les producteurs de betteraves ou de canne à sucre ne relèvent pas de ce régime contractuel.

Par dérogation, et pour permettre de faire des contrats les plus adaptés à la diversité des productions, sont considérés comme relevant de la même production :

- Pour les fruits et légumes, les produits de même cultivar et cultivés selon le même mode de culture (sous serre en verre, sous serre multi-chapelle en plastique, sous tunnel de plastique) ;

- pour la viande bovine, chacune des catégories suivantes : les animaux destinés à la reproduction, à l'engraissement, les veaux âgés de moins de huit mois destinés à l'abattage et les bovins âgés de huit à vingt-quatre mois ou plus destinés à l'abattage ;

- le lait et les produits laitiers issus d'un animal et d'une espèce donnée ;

- pour les viandes porcines, ovines et caprines, chacune des catégories suivantes : les animaux destinés à la reproduction à l'engraissement ou à l'abattage ;

- pour les oeufs, les différentes catégories liées aux élevages (plein air, au sol, en cage) ;

- pour la viande de volaille, selon une distinction basée sur la destination des animaux (reproduction ou l'engraissement) ainsi qu'un mode d'élevage au sens du règlement (CE) n° 543/2008 de la Commission du 16 juin 2008 portant modalités d'application du règlement (CE) n° 1234/2007.

Pour tous ces produits, relèvent d'une même production également les produits sans signe d'identification de la qualité et de l'origine au sens de l'article L. 640-2 du code rural et de la pêche maritime.

Pris pour application de l'article 3 de la loi Egalim, lequel a modifié l'article L. 631-26 du code rural et de la pêche maritime, le décret n° 2019-143 du 26 février 2019 fixe, à l'article R. 631-15 du code rural et de la pêche maritime, la liste des agents en charge de la constatation des manquements mentionnés à l'article L. 631-25 du même code. La liste a été élargie, conformément à la volonté du législateur, aux agents assermentés de FranceAgriMer. Sont désormais habilités à constater des manquements dans la rédaction des contrats visés à l'article L.631-24 du code rural et de la pêche maritime les agents de la concurrence, de la consommation et de la répression des fraudes, des services de l'État chargés de l'agriculture et de la pêche, des agents assermentés de FranceAgriMer désignés par le directeur général de cet établissement, des administrateurs, officiers du corps technique et administratif des affaires maritimes, des fonctionnaires affectés dans les services exerçant des missions de contrôle dans le domaine des affaires maritimes sous l'autorité ou à la disposition du ministre chargé de la mer ainsi que des agents des douanes.

Enfin, le rapport prévu à l'article 23 sur les impacts de la fin des quotas betteraviers dans l'Union européenne en termes de construction du prix d'achat de la betterave sucrière devra être remis avant le 31 décembre 2020.

b) Plusieurs difficultés relatives aux mesures d'application du titre II sont à déplorer
(1) Les dispositions du chapitre 1er relatives à l'accès à une alimentation saine

L'article 24 de la loi entend favoriser les approvisionnements en produits de qualité dans la restauration collective publique, notamment en fixant des cibles aux opérateurs, qui devront atteindre au plus tard le 1er janvier 2022, un taux de 50 % de produits de qualité dont au moins 20 % de produits issus de l'agriculture biologique.

Le décret  n° 2019-351 du 23 avril 2019 a précisé les modalités d'application de cet article relatif à la composition des repas servis dans les restaurants collectifs.

La proportion de 50 % doit s'apprécier, sur une année civile, au regard de la « valeur hors taxe des achats de produits remplissant les conditions exigées pour entrer dans le calcul de cette proportion, rapportée à la valeur totale hors taxe des achats des produits destinés à entrer dans la composition des repas servis pour chaque restaurant collectif » (article R. 230-30-1). Il en va de même pour la proportion de 20 % de produits issus de l'agriculture biologique.

Point essentiel dans les débats sur la loi, la prise en compte des coûts imputés aux externalités environnementales liées au produit pendant son cycle de vie est réalisée dans les conditions déjà définies au code de la commande publique (article R. 2152-9), à savoir en incluant les coûts supportés par l'acheteur (acquisition, utilisation comme la consommation d'énergie, les frais de maintenant, les coûts de collecte ou de recyclage) mais aussi les coûts imputés aux externalités environnementales liés au produit, si leur valeur monétaire peut être déterminée et vérifiée. Ces coûts peuvent inclure le coût des émissions de gaz à effet de serre et d'autres émissions polluantes ainsi que d'autres coûts d'atténuation du changement climatique. La pondération de ce critère parmi les critères de choix de l'offre économiquement la plus avantageuse est fixée par arrêté du ministre chargé de l'agriculture, sans pouvoir être inférieure à 10 % ni supérieure à 30 %.

Le décret précise également les produits à prendre en compte, notamment en retenant les seuls produits sous SIQO répondant aux critères suivants (article 2 du décret non codifié et article R. 230-30-3) :

- les produits issus des exploitations auxquelles est attribuée la certification environnementale de deuxième niveau (jusqu'au 31 décembre 2029). Des produits peuvent justifier d'une équivalence à cette norme si elle est justifiée par une certification par un organisme indépendant accrédité par un organisme d'accréditation signataire de l'accord multilatéral pris dans le cadre de la coordination européenne des organismes d'accréditation, sur la base de la norme relative aux exigences pour les organismes certifiant les produits, les procédés et les services applicable aux organismes procédant à la certification de produits. ;

- Le label rouge ;

- L'appellation d'origine ;

- L'indication géographique ;

- La spécialité traditionnelle garantie ;

- La mention “issus d'une exploitation de haute valeur environnementale” ;

- La mention “fermier” ou “produit de la ferme” ou “produit à la ferme”, pour les produits pour lesquels existe une définition réglementaire des conditions de production.

À cet égard, il semble que le décret soit plus restrictif que ce que le législateur entendait. En effet, l'article L. 230-5-1 du code rural et de la pêche maritime restreint le champ des produits aux produits sous signes de qualité et de l'origine « dont l'utilisation est subordonnée au respect de règles destinées à favoriser la qualité des produits ou la préservation de l'environnement ». Les critères sont clairement alternatifs. Pourquoi dès alors exclure, par voie réglementaire, les produits fermiers pour lesquels il n'existe pas une définition réglementaire des conditions de production, alors que ces produits répondent par construction à des règles destinées à favoriser la qualité des produits ?

En pratique, la mention fermière a été sortie du champ des produits à valoriser par la restauration collective, ce que confirme une note de l'Ademe en date du 7 juin 2019 qui précise qu'à ce jour, seuls les oeufs fermiers sont concernés, ainsi que les volailles de chair, qui bénéficient, en parallèle, d'un autre label reconnu.

L'exclusion des produits fermiers, mention valorisante très prisée des consommateurs et mettant en avant les produits directement fabriqués par l'agriculteur, semble une remise en cause du travail engagé par des milliers de producteurs agricoles pour mieux valoriser leurs produits.

Il peut, au reste, apparaître étonnant de ne pas considérer que les fromages fermiers relèvent de ce dispositif alors que le décret n° 2013-1010 du 12 novembre 2013 modifiant le décret n° 2007-628 du 27 avril 2007 relatif aux fromages et spécialités fromagères fixe des conditions de production pour que ces produits bénéficient de cette mention valorisante.

Cet écart entre la volonté affichée de mieux valoriser les approvisionnements locaux dans les services de restauration collective et la réalité découlant de ce décret est très problématique dans nombre de nos territoires.

Enfin, les opérateurs doivent transmettre un bilan statistique de la mise en oeuvre de ces obligations annuellement, dans des conditions définies par arrêté.

En revanche, le décret ne précise pas les conditions d'une application progressive du présent article, le Gouvernement ayant indiqué que les acteurs consultés ont, de manière unanime, souhaité qu'ils ne soient pas introduits de seuils intermédiaires, considérant le délai trop court.

L'article 24 a également créé, à l'article L. 230-5-5, une instance de concertation régionale pour la mise en oeuvre du programme national pour l'alimentation, afin de favoriser l'atteinte des seuils définis par la loi Egalim dans la restauration collective.

Le décret n° 2019-313 du 12 avril 2019 est venu préciser ses compétences, sa composition (préfet de région, administrations préfectorales, administrations locales, représentants des établissements publics, des organisations professionnelles des secteurs agricoles, des associations dont l'objet est lié à la politique de l'alimentation et des personnalités qualifiée) et ses modalités de fonctionnement.

L'évaluation de l'expérimentation sur les menus végétariens hebdomadaires dans la restauration scolaire doit être transmise avant le printemps 2022.

Enfin, l'article L. 230-5-7 du code rural et de la pêche maritime issu du même article de la loi Egalim dispose qu'avant le 30 octobre 2019, le Gouvernement propose aux personnes morales de droit public et aux entreprises privées en charge de la restauration collective publique des outils d'aide à la décision, à la structuration des filières d'approvisionnement sur leurs territoires, à la formulation des marchés publics, à la formation des personnels concernés, nécessaires à l'atteinte des seuils ainsi qu'à l'élaboration du plan pluriannuel de diversification de protéines », que chaque gestionnaire ayant la charge d'un restaurant collectif public servant plus de deux cents couverts par jour en moyenne sur l'année doit présenter.

À cet égard, le Gouvernement indique avoir installé un Conseil national de la restauration collective (CNRC), instance ayant pour objectif d'accompagner les acteurs de la restauration collective dans la mise en place des mesures de la loi Egalim. Plusieurs actions ont été mises en place : publication d'une plaquette pédagogique explicitant les mesures, recensement des outils d'accompagnement en vigueur, document d'accompagnement à la rédaction de marchés publics en cours d'élaboration, projet d'outil numérique d'information et de formation des acheteurs.

Le rapport prévu à l'article 25 pour l'évaluation des impacts budgétaires induits par l'application des nouvelles règles relatives à l'approvisionnement en produits de qualité de la restauration collective publique a été rendu le 17 octobre 2019 dernier au Parlement, avec plus d'un mois et demi de retard. Une actualisation est prévue avant le 1er janvier 2023.

L'article 26 autorise l'expérimentation, pour une durée de trois ans, l'affichage obligatoire de la composition des menus par les collectivités territoriales volontaires. Le décret n° 2019-325 du 15 avril 2019 est venu préciser les modalités de cette expérimentation. La collectivité peut alors demander l'affichage des produits utilisés, du fournisseur, du lieu de production, du mode de transformation, des informations nutritionnelles, de la mention « fait maison » ou de toute autre mention. L'information sur la composition des menus peut figurer sous la forme de pictogrammes dans les menus affichés. Cette information peut également être publiée par voie électronique.

La remise du rapport prévu à l'article 30 évaluant l'opportunité et la possibilité juridique d'une extension des règles applicables à la restauration collective publique à la restauration collective du secteur privé est attendue au plus tard le 31 décembre 2020.

L'article 44 de la loi Egalim, introduit par le Sénat, interdit de proposer à la vente ou de distribuer à titre gratuit en vue de la consommation humaine ou animale des denrées alimentaires ou produits agricoles pour lesquels il a été fait usage de produits phytopharmaceutiques ou vétérinaires ou d'aliments pour animaux non autorisés par la réglementation européenne ou ne respectant pas les exigences d'identification et de traçabilité imposées par cette même réglementation. Le deuxième alinéa dispose que « l'autorité administrative prend toutes mesures de nature à faire respecter l'interdiction prévue au premier alinéa ».

Si la définition des conditions sanitaires et phytosanitaires applicables à ces produits importés relève de la compétence exclusive de l'Union européenne, l'État membre a des marges de manoeuvre pour renforcer les conditions de contrôle, notamment leur fréquence et l'intensité, pour les denrées transitant sur son territoire. Le Gouvernement indique d'ailleurs avoir relevé l'objectif cible de prélèvements aléatoires pour certaines familles de produits (poissons, crustacés, viandes équines, bovines et de volailles), tout en allongeant la liste des substances recherchées dans ces lots. Toutefois, ces mesures nécessaires au respect de cette interdiction n'ont pas été suffisantes à ce stade. Dès lors, peut-on considérer qu'il y a une défaillance de l'État au regard de ses obligations législatives ?

L'article 46 prévoit une remise au Gouvernement et au Parlement du rapport d'activité du Conseil national de l'alimentation. Il a été adopté lors de la séance plénière du 29 janvier 2020 mais n'a pas été officiellement transmis au Parlement.

L'article 48 de la loi, qui entrera en vigueur au 1er janvier 2021, vise à définir les conditions, entrant en vigueur au plus tard le 1er janvier 2030, dans lesquelles les produits sous signes d'identification de la qualité et de l'origine répondent aux exigences prévues pour faire l'objet de la certification environnementale. Le Gouvernement a indiqué que ce décret était en cours d'élaboration, notamment dans la mesure où la compatibilité de ce texte avec le droit de l'Union européenne nécessitait une expertise approfondie.

L'autorité administrative que les opérateurs doivent informer en cas d'autocontrôle positif signalant une denrée alimentaire susceptible de présenter un risque pour la santé humaine ou animale, qui est le préfet du département du lieu de l'exploitation ou d'implantation de l'établissement, mentionnée à l'article 50, a été désignée par le décret n° 2019-1188 du 15 novembre 2019.

L'article 51 prévoit, à l'article L. 423-3 du code de la consommation, que les opérateurs tiennent à jour un état des lieux chiffrés des produits retirés ou rappelés et en font la déclaration sur un site internet dédié, l'administration mettant à la disposition du public ces informations. La loi n° 2019-486 du 22 mai 2019 relative à la croissance et la transformation des entreprises a finalement élargi cette disposition à tous les produits. L'arrêté des ministres intéressés, pris après avis de la CNIL, déterminant les conditions de fonctionnement du site, son adresse, les informations à déclarer, la nature de celles rendues publiques et les modalités de déclaration, de publication et d'actualisation de ces informations, n'a pas été publié à ce jour mais devrait être publié, selon le Gouvernement, avant le 1er juillet 2020, date de lancement du site

En revanche, sans que cela soit prévu explicitement dans la loi Egalim mais conformément à ses engagements en séance publique, le Gouvernement a créé, par le décret n° 2019-307 du 11 avril 2019 relatif aux sanctions applicables en matière de retrait et de rappel des denrées alimentaires et des aliments pour animaux autres que ceux d'origine animale, une contravention de 5ème classe s'appliquant aux distributeurs et commerces de détail qui ne respecteraient pas leurs obligations en matière de retrait ou de rappel.

Le décret prévu à l'article 52 relatif aux conditions de mise en oeuvre des analyses d'autocontrôle dans les secteurs alimentaires, des sous-produits animaux et de l'alimentation animale a été publié et est aujourd'hui codifié à la sous-section 3 bis de la section 1 du chapitre II du titre préliminaire du livre II du code rural et de la pêche maritime (décret n° 2019-332 du 17 avril 2019).

Conformément à l'article 53, le rapport relatif à l'importation et à la mise sur le marché de denrée alimentaire contenant du dioxyde de titane a été remis par le Gouvernement au Parlement le 5 février 2019.

L'article 54 a recentré les missions de l'Observatoire de l'alimentation autour du suivi global de la qualité nutritionnelle de l'offre alimentaire. Le Gouvernement, à l'initiative de cet article, entendait « recentrer les missions de l'observatoire de l'alimentation sur celles assurées au sein de la section qualité nutritionnelle des aliments - OQALI », constatant que les autres sections n'étaient pas opérationnelles. Pour reprendre les termes de l'exposé des motifs de l'amendement gouvernemental adopté au stade de la commission en première lecture à l'Assemblée nationale « la surveillance de la chaîne alimentaire est assurée depuis 2016 par la plate-forme de surveillance créée en application de l'article L. 201-14 du Code rural et de la pêche maritime, que la section économique et sociale n'a été opérationnelle qu'entre 2012 et 2014. » Cette suppression de certaines missions au niveau législatif nécessite, en conséquence, une adaptation de la partie réglementaire du code rural et de la pêche maritime, qui prévoit toujours l'existence des trois sous-sections à ce stade à l'article D. 230-1 du code rural et de la pêche maritime. Le législateur avait prévu cette adaptation en précisant que « les modalités de fonctionnement de l'observatoire ainsi que sa composition sont définis par décret ». Or ce décret n'a pas été pris. Le Gouvernement indique qu'il est presque finalisé et devrait être publié en septembre 2020.

L'article 55 de la loi, en modifiant l'article L. 225-102-1 du code de commerce, ajoute à la liste des informations devant être mentionnées au sein de la déclaration de performance extra-financière pour les entreprises concernées celles relatives à la lutte contre la précarité alimentaire, au respect du bien-être animal et aux actions entreprises en vue d'une alimentation responsable, équitable et durable. Or l'article R. 225-105 du code de commerce n'a pas été actualisé pour prendre en compte ces évolutions, alors que celle-ci permettrait de proposer des indicateurs pour structurer la déclaration pour ces nouvelles catégories, et simplifierait ainsi la vie des entreprises

Le décret n° 2019-378 du 26 avril 2019 relatif aux conditions de collecte et de traitement de données épidémiologiques par des personnes agréées rend applicable l'article 57 de la loi. Toutefois, l'entrée en vigueur du règlement (UE) 2016/429 relatif aux maladies animales transmissibles, lequel revoit la classification des dangers sanitaires, pourrait rendre nécessaire une adaptation du dispositif réglementaire.

Les mesures réglementaires prévues à l'article 61 ont bien été publiées dans le décret n° 2019-703 du 4 juillet 2019 relatif à la lutte contre la précarité alimentaire :

- La durée et les conditions dans lesquelles l'habilitation est accordée, les modalités de contrôle des personnes morales habilitées et les sanctions applicables en cas de manquement aux conditions de l'habilitation sont prévues aux articles R. 666-1 et suivants du code de l'action sociale et des familles ;

- les modalités de collecte et de transmission à l'autorité administrative, par les personnes morales habilitées des données portant sur leur activité, sur les denrées distribuées et, une fois rendues anonymes, sur les bénéficiaires de l'aide alimentaire, à l'article R. 266-10 du même code. Des arrêtés du 28 et du 30 août 201916(*) du ministre chargé de l'action sociale définissent ces données chiffres et fixent les modalités de leur transmission.

Conformément à l'article 63, le décret n° 2019-302 du 11 avril 2019 détermine les conditions dans lesquelles les commerces de détail s'assurent de la qualité du don lors de la cession à une association habilitée en application de l'article L. 266-2 du code de l'action sociale et des familles. Ils doivent disposer d'un plan de gestion de la qualité du don de denrées alimentaires, communiqué à l'association caritative destinataire du don, lequel comprend : un plan de sensibilisation de l'ensemble du personnel à la lutte contre le gaspillage alimentaire et au don de denrées alimentaires ; un plan de formation des personnels chargés de tout ou partie des opérations liées à la réalisation de dons ; les conditions d'organisation du don de denrées alimentaires, y compris de gestion de la sous-traitance. Dans chaque établissement, une personne qualifiée est responsable de la coordination, du suivi et du respect de ce plan de gestion.

Le rapport de l'Agence de l'environnement et de la maîtrise de l'énergie sur la gestion du gaspillage alimentaire par la restauration collective et la grande distribution, prévu à l'article 66, doit être remis d'ici le 1er janvier 2022.

(2) Les dispositions du chapitre II relatives au respect du bien-être animal

Le Gouvernement estime que l'article 68, ayant créé un article L. 214-11 du code rural et de la pêche maritime interdisant la mise en production de tout bâtiment nouveau ou réaménagé d'élevage de poules pondeuses élevées en cages, est d'application directe et ne nécessite pas de mesures d'application.

Si la notion de bâtiment nouveau ne pose pas de difficultés particulières, il aurait pu être utile, dans un souci d'amélioration de la lisibilité de la loi, de préciser par décret la définition de bâtiment réaménagé. En pratique, il semblerait que la loi ne s'applique qu'aux travaux de réaménagement engendrant une hausse de la surface d'élevage de poules pondeuses élevées en cage.

Le rapport prévu à l'article 69 sur les évolutions souhaitables et les réalisations concrètes des volets relatifs au bien-être animal prévus par les plans de filière des organisations interprofessionnelles doit être remis avant le mois de mai 2020. A la date de rédaction de ce rapport, il n'a pas été remis.

Les modalités de l'expérimentation de la vidéosurveillance dans les abattoirs volontaires pour une durée de deux ans de l'article 71 ont été précisées par le décret n° 2019-379 du 26 avril 2019 relatif à l'expérimentation de dispositif de contrôle par vidéo en abattoir.

Dans les établissements d'abattage agréés le souhaitant, après autorisation du préfet, le traitement de données visera le contrôle du respect des modes opératoires prédéterminés. Les images captées et les dates et heures de prises d'image, sans son ni information biométrique, ne pourront être visionnées que par les employés de l'abattoir habilités à cet effet par l'exploitant ainsi que par les personnes intervenant pour le compte d'organismes d'audit ou de conseil et, bien sûr, les agents de l'État en charge du contrôle officiel de l'abattoir. Conservées un mois, les données seront effacées automatiquement au terme de ce délai sauf exception.

Le délai de publication du décret a, en pratique, réduit le délai de l'expérimentation qui devait débuter, aux termes de la loi Egalim, à compter du 30 avril 2019. Or le décret laisse à son article 3 une période de neuf mois après la publication du décret (soit jusqu'au 26 janvier 2020). 

De même, le décret n° 2019-324 du 15 avril 2019 relatif à l'expérimentation de dispositifs d'abattoirs mobiles rend applicable l'article 73 de la loi. Peut participer à cette expérimentation toute personne agréée en tant qu'abattoir mobile. Le dossier, dont le contenu a été déterminé par un arrêté17(*) du ministre de l'agriculture et de l'alimentation, doit comporter un engagement de signer un protocole permettant l'organisation de l'inspection sanitaire et de contrôle et de communiquer les informations nécessaires à l'évaluation de l'expérimentation. Les résultats de l'expérimentation devront être transmis au plus tard en octobre 2022.

(3) Les dispositions du chapitre III relatives du renforcement des exigences pour une alimentation durable accessible à tous

L'article 76, relatif à l'interdiction de cession de produits biocides à des utilisateurs non professionnels, nécessitait la publication d'un décret précisant les catégories de produits concernés en fonction des risques pour la santé humaine et pour l'environnement. Le décret n° 2019-1052 du 14 octobre 2019 relatif à l'interdiction de vente en libre-service à des utilisateurs non professionnels de certaines catégories de produits biocides interdit de céder directement en libre-service :

- les produits pour lesquels des données permettent d'établir ou de suspecter l'apparition de résistances ;

- les produits pour lesquels des cas d'intoxication involontaire sont signalés ;

- les produits non admissibles à la procédure d'autorisation simplifiée mentionnée pour lesquels des données établissent qu'ils sont fréquemment utilisés en méconnaissance des règles visant à préserver la santé humaine ou l'environnement, figurant dans leur autorisation de mise sur le marché ou dans la notice élaborée par leur fabricant.

L'arrêté qui liste les produits concernés n'a pas été publié, l'article n'est donc pas applicable à ce stade, alors qu'il devait entrer en vigueur au 1er janvier 2019.

En revanche, les catégories de produits de biocides pour lesquelles l'article 76 encadre la publicité commerciale ont bien été déterminées par le décret n° 2019-643 du 26 juin 2019 relatif à la publicité commerciale pour certaines catégories de produits biocides, ainsi que les conditions dans lesquelles la publicité peut être réalisée (notamment les mentions obligatoires à faire figurer).

De même, le décret n° 2019-642 du 26 juin 2019 relatif aux pratiques commerciales prohibées pour certaines catégories de produits biocides a interdit certaines pratiques commerciales comme les remises, rabais et ristournes sur les produits biocides relevant des types 14 et 18 définis par le règlement (UE) n° 528/2012 du Parlement européen et du Conseil du 22 mai 2012 concernant la mise à disposition sur le marché et l'utilisation des produits biocides. Toutefois, ces dispositions ne s'appliquent pas aux produits biocides admissibles à la procédure d'autorisation simplifiée.

Le décret n° 2019-329 du 16 avril 2019 relatif aux substances naturelles à usage biostimulant et aux préparations naturelles peu préoccupantes en contenant est bien venu fixer les modalités de procédure et d'évaluation simplifiées selon lesquelles sont autorisées ces substances comme le prévoit l'article 77. La substance est autorisée par son inscription sur une liste publiée par arrêté du ministre chargé de l'agriculture, après évaluation de l'Anses sur son effet nocif, sauf pour les plantes médicinales inscrites à la pharmacopée et les substances naturelles à usage biostimulant issues de parties consommables de plantes utilisées en alimentation animale ou humaine, lorsqu'elles entrent dans la composition d'une préparation naturelle peu préoccupante conforme à un cahier des charges approuvé.

L'article 79, qui encadre les conditions de présentation de la publicité destinée aux utilisateurs professionnels de produits phytopharmaceutiques, est applicable depuis la publication du décret n° 2019-321 du 12 avril 2019 relatif aux conditions de présentation de la publicité destinée aux utilisateurs professionnels de produits phytopharmaceutiques, codifié à l'article D. 253-43-2 du code rural et de la pêche maritime.

Le décret n°2019-649 du 27 juin 2019 est venu fixer, conformément aux dispositions de l'article 80, la composition de l'instance de concertation et de suivi du plan national pour une utilisation des produits phytopharmaceutiques compatible avec le développement durable (article D. 253-44-1 et suivants du code rural et de la pêche maritime).

Le rapport de l'article 81 relatif à la création d'un fonds d'indemnisation des victimes de maladies liées aux produits phytopharmaceutiques a été présenté le 2 octobre 2019 et a permis la création, dans la loi n° 2019-1446 du 24 décembre 2019 de financement de la sécurité sociale pour 2020, d'un fonds d'indemnisation en réparation des maladies causées par les pesticides (article L. 491-1 et suivants du code de la sécurité sociale). Il a toutefois été rendu avec près de six mois de retard.

Conformément à l'article 82, l'arrêté du 26 août 2019 relatif à la mise en oeuvre d'une expérimentation de l'utilisation d'aéronefs télépilotés pour la pulvérisation de produits phytopharmaceutiques précise les conditions et les modalités de l'expérimentation.

Le décret n° 2019-1519 du 30 décembre 2019 a bien listé les substances actives contenues dans les produits phytopharmaceutiques et présentant des modes d'action identiques à ceux de la famille des néonicotinoïdes, dont l'utilisation a été interdite par l'article 83 de la loi. Il s'agit du flupyradifurone et du sulfoxaflor.

Enfin, le décret n° 2019-1500 du 27 décembre 2019 relatif aux mesures de protection des personnes lors de l'utilisation de produits phytopharmaceutiques à proximité des zones d'habitation est venu préciser les conditions d'application de la mise en oeuvre des chartes d'engagement permettant de prendre des mesures de protection des personnes habitant dans des bâtiments à usage d'agrément attenant à des zones où un exploitant a recours à des produits phytopharmaceutiques.

Le décret précise les conditions d'élaboration des chartes d'engagement, qui devront contenir des modalités d'information des résidents, des distances de sécurité et de mesures apportant des garanties équivalentes ainsi que des modalités de dialogue et de conciliation entre les utilisateurs et les habitants concernés.

Ces chartes sont élaborées, pour les usages agricoles, par les organisations syndicales représentatives au niveau du département ou par la chambre département d'agriculture, font l'objet d'une concertation publique et est validée, in fine, par le préfet du département. Pour les usages non agricoles, elles sont élaborées par des organisations représentatives, des regroupements d'utilisateurs ou des gestionnaires d'infrastructures.

En complément a été publié l'arrêté du 27 décembre 2019 relatif aux mesures de protection des personnes lors de l'utilisation de produits phytopharmaceutiques et modifiant l'arrêté du 4 mai 2017 relatif à la mise sur le marché et à l'utilisation des produits phytopharmaceutiques et de leurs adjuvants visés à l'article L. 253-1 du code rural et de la pêche maritime, lequel détermine notamment les distances de sécurité à proximité des habitations à mettre en oeuvre à son article 8.

À l'exception des traitements nécessaires à la destruction et à la prévention de la propagation des organismes nuisibles réglementés, les distances minimales de sécurité s'appliquent partout.

À l'exception des produits de biocontrôle, des produits composés de substance de base ou de substances à faible risque, en l'absence de distance de sécurité spécifique fixée par l'autorisation de mise sur le marché du produit concerné, une distance de sécurité minimale est fixée à :

- 20 mètres pour les traitements des parties aériennes des plantes pour les produits phytopharmaceutiques présentant des mentions de danger spécifiques18(*), ou contenant une substance active considérée comme ayant des effets perturbateurs endocriniens néfastes pour l'homme ;

- 10 mètres pour les traitements en milieu non formé des parties aériennes des plantes pour l'arboriculture, la viticulture, les arbres et arbustes, la forêt, les petits fruits et cultures ornementales de plus de 50 centimètres de hauteur, les bananiers et le houblon ;

- 5 mètres pour les autres utilisations agricoles et non agricoles.

Ces distances pourront être réduites si des mesures de protection, prévues dans les chartes d'engagement, sont mises en place.

Les matériels permettant une réduction de la distance de sécurité minimale sont énumérés dans une note de service publiée au Bulletin officiel du ministère de l'agriculture prise après avis de l'Institut national de recherche pour l'agriculture, l'alimentation et l'environnement (Inrae).

Trois difficultés sont posées par ces deux mesures réglementaires ;

Premièrement, certaines rédactions retenues complexifient considérablement l'application par les utilisateurs. L'arrêté ne mentionne pas clairement à compter de quelle limite s'applique la mise en place de la distance de sécurité spécifique. En outre, la notion retenue de zones attenantes aux bâtiments habités et aux parties non bâties à usage d'agrément contiguës à ces bâtiments mériterait des précisions pour éclairer les exploitants. Par exemple, le champ retenu est-il restreint aux seules habitations, comme l'y invitaient les débats parlementaires, ou est-il étendu à tout bâtiment occupé, notamment les locaux à usage professionnel ? Nombre d'exploitants se demandent au reste si les allées et chemins communaux seront compris dans le périmètre du dispositif.

Se pose enfin la question de la mise en place des distances de sécurité minimale consécutivement à une nouvelle construction : les contraintes seront-elles assumées par les agriculteurs, dont les activités préexistaient à la construction, ou par le nouvel habitant ?

De même , le décret ne précise pas les modalités d'information des résidents ou des personnes présentes au sens du règlement (UE) n° 284/2013 du 1er mars 2013 établissant les exigences en matière de données applicables aux produits phytopharmaceutiques, conformément au règlement (CE) n° 1107/2009 du Parlement européen et du Conseil concernant la mise sur le marché des produits phytopharmaceutiques. Comment ces modalités désormais obligatoires devront-elles être mises en oeuvre ?

Deuxièmement, si la date d'entrée en vigueur du décret semblait incompatible avec le délai requis par les exploitants afin d'actualiser les chartes existantes, devenues invalides par la publication du nouvel arsenal réglementaire, il leur a été impossible de négocier ces chartes durant le confinement liée à l'épidémie de Covid-19. Un report de l'entrée en vigueur de ces mesures est impératif.

Troisièmement, la compatibilité de l'arrêté susmentionné avec l'article L. 253-8 du code rural et de la pêche maritime tel qu'adopté par le Parlement lors de la loi dite Egalim promulguée en octobre 2018 semble peu assurée. Le III dudit article prévoit la faculté de mettre en oeuvre des chartes locales afin de mettre en place des mesures de protection. C'est seulement à défaut de telles chartes que des zones de non traitement à proximité des habitations peuvent être mises en place. Cela est manifestement contraire avec ce que prévoit l'arrêté, lequel impose des distances de sécurité obligatoires à proximité des habitations, conformément aux textes européens19(*), qui ne pourront être uniquement réduites (mais non annulées) en fonction de mesures de protection. Est-il dès lors nécessaire d'en tirer les conséquences et de modifier l'article L. 253-8 du code rural et de la pêche maritime, moins de deux ans après son adoption ?

Les ordonnances prévues à l'article 88 ont bien été publiées.

L'ordonnance n° 2019-361 du 24 avril 2019 relative à l'indépendance des activités de conseil à l'utilisation des produits phytopharmaceutiques et au dispositif de certificats d'économie de produits phytopharmaceutiques distingue trois types de conseil et en précise le contenu :

i. Le conseil stratégique (L. 254-6-2), qui a pour objet de fournir à l'utilisateur professionnel les éléments lui permettant de « définir une stratégie pour la protection des végétaux ». Ce conseil se traduit par un « diagnostic » prenant en compte une analyse des espaces concernés et de la situation économique des exploitations.

Le diagnostic est formalisé par un « écrit » et devra être réalisé selon une périodicité déterminée par voie réglementaire, dans la limite de dix ans entre deux conseils.

Le justificatif de délivrance devra être conservé et toute personne utilisant des produits phytopharmaceutiques « doit être en mesure de justifier » s'être fait délivrer un conseil stratégique dans la limite maximale de trois ans entre deux conseils. Le justificatif de délivrance sera une condition au renouvellement du Certiphyto. Un décret adaptera le contenu et la fréquence du conseil aux petites exploitations (déterminées par culture).

Ces documents ne sont pas exigés :

a) pour les utilisateurs de produits de biocontrôle, des substances de base et des substances à faible risque ainsi que les produits nécessaires aux traitements des organismes nuisibles qui sont des dangers sanitaires de première catégorie et de deuxième catégorie ;

b) si l'exploitation agricole est engagée dans une démarche ou une pratique « ayant des incidences favorables sur la réduction de l'usage et des impacts des produits phytopharmaceutiques ». Ces démarches seront précisées par arrêté.

Les décrets et arrêtés d'application n'ont, à ce jour, pas été publiés, l'entrée en vigueur du dispositif étant attendu pour le 1er janvier 2021. Ils devraient être publiés, selon le Gouvernement, avant l'été 2020. Toutefois, compte tenu des circonstances actuelles, de la difficulté de mener à bien les consultations nécessaires et du délai nécessaire aux opérateurs pour se préparer à l'entrée en vigueur de la mesure, un report de quelques mois de la mesure apparaît souhaitable.

ii. Le conseil spécifique à l'utilisation comporte une recommandation d'utilisation de produits déterminés. Il fait l'objet d'une recommandation écrite précisant la substance, la cible, la parcelle concernée, la superficie à traiter, la dose recommandée et les conditions d'utilisation.

iii. Le conseil à la vente fournissant les informations appropriées concernant l'utilisation des produits phytopharmaceutiques, notamment la cible, la dose recommandée et les conditions de mise en oeuvre, les risques pour la santé et l'environnement liés à une telle utilisation et les consignes de sécurité afin de gérer ces risques.

L'ordonnance organise une séparation entre les activités de conseil stratégique et spécifique des activités de vente de produits phytopharmaceutiques par le biais :

- D'une incompatibilité d'exercice des activités de conseil avec celles de mise en vente et d'application ;

- Une séparation capitalistique des structures :

o Une entreprise de conseil ne pourra détenir plus de 10 % du capital d'une personne morale réalisant des ventes ou de l'application de produits phytopharmaceutiques. Réciproquement, une entreprise de ventes ou d'application ne pourra détenir plus de 10 % du capital d'une personne morale réalisant du conseil ;

o Pour lutter contre les participations croisées, toutes les personnes morales réalisant du conseil ne pourront détenir plus de 32 % du capital des personnes morales réalisant des ventes ou de l'application de produits phytopharmaceutiques et réciproquement.

o Enfin, les membres des organes de surveillance, d'administration ou de direction devront être distincts, sauf exception encadrée pour les membres d'un organe d'administration d'une chambre d'agriculture

L'articulation de ces évolutions avec celle du dispositif des CEPP est proposée :

- par le maintien, pour le distributeur, de la possibilité de pouvoir faciliter le déploiement des « fiches actions » ;

- par la nécessité pour le conseiller indépendant de promouvoir les fiches actions adaptées pour l'exploitant concerné, la certification des entreprises agréées pour le conseil attestant de leur contribution effective au dispositif CEPP.

Elle prévoit également que le régime CEPP devient pérenne. L'autorité administrative notifie à chaque obligé des objectifs annuels pour 2020 et 2021 et des objectifs pluriannuels à compter de 2022 d'obligations de réalisations d'actions à réaliser dans la cadre des CEPP. La pénalité pour absence d'atteinte des objectifs fixés est supprimée. Le Gouvernement compte sur la certification des entreprises afin de mieux garantir la mise en oeuvre de moyens pour atteindre les obligations fixées. Elle étend son application dans les collectivités régies par l'article 73 de la Constitution au plus tard en 2023, tout en prévoyant des dispositions particulières pour Saint-Martin.

L'entrée en vigueur de l'ordonnance au 1er janvier 2021 semble toutefois très ambitieuse, les décrets et arrêtés d'application n'étant pas encore publiés, ce qui laissera peu de temps aux opérateurs de s'adapter à ces nouvelles obligations.

Un projet de loi ratifiant l'ordonnance n° 2019-361 du 24 avril 2019 relative à l'indépendance des activités de conseil à l'utilisation des produits phytopharmaceutiques et au dispositif de certificats d'économie de produits phytopharmaceutiques a été enregistré à la présidence du Sénat le 25 juin 2019.

Sur la base du I de l'article 88, l'ordonnance n° 2019-363 du 24 avril 2019 a étendu les pouvoirs de police judiciaire des agents mentionnés à l'article L. 205-1 du code rural et de la pêche maritime et à l'article L. 511-3 du code de la consommation.

Les inspecteurs de la santé publique vétérinaire, les ingénieurs ayant la qualité d'agent du ministère chargé de l'agriculture, les techniciens supérieurs du ministère chargé de l'agriculture et les vétérinaires et préposés sanitaires contractuels de l'État et les agents de la DGCCRF disposeront, au besoin, de pouvoirs de recherche et de constatation de certaines infractions relevant du code de l'environnement, à savoir celui de convoquer des personnes, de dresser des procès-verbaux , masquer leur identité jusqu'à la constatation de l'infraction ou du manquement, utiliser une identité d'emprunt, recueillir sur convocation dans leurs locaux, tout document nécessaire aux contrôles.

Enfin, conformément au II de l'article 8, l'ordonnance n° 2019-1069 du 21 octobre 2019 relative à la lutte contre le gaspillage alimentaire a permis :

- la mise en place par les opérateurs de la restauration collective d'une démarche de lutte contre le gaspillage élémentaire à l'issue d'un diagnostic préalable ;

- l'extension des obligations de lutte contre le gaspillage alimentaire mentionnés aux articles L. 541-15-4 et suivants du code de l'environnement aux distributeurs, industriels du secteur alimentaire  et aux opérateurs de la restauration collective ;

- la révision des procédures de don de denrées alimentaires aux associations habilitées, en soumettant à la signature de conventions les opérateurs de l'industrie agroalimentaire et les opérateurs de la restauration collective dont le nombre de repas préparés est supérieur à trois mille repas par jour.

- la publicité annuelle des engagements des acteurs sur leurs engagements en faveur de la lutte contre le gaspillage alimentaire ;

- le durcissement de l'amende pour avoir rendu une denrée alimentaire invendue impropre à la consommation, si la personne entre dans le champ de l'article L. 541-15-15 du code de l'environnement.

Un projet de loi ratifiant l'ordonnance n° 2019-1069 du 21 octobre 2019 relative à la lutte contre le gaspillage alimentaire a été enregistré à la présidence de l'Assemblée nationale le 6 janvier 2020.

(4) Les mesures de simplification dans le domaine agricole regroupées au titre III, qui relèvent en fait de mesures liées à l'énergie, n'ont été que partiellement prises

Le décret prévu à l'article 94 afin de renforcer les réseaux de transport et de distribution de gaz naturel nécessaires pour permettre l'injection du biogaz produit a été publié en juin 2019 (décret n° 2019-665 du 28 juin 2019).

L'arrêté établissant la liste des normes pour laquelle la sortie du statut de déchets est effective, prévu à l'article 95, n'a pas été publié.

À cette fin, il est nécessaire d'établir au préalable des critères d'innocuité sous la forme de teneurs maximales pour divers contaminants (ETM, HAP, dioxines...) permettant la sortie du statut de déchets d'une matière fertilisante. Or ces critères d'innocuité devraient être établis sur la base de l'ordonnance relative à la prévention et à la gestion des déchets prévue à l'article 125 de la loi n° 2020-105 du 10 février 2020 relative à la lutte contre le gaspillage et à l'économie circulaire. Cette ordonnance prévoit en effet que soient fixés par décret les critères de qualité agronomique et d'innocuité selon les conditions d'usage, pour les matières fertilisantes et les supports de culture, afin de s'assurer que leur mise sur le marché et leur utilisation ne porte pas atteinte à la santé publique, à la santé animale et à l'environnement. La publication de l'arrêté mentionné à l'article L.  255-12 fera suite à la publication du décret susmentionné. Est à noter toutefois la publication de l'arrêté du 8 août 2019 approuvant deux cahiers des charges pour la mise sur le marché et l'utilisation de digestats de méthanisation agricole en tant que matières fertilisantes.

2. Une ordonnance sur la réforme du droit coopératif qui excède le champ défini par le législateur

L'article 1er de l'ordonnance n° 2019-362 du 24 avril 2019 relative à la coopération agricole soumet les coopératives au mécanisme des prix abusivement bas, non pas sur le fondement de l'habilitation de l'article 11 de la loi Egalim, qui listait strictement le champ d'habilitation de l'ordonnance, mais sur celui de l'habilitation de l'article 17 qui prévoyait une mesure « balai ».

La responsabilité de la coopérative serait engagée pour le fait « de fixer une rémunération des apports abusivement basse » par rapport aux indicateurs. Cela transpose la notion de prix abusivement bas issue du code de commerce au droit coopératif.

En pratique, la partie lésée pourra saisir le juge après une médiation tout comme le ministre chargé de l'économie après avis motivé du ministre de l'agriculture et du HCCA.

La sanction pourra s'élever à 5 millions d'euros ou à 5 % du chiffre d'affaires réalisé par l'auteur. Les pénalités dues par la coopérative contraindront, mécaniquement, les autres coopérateurs. La décision de justice serait publiée, diffusée et affichée.

L'adjonction selon laquelle le juge doit « tenir compte des spécificités des contrats coopératifs » risque de ne pas apporter de solides garanties aux coopératives.

Au-delà du fond de la mesure, la forme peut poser problème. Pour le Gouvernement, dans la mesure où le II de l'article 17 de la loi Egalim l'habilite à prendre par voie d'ordonnance « toute mesure relevant du domaine de la loi nécessaire pour mettre en cohérence les dispositions de tout code avec celles prises par voie d'ordonnance en application du I », il lui est loisible de soumettre les coopératives à l'engagement de la responsabilité pour prix abusivement bas.

Or l'application d'un nouveau régime déjà existant dans le code de commerce aux coopératives semble aller bien au-delà de la simple mise en cohérence.

Un contentieux est en cours devant le juge administratif pour connaître de la légalité de l'ordonnance, notamment au regard du respect du champ d'habilitation déterminé par le législateur.

Déjà en cours au mois d'avril dernier, il n'a toujours pas été tranché.

Il convient toutefois de relever la présentation en conseil des ministres par le Gouvernement fin juin d'un projet de loi de ratification de l'ordonnance, inscrit à l'ordre du jour pour mi-juillet selon la procédure accélérée à l'Assemblée nationale. Ce traitement fort inhabituel pour une ratification (qui n'est pas exigée pour que l'ordonnance entre en vigueur) laisse penser que les risques que l'ordonnance se fasse retoquer par le juge administratif ne sont pas négligeables. En effet, une ratification de l'ordonnance par le législateur revient à lui conférer une valeur législative : l'adoption du projet de loi de ratification d'une ordonnance valide a posteriori le contenu ou le champ d'habilitation de l'ordonnance. Dans la mesure où sa ratification lui donne une valeur législative, le Conseil d'État n'aurait plus le pouvoir de l'annuler.

Les rapporteurs de la loi Egalim, au Sénat20(*) comme à l'Assemblée nationale22(*), estiment que les débats parlementaires n'ont pas porté sur cet aspect du texte. L'idée de soumettre les coopératives à ce dispositif issu du code de commerce n'a donc pas été, formellement, adoptée par le législateur.

Lors des débats sur la loi Egalim, le Sénat avait d'ailleurs obtenu, après une lecture intégrale d'un amendement de compromis en commission mixte paritaire par un des rapporteurs du Sénat, un encadrement du champ de l'habilitation qui avait été finalement porté en nouvelle lecture par le rapporteur de l'Assemblée nationale. L'objectif était de ne pas donner un blanc-seing au Gouvernement pour réformer le droit coopératif sans intervention du législateur.

Or le Gouvernement, ne pouvant plus s'appuyer sur le champ d'habilitation de l'article 11, s'est appuyé sur celui de l'article 17 par le biais d'une mesure « balai ». Ce tour de passe-passe démontre toute la difficulté posée par le recours accru aux ordonnances au regard notamment du contrôle du respect du champ d'habilitation.

C'est pourquoi il est essentiel pour le Parlement de s'assurer du strict respect du champ de l'habilitation par le Gouvernement. Faute d'un tel contrôle, compte tenu de la systématisation regrettable des ordonnances dans tous les projets de loi que le Parlement doit examiner, apparaîtrait une grave atteinte à la compétence législative du Parlement dans son ensemble.

C'est pourquoi le groupe de suivi de la loi Egalim du Sénat a souhaité corriger cette anomalie. Tel est le sens de l'article 3 de la proposition de loi n° 45 (2019-2020) de M. Gremillet modifiant la loi n° 2018-938 du 30 octobre 2018 pour l'équilibre des relations commerciales dans le secteur agricole et alimentaire et une alimentation saine, durable et accessible à tous afin de préserver l'activité des entreprises alimentaires, lequel supprime la mesure ayant excédé le champ d'habilitation.

3. Des premières inquiétudes émises par le groupe de suivi de la loi Egalim du Sénat

La commission des affaires économiques a adopté, le 30 octobre 2019, le rapport d'information n° 89 (2019-2020) du groupe de suivi de la loi Egalim intitulé : « Loi Egalim un an après : le compte n'y est pas ».

Ce rapport alerte sur les premiers effets néfastes produits par l'application du titre Ier de la loi sur les PME, sur leurs marques propres et principalement sur les produits sous marque de distributeur.

Plus spécifiquement, il constate que cette législation a déjà eu deux effets de bord particulièrement problématiques :

- certaines PME accusent un recul considérable de leur activité compte tenu de l'encadrement en volume des promotions. Elles ne pourront pas enregistrer une telle chute des volumes de leurs ventes deux années de suite sans connaître de réelles difficultés financières ;

- certains industriels peinent à renégocier leurs contrats avec leurs distributeurs en cours d'année en cas de hausse des cours des matières premières agricoles entrant dans la composition de leurs produits. Par conséquent, leurs marges se rétractent, ce qui ampute leur capacité à investir et innover.

C'est pour corriger ces effets de bords qu'à l'initiative du groupe de suivi de la loi Egalim, le Sénat a adopté la proposition de loi n° 138 de Daniel Gremillet et de plusieurs de ses collègues modifiant la loi n° 2018-938 du 30 octobre 2018 pour l'équilibre des relations commerciales dans le secteur agricole et alimentaire et une alimentation saine, durable et accessible à tous.

Cette initiative n'est pas un démantèlement de loi Egalim, adoptée il y a moins de deux ans, dans la mesure où elle se limite à corriger des effets de bord constatés dès le début de l'expérimentation.

Dans la mesure où l'expérimentation de deux ans sur le relèvement du seuil de revente à perte et l'encadrement des promotions n'est pas terminée, tout le monde s'accorde sur le fait qu'il faut attendre d'avoir tous les éléments statistiques à la fin de cette période avant d'en tirer les conclusions définitives.

Ces défauts de la loi sont connus et ont très tôt été dénoncés par le Sénat : absence de mécanisme assurant le ruissellement, excès de rigidité de certaines mesures s'appliquant uniformément à des filières très différentes, illusion de penser traiter le revenu de l'agriculteur en n'agissant que sur le seul levier des recettes, le prix de vente de ses produits à l'industrie ou à la grande distribution, tout en augmentant considérablement ses charges d'exploitation... Toutefois, la loi a été adoptée trop récemment et il est trop tôt pour prétendre en dresser un bilan exhaustif et incontestable. Les négociations commerciales de 2020 seront un indicateur intéressant.

Toutefois, le Gouvernement ne semble pas vouloir attendre de tirer les leçons de l'expérimentation. Dans le projet de loi d'accélération et de simplification de l'action publique, il a proposé, à l'article 44, de prolonger par ordonnance l'expérimentation sur le relèvement du SRP et l'encadrement des promotions de trente mois, sans aucune garantie que le rapport d'évaluation de l'expérimentation au bout de deux ans ne soit remis au Parlement afin qu'il juge de la pertinence du dispositif. Certes, le Gouvernement a entendu les problèmes relevés par le Sénat en proposant d'aménager certains dispositifs, notamment au regard des effets de bord de l'encadrement des promotions en volume. Néanmoins, prolonger une expérimentation avant d'avoir le moindre élément statistique permettant de l'évaluer porte une atteinte au pouvoir de contrôle du Parlement. Pourquoi faire des expérimentations que l'on pérennise sans les évaluer ?

Une solution de compromis a été présentée par la rapporteure du Sénat du projet de loi Asap. Le texte devrait être inscrit prochainement à l'ordre du jour de l'Assemblée nationale.

Le groupe de suivi de la loi Egalim poursuivra ses travaux de contrôle cette année, notamment sur le titre II, dans le but de dresser, au fur et à mesure, un bilan des effets économiques de la loi et de proposer, comme il l'a déjà fait, au besoin, des mesures de correction.

C. LOI N° 2017-348 DU 20 MARS 2017 RELATIVE À LA LUTTE CONTRE L'ACCAPAREMENT DES TERRES AGRICOLES ET AU DÉVELOPPEMENT DU BIOCONTRÔLE

La loi relative à la lutte contre l'accaparement des terres agricoles et au développement du biocontrôle n'est pas entièrement applicable, près de deux ans après sa promulgation.

Pour le titre Ier consacré à la préservation des terres agricoles, l'article 6 nécessitait des mesures d'application. Le barème de la valeur vénale moyenne des terres agricoles a bien été précisé, comme chaque année, par un arrêté du ministre chargé de l'agriculture du 28 juin 2018. Toutefois, les modalités d'établissement dudit barème n'ont pas été précisées par décret, contrairement à ce que prévoyait l'article 6.

Le titre II, comportant les articles 8 à 11, consacré au développement du biocontrôle, nécessitait des mesures d'application qui ont toutes été prises.

L'article 11 prévoyait qu'une évaluation de l'expérimentation relative à la mise en place d'actions visant à la réalisation d'économies de produits phytopharmaceutiques devait être rendue publique avant le 1er janvier 2020. Or ce rapport n'a pas été remis.

Certes, dans le cadre de l'article 88 de la loi n° 2018-938 du 30 octobre 2018 pour l'équilibre des relations commerciales dans le secteur agricole et alimentaire et une alimentation saine, durable et accessible à tous, l'expérimentation sur les certificats d'économie de produits phytopharmaceutiques a été prolongée et légèrement modifiée. Toutefois, cette pérennisation de l'expérimentation a eu lieu sans la publication de l'évaluation préalable prévue par le législateur.

D. LOI N° 2014-1170 DU 13 OCTOBRE 2014 D'AVENIR POUR L'AGRICULTURE, L'ALIMENTATION ET LA FORÊT

La loi d'avenir pour l'agriculture, l'alimentation et la forêt (LAAAF) est presque entièrement applicable.

Toutes les mesures d'application des 22 articles du titre Ier consacré à la performance économique et environnementale des filières agricoles et agro-alimentaires ont été prises, sauf une : l'article 18 qui prévoyait la mise à disposition d'espaces d'informations gratuits par les radios et télévisions au profit des interprofessions, afin de faire la promotion collective des produits agricoles et alimentaires. Le Gouvernement a annoncé n'avoir aucune intention de prendre les décrets d'application de cet article, ayant été lors des débats en désaccord avec cette proposition.

Les mesures d'application du titre II, consacré à la protection des espaces naturels, agricoles et forestiers et au renouvellement des générations en agriculture, du titre III, dédié à la politique de l'alimentation et aux mesures en matière sanitaire, du titre IV, centré sur les questions d'enseignement, de recherche et de développement agricole et forestier, ont toutes été publiées.

Le titre V, qui comprend l'ensemble du volet forestier de la loi d'avenir, comprenant les articles 66 à 82, est lui aussi, pour l'essentiel, applicable. Il convient cependant de rappeler que le processus d'élaboration des déclinaisons régionales du programme national de la forêt et du bois a pris quelques mois de retard. Le programme national ayant été approuvé par décret le 8 février 2017, l'article 67 de la loi d'avenir prévoit un délai de deux ans pour finaliser les programmes régionaux, cette exigence ayant été codifiée à l'article L. 122-1 du code forestier). Or seuls quatre programmes régionaux (Auvergne-Rhône-Alpes, Grand Est, Bretagne et Occitanie) ont été validés par arrêté ministériel au second semestre 2019. Les neuf autres sont en phase finale d'élaboration. Il convient de noter que l'Autorité environnementale émet un avis sur chacun de ces plans et, par exemple, l'avis adopté le 5 février 2020 sur le programme régional de la forêt et du bois (PRFB) de la région Provence - Alpes - Côte d'Azur comporte 29 pages et plusieurs séries de recommandations tendant à compléter le projet de programme qui lui a été soumis.

Le titre VI, comprenant les articles 83 à 88, qui adapte les dispositions de la loi aux outre-mer, est totalement applicable.

Le titre VII, comprenant les articles 89 à 96, comporte des dispositions transitoires et diverses. Il est également totalement applicable.

II. URBANISME, VILLE ET LOGEMENT

A. LOI N° 2018-1021 DU 23 NOVEMBRE 2018 PORTANT ÉVOLUTION DU LOGEMENT, DE L'AMÉNAGEMENT ET DU NUMÉRIQUE (ELAN)

À mi-avril 2020, la loi n° 2018-1021 du 23 novembre 2018 portant évolution du logement, de l'aménagement et du numérique, dite loi ELAN, est applicable à 79 %. 85 mesures étaient attendues, 67 ont été prises et 18 sont encore en attente. 17 mesures non prévues par la loi ont par ailleurs été publiées. Sur les cinq rapports attendus par le Parlement, aucun n'a été remis par le Gouvernement pour le moment.

La loi ELAN avait pour objet de traduire la stratégie quinquennale en matière de logement du Gouvernement. Elle comporte quatre titres visant à construire plus, mieux et moins cher, à faire évoluer le secteur du logement social, à répondre aux besoins de chacun et à favoriser la mixité sociale et enfin à améliorer le cadre de vie.

Le projet de loi déposé sur le Bureau de l'Assemblée nationale comportait 65 articles. À l'issue de la navette parlementaire, le nombre d'articles a été multiplié par plus de trois pour atteindre 234 articles. 19 d'entre eux ont cependant été déclarés contraires à la Constitution par le Conseil constitutionnel qui a estimé dans sa décision 2018-772 DC du 15 novembre 2018 qu'il s'agissait de « cavaliers législatifs ».

Le Gouvernement a publié le 21 décembre 2018 une circulaire dans laquelle il présente les dispositions d'application immédiate et celles nécessitant des mesures d'application. Il a en outre plus particulièrement attiré l'attention des services déconcentrés sur plusieurs sujets : le regroupement des bailleurs sociaux, les conventions d'utilité sociale (CUS), les projets partenariaux d'aménagement et les grandes opérations d'urbanisme, les outils de lutte contre l'habitat indigne et de lutte contre « les marchands de sommeil » et enfin les opérations de revitalisation des territoires.

1. Dispositions en matière d'urbanisme

Parmi les 62 articles relatifs à l'urbanisme (deux autres articles ayant été déclarés contraires à la Constitution), Parmi ceux-ci, 49 articles n'appelaient pas de mesures règlementaires d'application et sont d'application directe.

En outre, les articles 46 et 50, d'application directe, prévoient la prise de trois ordonnances relatives aux documents d'urbanisme, portant respectivement sur les rapports entre documents distincts, le schéma régional d'aménagement et le schéma de cohérence territoriale.

Enfin, les articles 5 et 29, instituant deux expérimentations relative au permis d'innover et à l'occupation temporaire de locaux vacants prévoient la remise de rapports au Parlement.

Treize articles nécessitent des mesures règlementaires d'application. Douze de ces treize articles sont aujourd'hui applicables, portant le taux d'applicabilité des mesures relatives à l'urbanisme à 98%.

Sont encore attendus un arrêté d'application relatif à la téléinstruction des demandes d'urbanisme et un arrêté relatif à la transmission à l'administration de données d'urbanisme (article 62) ; deux rapports d'expérimentation relatifs à l'occupation de bureaux vacants et au permis d'innover (articles 5 et 29), ainsi que deux ordonnances relatives aux documents d'urbanisme (article 46).

a) Plusieurs des mesures phares de la loi sont d'application directe, et sont d'ores et déjà appliquées par les acteurs de l'aménagement et de la construction

Parmi les 49 articles de la loi ELAN n'appelant pas de mesure réglementaire d'application figurent certaines des mesures les plus emblématiques du texte.

C'est le cas des dispositions relatives aux projets partenariaux d'aménagement (PPA) et aux grandes opérations d'urbanisme (GOU), prévues aux articles 1, 3 et 5. Si aucun décret d'application n'est prévu, le bénéfice des diverses modalités dérogatoires au droit de l'urbanisme est néanmoins conditionné à la signature des contrats de PPA ainsi qu'à la qualification de GOU par délibération de la collectivité territoriale ou de l'EPCI concerné. Il en va de même pour les dispositions relatives aux opérations d'intérêt national (OIN), aux articles 4 et 5.

La Direction de l'habitat, de l'urbanisme et des paysages (DHUP) du ministère de la Transition écologique et solidaire a indiqué à la commission qu'à la fin avril 2020, 12 contrats de PPA avaient été signés ou devraient l'être dans les prochains mois, tandis que 15 contrats sont en cours de rédaction ou au stade des réflexions préalables. Elle indique par ailleurs : « Les projets portés concernent l'aménagement urbain, à près de 90% pour du recyclage d'espaces déjà urbanisés. Il s'agit de projets de rénovation ou de réhabilitation de centre urbain (Marseille, Mulhouse), de transformation de friches (Le Mans), d'intensification de tissus urbains existants mixtes (Toulouse, Bordeaux) ou encore de revitalisation de centralités urbaines (bassin minier). Les contrats prévoient des actions sur tous les champs du renouvellement de la ville : logements, commerces, activité, espaces et d'équipements publics, mobilités, marketing territorial... ».

LA GRANDE OPÉRATION D'URBANISME (GOU) DE REQUALIFICATION DU CENTRE-VILLE DE MARSEILLE

La requalification du centre-ville de Marseille, conduite par la métropole Aix-Marseille-Provence, a fait l'objet d'un projet partenarial d'aménagement (PPA) en août 2019.

Un avant-projet de GOU a été voté en octobre 2019 sur un périmètre d'environ 350 hectares (sur les 1000 hectares concernés par le PPA). L'opération d'aménagement sera conduite par une société publique locale d'aménagement d'intérêt national, détenue en majorité par la Métropole et en minorité par l'Etat et la Ville. Elle visera notamment à réhabiliter des immeubles de copropriétés dégradées, afin que ceux-ci soient intégrés au parc d'habitat social (environ 500 logements).

Dans le cadre de cette GOU, la compétence en matière d'autorisations d'urbanisme a été transférée par la ville de Marseille à la Métropole.

C'est également le cas de l'article 5 relatif à l'expérimentation dite du « permis d'innover », qui permet à certains projets de bénéficier de dérogations, dès lors qu'il s'engage à atteindre les même résultats que ceux fixés par le droit existant.

La DHUP a indiqué à la commission que deux permis d'innover ont à ce jour été accordés, huit projets ayant été présélectionnés en 2018 à la suite d'un appel à manifestation d'intérêt lancé par le ministère. Elle explique ce faible recours au dispositif par son champ circonscrit aux GOU et aux ORT (Opérations de revitalisation de territoire), elles aussi créées par la loi ELAN et en phase de mise en place, ainsi qu'aux OIN. La DHUP indique ainsi que : « les services déconcentrés de l'État pourront suggérer la mobilisation de cet outil dans le cadre de l'accompagnement de ces projets [de GOU ou d'ORT] ».

Par ailleurs, le recours à ces permis vise aujourd'hui principalement l'obtention de dérogations au droit de la construction, qui peuvent aussi être accordées dans le cadre d'autres dispositifs comme le « permis d'expérimenter ». Seul l'un des projets candidats - ayant par la suite obtenu un permis d'innover - portait sur une dérogation aux règles d'urbanisme, en l'occurrence les obligations fixées par le PLU en matière d'aires de stationnement. L'autre projet bénéficiaire d'un permis d'innover a obtenu des dérogations aux règles du plan de prévention des risques d'inondation.

L'article 42 relatif à la constructibilité des « dents creuses » est aussi d'application directe. Afin de bénéficier des possibilités accrues de construction dans ces zones littorales, les collectivités doivent néanmoins identifier, au sein des documents d'urbanisme (plan local d'urbanisme et schéma de cohérence territoriale) les « secteurs déjà urbanisés ».

Interrogée à ce sujet par la commission, la DHUP a indiqué qu'elle ne disposait pas d'informations chiffrées sur le nombre de documents d'urbanisme ayant déjà intégré ces évolutions ; ni sur le nombre de dérogations autorisées par les préfets durant la période transitoire instaurée par la loi. Elle a cependant indiqué que des échanges avec les préfets et les collectivités « ont permis de préciser la doctrine d'application, informer et accompagner les territoires dans la mise en oeuvre des mesures », deux notes techniques ayant notamment été diffusées.

De même, aucune information n'est à ce stade disponible au sujet des possibilités accrues d'édification d'éoliennes et d'installation d'activités de culture marine dans les zones littorales, permises par les articles 43 et 44 de la loi.

Enfin, le permis dit « à double état » créé par l'article 61 a d'ores et déjà été sollicité dans le cadre des opérations de construction et d'aménagement liés aux jeux Olympiques et Paralympiques. Conformément à ce qui avait été évoqué lors de l'examen de la loi ELAN, ces projets concernent le futur village olympique (deux ZAC sur les communes de Saint-Ouen-sur-Seine, Saint-Denis et L'Ile-Saint-Denis) ainsi que le futur village des médias (Médias sur Dugny, La Courneuve, Le Bourget). Dans les deux cas, ils prévoient un état initial dédié à des logements, et un état final pouvant comporter des logements, des bureaux ou des commerces. En revanche, le type de dérogations qui seront accordées à ces projets n'a pas été précisé par la DHUP, qui a simplement cité à votre commission « la destination, l'architecture, l'implantation et l'aménagement des abords ».

b) Certaines mesures d'application directe ont été complétées par des mesures réglementaires non prévues

L'article 23 de la loi ELAN, d'application directe et qui n'impliquait pas nécessairement l'édiction de mesures d'application, a néanmoins fait l'objet d'un décret en Conseil d'État n°2019-423 du 9 mai 2019 modifiant les conditions d'octroi par l'État et ses établissements publics de la décote sur le prix des terrains de leur domaine privé et complétant le contenu des rapports d'activité des organismes de foncier solidaires. Il traduit effectivement le critère de 50% ou plus de logements sociaux, et intègre les logements en bail réel solidaire, pour définir les opérations pouvant bénéficier de la décote.

L'assouplissement de la portée contraignante de l'avis de l'Architecte des Bâtiments de France (ABF) pour certains projets, les modalités du dialogue entre le maire et l'ABF et celles des recours contre les avis des ABF ont également fait l'objet d'un décret non prévu par l'article 56 de la loi ELAN. Il s'agit du décret en Conseil d'État n° 2019-617 du 21 juin 2019 relatif aux abords de monuments historiques, aux sites patrimoniaux remarquables et à la dispense de recours à un architecte pour les coopératives d'utilisation de matériel agricole. Celui-ci prévoit notamment que le préfet informe la commune ou l'EPCI de toute inscription d'un immeuble au titre des monuments historiques, afin que puisse être créé un périmètre délimité des abords, le cas échéant. Il tire également les conséquences réglementaires de la nouvelle procédure de dialogue entre le maire et l'ABF instaurée par la loi.

En outre, ce même décret en Conseil d'État n° 2019-617 du 21 juin 2019 modifie également les dispositions réglementaires afin de rendre effective la dispense de recours à un architecte pour certaines constructions des coopératives agricoles (CUMA), prévue par l'article 63 de la loi.

En matière de demandes d'autorisation d'urbanisme, le décret en Conseil d'État n° 2019-481 du 21 mai 2019 modifiant diverses dispositions du code de l'urbanisme a apporté des précisions sur la composition du dossier et l'instruction des demandes. Mesure non explicitement prévue par l'article 57 de la loi ELAN, mais servant le même objectif de sécurisation des demandes, il prévoit en son article 6 qu'une demande tardive par l'administration de pièces complémentaires ne suspende pas le délai d'instruction qui s'impose à ses services.

Enfin, concernant le contentieux de l'urbanisme, largement réformé par l'article 80 de la loi ELAN, un décret en Conseil d'État n° 2019-303 pris pour l'application de l'article L. 600-5-2 du code de l'urbanisme est paru le 10 avril 2019. Non prévu par les dispositions législatives, il précise la dispense de notification applicable dans le cas de la contestation d'un permis modificatif dans le cadre d'une procédure unique au titre de l'article L. 600-5-2 ; et fixe un délai de deux mois pour la cristallisation des moyens des parties.

c) La quasi-totalité des mesures d'application attendues a été prise dans le délai de six mois que s'était fixé le Gouvernement

Les articles 4, 8 à 10, 16, 20, 25, 29, 30, 32, 45 et 49, qui attendaient des mesures règlementaires d'application, sont applicables à la date de rédaction du présent rapport.

L'article 49 relatif au permis d'aménager était applicable dès la publication de la loi, grâce au décret en Conseil d'État n° 2007-18 du 5 janvier 2007 : la loi ELAN opérait en effet une rédaction à droit constant de l'alinéa concerné, la mesure d'application précédente prise en 2007 ne nécessitant donc pas de révision.

Les autres mesures d'application prises par le Gouvernement, en grande majorité dans un délai de six mois depuis la promulgation de la loi, sont les suivantes :

· En matière d'établissements publics fonciers locaux (article 4), le décret en Conseil d'État n° 2019-304 du 10 avril 2019 fixant les conditions d'approbation par le préfet de région des délibérations des conseils d'administration des établissements publics fonciers locaux relatives aux créations de filiales et aux acquisitions ou cessions de participations dans des sociétés, groupements ou organismes. Il instaure un mécanisme d'approbation tacite par le préfet de région dans un délai d'un mois, sauf si le préfet demande une seconde délibération. Il prévoit aussi une délibération conjointe lorsque le périmètre de l'établissement public foncier local couvre plusieurs régions ;

· Concernant les modalités de prise en compte des conclusions de l'étude de faisabilité sur le potentiel de développement en énergies renouvelables dans l'étude d'impact des projets de travaux, d'ouvrages et d'aménagement (article 8), le décret en Conseil d'État n° 2019-474 du 21 mai 2019 pris en application du dernier alinéa de l'article L. 300-1 du code de l'urbanisme. Il prévoit que l'étude d'impact devra présenter les conclusions de l'étude de faisabilité et comprendre une « description de la façon dont il en est tenu compte ». Une entrée en vigueur partiellement rétroactive est prévue dans le cas de certaines opérations situées en zones d'aménagement concerté (ZAC) ;

· En matière de zones d'aménagement concerté (article 9), le décret en Conseil d'État n° 2019-481 du 21 mai 2019 modifiant diverses dispositions du code de l'urbanisme :

- Prévoit que les orientations d'aménagement et de programmation (OAP) du plan local d'urbanisme (PLU) peuvent valoir acte de création d'une zone d'aménagement concerté (ZAC) dès lors que le rapport de présentation du PLU justifie la création de la zone au regard de l'existant et des objectifs du plan, et que les OAP comportent un programme prévisionnel de construction ainsi qu'un schéma d'aménagement. La procédure d'évaluation environnementale commune est alors applicable à l'approbation du PLU ;

- Définit les mesures de publicité préalables à l'approbation du cahier des charges de la zone d'aménagement concerté, en prévoyant un affichage public d'un mois et la publication de mentions en recueils, qui constituent des prérequis à l'opposabilité de ce cahier des charges aux demandes d'autorisation d'urbanisme.

· Concernant l'organisation des jeux Olympiques et Paralympiques de 2024 (article 10 et article 20), deux mesures règlementaires ont été prises :

- Le décret en Conseil d'État n° 2019-441 du 13 mai 2019 relatif à la réquisition temporaire de terrains et de bâtiments nécessaires à l'organisation et au déroulement des jeux Olympiques et Paralympiques de 2024 prévoit que les réquisitions soient sollicitées auprès du préfet de département avant octobre 2021 ; précise le contenu de la demande de réquisition ; explicite les modalités d'information des propriétaires ; et prévoit un dispositif de rejet implicite sous trois mois dans le silence du préfet. Il précise également le contenu de l'arrêté de réquisition, les modalités de sa publication et les conditions de prise de possession du bien. Il clarifie les modalités d'indemnisation du propriétaire ainsi que l'obligation de remise en état du bien à l'issue de la réquisition. On note toutefois que les modalités du recours à la force publique par le préfet afin de libérer les terrains ou bâtiments, évoquées par l'article de loi, ne sont pas traitées par le décret publié.

- Le décret n° 2019-95 du 12 février 2019 pris pour l'application de l'article 20 de la loi n° 2018-1021 du 23 novembre 2018 portant évolution du logement, de l'aménagement et du numérique fixe la liste des opérations nécessaires aux jeux Olympiques ou Paralympiques. Sont concernées l'opération de rénovation de la porte de la Chapelle, l'opération de réaménagement de la porte Maillot, ainsi que le site d'implantation de la « Tour Triangle » dans le quinzième arrondissement. Si le site de la porte de la Chapelle devrait accueillir la salle Omnisport Arena 2, le lien entre le projet immobilier de la « Tour Triangle », qui inclut des hôtels et des espaces de coworking, et les Jeux Olympiques, n'est pas évident. Or, le décret accorde d'importantes dérogations à ce projet de construction ;

· Concernant la gouvernance de l'Établissement public d'aménagement de Paris-Saclay (article 16), le décret en Conseil d'État n° 2019-471 du 20 mai 2019 relatif à la composition du comité consultatif de l'Établissement public d'aménagement de Paris-Saclay prévoit une composition de 22 membres, incluant outre un député et un sénateur, des représentants du secteur associatif et des organisations professionnelles, des personnalités qualifiées nommées par les ministres et les réseaux consulaires, et des représentants des usagers des transports publics, tous liés au périmètre d'intervention de l'établissement. Il précise également les modalités de nomination des membres et de la période transitoire. Le décret prévoit une application prise sous deux mois par arrêté conjoint des ministres de tutelle : à la date de rédaction de ce rapport, cet arrêté n'a pas été pris ;

· En matière de délégation par les communes et établissements publics de coopération intercommunale de leur droit de priorité (article 25), le décret en Conseil d'État n° 2019-424 du 9 mai 2019 fixant les conditions de délégation de l'exercice du droit de priorité par les organismes mentionnés au troisième alinéa de l'article L. 240-1 du code de l'urbanisme prévoit que la délégation soit rendue publique et fasse l'objet d'un bilan annuel à l'organe déléguant ;

· En matière d'occupation temporaire de locaux vacants à fins d'hébergement (article 29), le décret en Conseil d'État n° 2019-497 du 22 mai 2019 relatif à l'occupation par des résidents temporaires de locaux vacants en vue de leur protection et préservation en application de l'article 29 de la loi n° 2018-1021 du 23 novembre 2018 portant évolution du logement, de l'aménagement et du numérique. Il fixe les conditions de la demande d'agrément au préfet de département concerné et prévoit que le silence de l'administration pendant quatre mois vaille rejet. Il met aussi en place un dispositif d'information de l'administration sur le nombre de personnes hébergées, les prix pratiqués ou encore la surface concernée. Il précise le contenu de la convention d'occupation et du contrat de résidence temporaire (d'une durée minimale de deux mois), ainsi que les modalités de renouvellement et de résiliation de ce dernier. Un montant maximal de redevance de 200 euros, ou de 75 euros pour les personnes vulnérables est prévu. Les engagements respectifs des résidents et de l'organisme sont clarifiés. Conformément aux dispositions du décret, l'arrêté du 5 novembre 2019 fixant la composition du dossier de demande d'agrément prévu par l'article 1er du décret n° 2019-497 du 22 mai 2019 relatif à l'occupation par des résidents temporaires de locaux en vue de leur protection et préservation en application de l'article 29 de la loi n° 2018-1021 du 23 novembre 2018 portant évolution du logement, de l'aménagement et du numérique a listé les pièces à fournir afin de solliciter un agrément ainsi que ses modalités de transmission. La DHUP a indiqué à la commission que deux organismes ont, à ce jour, sollicité et reçu l'agrément préfectoral pour mettre en oeuvre cette expérimentation (en décembre 2019 et février 2020). Un premier bilan quantitatif relatif au nombre d'opérations menées et au nombre de personnes hébergées sera effectué à la fin de l'année 2020. ;

· Concernant les règles de sécurité applicables aux travaux relatifs à des immeubles de moyenne et de grande hauteur (article 30), le décret en Conseil d'État n°2019-461 du 16 mai 2019 relatif aux travaux de modification des immeubles de moyenne hauteur (IMH) opère la distinction entre ces deux catégories dans les dispositions réglementaires du code de la construction et de l'habitation. Une nouvelle section relative aux IMH est créée, qui détaille les obligations relatives aux travaux de modification (matériaux incombustibles, accès pour les pompiers), et s'applique depuis le 1er janvier 2020. Conformément aux dispositions du décret, l'arrêté du 7 août 2019 modifiant l'arrêté du 31 janvier 1986 relatif à la protection contre l'incendie des bâtiments d'habitation a apporté les précisions techniques nécessaires relatives aux techniques et matériaux de constructions prescrits ;

· En matière d'avis du maire lors d'une réquisition avec attributaire dans les quartiers prioritaires (article 32), le décret en Conseil d'État n° 2019-635 du 24 juin 2019 relatif à la réquisition avec attributaire conditionne la décision de réquisition du préfet à l'accord du maire de la commune, qui est réputé favorable sans réponse dans un délai de deux mois. Le décret apporte en outre de nombreuses précisions sur la procédure de réquisition avec attributaire (calcul de l'indemnité, communes en tension, normes de confort et d'habitabilité...) en cohérence avec les évolutions apportées par la loi ;

· Concernant les aménagements légers autorisés dans les zones littorales (article 45), le décret en Conseil d'État n° 2019-482 du 21 mai 2019 publié relatif aux aménagements légers autorisés dans les espaces remarquables ou caractéristiques du littoral et des milieux nécessaires au maintien des équilibres biologiques précise les installations concernées. Deux nouvelles possibilités sont ouvertes : les aménagements relevant d'une nécessité techniques, de service public ou pour l'activité économique ; et les équipements d'intérêt général de sécurité ou de préservation des milieux ;

· En matière de transmission à l'administration des données relatives aux demandes d'autorisation d'urbanisme et d'instruction des demandes par des prestataires privés (article 62), deux décrets en Conseil d'État ont été pris :

- Le décret en Conseil d'État n° 2019-472 du 20 mai 2019 relatif à la collecte et la transmission d'informations et de documents relatifs aux déclarations et autorisations d'occupation des sols, qui prévoit la transmission mensuelle des informations aux services de l'administration (permis, décisions intervenues, ouvertures et achèvement de travaux), sous forme dématérialisée lorsque cela est possible. Les opérations de construction de logement, notamment, doivent fournir des informations plus précises (nombre, type, capacité...). Il convient de noter que le champ des informations transmises au titre du décret est plus large que celui prévu par la loi, qui mentionne uniquement les pièces des demandes et non les décisions rendues ou les informations relatives aux travaux. Le décret prévoit également deux arrêtés, qui respectivement désignent les services administratifs chargés de la collecte des informations et précisent les modalités techniques de transmission des données. À la date de rédaction du présent rapport, ces arrêtés n'ont pas été pris. Cette mesure n'est donc pas applicable ;

- Le décret en Conseil d'État n° 2019-505 du 23 mai 2019 relatif à l'instruction par des prestataires privés des demandes d'autorisation d'urbanisme renvoie à l'article L. 423-1 du code de l'urbanisme, qui indique que la signature de l'autorité compétente peut-être déléguée à un prestataire privé.

Enfin, l'ordonnance n° 2019-1170 du 13 novembre 2019 relative au régime juridique du schéma d'aménagement régional, prise sur la base de l'habilitation donnée par l'article 50, est parue dans les délais imposés (douze mois à compter de la promulgation de la loi). Un projet de loi de ratification de cette ordonnance a été déposé le 5 février 2020 au Sénat.

d) Les mesures d'application des dispositions relatives à la dématérialisation du traitement des demandes d'autorisation d'urbanisme se font toujours attendre, alors qu'il s'agit d'un enjeu fort pour l'action des collectivités territoriales en matière d'urbanisme

La loi ELAN a prévu à l'article 62 la mise en oeuvre obligatoire d'une procédure permettant la réception et l'instruction dématérialisée par les communes et établissements publics de coopération intercommunale (EPCI) des demandes d'autorisation d'urbanisme. Cette procédure doit être opérationnelle au 1er janvier 2022, pour toutes les communes de plus de 3500 habitants. Il est prévu qu'un arrêté détermine les modalités de sa mise en oeuvre.

Contrairement à la plupart des mesures d'applications des dispositions d'urbanisme de la loi, aucun arrêté n'a pour l'instant été pris pour préciser la procédure dématérialisée qui devra être mise en place par les communes et EPCI. Le ministère de la Cohésion des territoires indique sur sa page Internet que des outils numériques sont en cours de développement (« Plateforme des Autorisations d'Urbanisme ») ou d'expérimentation (« Assistance aux Demandes d'Autorisation d'Urbanisme ») pour un déploiement initialement prévu « à compter du premier trimestre 2020 ». Interrogée par la commission, la DHUP indique qu'il est « trop tôt pour tirer des enseignements des expérimentations en cours », mais qu'une « première version de la plate-forme est en cours de finalisation et à vocation à être mise en production dans les prochaines semaines ».

La commission souligne que le délai laissé aux collectivités est déjà très court : elles devront prendre en main ce nouvel outil, former leurs personnels et informer les citoyens, et basculer vers un système totalement dématérialisé. En outre, cette procédure concerne non seulement la réception mais aussi l'instruction des demandes, qui fait intervenir de nombreux acteurs : l'articulation des outils dématérialisés sera donc complexe.

Il est donc urgent que le Gouvernement publie l'arrêté d'application attendu pour que l'article 62 entre en vigueur, afin d'offrir aux communes et EPCI la visibilité, la sécurité juridique et la prévisibilité budgétaire nécessaire au déploiement des procédures dématérialisées.

La commission avait déjà souligné ce point lors de son examen du bilan d'application des lois pour 2019. Depuis, les difficultés rencontrées pour assurer la continuité de l'action des services d'urbanisme en période d'urgence sanitaire, en raison de la pandémie de coronavirus, ont pourtant fait la preuve de l'importance d'une transition fluide vers la dématérialisation.

e) Deux ordonnances relatives aux documents d'urbanisme, outils des collectivités territoriales, devront être publiées avant le mois de septembre 2020

Sont également attendues au titre de l'article 46 deux ordonnances, relatives respectivement à la hiérarchie des documents d'urbanisme et au schéma de cohérence territoriale (SCoT). L'habilitation donnée par la loi ELAN prévoit que celles-ci soient prises dans un délai de dix-huit mois à compter de la promulgation de celle-ci, c'est-à-dire avant le 24 mai 2020.

Une concertation en ligne a été lancée en avril 2019 par le ministère de la Cohésion des territoires, ainsi que plusieurs ateliers thématiques et en régions. Le Gouvernement prévoyait initialement la publication de ces ordonnances pour janvier 2020. Celles-ci n'ont pas été publiées à la date de rédaction de ce rapport.

Toutefois, l'article 14 de la loi n° 2020-290 du 23 mars 2020 d'urgence pour faire face à l'épidémie de covid-19 a prolongé ce délai d'habilitation de quatre mois : les ordonnances devront donc être prises avant le 24 septembre 2020.

La DHUP a indiqué à votre commission que les projets d'ordonnance sont actuellement à l'examen du Conseil d'État et du Conseil national d'évaluation des normes, et que celles-ci devraient être publiées à la fin du mois de juin.

Portant sur deux sujets touchant au coeur de la politique locale de l'urbanisme, les ordonnances qui seront prises sur la base de l'article 46 de la loi ELAN feront l'objet d'une vigilance particulière de la part du Sénat, dès leur parution et dans l'optique du dépôt du projet de loi de ratification. D'autre part, au vu des échéances électorales de l'année en cours, il serait utile que le cadre juridique des outils de planification locale soit établi clairement et rapidement, afin de ne pas retarder les évolutions envisagées des documents d'urbanisme.

f) Les expérimentations prévues par la loi en matière de « permis d'innover » et d'occupation de bureau vacants devront faire l'objet d'un bilan communiqué au Parlement

Les expérimentations autorisées par les articles 5 et 29, relatives au « permis d'innover » et à l'occupation temporaire de locaux vacants à fins d'hébergement, devront faire l'objet de rapports au Parlement en tirant un bilan, respectivement au terme de la période d'expérimentation prévue par la loi et six mois avant ce terme. Deux rapports seront donc attendus en novembre 2025 concernant le « permis d'innover », et en juin 2023 concernant l'occupation temporaire de locaux vacants.

2. Dispositions en matière de rénovation des centres-villes

Parmi les 17 articles relatifs à la revitalisation des centres-villes, 14 articles sont d'application directe et trois nécessitent des mesures d'application.

Trois catégories principales de mesures sont prévues par la loi ELAN pour la revitalisation des centres-villes

a) La création d'opérations de revitalisation de territoire (ORT)

Il s'agit de conventions entre l'État, les EPCI et les communes, qui visent à coordonner plusieurs actions de revitalisation et plusieurs acteurs sur un ou plusieurs périmètres d'intervention définis (article 157). Dans ce périmètre figure nécessairement le centre-ville de la ville principale du territoire de l'EPCI. Dans le cadre de l'ORT est prévue par ailleurs une expérimentation d'un permis d'aménager multi-sites.

Dans les secteurs d'intervention comprenant un centre-ville, le principe d'une autorisation d'exploitation commerciale (AEC) est supprimé (sauf si la convention le prévoit) et le préfet est doté du pouvoir de prononcer un moratoire d'AEC au regard des caractéristiques des projets de création et d'extension. Toute AEC est supprimée pour les opérations immobilières combinant un projet d'implantation commerciale et des logements situées dans un centre-ville compris dans l'ORT (article 165). Enfin, est instituée une information préalable du maire ou président de l'EPCI, six mois avant la fermeture ou le déplacement d'un service public (article 159) ;

b) La modification du régime général des autorisations d'exploitation commerciale (AEC - article 153)

La composition des commissions départementales d'aménagement commercial (CDAC) est modifiée afin de prévoir la présence (sans droit de vote) des représentants des réseaux consulaires et la procédure devant les CDAC est aménagée pour permettre l'audition des associations de commerçants et les « managers » de centres-villes (article 157).

La procédure prend désormais en considération la contribution du projet à la préservation ou à la revitalisation du tissu commercial du centre-ville et les coûts indirects supportés par la collectivité (article 166). La CDAC se prononce en outre au vu d'une analyse d'impact du projet réalisée par un organisme indépendant habilité par le préfet (article 166).

Par ailleurs, le contrôle des opérations de démantèlement des équipements commerciaux et du respect de l'AEC est renforcé : possibilité est ouverte au préfet de mettre en demeure le propriétaire en cas de carence (article 164) et obligation lui est faite de mettre en demeure l'exploitant qui ne respecte pas l'AEC de fermer au public les surfaces de vente exploitées illégalement ou de ramener sa surface commerciale au niveau fixé dans l'AEC (article 168) ;

c) Des dispositions d'urbanisme intéressant spécifiquement les centres-villes

Par exemple, l'obligation de présenter un document d'aménagement artisanal et commercial (DAAC) qui soit intégré au SCOT ou au PLUI (article 169) et dont le contenu est étendu aux impacts sur le commerce de centre-ville. Par ailleurs, la loi prévoit une dérogation à l'obligation de réaliser des aires de stationnement lorsque les travaux de transformation ou d'amélioration effectués sur des logements existants n'entraînent pas de création de surface de plancher supplémentaire et sont situés dans une commune appartenant à une zone tendue (article 158).

Ces trois articles prévoient l'édiction, au total, de quatre décrets en Conseil d'État : l'article 157 en prévoit deux, l'article 164 en prévoit un, de même que l'article 168. Le décret d'application de l'article 164 contenant également les dispositions d'application de l'article L. 752-1-1 du code de commerce créé par l'article 157 de la loi, trois décrets au total ont donc été publiés pour l'application de ces articles.

(1) Les quatre mesures d'application prévues par la loi ont été prises.
(a) Concernant la publicité des projets commerciaux non-soumis à autorisation d'exploitation commerciale

L'article 157, V, de la loi crée un nouvel article L. 752-1-1 dans le code de commerce qui prévoit que, par dérogation aux dispositions de l'article L. 752-1 dudit code, certains projets commerciaux dont l'implantation est prévue dans un secteur d'intervention d'une opération de revitalisation de territoire ne sont pas soumis à autorisation d'exploitation commerciale (AEC). Il s'agit, entre autres, de la création d'un magasin de commerce de détail dont la surface de vente est supérieure à 1 000 mètres carrés, de l'extension de la surface de vente d'un tel magasin lorsqu'il a déjà atteint ce seuil ou qu'il va le dépasser en raison de l'extension ou encore de la création d'un ensemble commercial. La loi précise par ailleurs que les conditions de publicité des projets mentionnés au premier alinéa du présent article sont fixées par décret en Conseil d'État.

Le décret n° 2019-563 du 7 juin 2019 relatif à la procédure devant la Commission nationale d'aménagement commercial et au contrôle du respect des autorisations d'exploitation commerciale précise ces mesures de publicité. L'article nouveau R. 752-44-14 du code de commerce prévoit ainsi que dans le cas d'une telle dérogation, le porteur du projet fait publier, dans deux journaux régionaux ou locaux diffusés dans le département, un avis d'ouverture au public au plus tard un mois avant la date d'ouverture prévue. Ces dispositions s'appliquent aux projets dont l'ouverture au public est prévue à compter du 1er janvier 2020. Le décret définit également les modalités du contrôle exercé par le préfet en la matière.

(b) Concernant la possibilité pour le préfet de suspendre l'examen d'une demande d'AEC

L'article 157, V, crée un nouvel article L. 752-1-2 dans le code de commerce qui prévoit la possibilité pour le préfet de suspendre l'enregistrement et l'examen d'une demande d'autorisation d'exploitation commerciale sous certaines conditions, pour une durée de trois ans renouvelable un an. Cette possibilité lui est ouverte lorsque le projet en question est situé sur le territoire :

· d'une ou plusieurs communes signataires d'une convention d'ORT, mais en dehors des périmètres d'intervention définis par la convention ;

· d'une commune non signataire d'une convention d'ORT mais membre d'un EPCI signataire d'une telle convention ou d'un EPCI limitrophe de celui-ci, lorsque ce projet est de nature à compromettre gravement les objectifs de l'opération.

Le décret n° 2019-795 du 26 juillet 2019 relatif à la faculté de suspension de la procédure d'autorisation d'exploitation commerciale fixe les conditions et modalités d'application de cet article en créant neuf nouveaux articles (art. R. 752-29-1 à R. 752-29-9) dans le code de commerce.

Il prévoit ainsi :

· que la décision de suspension est prise au cas par cas, selon les caractéristiques du projet ;

· le délai dans lequel le préfet doit solliciter l'avis de l'EPCI et des communes signataires de l'ORT à compter de l'enregistrement d'une demande d'AEC au secrétariat de la CDAC lorsqu'il souhaite faire usage de ce pouvoir de suspension (quinze jours) ainsi que le délai imparti à l'EPCI et aux communes pour le demander au préfet (vingt-et-un jours) ;

· les motivations qui doivent figurer à l'appui d'une telle sollicitation ;

· la notification de l'arrêté préfectoral au pétitionnaire et son contenu ;

· les modalités de reprise de l'examen de la demande à l'issue de la suspension.

Le décret semble satisfaire à l'intention du législateur. Toutefois, la Commission déplore qu'en l'absence de publicité du dépôt d'une demande d'AEC, le délai de quinze ou vingt-et-un jours puisse se révéler trop court pour qu'une collectivité saisisse dans de bonnes conditions le préfet. La fixation d'un délai trop bref est par conséquent susceptible d'amoindrir l'effectivité d'un tel dispositif.

(c) Concernant l'obligation de remise en état des terrains en cas d'absence de réouverture au public dans un délai de trois ans

Aux termes de l'article L. 752-1 du code de commerce, le propriétaire du site d'implantation bénéficiant de l'AEC est responsable de l'organisation de son démantèlement et de la remise en état de ses terrains d'assiette s'il est mis fin à l'exploitation et qu'aucune réouverture au public n'intervient sur le même emplacement pendant un délai de trois ans.

L'article 164 de la loi ELAN, à l'initiative du Sénat, prévoit qu'à l'expiration de ce délai, le préfet s'assure que le propriétaire du site a bien mis en oeuvre les opérations de démantèlement et de remise en état des terrains ou de transformation en vue d'une autre activité. Dans le cas contraire, le préfet peut le mettre en demeure de lui présenter les dispositions prévues et, si les opérations n'ont toujours pas lieu, peut consigner une somme répondant du montant des travaux à réaliser.

Le décret n° 2019-563 du 7 juin 2019 relatif à la procédure devant la Commission nationale d'aménagement commercial et au contrôle du respect des autorisations d'exploitation commerciale détermine les modalités d'application de cet article en modifiant les articles R. 752-45 à R. 752-49 du code de commerce. Il prévoit ainsi que :

· les opérations de démantèlement, remise en état ou transformation doivent être achevées dans les dix-huit mois qui suivent leur notification au préfet (sauf difficultés techniques ou administratives) ;

· certains équipements commerciaux ne sont pas soumis à cette obligation (par exemple ceux situés dans des immeubles qui ne sont pas destinés exclusivement au commerce) ;

· en cas de non-respect de ces prescriptions, le préfet demande au propriétaire du site de lui fournir sous deux mois des explications quant aux mesures prévues et que, passé ce délai, il le mette en demeure de procéder auxdites opérations ;

· si le propriétaire persiste à ne pas réaliser les travaux, le préfet peut obliger à consigner une somme correspondant au montant prévisionnel des travaux ou faire procéder d'office, aux frais du propriétaire, à l'exécution des mesures prescrites.

(d) Concernant l'habilitation de l'organisme chargé de réaliser l'étude d'impact accompagnant la demande d'AEC

L'article 168 de la loi ELAN prévoit que les demandes d'AEC déposées à compter du 1er janvier 2020 comportent une « analyse d'impact » réalisée par un organisme indépendant habilité par le préfet.

Le décret n° 2019-331 du 17 avril 2019 relatif à la composition et au fonctionnement des CDAC et aux demandes d'AEC crée, entre autres, trois nouveaux articles R. 752-6-1 à R. 752-6-3 dans le code de commerce qui précisent :

· les conditions que la personne morale demandant l'habilitation doit remplir (justifier des moyens et outils de collecte et d'analyse des informations relatives aux effets d'un projet sur l'animation et le développement économique des centres-villes des communes de la zone de chalandise, justifier de certains diplômes, etc.) ;

· les modalités de retrait, de remplissage et de transmission du formulaire de demande d'habilitation ;

· la durée de l'habilitation et les modalités de son retrait (notamment si l'organisme ne remplit plus les conditions d'obtention).

À noter par ailleurs qu'en application de l'article 4 de ce décret, un arrêté du 28 juin 2019 fixant le contenu du formulaire de demande d'habilitation pour établir le certificat de conformité mentionné au premier alinéa de l'article L. 752-23 du code de commerce a été pris par le ministre de l'Économie et des finances.

(2) Deux mesures d'application non prévues par la loi ont été prises
(a) Un décret relatif à la composition et au fonctionnement des CDAC et aux demandes d'AEC

Un décret n° 2019-331 du 17 avril 2019 relatif à la composition et au fonctionnement des CDAC et aux demandes d'AEC précise en effet l'article 163 (composition et fonctionnement des CDAC, durée du mandat, remplacement en cas de décès d'un membre, etc.) et l'article 166 relatif à la composition de l'étude d'impact et aux conditions d'habilitation par le préfet d'organismes indépendants pour la réalisation de ces études. Ce décret liste par ailleurs les éléments devant figurant dans le dossier accompagnant la demande d'AEC (plans des surfaces de vente, du stationnement, des espaces verts, etc.). Il précise, enfin, les éléments constitutifs de l'étude d'impact qui accompagne désormais la demande d'AEC (délimitation de la zone de chalandise, description de la desserte actuelle et future, etc.).

(b) Un décret relatif aux bénéficiaires des subventions de l'ANAH dans le cadre d'une ORT

Un décret n° 2019-498 du 22 mai 2019 relatif aux aides de l'Agence nationale de l'habitat révise le régime des aides de l'ANAH en en élargissant le champ des bénéficiaires pour tenir compte, entre autres, des modifications apportées par la loi ELAN.

En effet, l'article 157 de la loi ELAN prévoit qu'une convention d'ORT prévoit tout ou partie d'un ensemble d'actions définies à l'article L. 303-2 du code la construction et de l'habitation, parmi lesquelles un dispositif d'intervention immobilière et foncière contribuant à la revalorisation des îlots d'habitat vacant ou dégradé et incluant notamment des actions d'acquisition, de travaux et de portage de lots de copropriété.

Le décret n° 2019-498 modifie en conséquence l'article R. 321-12 du même code afin de compléter la liste des bénéficiaires potentiels de subventions de l'ANAH : y figurent désormais différents opérateurs publics (établissement public d'aménagement, établissement public foncier de l'État, etc.), lorsqu'ils sont engagés dans un dispositif d'intervention immobilière et foncière dans le cadre d'une ORT.

3. Les mesures en faveur du bâtiment et du logement
a) La plupart des mesures d'application ont été prises
(1) Mesures pour faciliter la construction de bâtiments
(a) Accessibilité des logements neufs

L'article 64 relatif à l'accessibilité des logements neufs avait beaucoup été débattu lors de l'examen de la loi. La commission mixte paritaire est parvenue à un compromis en fixant à 20 % le nombre de logements neufs devant être accessibles, les autres devant être évolutifs. Le décret n° 2019-305 du 11 avril 2019 modifiant les dispositions du code de la construction et de l'habitation relatives à l'accessibilité des bâtiments d'habitation et au contrat de construction d'une maison individuelle avec fourniture du plan précise la notion de logements évolutifs. Le logement évolutif doit permettre à une personne en situation de handicap d'utiliser le séjour et le cabinet d'aisance. Il doit pouvoir devenir accessible à l'issue de travaux simples, ces travaux étant entendus comme des travaux « sans incidence sur les éléments de structure et certains réseaux encastrés en cloisons ».

L'arrêté attendu a été pris le 11 octobre 2019 et introduit les dispositions relatives aux logements évolutifs notamment la desserte ultérieure possible des balcons, terrasses et loggias, l'installation d'un ascenseur. Il précise les conditions de redistribution des volumes par travaux simples, c'est-à-dire sans incidence sur les structures, les réseaux ou la position du tableau électrique.

Par ailleurs, le décret précité réduit le délai au-delà duquel le bailleur autorise tacitement la réalisation par le locataire des travaux d'adaptation du logement aux personnes en situation de handicap ou de perte d'autonomie. Conformément aux engagements du gouvernement, le même décret prévoit que l'installation d'un ascenseur sera désormais obligatoire dans les bâtiments neufs comportant plus de deux étages.

(b) La consommation énergétique des bâtiments

Plusieurs mesures sont relatives à la consommation énergétique des bâtiments. La simplification des règles en matière d'individualisation des frais de chauffage prévue par l'article 71 comme les obligations en matière d'économie d'énergie des bâtiments tertiaires prévues par l'article 175 supposent un décret en Conseil d'État. La possibilité pour le préfet d'interdire l'utilisation de certains appareils de chauffage (article 74) est en revanche d'application immédiate.

Ce décret a été pris. Il s'agit du décret en Conseil d'État n° 2019-496 du 22 mai 2019 relatif à la détermination individuelle de la quantité de chaleur, de froid et d'eau chaude sanitaire consommée et à la répartition des frais de chauffage, de refroidissement et d'eau chaude sanitaire, dans les immeubles collectifs à usage d'habitation ou à usage d'habitation et professionnel. Ces immeubles pourvus d'une installation centrale de chauffage doivent comporter des compteurs individuels qui déterminent la quantité de chaleur utilisé par chaque logement ou local à usage privatif, lorsque cela est techniquement possible et si cela n'entraîne pas un coût excessif au regard des économies attendues. À défaut, des répartiteurs de frais de chauffage, ou sinon d'autres méthodes, peuvent être installés. Ces appareils permettent également de relever à distance leur consommation.

(c) La vente en l'état futur d'achèvement

L'article 75 modifie le régime de la vente en l'état futur d'achèvement du secteur protégé, notamment afin de permettre à l'acquéreur de se réserver, lors de la conclusion du contrat préliminaire, la réalisation de certains travaux. Il prévoit l'adoption d'un décret en Conseil d'État en vue de préciser les conditions d'application de ces dispositions, notamment la nature des travaux dont il peut se réserver l'exécution. Ce décret a été adopté le 25 juin dernier23(*). Les travaux concernés sont des travaux de finition des murs intérieurs, de revêtement ou d'installation d'équipements de chauffage ou sanitaires, et le cas échéant du mobilier pouvant les accueillir. Un arrêté du 28 octobre dernier précise les dispositions du décret en établissant une liste limitative de ces travaux (sanitaires de la cuisine, de la salle de bain, du cabinet d'aisance, carrelage mural, revêtement du sol, convecteurs électriques, décoration des murs)24(*).

Ce décret précise également :

- les conditions par lesquelles l'acquéreur peut revenir sur son souhait de réserver certains travaux (notification, dans un délai prévu par le contrat, par lettre recommandée avec avis de réception ou par lettre recommandée électronique) ;

- qu'après l'expiration du délai durant lequel l'acquéreur peut revenir sur ce souhait, le vendeur informe le notaire des travaux dont l'acquéreur se réserve l'exécution ;

- que, lorsque ce délai est expiré pour chacun des contrats préliminaires afférents à l'immeuble, le vendeur informe la personne ayant délivré la garantie financière d'achèvement de l'immeuble ou de remboursement, des travaux dont chacun des acquéreurs se réserve l'exécution et de leur coût ;

- le contenu de la clause relative au prix du local réservé.

(d) Développement du logement intermédiaire

En application de l'article 148, le décret n° 2019-483 du 21 mai 2019 fixe la liste des communes pour lesquelles le programme local de l'habitat (PLH) devra préciser l'offre de logements intermédiaires. Alors que l'étude d'impact indiquait que le gouvernement pourrait retenir les communes de plus de 30 000 habitants dans lesquelles la taxe sur les logements vacants s'applique, il a finalement retenu le critère des communes de plus de 10 000 habitants. À l'intérieur du périmètre d'application de la taxe annuelle sur les logements vacants, les communes concernées sont les communes de plus de 10 000 habitants situées dans les zones A et A bis.

b) Mesures relatives à la réorganisation du secteur social et destinées à favoriser la production de logements sociaux
(1) La réorganisation des bailleurs sociaux

Le titre II comporte de nombreuses mesures en matière de réorganisation du secteur social. La loi oblige ainsi les bailleurs sociaux qui gèrent moins de 12 000 logements ou 40 millions d'euros de chiffres d'affaires à se regrouper, soit en rejoignant un groupe comportant majoritairement des organismes HLM, soit en se regroupant au sein d'une société de coordination (SAC).

Par ailleurs, les offices publics de l'habitat (OPH) rattachés à une même collectivité devront fusionner avant le 1er janvier 2021. Toutefois, les OPH soumis à la fois à une fusion et à un regroupement bénéficieront d'un délai supplémentaire et auront jusqu'en 2023 pour se regrouper ou fusionner.

Ces différentes dispositions sont d'application directe. Néanmoins, le Gouvernement a prévu d'édicter trois mesures règlementaires concernant les clauses types des SAC, la définition des logements comptabilisés pour déterminer le seuil de regroupement et l'organisation de la Caisse de garantie du logement locatif social.

En application de l'article 81, a été publié le décret en Conseil d'État n° 2019-911 du 29 août 2019 relatif aux sociétés de coordination mentionnées à l'article L. 423-1-2 du code de la construction et de l'habitation. Ce décret prévoit que les sociétés de coordination, qui disposent de compétences limitativement énumérées, peuvent prendre la forme d'une société anonyme (article L. 225-1 du code de commerce) ou d'une société anonyme coopérative à capital variable (loi n° 47-1775 du 10 septembre 1947 portant statut de la coopération). Ces sociétés constituent une des modalités permettant aux organismes d'habitations à loyer modéré mentionnés à l'article L. 411-2 du CCH, aux sociétés d'économie mixte agréées en application de l'article L. 481-1 ou encore aux organismes exerçant une activité de maîtrise d'ouvrage agréées en application de l'article L. 365-2 du même code de satisfaire à l'obligation de regroupement. Par ailleurs, le décret prévoit que les sociétés de coordination disposent d'une compétence nationale et doivent être agréées par le ministre chargé du logement, après avis du Conseil supérieur des habitations à loyer modéré.

De plus, en application des articles 81, 88, 109 et 128, a été pris le décret n° 2019-634 du 24 juin 2019 portant diverses dispositions relatives aux organismes d'habitations à loyer modéré et aux sociétés d'économie mixte de construction et de gestion de logements sociaux. Le décret définit la manière de comptabiliser les logements sociaux, ainsi que les logements-foyers non autonomes, pour l'application de la possibilité de retrait d'agrément des sociétés d'économie mixte de construction et de gestion de logements sociaux gérant moins de 1 500 logements sociaux. Il applique la même définition, à partir du 1er janvier 2021, à l'obligation de fusion des offices publics de l'habitat rattachés à une même personne publique gérant moins de 12 000 logements sociaux et à l'obligation de regroupement des organismes d'habitation à loyer modéré et des sociétés d'économie mixte de construction et de gestion de logements sociaux gérant moins de 12 000 logements sociaux.

Par ailleurs, le décret détermine les modalités de fixation des zones géographiques se caractérisant par un déséquilibre important entre l'offre et la demande, dans lesquelles s'appliquent l'article L. 424-2 du CCH prévoyant la participation des organismes d'habitations à loyer modéré à des actions de développement à caractère social, l'article L. 442-3-1 du même code prévoyant une perte du droit au maintien dans les lieux en cas de sous-occupation des logements des organismes d'habitations à loyer modéré et l'article L. 442-5-2 du même code prévoyant un examen tous les trois ans des conditions d'occupation de ces logements.

Le décret précise également que le préfet de département est l'autorité administrative compétente pour autoriser les bailleurs sociaux à augmenter les loyers, en cas de plan de redressement ou de consolidation approuvé par la Caisse de garantie du logement locatif social (CGLLS) ou de travaux de réhabilitation.

Enfin, le décret tire les conséquences de la suppression du dispositif dérogatoire de colocation dans le parc locatif social, remplacé par un dispositif général de colocation, en abrogeant les dispositions correspondantes.

Également en application des articles 81 et 88, modifiant les articles L. 452-1 et 452-2-1 du CCH, le Gouvernement a pris le décret n° 2019-618 du 21 juin 2019 relatif à la commission de péréquation et de réorganisation et portant modification du fonctionnement de la Caisse de garantie du logement locatif social. Le décret modifie le fonctionnement du conseil d'administration de la Caisse de garantie du logement locatif social en réduisant le délai avant seconde délibération, de deux à un mois, ainsi que le délai dans lequel peut intervenir une seconde convocation du conseil d'administration lorsque le quorum n'a pas été atteint.

Le décret précise, en outre, la composition et les règles de fonctionnement de la commission de péréquation et de réorganisation des organismes de logement locatif social, qui est placée auprès du conseil d'administration de la caisse. Il précise que le directeur général de la caisse établit le rapport d'activité de la commission, sur lequel délibère le conseil d'administration.

Enfin, le décret fixe les règles d'éligibilité des demandes de concours financiers accordés par la caisse, destinés à accompagner les réorganisations, les fusions et les regroupements des bailleurs sociaux ainsi qu'à prévenir les difficultés financières et concourir au redressement de ces organismes.

En application de l'article 84, a été publié le décret n° 2019-383 du 29 avril 2019 relatif aux modalités de déclaration des avances en compte courant prévues à l'article L. 423-15 du code de la construction et de l'habitation et des prêts participatifs prévus à l'article L. 423-16 du même code. Ce décret précise les documents requis pour la déclaration des avances ou des prêts à destination d'un organisme par un autre membre du groupe d'organismes de logement social. Il réduit le délai de réponse de l'administration de deux mois à 15 jours et précise que désormais l'absence d'opposition motivée d'un seul des ministres chargés du logement et de l'économie vaut accord.

Tirant les conséquences de cette politique de regroupement, l'article 88 de la loi permet le cumul des rémunérations d'un directeur général d'office public de l'habitat lorsqu'il assure également la direction d'une société de coordination dont l'office est actionnaire. Cette disposition a fait l'objet d'une mesure d'application à travers le décret n° 2019-702 du 3 juillet 2019 qui en fixe la limite.

Également dans le cadre de cette politique de réorganisation des bailleurs sociaux, en application de l'article 104, le Gouvernement a pris le décret en Conseil d'État non prévu par la loi, n° 2019-801 du 26 juillet 2019 relatif aux conventions d'utilité sociale (CUS) des organismes HLM. Le décret modifie les dispositions des (CUS) en ce qui concerne notamment la vente de logement social, les groupes d'organismes de logement social et l'obligation de disposer d'un cadre stratégique d'utilité sociale et d'un cadre stratégique patrimonial. Le décret modifie ou complète également les indicateurs des CUS portant sur la rénovation énergétique, la réhabilitation, la vente de logement social et les coûts de gestion (nouvel indicateur). Il supprime des indicateurs portant sur la vacance, les mises en services et l'accession sociale. Enfin, le décret prévoit les conditions dans lesquelles le préfet peut octroyer un délai d'un an renouvelable une fois pour satisfaire à l'obligation de transmission d'un projet de convention d'utilité sociale.

(2) La vente de logements sociaux

Le second volet de la réforme du secteur HLM concerne la vente de logements sociaux. Pour atteindre l'objectif de 40 000 ventes de logements sociaux à la fin du quinquennat, le gouvernement a simplifié les règles relatives à la vente de logements sociaux (article 97). Il a ainsi supprimé l'arbitrage du ministre en cas de désaccord entre le maire et le préfet sur l'opportunité d'une vente et prévu que la convention d'utilité sociale signée par le préfet et les bailleurs sociaux devrait comprendre un plan de vente de logements sociaux. Néanmoins, sur proposition du Sénat, la loi a prévu que l'accord du maire est obligatoire en cas de ventes de logements sociaux dans une commune n'ayant pas atteint le taux de 25% de logements sociaux en application de la loi SRU. Si le maire autorise la vente, le produit de cette vente devra être fléché sur le territoire de la commune.

Application de l'article 88, le décret n° 2019-484 du 21 mai 2019 relatif au délai au-delà duquel un logement, réalisé par une société civile immobilière et destiné à l'accession sociale à la propriété, peut être cédé à un organisme d'habitations à loyer modéré qui l'intègre à son patrimoine locatif social, fixe ce délai à 18 mois, s'il n'a pas pu être vendu.

Par ailleurs, la loi précise les règles relatives aux acquéreurs de logements sociaux. Les règles de publicité lors de la cession de logements locatifs sociaux vacants sont régies par le décret n° 2019-1183 du 15 novembre 2019, pris en application de l'article 97. Il fixe également les conditions de mise en oeuvre de la clause de rachat systématique du logement pendant dix ans (article L. 443-15-8 CCH).

L'article 88 de la loi crée par ailleurs une nouvelle catégorie d'organismes d'habitations à loyers modérés, les sociétés de vente d'habitations à loyer modéré et les soumet à l'obligation de conclure une convention d'utilité sociale spécifique. Le décret n° 2019-499 du 22 mai 2019 en fixe les indicateurs permettant de mesurer le niveau de réalisation des objectifs que doivent comporter ces conventions.

Surtout, le décret n° 2019-929 du 3 septembre 2019, pris en application de l'article 97, crée les clauses-types des sociétés de vente d'habitations à loyer modéré. Ces sociétés sont uniquement destinées à acquérir et entretenir des biens immobiliers appartenant à des bailleurs sociaux en vue de vendre ces biens. Elles disposent d'une compétence nationale et doivent être agréées par le ministre chargé du logement, après avis du Conseil supérieur des HLM.

(3) Fonctionnement des bailleurs sociaux

Plusieurs dispositions relatives aux modalités d'attribution des logements sociaux sont applicables immédiatement. Tel est le cas de la nouvelle composition des commissions d'attribution. D'autres dispositions comme la gestion en flux des logements, la cotation de la demande, les objectifs de mixité sociale dans les attributions de logements sociaux ou encore le réexamen de la situation du locataire tous les trois ans dans les zones tendues nécessitent des mesures d'application.

Afin de faciliter la construction de logements sociaux, l'article 69 a pérennisé la possibilité pour les organismes HLM de recourir à un marché de conception-réalisation. De même, les centres régionaux des oeuvres universitaires pourront recourir à ces marchés de conception-réalisation jusqu'au 31 décembre 2021 afin de faciliter la construction de logements étudiants. Ces dispositions sont d'application immédiate.

L'article 88 de la loi apporte plusieurs clarifications au fonctionnement des organismes de logement social qui ont fait l'objet de mesures d'application. Ainsi, le décret n° 2019-462 du 16 mai 2019 permet la participation des administrateurs aux conseils d'administrations des offices publics de l'habitat par des moyens de visioconférence ou de télécommunication.

(4) Gouvernance de l'ANRU

Les articles 89 et 90 réforment la gouvernance et le fonctionnement de l'Agence nationale de rénovation urbaine (Anru). Cette réforme nécessite des décrets d'application.

Un premier décret a été pris en application de l'article 89. Il s'agit du décret n° 2019-438 du 13 mai 2019. Il adapte la composition du conseil d'administration et précise les missions du commissaire du Gouvernement. Il organise les consultations écrites du conseil d'administration et précise les délais de transmission des documents et des délibérations à cette instance. Il institue un comité d'audit auprès du conseil d'administration.

Le second décret, en application de l'article 90, est le n° 2020-11 du 7 janvier 2020 relatif au contrôle économique et financier de l'État sur l'ANRU qui définit l'autorité chargée de cette mission, le CGEDD, et les conditions dans lesquelles elle s'exerce.

c) Mesures relatives au parc privé : améliorer les relations bailleurs/locataires, faciliter le fonctionnement des copropriétés et lutter contre l'habitat indigne

Parmi les mesures relatives aux relations entre les bailleurs et les locataires, sont immédiatement applicables le bail mobilité prévu à l'article 107, mais aussi la simplification du formalisme en matière de cautionnement prévu à l'article 134.

(a) Cohabitation intergénérationnelle solidaire et habitat inclusif

L'article 117 crée un régime relatif à la « cohabitation intergénérationnelle solidaire », permettant à des personnes de soixante ans et plus de louer ou de sous-louer à des personnes de moins de trente ans une partie du logement dont elles sont propriétaires ou locataires. Un arrêté du 13 janvier 2020 a établi une charte de la cohabitation intergénérationnelle solidaire et précisé le cadre général et les modalités pratiques de la cohabitation intergénérationnelle solidaire.

L'article 129 crée un régime relatif à l'habitat inclusif destiné aux personnes handicapées et aux personnes âgées qui font le choix, à titre de résidence principale, d'un mode d'habitation regroupé, entre elles ou avec d'autres personnes, et assorti d'un projet de vie sociale et partagée. Le décret n° 2019-629 du 24 juin 2019 définit les obligations relatives à la personne morale chargée d'assurer le projet de vie sociale et partagée de l'habitat inclusif et fixe le montant, les modalités et les conditions de versement du forfait habitat inclusif prévu.

Trois arrêtés ont été publiés :

- l'arrêté du 28 février 2020 fixe pour l'année 2019 les montants et fractions du produit des contributions affectés au financement des dépenses de la Caisse nationale de solidarité pour l'autonomie25(*) qui viennent abonder la part du budget de la Caisse retraçant le financement du forfait pour l'habitat inclusif ;

- l'arrêté du 24 juin 2019 fixe le cahier des charges national du projet de vie sociale et partagée de l'habitat inclusif ;

- l'arrêté du 11 septembre 2019 détermine le modèle du rapport d'activité transmis par les présidents de départements à la Caisse nationale de solidarité pour l'autonomie et aux commissions de coordination des politiques publiques de santé.

(b) Expérimentation de l'encadrement des loyers

L'article 140 prévoit un dispositif expérimental d'encadrement du niveau des loyers à l'initiative des établissements publics de coopération intercommunale compétents en matière d'habitat pour les territoires les plus marqués par les difficultés d'accès au logement. Dans ces territoires, dont le périmètre est délimité par décret, le préfet fixe chaque année par arrêté des loyers de référence. Le loyer du logement mis en location ne peut alors excéder le loyer de référence, majoré de 20 %. Lorsque le bailleur ne respecte pas ces règles pour la fixation du loyer du logement, le préfet peut prononcer à son encontre une amende après mise en demeure de mettre en conformité le contrat de location restée infructueuse. Le décret en Conseil d'État n° 2019-437 du 13 mai 2019 a pour objet d'actualiser les textes antérieurs qui figuraient dans la loi de 1989. Il ajoute par ailleurs des dispositions nécessaires au recouvrement des amendes administratives sanctionnant le non-respect du dispositif.

Paris sera la première ville sur le périmètre de laquelle le dispositif expérimental s'appliquera selon le décret n° 2019-315 du 12 avril 2019.

(c) Locations meublées touristiques

S'agissant des locations de meublés touristiques, l'article 145 de la loi entend durcir le régime applicable afin de lutter contre la soustraction de logements du marché de la location d'habitation. Cet article renforce notamment l'information à la disposition des communes en prévoyant une transmission obligatoire par les loueurs et par les plateformes d'un certain nombre de renseignements leur permettant de contrôler le respect de la réglementation, et en particulier la durée maximale de 120 jours. Un décret en Conseil d'État, pris le 30 octobre 201926(*), précise la fréquence et les modalités techniques de transmission de ces informations en fonction des caractéristiques des communes, de leurs besoins pour effectuer les contrôles et de la capacité à répondre.

Ce décret est complété par un arrêté du 31 octobre 201927(*). Le décret se veut plus restrictif que le texte de loi, en ce qu'il ne permet aux communes de demander des informations aux intermédiaires, en particulier les plateformes en ligne, qu'une fois par an, pour les informations relatives à l'année en cours et à l'année précédente. La demande, formulée par voie électronique, peut porter sur une partie ou sur la totalité du territoire de la commune. Les informations demandées (adresse, numéro de déclaration, nombre de jours de location par son intermédiaire) doivent être transmises par la plateforme par voie électronique et pour chaque meublé de tourisme ayant fait l'objet d'une location par son intermédiaire. Ces dispositions sont entrées en vigueur le 1er décembre 2019.

La commission regrette cependant que les plateformes en ligne n'aient pas eu recours à un dispositif de retrait des offres commun et mutualisé, comme y invitait un amendement sénatorial faisant suite au rapport du groupe de travail sur le tourisme et les plateformes en ligne28(*).

(d) Le fonctionnement du CNTGI

L'article 151 de la loi ELAN a de nouveau réformé la composition et le rôle du Conseil national de la transaction et de la gestion immobilières (CNTGI) en créant notamment une commission de contrôle chargé d'instruire les cas de pratiques abusives qui lui seraient signalées et de transmettre au président du CNTGI un rapport afin que le conseil se prononce sur l'opportunité de le transmettre à l'autorité administrative chargée de la concurrence et de la consommation. Le décret n° 2019-298 du 10 avril 2019 relatif au Conseil national de la transaction et de la gestion immobilières tire les conséquences de cette réforme.

La loi ELAN ayant décidé que le CNTGI serait désormais consulté sur l'ensemble des projets de textes législatifs ou réglementaires relatifs à la copropriété, certaines mesures règlementaires ne pourront être adoptées avant d'avoir été soumises au CNTGI. Votre commission se félicite de la publication rapide de l'arrêté du 23 avril 2019 portant nomination au Conseil national de la transaction et de la gestion immobilières.

(e) Habitat indigne

Comme évoqué l'année dernière, quatorze articles visent à renforcer l'arsenal juridique mobilisable par les pouvoirs publics en vue de lutter contre l'habitat indigne. Hormis l'article 191 qui prévoit l'adoption d'un décret en Conseil d'État et l'article 198 qui habilite le Gouvernement à légiférer par ordonnance, l'ensemble des articles en la matière sont d'application directe. L'article 191 interdit à un marchand de sommeil sur lequel pèse une interdiction d'acheter de participer à une vente aux enchères d'un bien immobilier à usage d'habitation ou d'un fonds de commerce d'un établissement recevant du public à usage total ou partiel d'hébergement. Il prévoit l'adoption d'un décret en Conseil d'État pour définir ses modalités d'application. Ce décret a été pris le 22 mai 201929(*).

L'article 117 crée un régime relatif à la « cohabitation intergénérationnelle solidaire », permettant à des personnes de soixante ans et plus de louer ou de sous-louer à des personnes de moins de trente ans une partie du logement dont elles sont propriétaires ou locataires. Un arrêté devait établir une charte de la cohabitation intergénérationnelle solidaire et préciser le cadre général et les modalités pratiques de la cohabitation intergénérationnelle solidaire. Il a été publié le 13 janvier dernier30(*).

L'article 129 crée un régime relatif à l'habitat inclusif destiné aux personnes handicapées et aux personnes âgées qui font le choix, à titre de résidence principale, d'un mode d'habitation regroupé, entre elles ou avec d'autres personnes, et assorti d'un projet de vie sociale et partagée.

Deux décrets devaient être publiés :

- un décret déterminant le montant, les modalités et les conditions de versement du forfait pour l'habitat inclusif au profit de la personne morale chargée d'assurer le projet de vie sociale et partagée ;

- un décret plus général définissant les conditions d'application du nouveau titre relatif à l'habitat inclusif pour les personnes handicapées et les personnes âgées figurant au sein du code de l'action sociale et des familles.

Ces dispositions se trouvent dans un décret du 24 juin dernier31(*)

Les trois arrêtés prévus par l'article ont été publiés. Un arrêté du 24 juin 201932(*) détermine un modèle de cahier des charges national.

Un arrêté du 28 février 202033(*) détermine la part de certaines recettes de la Caisse nationale de solidarité pour l'autonomie34(*) qui devront abonder la part du budget de la Caisse retraçant le financement du forfait pour l'habitat inclusif.

Enfin, un arrêté du 11 septembre détermine le modèle de rapport transmis par les présidents de départements à la Caisse nationale de solidarité pour l'autonomie et aux commissions de coordination des politiques publiques de santé35(*).

S'agissant des locations de meublés touristiques, l'article 145 de la loi entend durcir le régime applicable afin de lutter contre la soustraction de logements du marché de la location d'habitation. Cet article renforce notamment l'information à la disposition des communes en prévoyant une transmission obligatoire par les loueurs et par les plateformes d'un certain nombre de renseignements leur permettant de contrôler le respect de la réglementation, et en particulier la durée maximale de 120 jours. Un décret en Conseil d'État devait préciser la fréquence et les modalités techniques de transmission de ces informations en fonction des caractéristiques des communes, de leurs besoins pour effectuer les contrôles et de la capacité à répondre.

Ce décret, pris le 30 octobre 201936(*), est complété par un arrêté du 31 octobre 201937(*). Le décret se veut plus restrictif que le texte de loi, en ce qu'il ne permet aux communes de demander des informations aux intermédiaires, en particulier les plateformes en ligne, qu'une fois par an, pour les informations relatives à l'année en cours et à l'année précédente. La demande, formulée par voie électronique, peut porter sur une partie ou sur la totalité du territoire de la commune. Les informations demandées (adresse, numéro de déclaration, nombre de jours de location par son intermédiaire) doivent être transmises par la plateforme par voie électronique et pour chaque meublé de tourisme ayant fait l'objet d'une location par son intermédiaire. Ces dispositions sont entrées en vigueur le 1er décembre 2019.

La commission regrette cependant que les plateformes en ligne n'aient pas eu recours à un dispositif de retrait des offres commun et mutualisé, comme y invitait un amendement sénatorial faisant suite au rapport du groupe de travail sur le tourisme et les plateformes en ligne38(*).

L'article 199 permet à l'État de céder gratuitement les terrains de son domaine public maritime en Guadeloupe et en Martinique à des organismes agréés identifiés par les communes et exerçant des activités en faveur du logement et de l'hébergement des personnes défavorisées. Il modifie l'article L. 5112-4 du code général de la propriété des personnes publiques, dont le dernier alinéa prévoit l'adoption d'un décret en Conseil d'État pour déterminer les conditions dans lesquelles les terrains autres que ceux libres de toute occupation peuvent être cédés aux communes, aux organismes d'habitat social ou, depuis la loi « ELAN », à ces organismes agréés identifiés par les communes. Si un toilettage des dispositions réglementaires d'application de cet article (articles R. 5112-2 à R. 5112-12 du code) pourrait être envisagé pour y intégrer la mention des « organismes agréés exerçant les activités mentionnées à l'article L. 365-1 du code de la construction et de l'habitation », le Gouvernement n'estime pas nécessaire d'y procéder, en l'absence de difficulté d'instruction liée à ce sujet en pratique.

(f) Le droit de la copropriété

Le Sénat avait contribué à l'adoption de plusieurs mesures en matière de copropriété. Nombre d'entre elles sont d'application immédiate comme celles relatives à la définition des lots transitoires ou aux colonnes montantes. D'autres dispositions nécessitent des mesures règlementaires.

En application de l'article 203, le décret n° 2019-503 du 23 mai 2019 fixe le montant minimal des pénalités applicables au syndic de copropriété en cas d'absence de communication des pièces au conseil syndical. Il prévoit que la pénalité applicable est fixée au minimum à 15 euros par jour de retard, au-delà du délai d'un mois à compter de la demande du conseil syndical.

En application de l'article 205, le décret n° 2019-502 du 23 mai 2019 fixe la liste minimale des documents dématérialisés concernant la copropriété mis en ligne sur un espace sécurisé par le syndic prévoit un accès différencié, selon la nature des documents concernés, pour les copropriétaires et les membres du conseil syndical. Il détermine la liste minimale des documents de gestion de l'immeuble et relatifs aux lots gérés devant être et mis à la disposition des copropriétaires d'une part, et des membres du conseil syndical d'autre part ;

En application de l'article 211, le décret en Conseil d'État n° 2019-650 du 27 juin 2019 précise les conditions dans lesquelles les copropriétaires peuvent participer aux assemblées générales de copropriété par visioconférence, audioconférence ou par tout autre moyen de communication électronique ainsi que les modalités de remise par le syndic des mandats de vote. Il précise également les conditions d'accès des copropriétaires et des membres du conseil syndical à l'espace en ligne sécurisé mis à disposition par le syndic professionnel ainsi que la fréquence de la mise à jour des documents figurant sur cet espace. Il apporte des précisions concernant la consultation des pièces justificatives avant l'assemblée générale et les possibilités pour un copropriétaire de se faire assister par son locataire ou d'autoriser ce dernier à consulter les pièces justificatives de charges récupérables en ses lieu et place. Il restreint aux seuls copropriétaires la possibilité de se prévaloir de l'exception de nullité tirée de l'absence d'habilitation du syndic à agir en justice. Il contient des dispositions concernant la dématérialisation des échanges au sein de la copropriété, en permettant, sous réserve de l'accord exprès du destinataire, l'envoi d'avis d'appels de fonds par courrier électronique ou encore la notification des documents annexés à la convocation à l'assemblée générale par mise à disposition dans l'espace en ligne sécurisé. Les modalités de remise et de retrait de l'accord sont également simplifiées dès lors que le copropriétaire peut donner et retirer son accord en assemblée générale et, à défaut, par tout moyen conférant date certaine. Enfin, le décret contient des dispositions relatives à l'accès aux parties communes des huissiers de justice pour l'exercice de leurs missions de signification et d'exécution.

d) Certaines dispositions sont encore inapplicables
(1) Mesures relatives à la construction des bâtiments
(a) Retrait et gonflement des argiles

L'article 68 prévoit la réalisation d'une étude géotechnique préalable à la vente d'un terrain constructible et à la construction d'un nouvel immeuble dans les zones exposées au retrait-gonflement des sols argileux. Cet article prévoit l'adoption de trois mesures d'ordre réglementaire : deux décrets ont été adoptés mais un arrêté, essentiel à l'entrée en vigueur du dispositif car il doit préciser la carte des zones géographiques concernées, reste encore à publier.

Un décret en Conseil d'État précisant ses conditions d'application, notamment les modalités de définition des zones concernées, le contenu et la validité des études géotechniques et, enfin, les contrats qui sont exonérés d'étude géotechnique en raison de l'ampleur limitée du projet, a été adopté le 22 mai dernier39(*). Ce décret précise bien les critères de définition des zones concernées et les contrats exonérés d'étude, mais renvoie à un arrêté le soin de déterminer le contenu des études géotechniques.

Mais l'arrêté définissant les zones concernées n'a cependant pas été adopté à ce jour. Le décret prévoit une entrée en vigueur au 1er janvier 2020, mais cette entrée en vigueur est suspendue aux deux arrêtés évoqués : celui sur le contenu de l'étude prévu par le décret et celui sur la détermination des zones concernées prévu par la loi.

Par ailleurs, un décret définissant des techniques de construction particulières à respecter par le constructeur d'un immeuble à usage d'habitation ou à usage mixte ne comportant pas plus de deux logements lorsqu'il choisit de ne pas suivre les recommandations de l'étude géotechnique a également été adopté le 25 novembre dernier40(*). Cependant, ce décret ne précise que les objectifs que ces techniques particulières doivent permettre d'atteindre. Il s'agit des objectifs suivants :

- limiter les déformations de l'ouvrage sous l'effet des mouvements différentiels du terrain tant par la conception et la mise en oeuvre des éléments de structure et de fondation que par le choix des matériaux de construction ;

- limiter les variations de teneur en eau du terrain à proximité de l'ouvrage dues aux apports d'eaux pluviales et de ruissellement ainsi qu'à la végétation ;

- limiter les échanges thermiques entre l'ouvrage et le terrain adjacent.

Si ce décret s'applique aux contrats conclus à compter du 1er janvier 2020, sa bonne application est cependant soumise à l'adoption d'un arrêté qui n'a, à ce jour, pas été adopté, et qui est pourtant essentiel car il doit définir les techniques de construction permettant d'atteindre les objectifs fixés par le décret.

En somme, si, parmi les textes prévus par l'article 68, deux textes sur trois ont été adoptés, aucun n'est encore applicable, un an et demie après la publication de la loi.

L'intention du législateur, comme cela ressort du rapport de Mme Dominique Estrosi-Sassonne, était de parvenir à un dispositif dont l'application est proportionnée à l'importance des risques. Sur ce point, le premier décret évoqué précise que le dispositif ne s'appliquera que dans les zones dont l'exposition au phénomène au phénomène de mouvement de terrain différentiel consécutif à la sécheresse et à la réhydratation des sols est identifiée comme moyenne ou forte, qui représentent 48 % du territoire métropolitain mais 93 % de la sinistralité, comme l'indique le tableau ci-dessous.

Source : ministère de la transition écologique et solidaire

(b) Le carnet numérique

Enfin, le carnet numérique, initialement introduit par la loi relative à la transition énergétique pour la croissance verte et dont le dispositif a été précisé à l'article 182, suppose l'adoption de mesures règlementaires pour être applicable. Mais les projets de décret et d'arrêté auraient reçu un avis défavorable du Conseil d'État, en décembre 2019, empêchant son entrée en vigueur au 1er janvier 2020 dans le neuf. Il a pour but de créer un service en ligne sécurisé, destiné à informer sur l'état d'un bien immobilier, sur sa performance environnementale et sur les travaux dont il a fait l'objet. 

(2) Secteur social

La réorganisation du secteur social suppose encore l'adoption de mesures règlementaires.

(a) Loi SRU - « Expérimentation Daubresse »

Plusieurs dispositions modifiant la loi SRU sont immédiatement applicables. Tel est le cas de la disposition décomptant les logements objets d'un bail réel solidaire et les logements financés par un prêt social location-accession (PSLA). Il en va de même de l'allongement de 5 à 10 ans de la durée de décompte des logements locatifs sociaux, de la mise en oeuvre d'un nouveau calendrier applicable aux communes entrant dans le champ d'application de la loi SRU, ainsi que de l'exclusion de l'application de la loi SRU des communes d'Ile-de-France de moins de 3 500 habitants n'appartenant pas à l'unité urbaine de Paris. En revanche, l'expérimentation dite « Daubresse » permettant de mutualiser les objectifs de construction de logements sociaux entre communes d'un EPCI dans le cadre d'un contrat intercommunal de mixité sociale suppose un décret d'application déterminant les intercommunalités éligibles à l'expérimentation.

(b) Gouvernance d'Action Logement

À l'article 102, le décret n° 2019-500 du 22 mai 2019 relatif aux modalités de fonctionnement du comité des partenaires du logement social a bien été pris. Ce comité est chargé d'émettre des avis sur les orientations et sur le suivi de la distribution des emplois de la participation des employeurs à l'effort de construction. L'affectation de ces moyens financiers est assurée, depuis la réforme du groupe Action Logement par l'ordonnance n° 2016-1408 du 20 octobre 2016, par la filiale Action Logement Service (ALS) dans le respect des principes de non-discrimination. Le comité associe donc Action Logement, les collectivités territoriales et les différents acteurs du logement social. L'article 102 de la loi a précisé la composition des collèges des membres du comité, les modalités de désignation de ces membres ainsi que certaines des règles de fonctionnement du comité. Le décret précise les modalités d'élection du président et du vice-président du comité et les conditions d'organisation de sa première réunion après renouvellement de ses membres, ainsi que les personnes qui sont invitées aux réunions du comité. Il prévoit l'établissement d'un règlement intérieur fixant les règles de fonctionnement usuelles.

(i) Mais faute de l'arrêté de nomination prévu par la loi et faute de convocation par le ministre du logement, ce comité des partenaires est resté lettre morte.

De plus, la loi prévoit, parallèlement, une modification de la gouvernance d'Action Logement, en mettant fin à certaines interdictions de cumul de fonctions entre les conseils d'administration d'Action Logement Groupe, structure faîtière, et ses filiales. Or, le décret, non prévu directement par la loi, mais devant acter ce changement de statut n'a lui non plus toujours pas été publié.

Ces retards sont la cause d'une gouvernance dysfonctionnelle au sein d'Action Logement, sans que le groupe puisse y porter remède. Plusieurs rapports de contrôle l'ont d'ailleurs souligné.

Aujourd'hui, si rien n'était fait très rapidement, les mandats sociaux du groupe devront être renouvelés dans le cadre obsolète de 2016 et non de l'article 102 de la loi ELAN.

e) Mesures relatives au parc privé : améliorer les relations bailleurs/locataires, faciliter le fonctionnement des copropriétés et lutter contre l'habitat indigne

L'article 199 permet à l'État de céder gratuitement les terrains de son domaine public maritime en Guadeloupe et en Martinique à des organismes agréés identifiés par les communes et exerçant des activités en faveur du logement et de l'hébergement des personnes défavorisées. Il modifie l'article L. 5112-4 du code général de la propriété des personnes publiques, dont le dernier alinéa prévoit l'adoption d'un décret en Conseil d'État pour déterminer les conditions dans lesquelles les terrains autres que ceux libres de toute occupation peuvent être cédés aux communes, aux organismes d'habitat social ou, depuis la loi « ELAN », à ces organismes agréés identifiés par les communes. Si un toilettage des dispositions réglementaires d'application de cet article (articles R. 5112-2 à R. 5112-12 du code) pourrait être envisagé pour y intégrer la mention des « organismes agréés exerçant les activités mentionnées à l'article L. 365-1 du code de la construction et de l'habitation », le Gouvernement n'estime pas nécessaire d'y procéder, en l'absence de difficulté d'instruction liée à ce sujet en pratique.

f) État de publication des ordonnances

La loi ELAN comprend 10 habilitations à légiférer par ordonnances, dont sept dans le secteur du logement et du bâtiment. Votre commission est particulièrement attentive à leur adoption et à leur contenu. En effet, le rapport sur l'application des lois au 31 mars 2018 de notre collègue Valérie Létard avait montré que non seulement le recours aux ordonnances ne permettait pas de légiférer plus vite mais que dans un certain nombre de cas le gouvernement n'utilisait pas l'habilitation qui lui avait été donnée voire préférait finalement légiférer selon la procédure législative ordinaire.

Liste des ordonnances de la loi ELAN

Article

Objet

Terme de l'habilitation

article 65

Adaptation du contrat de construction d'une maison individuelle avec fourniture de plan dans le cadre de la préfabrication

22 mai 2019

Article 88

Politique des loyers dans le parc social

22 mai 2019

Article 88

Transfert différé des quotes parts de parties communes en cas de création de copropriété au sein d'un immeuble HLM

22 mai 2019

Article 198

Habitat indigne

22 mai 2020

Article 215

Codification du droit de la copropriété

22 novembre 2020

Article 215

Fonctionnement des copropriétés

22 novembre 2019

Article 217

Bail numérique

22 mai 2020

Cinq ordonnances ont été prises.

Il s'agit de celle prévue à l'article 65 qui habilite le Gouvernement à adapter, par ordonnance, le régime applicable au contrat de construction d'une maison individuelle avec fourniture de plan au cas des constructions préfabriquées, en vue de favoriser ce type de constructions.

L'ordonnance n° 2019-395 du 30 avril 2019 relative à l'adaptation du contrat de construction d'une maison individuelle avec fourniture de plan dans le cadre de la préfabrication a ainsi été publiée dans le délai de six mois. Elle prévoyait un décret en Conseil d'État :

- déterminant  les modalités selon lesquelles le maître de l'ouvrage est informé de l'achèvement et de la bonne exécution de la fabrication des éléments préfabriqués, ainsi que des modalités de règlement du prix compte tenu de l'avancement des travaux de construction et de l'achèvement de la fabrication des éléments préfabriqués ;

- approuvant des clauses types.

Ce décret a été pris le 6 février dernier41(*). Il précise les modalités selon lesquelles le constructeur informe le maître d'ouvrage de l'achèvement et de la bonne exécution des éléments préfabriqués, la nature des pièces à joindre au contrat en préfabrication, prévoit l'échéancier de paiement spécifique à ces contrats et complète les clauses-types afférentes au contrat de construction d'une maison individuelle avec fourniture de plan.

Par ailleurs, s'agissant du contrat de construction d'une maison individuelle plus largement, il convient de noter que le décret n° 2019-305 du 11 avril 2019 modifiant les dispositions du code de la construction et de l'habitation relatives à l'accessibilité des bâtiments d'habitation et au contrat de construction d'une maison individuelle avec fourniture du plan modifie l'échéancier de paiement en ce qui concerne la réalisation des enduits extérieurs, en ajoutant ces enduits à la liste des travaux relevant de la fin du chantier de construction.

La deuxième ordonnance publiée est l'ordonnance n° 2019-453 relative à la politique des loyers qui est prévue par l'article 88 a été publiée le 15 mai 2019. Elle permet aux bailleurs sociaux de mettre en place une politique des loyers à titre expérimental pour une durée de 5 ans. Ainsi, pour certains logements quel que soit leur mode de financement, les loyers des baux nouveaux conclus avec des ménages dont les ressources sont inférieures à 80 % des plafonds des logements financés par un PLAI ne devront pas excéder les plafonds APL. En contrepartie, les loyers d'autres logements pourront être fixés librement dans la limite des plafonds des logements financés par un PLS. Ce dispositif serait moins contraignant que le dispositif de nouvelle politique des loyers introduit par la loi relative à l'égalité et à la citoyenneté.

La politique des loyers a donné lieu à une troisième ordonnance prise en application de l'article 88. Il s'agit de l'ordonnance n° 2019-454 du 15 mai 2019 qui adapte le mode de calcul du supplément de loyer de solidarité. Elle complète l'article L. 441-4 du code de la construction et de l'habitation en précisant que pour les locataires qui avaient des ressources supérieures aux plafonds de ressources en vigueur au moment de l'attribution de leur logement, le montant du supplément de loyer de solidarité est plafonné s'il excède, par mètre carré de surface habitable, un plafond fixé par décret qui tient compte des loyers moyens constatés dans la zone géographique concernée.

Une quatrième ordonnance, prévue à l'article 88, est relative à l'insertion d'une clause permettant de différer le transfert pendant une période maximale de 10 ans les quotes-parts des parties communes en cas de vente d'un logement appartenant à un bailleur social.

Ainsi, l'ordonnance n° 2019-418 du 7 mai 2019 relative à la vente de logements appartenant à des organismes d'habitations à loyer modéré à des personnes physiques avec application différée du statut de la copropriété prévoit que jusqu'au transfert des quotes-parts le bailleur social devra entretenir les parties communes et veiller à leur conservation mais aussi en supporter les dépenses. Il ne pourra prendre de décision portant atteinte de manière significative à la valeur de l'immeuble. L'acquéreur devra en contrepartie verser une contribution liée à l'usage des parties communes et à leur entretien. Le transfert différé de la propriété devra intervenir à une date commune à l'ensemble des ventes. Le dispositif s'appliquera à compter du 1er janvier 2020 uniquement pour les mises en vente de logement n'appartenant pas déjà à une copropriété.

S'agissant de la lutte contre l'habitat indigne, l'article 198 habilite le Gouvernement à adopter, dans un délai de dix-huit mois après la promulgation de la loi, une ordonnance en vue de clarifier et d'harmoniser les polices administratives spéciales qui y sont rattachables. Afin de permettre au législateur d'intervenir en temps utile dans l'hypothèse où les ordonnances ne seraient pas conformes à l'esprit de l'habilitation, un dispositif d'entrée en vigueur différée des mesures de l'ordonnance avait été introduit. À la date de rédaction du présent rapport, l'ordonnance n'a pas été publiée, mais le délai de dix-huit mois n'est pas échu.

En revanche, la mission parlementaire mise en place par le Gouvernement sur la lutte contre l'habitat indigne a pris du retard : ses conclusions étaient attendues fin mai, mais le rapport42(*) n'a été publié qu'en octobre. Le contenu des ordonnances devrait s'inspirer des recommandations de ce rapport.

Lors de l'examen de la proposition de loi visant à améliorer la lutte contre l'habitat insalubre ou dangereux, la commission avait estimé après les événements survenus à Marseille que les délais de rédaction et de publication de l'ordonnance devaient être accélérés. La commission sera particulièrement attentive au contenu de ces ordonnances, qui modifieront des dispositions importantes en matière de pouvoirs de police du maire.

L'article 215 prévoit deux habilitations à légiférer par ordonnances en matière de copropriété.

La première ordonnance réformant le droit de la copropriété a été prise le 30 octobre 2019. Il s'agit de l'ordonnance n° 2019-1101. Elle introduit une profonde réforme de la copropriété modifiant les rapports entre le syndic, le conseil syndical et les copropriétaires. Elle modifie les règles de majorité et introduit le vote par correspondance. Elle adapte certaines règles en fonction de la taille de la copropriété, surtout pour les plus petites. En revanche, elle n'instaure de plan pluriannuel de travaux obligatoire. Enfin, elle facilite les mises aux normes pour personnes à mobilité réduite.

S'agissant de l'ordonnance de codification des lois relatives à la copropriété, le travail devant la commission de codification a débuté en juin 2019 mais n'est pas arrivé à son terme.

La loi contient également certaines dispositions relatives à la numérisation des contrats de location. Il en va notamment ainsi de l'article 217, qui habilite pendant dix-huit mois le Gouvernement à prendre, par voie d'ordonnance, des dispositions tendant à définir un régime d'agrément des prestataires assistant les propriétaires et les locataires dans l'établissement d'un bail d'habitation à l'aide d'outils numériques et à améliorer la connaissance des données relatives à ces contrats. À ce jour, le chantier concernant cette ordonnance n'a pas encore débuté.

4. Mesures permettant l'accélération du déploiement des infrastructures numériques dans un cadre équilibré

Quinze articles portent sur la régulation des infrastructures numériques, en vue de simplifier les déploiements pour accélérer la couverture de notre territoire et en finir avec la fracture numérique. Dans cette partie, qui avait été substantiellement enrichie par le Sénat, quatorze articles sont, a priori, d'application directe, en ce que le texte ne prévoit pas lui-même l'adoption de mesures d'ordre réglementaire. Seul l'article 233 exigeait la publication d'un arrêté, qui a déjà été publié, comme relevé par le rapport de l'année dernière43(*).

Comme déjà évoqué par le bilan de l'année dernière, le Gouvernement n'estime toujours pas nécessaire d'adopter d'autres mesures d'application. Cependant, l'adoption de mesures « non prévues » n'est pas à exclure. Cela pourrait notamment concerner l'article 219 (ajustement de l'article R. 20-29 du code des postes et des communications électroniques en raison de la modification du B du II de l'article L. 34-9-1 du même code). Cependant, le Gouvernement n'entend pas, à ce stade, ajuster l'article R. 20-29, en l'absence de demande en ce sens des collectivités territoriales.

Il convient de noter que, pour faciliter les opérations de maintenance des réseaux de communications électroniques durant la crise sanitaire, l'ordonnance n° 2020-320 relative à l'implantation ou la modification d'une installation de communications électroniques assouplit encore certaines dispositions applicables aux déploiements, mais :

- seulement pour les interventions strictement nécessaires à la continuité des services et réseaux ;

- ces dispositions ne sont applicables que pendant la durée de l'état d'urgence sanitaire.

B. LOI N° 2017-86 DU 27 JANVIER 2017 RELATIVE À L'ÉGALITÉ ET À LA CITOYENNETÉ

100 % des dispositions relatives au logement et à l'urbanisme qui n'ont pas été abrogées ou ne se sont pas devenues obsolètes sont désormais applicables.

1. Les mesures prises

L'article 117 habilitait le Gouvernement à légiférer par ordonnances dans un délai de 24 mois à compter de la promulgation de la loi, soit le 26 janvier 2019, pour deux sujets :

- pour procéder à une nouvelle rédaction du livre IV du code de la construction et de l'habitation relatif aux habitations à loyer modéré afin d'en clarifier la rédaction et le plan ;

- pour codifier dans le code de la construction et de l'habitation les dispositions propres à l'allocation de logement familiale et à l'allocation de logement sociale.

Le Gouvernement n'a pas publié dans le délai prescrit la première ordonnance de clarification du code de la construction. Quant à la seconde ordonnance, l'article 105 de loi ELAN a accordé un délai supplémentaire de six mois au Gouvernement pour qu'il puisse finir de rédiger l'ordonnance de codification.

C'est désormais chose faite. L'ordonnance n° 2019-770 du 17 juillet 2019 a été publiée au Journal officiel du 25 juillet 2019 relative à la partie législative du livre VIII du code de la construction et de l'habitation et un projet de loi de ratification a été déposé sur le bureau du Sénat le 9 octobre 2019.

Ce changement de codification a été effectué à droit constant, après intégration des dispositions législatives en vigueur à la date de publication de l'ordonnance ou entrant en vigueur après cette date, sous réserve des modifications qui seraient rendues nécessaires, pour assurer le respect de la hiérarchie des normes et la cohérence rédactionnelle des textes, ainsi que pour harmoniser l'état du droit et abroger les dispositions obsolètes ou devenues sans objet, et dans le respect des conditions de gestion actuelles de ces allocations par les caisses d'allocations familiales et les mutualités sociales agricoles.

S'agissant des dispositions relatives au secteur social, le décret définissant les modalités d'octroi de l'autorisation spécifique délivrée par le préfet aux résidences universitaires pouvant faire l'objet d'une convention APL, en application de l'article 123, a été publié. Il s'agit du décret n° 2019-831 du 3 août 2019 publié au Journal officiel du 7 août 2019 fixant les modalités d'application de l'article L. 631-12 du code de la construction et de l'habitation relatif aux résidences universitaires et faisant l'objet d'une convention conclue en application de l'article L. 351-2 du même code.

En effet, la loi a ouvert la possibilité pour les bailleurs sociaux de construire, d'acquérir et de gérer des résidences universitaires. Le décret définit les conditions d'octroi de l'autorisation spécifique nécessaire pour la réalisation de nouvelles résidences universitaires conventionnées à l'aide personnalisée au logement (APL). Il précise également les modalités d'agrément du projet de résidence universitaire pouvant être sollicité par les bailleurs pour les immeubles déjà conventionnés à l'APL, qui n'ont pas le statut de résidence universitaire et entièrement consacrés au logement des étudiants, des personnes de moins de trente ans en formation ou en stage et des personnes titulaires d'un contrat de professionnalisation ou d'apprentissage.

S'agissant du Fonds national d'aide au logement (FNAL), le décret en Conseil d'État n° 2019-1350 du 11 décembre 2019, publié au Journal officiel du 13 décembre 2019, fixe la nature des données transmises par certains organismes ou services chargés de gérer les prestations familiales au FNAL ainsi que leurs conditions de transmission et d'utilisation en application de l'article 127. Le décret a été pris après avis de la Commission nationale de l'informatique et des libertés (CNIL).

2. Des mesures d'application devenues obsolètes

Pour mémoire, plusieurs mesures d'application sont devenues obsolètes en raison de l'application de l'article 151 de la loi n° 2018-1021 du 23 novembre 2018 portant évolution du logement, de l'aménagement et du numérique, dite loi ELAN. Tel est le cas des quatre mesures relatives au CNTGI prévues par l'article 124. 

S'agissant des mesures réglementaires relatives aux dispositions définissant les règles de mise sur le marché des ascenseurs et des composants de sécurité pour ascenseurs prévues par l'article 117, trois mesures étaient encore manquantes l'an passé, mais ne le sont plus aujourd'hui compte tenu de l'abrogation de trois articles du code de la construction et de l'habitation, les articles L. 125-1-4, L. 125-2-4 et L. 125-2-5, par l'ordonnance n° 2020 du 29 janvier 2020 relative à la réécriture des règles de construction et recodifiant le livre Ier du code de la construction et de l'habitation.

C. LOI N° 2014-366 DU 24 MARS 2014 POUR L'ACCÈS AU LOGEMENT ET UN URBANISME RÉNOVÉ

De nombreuses mesures de la loi n° 2014-366 du 24 mars 2014 pour l'accès au logement et un urbanisme rénové, dite loi Alur, étaient d'application directe.

20744(*) mesures d'application étaient attendues pour cette loi (hors rapports). Seules 175 mesures ont été prises, portant le taux d'application de la loi à 97 %. Mais sur les 32 mesures restant à prendre, 27 l'étaient pour des dispositions devenues sans objet. Ainsi, seules 5 mesures restaient à prendre.

En ce qui concerne le titre IV de la loi, qui vise à moderniser les documents de planification et d'urbanisme, comprend 52 articles, dont 38 sont entièrement d'application directe. Si l'on exclut du calcul les trois articles devenus sans objet et un article prévoyant un rapport non remis, le taux d'application du titre IV de la loi est de 100% (les articles 129, 132, 133, 149, 155, 163, 164, 169, 173 et 174 sont entièrement applicables).

1. Une mesure nouvelle d'application a été prise de manière indirecte

Le décret fixant le plafond des honoraires ou frais perçus par le syndic pour la réalisation de l'état daté, en application de l'article 59 était attendu.

Le retard pris pour la parution du décret résultait, selon le Gouvernement, de la rédaction de la disposition législative : la mention du plafonnement des « frais perçus par le syndic » pour les prestations relatives au recouvrement des impayés de charges ne permet pas au dispositif d'atteindre les objectifs attendus et vise en réalité le plafonnement des honoraires pour la réalisation de ces prestations. L'article 122 de la loi « Égalité et citoyenneté », qui modifiait ces dispositions afin de lever ces difficultés, a été déclaré contraire à la Constitution pour des raisons de procédure.

Le point a finalement été traité à travers l'ordonnance n° 2019-1101 du 30 octobre 2019 portant réforme du droit de la copropriété qui a modifié l'article 10-1 b de la loi du 10 juillet 1965 afin de permettre le plafonnement des frais et honoraires du syndic pour l'établissement de l'état daté au bénéfice d'un copropriétaire. Le décret d'application de cette disposition a été publié le 23 février 2020 (décret n° 2020-153 du 21 février 2020 pris pour l'application de l'article 10-1 de la loi n° 65-557 du 10 juillet 1965 modifiée fixant le statut de la copropriété des immeubles bâtis). S'agissant des frais de recouvrement, le choix a été fait de supprimer la disposition prévoyant leur plafonnement dans l'ordonnance de réforme du droit de la copropriété.

2. Plusieurs mesures sont devenues obsolètes

Pour mémoire, plusieurs mesures sont devenues obsolètes en raison de l'adoption de la loi n° 2018-1021 du 23 novembre 2018 portant évolution du logement, de l'aménagement et du numérique, dite loi ELAN. Tel est le cas :

- du décret relatif aux conditions de décence d'un logement en colocation, prévu par l'article 1er. Le Gouvernement a constaté que l'incompatibilité des textes actuels (décret du 30 janvier 2002 et article 8-1 de la loi n° 89-462 du 6 juillet 1989 tendant à améliorer les rapports locatifs et portant modification de la loi n° 86-1290 du 23 décembre 1986) qui prévoient pour l'un de respecter des superficie et volume de 14 m2 et de 33 m3 et pour l'autre une superficie et un volume de 9 m2 et de 20 m3, ne permettait pas d'édicter le décret définissant les règles relatives à la décence en cas de colocation. L'article 121 de la loi « Égalité et citoyenneté », qui devait résoudre cette question en précisant les caractéristiques de la décence d'un logement en colocation, a été déclaré non conforme à la Constitution pour des raisons de procédure. L'article 141 de la loi ELAN a proposé de retenir les règles relatives à la superficie et au volume prévus pour les locaux d'habitation soit a minima une surface de 9 m2 et un volume de 20 m3 et d'apprécier la décence en prenant en compte l'ensemble des éléments et pièces du logement et non de la seule partie de logement dont le colocataire a la jouissance exclusive ;

- du décret relatif à l'adaptation des caractéristiques de la décence aux locaux des établissements recevant du public aux fins d'hébergement prévu par l'article 20. L'article 141 de la loi ELAN a en effet supprimé l'adaptation des règles de la décence aux locaux des hôtels meublés ;

- des 17 mesures d'application de la garantie universelle des loyers prévue à l'article 23, l'article 154 de la loi ELAN ayant abrogé cette garantie qui n'a jamais été appliquée en pratique.

Concernant le titre IV relatif à l'urbanisme, l'article 159, qui prévoit l'adoption d'un décret fixant les modalités de la publication d'un cahier des charges de lotissement au bureau des hypothèques ou au livre foncier, était resté inapplicable depuis la promulgation de la loi ALUR.

Il a été rendu sans objet par la suppression à l'article 47 de la loi n° 2018-1021 du 23 novembre 2018 portant évolution du logement, de l'aménagement et du numérique, dite « loi ELAN », des dispositions en question. Cette suppression des trois derniers alinéas de l'article L. 442-9 du code de l'urbanisme, adoptée à l'initiative du Sénat, tirait les conséquences des grandes difficultés rencontrée dans l'application de l'article L. 442-9 du code de l'urbanisme, qui mettait en oeuvre un mécanisme de caducité automatique des dispositions non réglementaires des cahiers de charges de lotissement non approuvés. Ces difficultés et les réserves exprimées par le Conseil d'État vis-à-vis de la constitutionnalité de la base légale expliquent notamment, comme l'a indiqué la Direction de l'habitat, de l'urbanisme et des paysages, qu'aucun décret d'application n'avait été pris pour l'application de l'article 159 de la loi ALUR.

3. Cinq mesures d'application restent encore à prendre

S'agissant des titres I à III, selon les informations transmises par la Direction de l'habitat, de l'urbanisme et des paysages (DHUP), un projet de décret définissant la liste des matériaux ou produits de la construction contenant de l'amiante dont l'absence ou la présence est à signaler dans le diagnostic technique (article 1er) a été rédigé sous la précédente mandature mais n'a pu être transmis au Conseil d'État, faute d'accord interministériel.

Parmi les mesures toujours attendues, figurent :

- le décret relatif à la définition des parts sociales en industrie, en application de l'article 47. Le projet de décret a été rédigé et soumis à la consultation du Conseil supérieur de la construction et de l'efficacité énergétique et du Conseil d'État. Selon la DHUP, cette consultation a mis en évidence des difficultés juridiques des dispositions législatives conduisant à ajourner la rédaction du décret ;

- l'arrêté visant à déterminer le contenu de la notice d'information relative aux droits et obligations des copropriétaires ainsi que le fonctionnement des instances du syndicat de copropriété, prévu par l'article 54, n'est pas paru. Interrogée, la DHUP a indiqué que le droit de la copropriété a connu une importante réforme avec la loi ELAN et l'ordonnance n° 2019-1101 du 30 octobre 2019. Une fois l'état du droit stabilisé, l'arrêté relatif à la notice d'information des copropriétaires pourra être publié.

S'agissant du décret relatif aux modalités de révision de la redevance en application de l'article 72, il est lié à un dispositif expérimental créé par la loi ALUR permettant l'expropriation des parties communes dans le cadre d'une procédure de carence à l'encontre d'une copropriété. La parution du décret a été, selon la DHUP, repoussée, les collectivités potentiellement intéressées n'ayant pas encore manifesté le souhait de passer en phase opérationnelle.

4. Peu de rapports effectivement remis

Neuf rapports devaient être remis par le Gouvernement au Parlement en application de cette loi, tous titres confondus. Or, force est de constater que seuls trois rapports ont été effectivement remis.

Le rapport d'évaluation de la garantie universelle des loyers (article 23 de la loi) n'est plus attendu la garantie universelle des loyers ayant été abrogée par l'article 154 de la loi ELAN.

De même, le rapport sur l'opportunité de réviser le décret n° 2002-120 du 30 janvier 2002 relatif aux caractéristiques du logement décent pris pour l'application de l'article 187 de la loi n° 2000-1208 du 13 décembre 2000 relative à la solidarité et au renouvellement urbains (seuils de surface et intégration de la performance énergétique - article 2 de la loi) est devenu obsolète, la loi relative à la transition énergétique pour la croissance verte ayant introduit le critère de la performance énergétique dans les caractéristiques du logement décent et la loi énergie climat, en son article 17, ayant retenu la définition d'un seuil maximal de consommation d'énergie finale par mètre carré et par an, fixée par décret, au plus tard le 1er janvier 2023.

L'article 51 de la loi prévoyait la remise d'un rapport bisannuel de suivi et d'évaluation du dispositif expérimental visant à assurer la protection et la préservation de locaux vacants par occupation par des résidents temporaires. Cette disposition est devenue obsolète du fait de l'article 29 de la loi ELAN qui prévoit la remise d'un rapport au plus tard six mois avant le terme de l'expérimentation, soit en juin 2023.

Deux rapports seulement doivent donc encore être remis :

- le rapport présentant les conditions et modalités de mise en oeuvre d'un statut unique pour les établissements et services de la veille sociale, de l'hébergement et de l'accompagnement (article 32 de la loi). Suite à l'adoption de la loi ALUR, un groupe de travail rassemblant les services de l'État intéressés au niveau central comme au niveau déconcentré, les principales fédérations et associations du champ de l'hébergement et l'Assemblée des départements de France s'est réuni et a établi une synthèse de son travail mais il n'a pas été transmis.

le rapport prévu à l'article 134 un rapport sur les aides techniques de l'État aux collectivités territoriales en matière d'urbanisme, de gestion du foncier et d'aménagement du territoire, qui aurait dû être remis au Parlement au plus tard le 1er janvier 2015. À ce jour, aucun rapport n'a été transmis par le Gouvernement au Parlement. Selon les informations fournies par la Direction de l'habitation, de l'urbanisme et des paysages, cela s'explique par la mise en place du Nouveau Conseil aux Territoires (NCT), qui a succédé à l'aide technique de l'État aux collectivités locales, et qui a élaboré une Direction nationale d'orientation (DNO) signée en mars 2016. Le rapport prévu ne sera donc pas publié.

Par ailleurs, le rapport devant être transmis au Parlement par le Gouvernement dans les six mois suivant l'entrée en vigueur de la loi aux termes de l'article 67 de la loi n° 2004-1343 du 9 décembre 2004 de simplification du droit n'a pas été produit par le Gouvernement.

III. TECHNOLOGIES DE L'INFORMATION

A. LOI N° 2019-810 DU 1ER AOÛT 2019 VISANT À PRÉSERVER LES INTÉRÊTS DE LA DÉFENSE ET DE LA SÉCURITÉ NATIONALE DE LA FRANCE DANS LE CADRE DE L'EXPLOITATION DES RÉSEAUX RADIOÉLECTRIQUES MOBILES (DITE « LOI 5G »)

La loi dite « 5G » instaure un régime d'autorisation préalable à 'exploitation de certains équipements des réseaux de cinquième génération afin de protéger les intérêts de la défense et de la sécurité nationale.

Le délai de deux mois exigé par le législateur pour publier le décret et l'arrêté d'application n'a pas été respecté : alors que la loi a été publiée le 2 août, le décret et l'arrêté ont été publiés le 7 décembre 2020, soit avec plus de deux mois de retard. Ceci est regrettable, dans la mesure où les débats parlementaires avaient demandé au Gouvernement de faire preuve de célérité pour que cette procédure ne soit pas un frein au déploiement de la 5G en France.

L'article 1er renvoyait à un décret en Conseil d'État le soin de fixer les modalités d'octroi de l'autorisation d'exploitation d'un appareil soumis au régime établi par la loi, les conditions dont elle peut être assortie ainsi que la composition du dossier de demande d'autorisation et du dossier de demande de renouvellement.

Ce décret a été adopté suite à un avis mesuré de l'Arcep45(*), qui appelait à ce que l'équilibre voulu par le législateur entre sécurité et charge administrative soit préservé. Plusieurs de ses recommandations ont d'ailleurs été suivies.

Le décret n° 2019-1300 du 6 décembre 2019 relatif aux modalités de l'autorisation préalable de l'exploitation des équipements de réseaux radioélectriques prévue à l'article L. 34-11 du code des postes et des communications électroniques prévoit les dispositions suivantes :

- dépôt du dossier auprès du secrétaire général de la défense et de la sécurité nationale (SGDSN), dont dépend l'Agence nationale de sécurité des systèmes d'informations (Anssi), chargée de l'instruction des demandes ;

- contenu du dossier de demande : identité ; objet concerné par l'autorisation, ses versions et la documentation technique ; modalités de déploiement de l'appareil (activation ou non de fonctionnalités optionnelles, protection de l'interconnexion, virtualisation...) ; modalités d'exploitation de l'appareil (opérations de maintenance, recours à la sous-traitance...) ; référence à l'autorisation de l'équipement délivrée au titre du régime prévu à l'article R. 226-3 du code pénal (fabrication, importation, exposition, offre, la location ou vente d'équipements conçus ou permettant de porter atteinte au secret des correspondances et à la vie privée) ; engagement de se soumettre aux contrôles nécessaires à la vérification du respect des informations fournies dans la demande d'autorisation ;

- contenu de l'autorisation : mention de la ou des versions des appareils autorisées ; la durée d'autorisation ; conditions dans lesquelles le demandeur pourra, sans avoir à déposer de nouvelle demande d'autorisation, faire évoluer la version des appareils, les modalités de déploiement, ou les modalités d'exploitation ;

- conditions dont l'autorisation peut être assortie (l'activation ou la désactivation de certaines fonctionnalités optionnelles de l'appareil ; la mise en oeuvre de mesures complémentaires visant à sécuriser le contrôle d'accès, les communications avec d'autres éléments du réseau et la supervision ; information périodique du SGDSN des modifications de configuration et des mises à jour apportées à l'équipement et aux logiciels) et modalités d'imposition de ces conditions (un délai pour s'y conformer est fixé par l'autorisation afin que le demandeur puisse faire les tests et travaux nécessaires à leur mise en oeuvre ; si ces conditions risquent de porter atteinte à la disponibilité du réseau, l'opérateur en informe sans délai le SGDSN) ;

- conditions de renouvellement de l'autorisation : la demande de renouvellement doit être formulée dans les mêmes conditions que l'autorisation initiale ; en cas de refus, un délai permettant à l'opérateur de poursuivre l'exploitation de l'appareil pendant le temps nécessaire à son remplacement ou à la correction des défauts de sécurité motivant le refus, et à l'instruction d'une nouvelle demande d'autorisation, doit être déterminé par la décision de refus, mais cette poursuite d'exploitation peut être soumise à conditions, et lorsque la décision de refus risque de porter atteinte à la disponibilité du réseau, l'opérateur en informe sans délai le SGDSN.

Comme évoqué lors des débats législatifs, le Gouvernement a fait le choix de considérer que le silence au bout de deux mois vaut rejet et non acceptation.

L'article 2 du décret effectue les coordinations nécessaires pour prendre en compte la « fusion » (effectuée par l'article 4 de la loi) de l'autorisation au titre de l'article R. 226-7 du code pénal avec l'autorisation créée par la loi.

L'article 3 du décret effectue une coordination avec le décret n° 97-1184, qui liste les décisions administratives individuelles dont la compétence revient au Premier ministre.

L'article 1er de la loi prévoyait également la publication de la liste des appareils concernés par le régime d'autorisation : cet arrêté a été adopté le 6 décembre 201946(*). Conformément à la loi, il fait référence à la terminologie utilisée dans les standards internationaux définis par l'organisation 3rd Generation Partnership Project (3GPP).

Les opérateurs, qui ont tous déposé des demandes d'autorisation entre décembre et février, ont publiquement fait entendre leur mécontentement sur l'application de la loi47(*). En tout, 125 demandes sont en cours de traitement. Cependant, début mai, aucune autorisation n'avait reçu de réponse expresse.

En application de l'article 5 de la loi, introduit par un amendement sénatorial, le Gouvernement devra remettre au Parlement le 1er juillet prochain un rapport sur l'application de la loi. Même s'il sera probablement encore trop tôt pour mesurer l'ensemble des conséquences de la loi, la commission des affaires économiques veillera à la remise de ce rapport.

B. LOI N° 2015-136 DU 9 FÉVRIER 2015 RELATIVE À LA SOBRIÉTÉ, À LA TRANSPARENCE, À L'INFORMATION ET À LA CONCERTATION EN MATIÈRE D'EXPOSITION AUX ONDES ÉLECTROMAGNÉTIQUES

Issue d'une proposition de loi déposée par le groupe écologiste de l'Assemblée nationale, cette loi vise à limiter l'exposition aux ondes électromagnétiques.

Le rapport sur l'application des lois de 2018 remarquait que l'ensemble des huit mesures attendues en application de l'article 1er avaient été adoptées ou étaient devenues superfétatoires.

En revanche, le décret prévu à l'article 4 n'a toujours pas été adopté, plus de cinq ans après la publication de la loi. En conséquence, le 2° du II de l'article 184 de la loi n° 2010-788 du 12 juillet 2010 portant engagement national pour l'environnement tel qu'issu de l'article 4 de la loi commentée, qui prévoit - exigence inscrite par la commission des affaires économiques du Sénat - l'adoption d'un décret définissant le seuil à partir duquel les équipements émetteurs de champs électromagnétiques ne peuvent être installés dans un local privé à usage d'habitation sans qu'une information claire et lisible ne soit donnée aux occupants, n'est toujours pas applicable.

La nouveauté cette année provient de ce que le rapport au Parlement figurant à l'article 8 a été publié et que la mesure non prévue évoquée l'année dernière a été adoptée.

Le I de l'article 4 étendait l'obligation d'affichage du débit d'absorption spécifique, auparavant applicable aux seuls appareils de téléphonie mobile48(*), à tout équipement radioélectrique faisant l'objet d'une obligation de mesurage. Le décret no 2019-1186 du 15 novembre 2019 relatif à l'affichage du débit d'absorption spécifique des équipements radioélectriques soumet en conséquence à obligation d'affichage « tous les équipements radioélectriques dont la puissance d'émission est supérieure à 20 mW et dont il est raisonnablement prévisible qu'ils seront utilisés à une distance n'excédant pas 20 cm de la tête ou d'une autre partie du corps humain ». Il prévoit une entrée en vigueur en juillet 2020... soit cinq ans et cinq mois après la publication de la loi ! Un guide de la réglementation en vigueur à compter du 1er juillet 2020 a été publié par l'Agence nationale des fréquences49(*).

Le rapport prévu à l'article 8 a été remis au Parlement le 19 décembre dernier, soit près de cinq ans après la publication de la loi, alors que l'article prévoyait une remise dans l'année suivant la promulgation de la loi... Le rapport est consultable sur le site du ministère50(*).

Il convient de noter que les dispositions de l'article 1er de la loi ici commentée, relatives à l'information-consultation de la population au niveau local, ont été modifiées en vue de réduire les délais par la loi n° 2018-1021 du 23 novembre 2018 portant évolution du logement, de l'aménagement et du numérique, qui ne relève pas du champ de cet exercice d'application des lois mais qui fait néanmoins l'objet d'un développement dédié.

De même, afin de faire face à d'éventuelles surcharges de réseaux, l'ordonnance n°2020-320 relative à l'implantation ou la modification d'une installation de communications électroniques ajuste temporairement certaines dispositions de cette loi afin de faciliter les opérations de maintenance des réseaux de communications électroniques. Elle suspend l'obligation de transmission d'un dossier d'information au maire ou au président d'intercommunalité en vue de l'exploitation ou de la modification d'une installation radioélectrique. En contrepartie, l'exploitant doit continuer d'informer l'autorité locale préalablement et par tous moyens et transmettre le dossier d'information dans un délai d'un mois à compter de la fin de l'état d'urgence sanitaire.

IV. ÉNERGIE

A. LOI N°2019-1147 DU 8 NOVEMBRE 2019 RELATIVE À L'ÉNERGIE ET AU CLIMAT

La loi n° 2019-1147 du 8 novembre 2019, relative à l'énergie et au climat, dite « Énergie-Climat », a fait évoluer sur plusieurs points notre politique énergétique et climatique avec :

- l'actualisation des objectifs poursuivis (dont la fermeture d'ici à 2022 des dernières centrales à charbon, l'essor d'ici à 2030 des énergies renouvelables -EnR - notamment l'éolien en mer et l'hydrogène, le report à 2035 de la réduction à 50 % de la production d'énergie nucléaire et l'atteinte d'ici à 2050 de la « neutralité carbone ») ;

- la refonte des outils de planification (dont le vote par le Parlement d'une « loi quinquennale » à partir de 2023, le renforcement de la programmation pluriannuelle de l'énergie - PPE - et de la stratégie nationale bas-carbone - SNBC - ou l'introduction de « plans de transition » pour les entreprises et les collectivités territoriales) ;

- le renforcement du soutien aux EnR (avec la prise en compte du critère du « bilan carbone » dans les appels d'offres, l'introduction de dispositifs spécifiques au biogaz, à l'hydrogène, au photovoltaïque ou à l'hydroélectricité, la facilitation de la mise en oeuvre des opérations d'autoconsommation collective dans les organismes d'habitation à loyers modérés - HLM) ;

- la réforme de la régulation de l'électricité (avec la possibilité d'un relèvement du plafond de l'accès régulé à l'électricité nucléaire historique - ARENH - et d'une prise en compte de l'inflation dans son prix, l'extinction des tarifs réglementés de l'électricité - TRV -, l'institution de fournisseurs de derniers recours et secours sur le marché du gaz, l'introduction en droit interne des directives et règlements composant le « Paquet d'hiver » européen).

Regroupant 69 articles, cette loi comporte 67 références à des mesures d'application réglementaires : 36 décrets, 22 arrêtés, 9 dispositions « par voie réglementaire ».

En outre, 5 articles de cette loi prévoient des habilitations à légiférer par ordonnance et 6 autres la remise de rapports du Gouvernement au Parlement.

S'il est encore trop tôt pour dresser le bilan exhaustif de l'application de la loi dite « Énergie-Climat », d'autant qu'une dizaine de mesures ont un effet différé, force est de constater son faible état d'avancement.

Six mois après la promulgation de cette loi, une dizaine de mesures d'application réglementaires ont été prises, une ordonnance a été publiée et aucun rapport n'a formellement a été remis.

Le taux d'application est donc de 21 % pour les mesures règlementaires et de 7 % pour les ordonnances ; il est nul s'agissant des rapports.

Il est à craindre que le contexte de crise n'induise des retards irrémédiables dans l'application de cette loi, qui conditionne pourtant la réussite de la transition énergétique sur les prochaines décennies.

Quatre ordonnances sur 15 habilitations, soit un quart d'entre elles, auraient déjà dû être publiées, sur des sujets qui n'ont rien d'anecdotiques : l'accompagnement des salariés touchés par les fermetures de centrales à charbon ; la réforme des procédures et des sanctions devant le comité de règlement des différends et des sanctions - CoRDIS - de la Commission de régulation de l'énergie - CRE -, la transposition en droit interne de la directive du 30 mai 2018 sur la performance énergétique des bâtiments51(*), l'adaptation du droit interne au règlement du 11 décembre 2018 sur la gouvernance de l'union de l'énergie et l'action pour le climat52(*).

La ministre de la Transition écologique et solidaire Élisabeth Borne a confirmé, devant la commission le 7 avril dernier, que le Gouvernement ferait usage du délai de 4 mois pour la publication des ordonnances, prévu par l'article 14 de la loi n° 2020-290 du 23 mars 2020 d'urgence pour faire face à l'épidémie de covid-19, dite « d'urgence sanitaire ».

Elle a indiqué que la publication de l'ordonnance sur les centrales à charbon n'interviendra pas avant l'été, celle sur l'hydrogène plus tard encore.

Attentive à donner une traduction rapide et entière de la loi « Énergie-Climat », fruit d'un compromis entre le Sénat et l'Assemblée nationale, la commission appelle le Gouvernement à ne pas relâcher l'effort malgré ce contexte de crise.

1. Les mesures d'application règlementaires

Une dizaine de mesures réglementaires, soit 21 %, ont été prises pour l'application, directe ou indirecte, de la loi.

· Programmation pluriannuelle de l'énergie (PPE) et stratégie nationale bas-carbone (SNBC) :

Les articles 1 à 5 et 8 ont modifié les dispositions législatives afférentes à la PPE et SNBC, figurant respectivement aux articles L. 141-1 du code de l'énergie et L. 222-1 A à L. 222-1 B du code de l'environnement, depuis la loi n° 2015-992 du 17 août 2015 relative à la transition énergétique pour la croissance verte, dite « Transition énergétique » (articles 173 et 176).

La commission salue l'actualisation de ces documents, par les décrets n° 2020-456 du 21 avril 2020 et n° 2020-457 du 21 avril 2020.

La nouvelle PPE fixe ainsi les priorités d'action pour atteindre les objectifs en matière énergétique, pour 2019-2023 et 2024-2028, tandis que la nouvelle SNBC détermine les orientations de la politique d'atténuation des émissions de gaz à effet de serre (GES), pour 2019-2023, 2024-2028 et 2029-2033.

Sont adjoints à la SNBC des « budgets carbone », c'est-à-dire des plafonds nationaux d'émission de GES, répartis par secteurs d'activité et catégories de GES.

À compter de 2023, ces objectifs seront déterminés directement par le législateur dans le cadre d'une « loi quinquennale », définie à l'article L. 100-1 A du code de l'énergie, en application de l'article 1er de la loi « Énergie-Climat ».

Dans le cadre de l'examen de la loi n° 2019-1479 du 28 décembre 2019 de finances pour 2020, le Gouvernement prévoyait de supprimer l'évaluation financière des moyens nécessaires à l'atteinte des objectifs fixés par la « loi quinquennale », prévue par ce même article.

Par un amendement sénatorial du rapporteur pour avis de la commission sur les crédits « Énergie » Daniel Gremillet, cet acquis a été conservé pour être intégré au rapport relatif à « l'impact environnemental du budget », institué par l'article 179 de la loi de finances précitée.

S'il faut aussi se réjouir de la publication des PPE et SNBC, celle-ci est intervenue avec deux ans de retard par rapport au calendrier initial puisque les PPE et SNBC adoptées en 2016 auraient dû être révisées en 2018.

Plus grave, certains objectifs fixés par la PPE sont en retrait par rapport à ceux adoptés par le législateur.

En effet, à l'initiative de la commission, la loi « Énergie-Climat » a fixé les objectifs (article L. 100-4 du code de l'énergie) :

- d'au moins 10 % de consommation de gaz renouvelable d'ici à 2030 (4°) ;

- d'environ 20 à 40 % d'hydrogène bas-carbone et renouvelable dans les consommations totales d'hydrogène et d'hydrogène industriel d'ici à 2030 (10°) ;

- d'1 gigawatt par an de capacités installées de production à l'issue de procédures de mise en concurrence en matière d'éolien en mer d'ici à 2024 (4° ter).

Or, le décret n° 2020-456 du 21 avril 2020 susmentionné assortit ces objectifs de conditions restrictives :

- le premier est fixé à 7 % en cas de baisse de coûts de production permettant d'atteindre 75 € / mégawattheures (MWh) en 2023 et 60 € en 2028 et jusqu'à 10 % en cas de baisses de couts supérieures (I de l'article 5) ;

- le deuxième ne vise que l'hydrogène industriel (II du même article) ;

- le dernier varie « selon les prix et le gisement, avec des tarifs cibles convergeant vers les prix de marché sur le posé » (II de l'article 3).

Par ailleurs, le contexte de crise interroge la pérennité du volet financier de la PPE : en effet, les charges de service public de l'électricité (CSPE) des énergies renouvelables (EnR), estimées entre 122,3 et 173,2 Mds d'euros en 2028, ont été calculées avec un prix de l'électricité de 54 ou 42 € / MWh53(*).

Or, le prix de l'électricité sur le marché de gros n'était que de 21 € / MWh au mois de mars 202054(*).

En outre, plus ces prix sont faibles, plus les dispositifs de soutien aux EnR sont coûteux pour les finances publiques, car ils compensent aux énergéticiens la différence entre une rémunération de référence et une valeur de marché : ainsi, si les prix de l'électricité devaient rester durablement faibles, le modèle de financement des EnR, tel qu'il figure dans la PPE, devrait être redéfini.

· Haut Conseil pour le climat (HCC) :

Délégués au fond à la commission de l'Aménagement du territoire et du développement durable, les articles 9 à 11 ont donné une assise législative au HCC, à l'article L. 132-4 du code de l'environnement notamment.

Les deux décrets prévus par cet article, relatifs aux modalités d'organisation et de fonctionnement du HCC et à la désignation de ses membres, préexistaient à cette loi ; il s'agit des décrets n° 2019-439 du 14 mai 2019 et du 24 juin 2019.

· Fermeture des centrales à charbon :

L'article 12 prévoit la fermeture d'ici à 2022 des centrales à charbon, par application d'un plafond d'émission de GES pour les installations de production d'électricité à partir de combustibles fossiles.

Ce plafond a été fixé par le décret n° 2019-1467 du 26 décembre 2019.

· Certificats d'économies d'énergie (CE2 :

L'article 36 a renforcé les contrôles en matière de C2E, figurant notamment aux articles L. 221-9 et L. 222-2-1 du code de l'énergie.

Des modalités de contrôle, dont le référentiel d'accréditation applicable aux organismes d'inspection, ont été fixées par un arrêté du 6 mars 2020.

En outre, les articles 37 et 38 ont modifié les conditions d'éligibilité à la délivrance de C2E de certains programmes ou opérations :

- en intégrant les programmes de rénovation des bâtiments au bénéfice des collectivités territoriales (article L. 221-7 du code de l'énergie) ;

- en excluant les opérations d'économies d'énergie qui conduisent à une hausse des émissions de GES (article L. 221-7-1 du code de l'énergie).

Ces évolutions législatives n'ont, pour leur part, pas encore été intégrées sur le plan règlementaire.

· Opérations d'autoconsommation collective :

L'article 40 a modifié les opérations d'autoconsommation collective.

Cet article a notamment introduit la notion d' « opération collective qualifiée d'étendue », dont les critères, notamment de proximité géographique, doivent être déterminés par un arrêté du ministre chargé de l'énergie, pris après avis de la Commission de régulation de l'énergie (CRE) (article L. 315-2 du code de l'énergie).

Sur ce fondement, un arrêté du 21 novembre 2019 a été pris.

Par ailleurs, le même article a introduit en droit interne les « communautés d'énergie renouvelables », dont les modalités d'application sont précisées par un décret en Conseil d'État (article L. 211-3-2 du même code).

Ce décret en Conseil d'État n'a, quant à lui, pas encore été publié.

· Autorisation d'exploitation de certaines installations commerciales :

L'article 47 a institué une obligation d'intégration de procédés de production d'énergies renouvelables ou de systèmes de végétalisation sur les nouvelles constructions de plus de 1000 mètres carrés d'emprise au sol soumises à une autorisation d'exploitation commerciale (article L. 111-18-1 du code de l'urbanisme).

Les installations pour lesquelles cette obligation n'est pas applicable ou est soumise à des dispositions spécifiques ont été précisées par l'arrêté du 5 février 2020.

· Schémas régionaux de raccordement au réseau des énergies renouvelables (S3REnR) :

L'article 54 a modifié les articles L. 342-1 et L. 342-12 du code de l'énergie, afin de clarifier les conditions une installation de production d'énergie renouvelable ne s'inscrit pas dans le S3REnR ou peut être exonérée du paiement de la quote-part en raison de sa faible puissance.

Dans ce contexte, un décret n° 2020-382 du 31 mars 2020 est paru.

· Compensation des charges résultant des obligations de service public dans les zones non interconnectées (ZNI) :

L'article 59 a complété les charges imputables aux missions de service public dans les ZNI, mentionnées à l'article L. 121-7 du code de l'énergie, en intégrant les coûts supportés en raison de la mise en oeuvre d'actions de maîtrise de la demande portant sur les consommations d'électricité par les fournisseurs ainsi que, le cas échéant, les collectivités territoriales ou les opérateurs publics.

Les conditions de rémunération du capital immobilisé dans les moyens nécessaires aux actions de maîtrise de la demande portant sur les consommations d'électricité ont été actualisées par un arrêté du 6 avril 2020.

· Tarifs réglementés de vente (TRV) de l'électricité :

L'article 64 a prévu la suppression des tarifs réglementés de vente (TRV) d'électricité, organisant notamment l'identification et l'information par les fournisseurs des clients n'étant plus éligibles aux TRV.

Des modalités d'application ont été précisées par un arrêté du 12 décembre 2019.

· Outil de comparaison du Médiateur de l'énergie :

L'article 66 a modifié l'article L. 122-3 du code de l'énergie pour prévoir que le Médiateur national de l'énergie propose gratuitement un accès en ligne à un comparateur des offres d'électricité et de gaz à certains consommateurs55(*).

Un arrêté du 12 décembre 2019 a été pris pour l'application de cet article.

En outre, le Médiateur national de l'énergie a confirmé au rapporteur pour avis de la commission sur les crédits « Énergie » Daniel Gremillet que cet outil était opérationnel, à l'occasion d'une audition réalisée le 21 avril 2020.

2. Les habilitations à légiférer par ordonnance

En ce qui concerne les habilitations à légiférer par ordonnance, les 5 articles, et 15 habilitations, les prévoyant sont :

- l'article 12 sur les mesures d'accompagnement des salariés dont l'emploi serait supprimé du fait de la fermeture des centrales à charbon d'ici à 2022, de même que des personnels portuaires et des salariés de l'ensemble de la chaîne de sous-traitance ;

- l'article 15 sur l'harmonisation, notamment dans le code de la construction et de l'habitation et le code de l'énergie, la notion de consommation énergétique des bâtiments ou parties de bâtiments, ainsi que la définition du niveau excessif de cette consommation ;

- l'article 39 sur l'adaptation de la législation liées à la transposition ou à l'entrée en vigueur des 4 directives56(*) et 3 règlements57(*) prévues par le Paquet européen « Une énergie propre pour tous » ou « Paquet d'hiver » ;

- l'article 52 sur la définition de la terminologie et du cadre de soutien applicable à l'hydrogène, ainsi que la possibilité de son transport, son stockage et sa traçabilité ;

- l'article 57 sur la réforme des procédures de règlements et de sanctions devant le comité de règlement des différends et des sanctions (CoRDIS) de la Commission de régulation de l'énergie (CRE) (II), ainsi que la possibilité d'une action devant les juridictions de la CRE et d'une transaction par son président pour le règlement des litiges liés au paiement de la contribution au service public de l'électricité (CSPE) (III).

Les délais de publication des ordonnances, à compter de la publication de la loi58(*), s'établissent à :

3 mois pour un règlement59(*) mentionné à l'article 39 ;

4 mois pour la réforme de la CRE liée au contentieux du CSPE prévue au III de l'article 57 ;

6 mois pour l'article 12, une directive60(*) visée à l'article 39 et les autres réformes de la CRE autorisées par le II de l'article 57 ;

8 mois pour une directive61(*) prévue à l'article 39 ;

12 mois pour deux directives62(*) et deux règlements63(*) issus de l'article 39 et l'article 52.

Au 1er avril 2020, seule a été prise l'ordonnance n° 2020-161 du 26 février 2020 relative au règlement transactionnel par le président de la Commission de régulation de l'énergie du remboursement de la contribution au service public de l'électricité (CSPE)

Cette ordonnance permet au président de la CRE (article 1) :

- d'une part, de transiger pour mettre un terme aux litiges nés d'une demande de remboursement partiel du paiement de la CSPE au titre de années 2019 à 2015, à proportion des parts des recettes affectées à d'autres fins que celles environnementales ;

- d'autre part, d'engager le paiement des sommes correspondantes.

Le montant des conventions transactionnelles de plus d'1 million d'euros, de même que la méthodologie applicable, sont soumis pour avis à un comité ministériel de transaction (même article).

Une plate-forme électronique est destinée à permettre le dépôt par les contribuables des demandes de remboursement partiel (article 3).

Pour autant, il faudra que la CRE dispose à la fois, des moyens requis - 55 000 demandes de restitution ayant été déposées devant elle et 15 000 litiges étant pendants devant le Tribunal administratif de Paris - et des financements nécessaire - le risque financier pour l'État étant évalué entre 1 milliard d'euros pour le Gouvernement et 5 milliards d'euros pour l'Assemblée nationale64(*).

Quatre ordonnances sur 15 habilitations, soit un quatre d'entre elles, accusent déjà un retard par rapport au délai d'habilitation initial :

- l'article 12 ;

- un règlement65(*) et une directive66(*) mentionnés à l'article 39 ;

- le II de l'article 57.

La crise du coronavirus devrait renforcer ce retard, puisque l'article 14 de la loi « d'urgence sanitaire » a étendu de 4 mois l'ensemble des délais dans lesquels le Gouvernement est habilité à légiférer par ordonnance, dès lors qu'ils n'ont pas expiré à la date de publication de la loi.

Interrogé par la commission des Affaires le 7 avril dernier, la ministre de la Transition écologique et solidaire Élisabeth Borne a confirmé faire usage du délai prévu par la loi susmentionnée, précisant que sa « philosophie » était de « s'efforcer de sortir un texte lorsqu'il accompagne une transition » mais « lorsqu'un texte bouleverse tout un secteur [de pouvoir] repousser les délais ».

À titre d'exemple, elle a indiqué que les ordonnances prévues à l'article 12, sur l'accompagnement de la fermeture des centrales à charbon, seraient « publiées avant l'été », tandis que celles prévues à l'article 52 sur l'hydrogène, seraient « [décalées] de quelques mois ».

La commission juge nécessaire la publication rapide des ordonnances prévues par la loi dite « Énergie-Climat », la poursuite de la transition énergétique nécessitant de pouvoir s'appuyer sur un cadre législatif complet.

Elle estime crucial de respecter les échéances exigées par les directives et règlements contenus dans le « Paquet d'hiver » européen, faute de quoi la France s'exposerait à un risque de recours en manquement à raison de la méconnaissance du droit de l'Union européenne.

3. Les demandes de remise de rapports

La loi « Énergie-Climat » prévoit la remise de 6 rapports par le Gouvernement au Parlement :

- un rapport sur les incidences positives et négatives du projet de loi de finances pour 2020 sur le réchauffement climatique, étudiant l'opportunité de reconduire annuellement l'exercice, avant le 1er octobre 2019 (article 9) ;

- un rapport sur l'atteinte des objectifs de rénovation énergétique figurant au 7° du I de l'article L. 100-4 du code de l'énergie, qui dispose que l'ensemble du parc immobilier doit être aux normes « bâtiments basse consommation » (BBC) à l'horizon 2050, en menant une politique de rénovation concernant majoritairement les ménages aux revenus modestes, avant le 1er juillet de chaque année (article 25) ;

- un rapport sur les modalités de prise en compte des externalités positives du biogaz dans la détermination des conditions d'achat ou du complément de rémunération, avant le 1er septembre 2020 (article 53) ;

- un rapport concernant la contribution des plans climat-air-énergie territoriaux (PCAET) et des schémas régionaux d'aménagement, de développement durable et d'égalité des territoires aux politiques de transition écologique et énergétique (SRADDET), dans un délai de deux ans à compter de la promulgation de la loi (article 68) ;

- un rapport sur les dispositifs de valorisation et d'incitation envisageables pour la séquestration du carbone par les massifs forestiers et le bois qui en est issu dans le cadre d'une gestion dynamique et durable, dans un délai d'un an (article 69).

L'article 26 de la loi « Énergie-Climat » modifie par ailleurs le rapport évaluant l'impact environnemental des pétroles bruts raffinés et des gaz naturels mis à la consommation en France, prévu par l'article 8 de la loi n° 2017-1839 du 30 décembre 2017 mettant fin à la recherche ainsi qu'à l'exploitation des hydrocarbures et portant diverses dispositions relatives à l'énergie et à l'environnement, dite « Hydrocarbures » :

- en étendant son champ à la proposition de pistes de modulation des garanties octroyées par l'État en soutien aux exportations de biens et services utilisés à des fins de production d'énergie à partir de sources fossiles en fonction de leur impact environnemental ;

- en décalant sa date de remise du 31 décembre 2018 au 31 septembre 2019.

Aucun des rapports précités n'a été formellement remis au Parlement, ce que regrette vivement la commission, puisque 2 rapports sur 6, soit un tiers d'entre eux, auraient déjà dû être transmis.

Cependant, s'agissant du rapport prévu à l'article 4, il faut préciser que l'Inspection générale des finances (IGF) et le Conseil général de l'environnement et du développement durable (CGEDD) ont publié un rapport intitulé Green Budgeting : proposition de méthode pour une budgétisation environnementale, le 25 septembre 2019.

Loi « Énergie-Climat » prévoit la remise de rapports de la part, non seulement du Gouvernement, mais aussi du régulateur67(*) ; aussi la CRE doit-elle publier :

- annuellement un rapport sur l'état d'avancement des expérimentations portant sur les conditions d'accès et d'utilisation des réseaux et installations pour déployer des technologies ou des services innovants en faveur de la transition énergétique et des réseaux et infrastructures intelligents (article 61) ;

- six mois avant le 1er janvier 2022 et le 1er janvier 2025 puis tous les cinq ans, un rapport évaluant le dispositif des tarifs réglementés de vente d'électricité (TRV)68(*) (article L. 337-9 du code de l'énergie) (article 64) ;

- chaque trimestre d'un rapport sur le fonctionnement des marchés de gaz et d'électricité (article L. 134-15-1 du code de l'énergie) (article 66).

4. Les mesures ayant un effet différé

Pour autant, il faut indiquer qu'une dizaine de mesures de la loi « Énergie-Climat », soit 18 % du texte, ont un effet différé.

· Dans le domaine de la planification énergétique et climatique :

la « loi quinquennale » déterminera les objectifs et fixera les priorités d'action de la politique énergétique nationale tous les cinq ans, à compter du 1er juillet 2023 (article L. 100-1 A du code de l'énergie, tel que créé par l'article 2 de la loi) ;

une « feuille de route de la rénovation énergétique des bâtiments » complétera les programmations pluriannuelles de l'énergie (PPE) publiées après le 31 décembre 2022 (article L. 141-1 du code de l'énergie, tel que modifié par l'article 5 de la loi) ;

des indicateurs portant sur l'« empreinte carbone de la France » et le « budget carbone spécifique au transport international » seront intégrés aux stratégies nationales bas-carbone (SNBC) publiées après ce même délai (article L. 222-1 B du code de l'environnement, tel que modifié par les articles 3 et 8 de la loi).

· S'agissant des obligations applicables aux entreprises et collectivités :

les « plans de transition pour réduire les émissions de gaz à effet de serre » entreront en vigueur pour certaines entreprises et collectivités dans un délai d'un an suivant la publication de la loi (article L. 229-25 du code de l'environnement, tel que modifié par l'article 28 de la loi) ;

les sociétés de gestion de portefeuille et certains investisseurs institutionnels devront intégrer une information relative aux risques associés au changement climatique et liés à la biodiversité dans leur politique de durabilité, à compter de l'entrée en vigueur d'un règlement européen69(*) (article L. 533-22-1 du code monétaire et financier, tel que modifié par l'article 29 de la loi).

· En matière de régulation du secteur de l'énergie :

le critère du « bilan carbone » devra être pris en compte parmi les critères d'éligibilité ou de notation des projets de production d'électricité à partir d'énergies renouvelables ou de biogaz dans le cadre des procédures de mises en concurrence dans un délai d'un an à compter de la promulgation de la loi (articles L. 314-1 A et L. 446-1 A du code de l'énergie, tels qu'institués par l'article 30 de la loi) ;

la réforme des garanties d'origine du biogaz devra intervenir dans ce même délai (articles L. 446-18 à L. 446-23 du code de l'énergie, tel que créés par l'article 50 de la loi) ;

celle relative au classement des réseaux devra être réalisée avant le 1er janvier 2022 (article L. 712-1 du code de l'énergie, tel que modifié par l'article 55 de la loi) ;

de leurs côtés, les dispositifs de fourniture de dernier recours et de dernier secours d'électricité de gaz naturel seront applicables au 1er juillet 2023 (articles L. 443-9-2 et L. 443-9-3 du code de l'énergie, tels que créés par l'article 63 de la loi).

· Enfin, dans le domaine du logement :

les logements décents devront répondre à seuil maximal de consommation d'énergie finale par mètre carré et par an, à une date fixée par décret et au plus tard le 1er janvier 2023 (article 6 de la loi n° 86-1290 du 23 décembre 1986, tel que modifié par l'article 17 de la loi) ;

dans les zones dites « tendues », les adaptations particulières prévues pour les logements ne s'appliqueront plus à ceux d'entre eux ayant une consommation énergétique primaire supérieure ou égale à 331 kilowattheures (KWh) par mètre carré et par an, à compter du 1er janvier 2021 (article 18 de la loi n° 89-462 du 6 juillet 1989 précitée, tel que modifié par l'article 19 de la loi) ;

le diagnostic de performance énergétique (DPE) devra être exprimé en énergie primaire et finale et comprendre le montant des dépenses théoriques de l'ensemble des usages, à compter du 1er janvier 2022 (article L. 134-1 du code de la construction et de l'habitation, tel que modifié par l'article 20 de la loi n° 89-462 du 6 juillet 1989 précitée) ;

la consommation énergétique des bâtiments ne pourra excéder 330 KWh d'énergie primaire par mètre carré et par an pour certains bâtiments à usage d'habitation à compter du 1er juillet 2028 et pour certaines copropriétés à compter du 1er juillet 2033 (article L. 111-10-4-1 du code de la construction et de l'habitation, tel que modifié par l'article 22 de la loi).

B. LOI N° 2017-1839 DU 30 DÉCEMBRE 2017 METTANT FIN À LA RECHERCHE AINSI QU'À L'EXPLOITATION DES HYDROCARBURES ET PORTANT DIVERSES DISPOSITIONS RELATIVES À L'ÉNERGIE ET À L'ENVIRONNEMENT

La loi n° 2017-1839 du 30 décembre 2017, dite « Hydrocarbures », a prévu l'arrêt de la recherche et de l'exploitation des hydrocarbures sur le territoire national d'ici à 2040 ainsi que d'autres mesures afférentes à l'énergie (régulation de l'accès au stockage souterrain de gaz naturel, encadrement de la pratique dite du « commissionnement », évolution des règles de raccordement des installations de production d'électricité à partir de sources d'énergie renouvelable implantées en mer)

Sur 28 articles, 10 étaient directement applicables et 13 dispositions sur 18 le sont devenues avec la publication des décrets et arrêtés nécessaires.

Deux ans après la publication de cette loi, 17 mesures réglementaires sur 23 ont été prises, 1 ordonnance a été publiée, sur 1 article et 3 habilitations prévus, et 2 rapports sur 4 ont été transmis au Parlement par le Gouvernement.

Le taux d'application de cette loi est donc de 74 % pour les mesures règlementaires, 50 % pour les ordonnances70(*) et 50 % pour les rapports.

Sur l'année écoulée, la dernière mesure attendue dans le cadre de la réforme du gaz est intervenue avec la publication de l'arrêté du 17 décembre 2019 relatif à l'interruptibilité de la consommation de gaz naturel : il est regrettable qu'il ait fallu attendre deux ans pour en disposer.

Par ailleurs, 2 autres mesures règlementaires, portant sur le raccordement des installations de production d'électricité à partir de sources d'énergie renouvelable implantées en mer, sont encore en attente.

S'agissant des ordonnances, si une ordonnance n° 2018-1165 du 19 décembre 2018 a bien été publiée en matière de gaz naturel pour modifier les missions et obligations des gestionnaires, fournisseurs et opérateurs et définir les règles relatives au délestage de la consommation, elle ne comporte aucune disposition sur la contractualisation des capacités interruptibles ou la modification des tarifs d'utilisation des réseaux de transport et de distribution applicables aux sites fortement consommateurs (2° et 3° du IV de l'article 12).

Enfin, pour ce qui est des demandes de rapports, ceux portant sur la prise en compte des objectifs de développement durable dans les marchés publics et l'impact environnemental des hydrocarbures n'ont pas été remis.

1. Les mesures d'application règlementaires
a) Une nouvelle mesure d'application a été prise

Une mesure d'application était encore attendue pour ce qui concerne l'application de l'article 12 du chapitre II de la loi consacré au stockage et à la consommation du gaz71(*) : elle est intervenue avec la publication de l'arrêté du 17 décembre 2019 relatif à l'interruptibilité de la consommation de gaz naturel.

Cet arrêté prévoit la possibilité de conclure un « contrat d'interruptibilité » (garantie ou secondaire transport ou distribution) entre le gestionnaire du réseau de transport de gaz naturel et le consommateur final.

Le contrat d'interruptibilité « garantie » permet au gestionnaire d'activer des capacités interruptibles, dans la limite de deux fois dans l'année et sur une période comprise entre 24 et 240 heures par an (article 11).

Le consommateur final s'engage à avoir une capacité interruptible au moins égale à 1 000 mégawattheures (MWh) par jour pour ce lieu de consommation, à répondre à un ordre d'activation dans un délai inférieur ou égal à 2 heures et à être disponible au moins 310 jours par an (article 12).

En contrepartie, le consommateur final bénéficie d'une compensation des sujétions de service public (articles 19 à 22).

En cas d'activation du contrat, la consommation de gaz naturel du lieu de consommation est inférieure ou égale à un niveau plafond (article 14).

Le gestionnaire doit procéder par appel d'offres sur la base de la compensation demandée par le candidat (articles 16 à 18).

Existent également des contrats d'interruptibilité secondaires « transport » - pour les consommateurs ayant une capacité ferme et interruptible par jour d'au moins 40 MWh et répondant à un ordre d'activation dans un délai de moins de 24 heures - et « distribution » - pour les consommateurs ayant une consommation annuelle supérieure à 5 000 MWh, une capacité interruptible par jour d'au moins 40 MWh et répondant à un ordre d'activation dans un délai de moins de 24 heures (article 24 et suivants dans le premier cas, article 36 et suivants pour le second).

b) Deux mesures d'application ont été modifiées

Sur l'année écoulée, deux mesures d'application ont été modifiées.

L'article 18 a défini les critères de durabilité des biocarburants et bioliquides, dont les émissions de gaz à effet de serre (GES) doivent être inférieures de 50 à 60 % à celles de carburants ou de combustibles fossiles (article L. 661-4 du code de l'énergie), selon des conditions d'application, et notamment des modalités d'assermentation des agents chargés leur vérification, définies par un décret en Conseil d'État (article L. 662-10 du même code)

En application de ces articles, un décret en Conseil d'État n° 2018-400 du 29 mai 2018 a été pris, dont certaines dispositions ont été modifiées par les décrets en Conseil d'État n° 2019-913 du 30 août 2019 et n° 2019-966 du 18 septembre 2019 : les articles R. 662-2 et R. 662-4 du code de l'énergie ont ainsi été ajustés pour tirer les conséquences de la fusion des tribunaux d'instance et de grande instance au sein des tribunaux judiciaires, intervenue en application de l'article 95 de la loi n° 2019-222 du 23 mars 2019 de programmation 2018-2022 et de réforme pour la justice.

L'article 28 a soumis les distributeurs de fioul domestique aux obligations d'économies d'énergie, dès lors que leurs ventes annuelles sont supérieures à un seuil défini par un décret en Conseil d'État (article L. 221-1 du code de l'énergie).

Sur le fondement de cet article, un décret en Conseil d'État n°2018-401 du 28 mai 2018 a été pris, modifié depuis lors par le décret en Conseil d'État n°2019-1320 du 9 décembre 2019 : les quantités prévues à l'article R. 221-3 du code de l'énergie ont ainsi été modifiées, dans un souci de conformité avec une décision du Conseil d'État72(*) relevant le seuil d'assujettissement de l'ensemble des carburants autres que le gaz de pétrole liquéfié (GPL), de 1 000 à 7 000 mètres cubes à compter de 2019.

c) Plusieurs mesures d'application sont encore attendues

Au 1er avril 2020, 5 mesures d'application, dont 3 sans justification compréhensible73(*), sont encore attendues.

Le décret, prévu par l'article 9, déterminant le mode de calcul de l'intensité des émissions de GES des hydrocarbures importés que les sociétés importatrices doivent rendre publique annuellement, n'a pas été pris.

La publication de ce décret se heurte à des difficultés méthodologiques.

S'agissant de l'article 12, le décret en Conseil d'État précisant les conditions dans lesquelles les fournisseurs de gaz naturel sont tenus d'assurer la continuité de la fourniture de leurs clients (article L. 443-8-1 du code de l'énergie) est manquant.

Cependant, ainsi que l'a relevé la commission l'an passé, cette obligation est d'ores et déjà prévue par les articles R. 121-3 et R. 121-4 du code de l'énergie, institués par le décret n° 2004-251 du 19 mars 2004 et codifiés par un décret n° 2015-1823 du 30 décembre 2015.

Pour ce qui concerne l'article 15, si un décret n°2018-222 du 30 mars 2018 a fixé le barème d'indemnisation prévu pour les installations de production d'électricité à partir de sources d'énergie renouvelable implantées en mer (articles L. 342-3 et L. 342-7-1 du code de l'énergie), deux mesures d'application règlementaires sont toujours attendues :

- d'une part, comme l'a souligné la commission l'an passé, le décret précité n'a pas fixé de montant maximal par installation en cas de dépassement du délai de raccordement au réseau d'électricité (4ème alinéa de l'article L. 342-3 du code de l'énergie) ;

- d'autre part, l'arrêté définissant le pourcentage et le montant des indemnités dont est redevable le gestionnaire du réseau en cas de retard ou de limitation de production du fait d'une avarie ou d'un dysfonctionnement des ouvrages de raccordement n'a pas été publié (4° de l'article L. 341-2 du même code).

Quant à l'article 19, si un arrêté du 1er juin 2018 a conditionné la distribution du carburants B10 à celle du carburant B7 dans les stations-service jusqu'en 2025, aucun arrêté n'a été pris s'agissant de la distribution de carburants pour les véhicules et engins roulants ne pouvant être facilitant modifiés et ne fonctionnant qu'avec ces carburants (articles L. 651-2 et L. 651-3 du code de l'énergie).

Aucun carburant justifiant la publication de ce second arrêté n'a été identifié.

2. Les habilitations à légiférer par ordonnance

Pour ce qui concerne les ordonnances prévues par la loi « Hydrocarbures », seul 1 texte, sur 1 article et 3 habilitations, a été pris.

En effet, l'article 12 (IV) de cette loi a habilité le Gouvernement à légiférer par ordonnance, dans un délai de douze mois suivant sa promulgation, pour :

-°modifier les missions et les obligations incombant aux gestionnaires de réseaux de transport, aux fournisseurs, aux opérateurs d'infrastructures de stockage et de terminaux méthaniers (1°) ;

-°permettre la contractualisation de capacités interruptibles par les gestionnaires des réseaux de distribution, en rendant optionnelle la compensation financière versée aux consommateurs finals interruptibles (2°) ;

-°définir les règles relatives au délestage de la consommation de gaz naturel et modifier les tarifs d'utilisation des réseaux de transport et de distribution de gaz naturel applicables aux sites fortement consommateurs (3°).

Or, comme relevé par la commission l'an passé, l'ordonnance n° 2018-1165 du 19 décembre 2018, ne comprend aucune disposition sur le mécanisme d'interruptibilité (2°) ni les tarifs d'utilisation des réseaux (3°)74(*).

3. Les demandes de remise de rapports

À ce stade, seuls 2 des 4 rapports prévus par la loi « Hydrocarbures » ont été remis par le Gouvernement au Parlement.

Ont ainsi été transmis les rapports mentionnés :

- à l'article 10, sur les concours de l'État en soutien aux activités de recherche et d'exploitation des hydrocarbures à l'international, le 9 octobre 2019 ;

- à l'article 7, sur l'accompagnement des entreprises et des salariés impactés par la fin des activités d'exploration et d'exploitation des hydrocarbures ainsi que sur la reconversion des territoires concernés, le 10 avril 2019.

Sont encore attendus les rapports prévus :

- à l'article 8, sur l'impact environnemental des pétroles bruts et raffinés et des gaz naturels mis à la consommation en France ;

- à l'article 22, sur la prise en compte des objectifs de développement durable, en particulier des objectifs d'amélioration de la qualité de l'air, lors de l'attribution des marchés publics.

Tous deux devaient être remis avant la fin du mois de décembre 2018 mais leur élaboration a achoppé sur des difficultés méthodologiques.

Depuis lors, l'article 26 de la loi n° 2019-1147 du 8 novembre 2019 relative à l'énergie et au climat, dite « Énergie-Climat », a modifié l'article 8 de la loi « Hydrocarbures » :

- en décalant la date de remise du rapport sur l'impact environnemental des hydrocarbures précité du 31 décembre 2018 au 30 septembre 2019 ;

- en prévoyant que ce rapport « propose des pistes de modulation des garanties octroyées par l'État en soutien aux exportations de biens et services utilisés à des fins de production d'énergie à partir de ressources fossiles en fonction de leur impact environnemental ».

Malgré de décalage, ce rapport n'a toujours pas été transmis.

C. LOI N° 2017-227 DU 24 FÉVRIER 2017 RATIFIANT LES ORDONNANCES N° 2016-1019 DU 27 JUILLET 2016 RELATIVE À L'AUTOCONSOMMATION D'ÉLECTRICITÉ ET N° 2016-1059 DU 3 AOÛT 2016 RELATIVE À LA PRODUCTION D'ÉLECTRICITÉ À PARTIR D'ÉNERGIES RENOUVELABLES ET VISANT À ADAPTER CERTAINES DISPOSITIONS RELATIVES AUX RÉSEAUX D'ÉLECTRICITÉ ET DE GAZ ET AUX ÉNERGIES RENOUVELABLES

La loi n°2017-227 du 24 février 2917, dite « Autoconsommation », a introduit plusieurs modifications importantes pour le fonctionnement :

- du système électrique (définition du cadre légal des opérations d'autoconsommation individuelle ou collective, institution de garanties d'origine pour l'électricité produite à partir de sources d'énergie renouvelable, réduction des coûts de raccordement de ces installations aux réseaux publics de distribution d'électricité, régime d'indemnisation spécifique au raccordement de ces installations implantées en mer) ;

- et du système gazier (réduction des coûts de raccordement des installations de production de biogaz aux réseaux publics de transport de gaz, régime de compensation spécifique aux opérateurs de stockage de gaz souterrain) ;

Composée de 20 articles, loi « Autoconsommation » du 24 février 2017 est totalement applicable : 6 articles étaient directement applicables et 13 le sont devenus par la publication des décrets ou arrêtés nécessaires.

Sur l'année écoulée, les modifications apportées aux mesures d'application règlementaires de cette loi sont demeurées marginales : elles n'ont concerné que 2 décrets et 2 arrêtés.

Pour autant, la loi « Autoconsommation » a été modifiée par la loi n° 2017-1839 du 30 décembre 2017 mettant fin à la recherche ainsi qu'à l'exploitation des hydrocarbures et portant diverses dispositions relatives à l'énergie et à l'environnement, dite « Hydrocarbures », et la loi n° 2019-1147 du 8 novembre 2019 relative à l'énergie et au climat, dite « Énergie-Climat », qui ont rendu 3 articles obsolètes ; selon toute vraisemblance, un décret pris en application de la loi « Autoconsommation » devra en outre évoluer pour tenir compte de la loi « Énergie-Climat ».

1. Des mesures d'application règlementaires modifiées marginalement depuis le dernier exercice de contrôle

Depuis le dernier exercice de contrôle, les principales modifications apportées aux dispositions d'application règlementaires de la loi « Autoconsommation » sont les suivantes.

En premier lieu, l'article 10 de cette loi détermine les modalités selon lesquelles les gestionnaires des réseaux publics de distribution d'électricité répartissent la production autoconsommée entre les consommateurs finals participant à une opération d'autoconsommation collective (article L. 315-4 du code de l'énergie) : le décret n° 2017-676 du 28 avril 2017 pris pour son application a été modifié par le décret n° 2019-527 du 27 mai 2019.

Ce décret a fait évoluer les dispositions du complément de rémunération applicable aux installations utilisant à titre principal du biogaz issu de déchets non dangereux (article D. 315-25 du code de l'énergie notamment) et celles utilisant à titre principal l'énergie dégagée par traitement thermique de déchets ménagers ou assimilés (2° de l'article D. 314-3 du même code), tirant les conséquences d'une décision de la Commission européenne75(*) limitant le premier dispositif à 60 mégawatts (MW) et interdisant le second.

Pour ce qui concerne l'article 12, le décret n°2017-569 du 19 avril 2017 pris pour son application, qui détermine la liste et les caractéristiques des installations d'énergies renouvelables bénéficiant d'une priorité d'appel par les gestionnaire des réseau publics de distribution d'électricité dans les zones non interconnectées (ZNI) au territoire métropolitain continental (article L. 322-10-1 du code de l'énergie), a été remplacé par le décret n° 2019-585 du 13 juin 2019, dont le contenu - nonobstant une recodification - est identique.

S'agissant de l'article 14, qui définit le niveau de prise en charge (« réfaction ») des coûts de raccordement des installations de production d'électricité à partir de sources d'énergie renouvelable aux réseaux publics de distribution d'électricité par les gestionnaires de ces réseaux (article L. 341-2 du code de l'énergie), l'arrêté du 19 mars 2019 a modifié celui du 30 novembre 2017.

Le premier arrêté avait fixé un taux de « réfaction » pour ces installations, au maximum de 40 % en fonction leur puissance - allant de 100 kilovoltampères (kVA) à 1 mégawatt (MW) -, dès lors que ces installations étaient inscrites dans le schéma régional de raccordement au réseau des énergies renouvelables (S3REnR) prévu par l'article L. 321-7 du code de l'énergie.

Le nouvel arrêté a introduit une double extension de ce taux de réfaction en intégrant, sous certaines hypothèses, les installations :

- d'une puissance jusqu'à 5 MW ;

- situées dans des régions et territoires non couvertes par un S3REnR ou, dans les collectivités d'Outre-mer, à un schéma de raccordement au réseau des énergies renouvelables (S2REnR) visé à l'article L. 361-1 du code de l'énergie.

Quant à l'article 19, qui définit le niveau de prise en charge (« réfaction ») des coûts de raccordement aux réseaux publics de transport de gaz naturel des installations de production de biogaz par les gestionnaires de ces réseaux (article L. 452-1 du code de l'énergie), l'arrêté du 30 novembre 2017 pris pour son application a été remplacé par un arrêté du 10 janvier 2019, qui conserve un taux de « réfaction » de 40 % pour les installations de production de biogaz, tout en instituant une limite de 400 000 euros.

2. Des modifications législatives ou règlementaires induites par des lois postérieures à la loi « Autoconsommation »

Plusieurs dispositions législatives ou règlementaires issues de la loi « Autoconsommation » ont été modifiées ou vont l'être par des textes ultérieurs.

a) Les modifications induites par la loi « Hydrocarbures »

L'article 16 de la loi « Autoconsommation » a prévu la compensation aux opérateurs de stockage de gaz naturel des coûts induits, selon des modalités précisées par un décret pris après avis de la Commission de régulation de l'énergie (CRE) (second alinéa de l'article L. 431-6-1 du code de l'énergie).

Depuis lors, une compensation a été instituée pour les opérateurs de l'ensemble des infrastructures de stockage garantissant la sécurité d'approvisionnement, par l'article 12 de loi « Hydrocarbures » (articles L. 421-3-1 et L. 452-1 du même code notamment).

Comme l'a relevé la commission l'an dernier, la seule installation concernée par l'opération de conversion dans le nord de la France du réseau de gaz naturel B au H, situé à Gournay, bénéficie de ce second dispositif ; aussi le premier pourrait-il être supprimé.

Par ailleurs, loi n° 2018-1317 du 28 décembre 2018 de finances pour 2019 (Article 183) a prévu l'institution d'un chèque conversion pour permettre aux propriétaires d'un appareil ou d'un équipement gaziers, situés dans une commune concernée par l'opération de conversion, d'acquitter tout ou partie du coût induit par leur remplacement.

Institué par un amendement du Gouvernement, sous-amendé par Daniel Gremillet, rapporteur pour avis de la commission sur les crédits « Énergie », ce dispositif avait été demandé dès l'examen du projet de loi « Autoconsommation ».

Dans l'attente du déploiement du chèque conversion, l'article précité a prévu que des aides financières soient mises en oeuvre par les gestionnaires des réseaux de distribution de gaz naturel ; le montant de l'aide ainsi que la nature des appareils ou équipements ont été précisés par un décret n° 2019-114 du 20 février 2019 tandis que les communes concernées ont été définies par un arrêté du 20 février 2019 modifié par un autre du 6 décembre 2019.

On dénombre 31 communes dans le Nord - dont 22 ajoutées par ce dernier arrêté -, 12 dans le Pas-de-Calais et 3 dans la Somme.

b) Les modifications induites par la loi « Énergie-Climat »

S'agissant des opérations d'autoconsommation, le cadre légal défini par la loi « Autoconsommation » (articles 8 à 11) a été profondément modifié par la loi « Énergie-Climat » (articles 40 et 41) :

- d'une part, cette dernière loi a modifié la définition des opérations d'autoconsommation individuelle (article L. 315-1 du code de l'énergie) et collective (article L. 315-2 du même code), introduisant d'ailleurs la catégorie d'opération de consommation collective dite « étendue », ce qui a rendu obsolètes les articles 8 et 9 de la loi « Autoconsommation » ;

- d'une part, la loi « Énergie-Climat » a institué les « communautés énergétiques renouvelables » (article L. 211-3-2 du même code) qui devront être prises en compte par le décret pris en application de l'article L. 315-4 du code de l'énergie, tel qu'introduit par l'article 10 de la loi « Autoconsommation », répartissant la production autoconsommée entre les consommateurs finals.

Il est donc probable que le décret d'application actuel de cet article - le décret n°2017-676 du 28 avril 2017 - doive être modifié sur ce second point.

D. LOI N° 2015-992 DU 17 AOÛT 2015 RELATIVE À LA TRANSITION ÉNERGÉTIQUE POUR LA CROISSANCE VERTE

Regroupant 215 articles, la loi n°2015-992 du 17 août 2015, dite de « Transition énergétique », a fixé de nouveaux objectifs énergétiques et climatiques, en instituant notamment des obligations en matière de rénovation énergétique.

Cinq ans après la publication de cette loi, 96 % des mesures d'application de ont été prises.

Pour autant, sont encore attendues 1 mesure d'application - sur l'expérimentation d'un complément de rémunération pour certains projets ou filières (article 104) -, ainsi que 4 rapports - sur la stratégie nationale en faveur de la maîtrise de l'énergie dans le parc de bâtiments (article 4), la mise en place d'un mécanisme financier visant à inciter ou pénaliser les propriétaires de biens selon leur performance énergétique (article 14), le regroupement de financements au sein d'un fonds spécial concourant à la lutte contre la précarité énergétique (article 19), les aides fiscales à l'installation de filtres à particules sur les dispositifs de chauffage au bois pour les particuliers (article 21).

Sur l'année écoulée, 2 nouveaux arrêtés ont été pris (sur l'interruptibilité de la consommation de gaz naturel), 4 décrets ont été modifiés (sur la programmation pluriannuelle de l'énergie - PPE, la stratégie nationale bas-carbone - SNBC, la collecte de données de consommation d'énergie et les schémas régionaux de raccordement au réseau des énergies renouvelables - S3REnR) et 1 expérimentation a été prolongée (sur le service public local de flexibilité).

Par ailleurs, 2 décrets ont été abrogés, en raison de leur obsolescence, au regard de l'évolution du cadre législatif national ou européen.

Enfin, pas moins de 7 articles de la loi n° 2019-1147 du 8 novembre 2019 relative à l'énergie et au climat, dite « Énergie-Climat », auront nécessairement un impact sur les mesures prises en application de la loi de « Transition énergique », notamment pour ce qui concerne la PPE et la SNBC mais aussi les certificats d'économies d'énergie (C2E) ou certains obligations d'information en matière de consommation ou d'investissement.

1. Les dispositions relatives au bâtiment

Rappelons que deux mesures règlementaires initialement requises pour appliquer le volet logement ne sont plus attendues en raison de l'adoption de la loi n° 2018-1021 du 23 novembre 2018 portant évolution du logement, de l'aménagement et du numérique, dite « ELAN ».

Tel est le cas des dispositions de l'article 11 relatif au carnet numérique. L'article 182 de la loi ELAN, a entièrement réécrit les dispositions relatives au carnet numérique. Cette disposition de la loi est en conséquence aujourd'hui obsolète.

Il en va de même s'agissant de la réglementation thermique RT 2018 visée à l'article 14. L'entrée en vigueur de la nouvelle règlementation thermique qui devait intervenir en 2018 est reportée à 2020 en application de l'article 181 de la loi ELAN. Elle est donc également obsolète.

Par ailleurs, les deux mesures qui étaient encore en attente d'application (article 28 - afficheurs déportés) sont devenues obsolètes du fait de leur abrogation par l'article 13 de la loi « Énergie-Climat » qui a modifié l'article L. 124-5 du code de l'énergie afin de supprimer toute référence aux dispositifs déportés et de remplacer l'obligation d'affichage par une obligation d'accès aux données. L'UFC-Que Choisir a d'ailleurs été débouté par le Conseil d'État dans un arrêt du 23 novembre 2019 de sa demande de faire adopter les arrêtés attendus.

Ces observations étant faites, l'ensemble des dispositions relatives au bâtiment sont donc désormais applicables dans la loi.

2. Les dispositions relatives à l'énergie

Les principales évolutions réglementaires intervenues depuis le dernier exercice de contrôle sont les suivantes.

a) De nouvelles mesures d'application ont été prises

Deux mesures d'application ont été prises pour ce qui concerne l'interruptibilité de la consommation de gaz naturel.

En effet, l'article 158 de la loi de « Transition énergétique » a institué deux mécanismes permettant au gestionnaire du réseau de transport de gaz naturel d'interrompre la consommation de certains consommateurs :

- en complétant l'article L. 321-19 du code de l'énergie, qui lui offre la possibilité de cesser d'approvisionner des consommateurs finals « à profil d'interruption instantané », en contrepartie du versement d'une compensation ne pouvant excéder 120 € par kilowatt (kW) et par an, dans l'hypothèse où « le fonctionnement normal du réseau public de transport est menacé de manière grave et immédiate ou requiert des appels aux réserves mobilisables » ;

- en introduisant l'article L. 431-6-2 du même code, qui lui permet d'interrompre la livraison des autres consommateurs finals, sous réserve d'une contrepartie ne pouvant excéder 30 € par kW et par an, dans le cas où « le fonctionnement normal des réseaux de transport de gaz naturel est menacé de manière grave et afin de sauvegarder l'alimentation des consommateurs protégés ».

Dans les deux cas, le législateur a prévu qu'un arrêté conjoint des ministres chargés de l'économie et de l'énergie, pris après avis de la Commission de régulation de l'énergie (CRE), détermine les conditions d'agrément et de compensation des consommateurs et les modalités techniques de l'interruption et qu'un arrêté du ministre chargé de l'économie fixe le volume des capacités interruptibles.

Si les arrêtés nécessaires ont été rapidement pris dans le premier cas76(*), il a fallu attendre plus de quatre ans pour le second : ont ainsi récemment été pris deux arrêtés du 17 décembre 2019.

b) Plusieurs mesures d'application ont évolué
(1) Les modifications de décrets et d'arrêtés

Cinq dispositions réglementaires ont été remplacées, s'agissant en particulier des outils de planification de notre politique énergétique et climatique.

· Programmation pluriannuelle de l'énergie (PPE) :

En premier lieu, le décret n° 2020-456 du 21 avril 2020 s'est substitué au décret n° 2016-1442 du 27 octobre 2016 pour fixer la programmation pluriannuelle de l'énergie (PPE).

L'article 176 de la loi de « Transition énergétique » a prévu, à l'article L. 141-1 du code de l'énergie, que la PPE, fixée par décret, définisse « les priorités d'action des pouvoirs publics pour la gestion de l'ensemble des formes d'énergie sur le territoire métropolitain continental », afin d'atteindre les objectifs de notre politique énergétique et climatique définis aux articles L. 100-1, L. 100-2 et L. 100-4 du même code.

À cette fin, la PPE détermine des objectifs quantitatifs, sur deux périodes de cinq ans, ainsi qu'une enveloppe maximale indicative des ressources de l'État et de ses établissements (article L. 141-3).

La PPE est composée de six volets thématiques77(*) ; par ailleurs, des PPE distinctes sont prévues dans les collectivités d'Outre-mer78(*)

Dans ce contexte, le décret du 21 avril 2020 précité fixe, sur les périodes 2019-2024 et 2025-2029, des objectifs de réduction de la consommation d'énergie, notamment fossile (article 2), ainsi qu'en termes de production d'énergie renouvelable, de mobilité propre, d'incorporation de biocarburants (articles 3 à 7) ou de capacités d'effacement électrique (article 11).

La parution de ce décret est intervenue deux ans après l'échéance de la première période de la précédente PPE, qui avait été établie sur les périodes 2016-2018 et 2018-2023.

· Stratégie nationale bas-carbone (SNBC) :

Autre évolution majeure, le décret n°2015-1491 du 18 novembre 2015 a été remplacé par le décret n° 2020-457 du 21 avril 2020 pour déterminer la stratégie nationale bas-carbone (SNBC) et les budgets carbones nationaux.

L'article 173 de la loi de « Transition énergétique » a prévu, à l'article L. 222-1 B du code de l'environnement, que la SNBC, fixée elle aussi par décret, définisse « la marche à suivre pour conduire la politique d'atténuation des émissions de gaz à effet de serre dans des conditions soutenables sur le plan économique à moyen et long termes ».

Pour ce faire, la SNBC répartit les « budgets carbone », c'est-à-dire les plafonds nationaux des émissions de gaz à effet de serre (GES) mentionnés à l'article L. 222-1 A du même code, par secteurs d'activité et catégories de GES.

Le décret susmentionné adopte la SNBC, qui définit orientations de politiques publiques transversales79(*) ou sectorielles80(*) pour atteindre l'objectif de « neutralité carbone » à l'horizon 2050 (article 1er).

Il fixe les budgets carbone, pour les périodes 2019-2023, 2024-2028 et 2029-2033 à 422, 359 et 300 Mt de CO2 eq81(*) par an82(*) (article 2).

Tout comme la PPE, la SNBC a été révisée deux ans après l'échéance de la première période du précédent texte, qui avait été pris sur les périodes 2015-2018, 2019-2023 et 2024-2028.

· Schémas régionaux de raccordement au réseau des énergies renouvelables (S3REnR) :

Par ailleurs, un décret n°2020-382 du 31 mars 2020 a modifié les modalités d'application règlementaires des schémas régionaux de raccordement au réseau des énergies renouvelables (S3REnR).

Il fait suite au décret n° 2016-434 du 11 avril 2016, qui avait été annulé par une décision du Conseil d'État83(*), pour un motif de procédure lié à l'omission de la consultation de la Commission de régulation de l'énergie (CRE), et au décret n°2018-544 du 28 juin 2018, qui lui avait succédé.

Sa publication est tardive, dans la mesure la CRE - tout comme d'ailleurs le Conseil supérieur de l'énergie (CSE) - ont rendu leur avis sur le projet de texte en janvier 2019.

Elle intervient dans le droit fil de la simplification des S3REnR, par une ordonnance prise sur le fondement de l'article 61 de la loi n° 2018-727 du 10 août 2018 pour un État au service d'une société de confiance, dite « ESSOC » : l'ordonnance n° 2019-501 du 22 mai 2019.

Le décret précité modifie substantiellement les conditions de raccordement aux réseaux publics d'électricité des installations de production d'électricité renouvelable, en :

- prévoyant que le préfet de région détermine la capacité globale de raccordement (article D. 321-11 du code de l'énergie), le gestionnaire du réseau de transport demeurant en charge de son élaboration en accord avec les gestionnaires des réseaux de distribution concernés (article D. 321-12) ;

- exonérant les installations dont la puissance de raccordement est inférieure à 250 kilovoltampères (kVA) du paiement de la quote-part due an application de ce schéma (article D. 342-22), ce seuil étant fixé à 100 kVA précédemment (article D. 321-10) ;

- appliquant la quote-part dès la notification de celle-ci ou du S3RnR - en cas d'adaptation de ce dernier - (article D. 342-22-2), alors que cette application intervenait postérieurement à l'approbation ou à la notification de ce schéma auparavant (même article).

- spécifiant que les autorités organisatrices de la distribution d'électricité (AODE) sont consultées préalablement à la notification du S3RnR au préfet (article D. 321-17) pour approbation de la quote-part (articles D. 321-17 et D. 321-19), la consultation intervenant par le passé avant l'approbation de ce schéma (article D. 321-17) ;

- ajoutant que le gestionnaire du réseau de transport publie le S3RnR au plus tard à la date de publication de la quote-part par le préfet de région (article D. 321-20).

· Données locales relatives à la consommation d'énergie :

Enfin, un décret n° 2020-196 du 4 mars 2020 et un arrêté du 6 mars 2020 ont fait évoluer le cadre règlementaire applicable à la mise à disposition des personnes publiques de données relatives au transport, à la distribution et à la production d'électricité, de gaz naturel, de biométhane, de chaleur et de froid.

En effet, l'article 179 de la loi « Transition énergétique » a appliqué une telle obligation aux gestionnaires du réseau public de transport d'électricité (article L. 111-72 du code de l'énergie), des réseaux publics de distribution d'électricité (article L. 111-73), des réseaux de transport et de distribution de gaz (article L. 111-77), et des réseaux de chaleur (article L. 113-1).

Modifiant les décret n° 2016-973 du 18 juillet 2016 et arrêté du 18 juillet 2016, les nouvelles dispositions règlementaires ont pour effet de :

- distinguer la catégorie des « petits professionnels », qui regroupe des professionnels mais aussi l'éclairage public, de la catégorie du « secteur résidentiel », au sein des points de comptage d'une puissance inférieure ou égale à 36kVA (article D. 111-52) ;

- d'appliquer un « seuil-secret », au-dessous duquel la publication des données appelle des dispositions particulières, de 50 mégawattheures (MWh) pour les « petits professionnels », contre 200 MWh pour le reste du « secteur résidentiel » (article 2 de l'arrêté précité).

(2) La prolongation d'une expérimentation

Une expérimentation a été prolongée, comme la loi de « Transition énergétique » l'y autorise.

L'article 199 de cette loi prévoit en effet l'expérimentation, sur une période de quatre ans, renouvelable une fois, de la possibilité pour les collectivités territoriales et leurs établissements de mettre en place, en association avec les producteurs et les consommateurs, un service local de flexibilité sur une portion du réseau public de distribution d'électricité.

Les modalités de mise en oeuvre de cette expérimentation ont été précisées par un décret n° 2016-704 du 30 mai 2016.

Par un arrêté du 5 août 2019, cette expérimentation a été prolongée de quatre ans à compter du 17 août 2019.

(3) Les abrogations de décrets et d'arrêtés

Trois dispositions réglementaires sont devenues obsolètes.

Tout d'abord, pour ce qui concerne les offres au public de titres financiers, un décret n° 2019-1097 du 28 octobre 2019 a abrogé l'article R. 314-71 du code de l'énergie, créé par le décret n° 2016-1272 du 29 septembre 2016 : selon l'objet du décret modificatif, il s'agit de supprimer des dispositions « devenues inutiles », compte tenu de l'entrée en vigueur du règlement européen sur les offres au public du 14 juin 201784(*).

Par ailleurs, en application de l'article 10 de la loi « Énergie-Climat », le Haut Conseil pour le climat (HCC) s'est substitué au Conseil national d'experts pour la transition énergétique (CNTE), créé par l'article 177 de la loi de « Transition énergétique », instituant ainsi les articles L. 132-4 et L. 132-5 du code de l'environnement en lieu et place de l'article L. 145-1 du code de l'énergie.

Cette évolution législative a eu deux contreparties réglementaires :

- le décret n° 2019-439 du 14 mai 2019 relatif au Haut Conseil pour le climat a abrogé le décret n° 2015-1222 du 2 octobre 2015 relatif au comité d'experts pour la transition énergétique ;

l'arrêté du 21 juin 2016 portant nomination de membres du Conseil national de la transition écologique est devenu sans objet avec la publication du décret du 24 juin 2019 portant nomination du président et des membres du Haut Conseil pour le climat.

c) Une mesure d'application est encore attendue

Parmi les dispositions relatives à l'énergie, une seule reste inapplicable : l'expérimentation du complément de rémunération pour les petits et moyens projets, ainsi que pour les filières non matures, figurant à l'article L. 314-20 du code de l'énergie (article 104).

En effet, l'arrêté des ministres chargés de l'énergie et de l'économie devant déterminer les modalités d'application de cet article n'a pas été pris.

d) Plusieurs mesures d'application sont susceptibles d'évoluer

Cinq ans après la publication de la loi de « Transition énergétique », les évolutions législatives intervenues dans l'intervalle augurent de modifications importantes sur le plan réglementaire.

La loi « Énergie-Climat » va en effet entraîner les modifications ci-après.

En premier lieu, les articles 1er et 5 de cette loi prévoient de compléter la PPE d'une « feuille de route de la rénovation énergétique » et d'un « volet quantifiant les gisements d'énergies renouvelables par filière », après le 31 décembre 2022.

Dans le même ordre d'idées, ses articles 3 et 8 prévoient d'intégrer à la SNBC des indicateurs relatifs à « l'empreinte carbone de la France » et au « budget carbone spécifique au transport international », après cette même date.

À compter du 1er juillet 2023, les objectifs et les priorités d'action de la politique énergétique nationale seront déterminés dans une « loi quinquennale », créée à l'article L. 100-1 A du code de l'énergie par l'article 2 de cette loi, avec lesquels devront être compatibles l'ensemble des documents règlementaires, dont la PPE et la SNBC85(*).

En outre, cette loi définira les niveaux minimal et maximal des certificats d'économie d'énergie (C2E), fixés actuellement par un décret en application des articles L. 221-1 du code de l'énergie et suivants.

Ce nouveau schéma, voulu par le Parlement, et singulièrement le Sénat, pour restaurer la primauté du Parlement dans les domaines de l'énergie et du climat, aura des répercussions inévitables sur les dispositions règlementaires afférentes à la PPE, à la SNBC et aux C2E.

En second lieu, comme évoqué plus haut, l'article 13 de la loi « Énergie-Climat » a assoupli les modalités de mise en oeuvre des afficheurs déportés, pour permettre aux fournisseurs d'électricité et de gaz de mettre à la disposition des consommateurs des données de consommation sans nécessairement recourir à un « dispositif déporté » (article L. 124-5 du code de l'énergie).

Or, l'article R. 124-16 du code de l'énergie, tel qu'il résulte du décret n° 2018-1216 du 24 décembre 2018, fait toujours référence à la nécessité pour ces fournisseurs de proposer un tel dispositif aux bénéficiaires du chèque énergie.

Il sera nécessaire de mettre ces dispositions règlementaires en conformité avec le nouveau cadre législatif.

Enfin, l'article 29 de la loi « Énergie-Climat » a complété les critères environnementaux, sociaux et de gouvernance (ESG) applicables aux sociétés de gestion de portefeuille et à certains investisseurs institutionnels, en prévoyant qu'ils intègrent une information relative aux risques associés au changement climatique et liés à la biodiversité dans leur politique de durabilité, à compter de l'entrée en vigueur d'un règlement européen86(*) (article L. 533-22-1 du code monétaire et financier).

Aussi les modalités d'application règlementaires découlant de cette obligation d'information devront-elles évoluer avant cette date.

3. Les demandes de remise de rapports

Enfin, sur les 26 rapports attendus, un est devenu sans objet 87(*) et 14 ont été remis jusqu'à présent.

Parmi les articles relevant de la compétence de la commission des Affaires économiques, 4 rapports n'ont toujours pas été transmis :

- le rapport quinquennal détaillant la stratégie nationale à l'échéance 2050 pour mobiliser les investissements en faveur de la maîtrise de l'énergie dans le parc national de bâtiments publics ou privés, à usage résidentiel ou tertiaire (article 4). Selon les informations indiquées par la DHUP, la remise de ce rapport est adossée à la remise d'un rapport à la Commission européenne portant sur un sujet proche. Il devait être transmis en mars 2017 ;

- le rapport sur la mise en place d'un mécanisme financier visant à inciter, via un bonus, les propriétaires dont le bien atteint des objectifs de performance énergétique supérieurs à un référentiel d'économie d'énergie minimale à déterminer, et à pénaliser, via un malus, ceux dont le bien présente des performances énergétiques inférieures à ce référentiel (article 14). Ce rapport devait être remis avant le 17 août 2016 ;

- le rapport faisant état de l'ensemble des financements permettant l'attribution de subventions pour la rénovation énergétique des logements occupés par des ménages aux revenus modestes, de l'opportunité de leur regroupement au sein d'un fonds spécial concourant à la lutte contre la précarité énergétique et des modalités d'instauration d'un tel fonds (article 19). Ce rapport devait être remis avant le 17 février 2016. Les ministres chargés de l'environnement et du logement ont toutefois confié au Conseil général de l'environnement et du développement durable (CGEDD) une mission sur la mise en place de ce fonds concourant à la lutte contre la précarité énergétique dont les conclusions ne sont pas encore connues ;

- le rapport sur l'opportunité d'aides fiscales à l'installation de filtres à particules sur l'installation de chauffage au bois pour les particuliers (article 21). Ce rapport devait être remis avant le 17 août 2016.

V. AUTRES LOIS

A. LOI N° 2018-727 DU 10 AOÛT 2018 POUR UN ETAT AU SERVICE D'UNE SOCIÉTÉ DE CONFIANCE

1. La publication d'une seconde ordonnance dans le domaine de la construction

La commission des affaires économiques est chargée du suivi de l'application de 11 articles de la loi dont cinq articles d'application directe habilitant le Gouvernement à légiférer par ordonnance.

Le rapport de l'année dernière évoquait les mesures d'application des articles 38, relatif aux chambres d'agriculture, et 52, relatif aux rapprochements d`établissements d'enseignement supérieur et de recherche, qui ont bien été adoptées.

S'agissant de ce dernier, un rapport présentant un premier bilan des expérimentations devra être remis au Parlement dans les trois ans à compter de la publication de l'ordonnance. Plusieurs rapprochements, listés à l'article D. 711-6-1 du code de l'éducation, sont déjà intervenus en application de cet article 52 : université de Paris, institut Polytechnique de Paris, université Côte-d'Azur, Université Polytechnique Hauts-de-France, université Grenoble-Alpes, CY Cergy Paris Université, université Paris Sciences et Lettres, université Paris-Saclay et université Gustave Eiffel.

La nouveauté de cette année provient de l'adoption de la seconde mesure d'application de l'article 49. Cet article habilite le Gouvernement à prendre deux ordonnances visant à substituer à l'objectif de moyen prévalant en matière de construction un objectif de résultat, la première à caractère provisoire, dans l'attente d'une seconde ordonnance plus complète.

La première habilitation concerne ce qu'il est convenu d'appeler le « permis d'expérimenter ». Comme évoqué dans le rapport de l'année dernière, cette ordonnance a bien été adoptée dans le délai de trois mois prévu par la loi. Elle a été complétée par un premier décret entré en vigueur le 12 mars 2019. Selon la DHUP, cinq attestations d'effet équivalent ont été délivrées. Un second décret, relatif à la remontée de données, est en cours de préparation.

La seconde habilitation autorise le Gouvernement à prendre toute mesure visant à faciliter la réalisation de projets de construction en :

- prévoyant la possibilité de plein droit pour le maître d'ouvrage de bâtiments de satisfaire à ses obligations en matière de construction s'il fait application de normes de référence ou s'il apporte la preuve qu'il parvient, par les moyens qu'il entend mettre en oeuvre, à des résultats équivalents à ceux découlant de l'application des normes de référence et en fixant les modalités selon lesquelles cette preuve est apportée avant le dépôt de la demande d'autorisation d'urbanisme et celles selon lesquelles les résultats atteints sont contrôlés après l'achèvement du bâtiment ;

- adoptant une rédaction des règles de construction applicables propre à éclairer, notamment par l'identification des objectifs poursuivis, le maître d'ouvrage sur les obligations qui lui incombent et qu'il respecte selon l'une des modalités évoquées au paragraphe précédent.

Ces deux habilitations devaient respecter le cadre général suivant : la conformité avec les dispositions du titre IV du livre II du code des assurances, l'impartialité de l'évaluation de l'atteinte des résultats, et des modalités d'évaluation de l'atteinte des résultats adaptées à la nature de la dérogation.

L'ordonnance n° 2020-71 du 29 janvier 2020 relative à la réécriture des règles de construction et recodifiant le livre Ier du code de la construction et de l'habitation a bien été adoptée dans les délais. Elle procède à la réécriture de la partie législative du livre Ier du code de la construction et de l'habitation. Elle fixe les objectifs généraux des règles de construction et renvoie au pouvoir réglementaire la définition des résultats minimaux à atteindre. De nombreux décrets d'application devront donc encore être adoptés.

Son entrée en vigueur est cependant suspendue à une date déterminée par décret en Conseil d'État, seule la date limite du 1er juillet 2021 est fixée par le texte. Elle prévoit également que la première ordonnance sera abrogée à la date d'entrée en vigueur de celle-ci.

2. Les dispositions relatives à la simplification des normes et au domaine de l'énergie
a) Quatre articles sont pleinement applicables

· Certificat d'information :

Le certificat d'information sur les règles applicables à certaines activités que peut obtenir tout usager préalablement à leur exercice (article L. 114-11 du code des relations entre le public et l'administration), prévu à l'article 23, a vu ses conditions d'application être précisées par le décret n° 2018-729 du 21 août 2018.

Si ce dispositif est donc applicable, la commission fait observer que le décret précité est doublement insuffisamment :

- tout d'abord, le champ des activités concernées est limité88(*), n'incluant pas deux d'entre elles pourtant mentionnées dans l'étude d'impact annexée au projet de loi89(*) - l'homologation de formation conduisant à des diplômes dans le champ du sport et l'exercice de la profession d'architecte - et n'ayant pas été élargi par un décret simple depuis la publication du décret en Conseil d'État, contrairement à l'intention exprimée en ce sens par le Gouvernement l'an passé ;

- par ailleurs, le délai est fixé à 5 mois uniformément, alors que l'article L. 114-11 du CRPA prévoit un délai « qui ne saurait être supérieur à cinq mois », dont la modulation à la baisse avait d'ailleurs été explicitement évoquée à l'occasion de l'examen du projet de loi.

· Expérimentation de la limitation de la durée cumulée des contrôles administratifs pour certaines entreprises :

L'expérimentation, instituée par l'article 32, de la limitation de la durée cumulée des contrôles administratifs pour les entreprises de moins de 250 salariés et dont le chiffre d'affaires est inférieur à 50 millions d'euros, dans les régions Hauts-de-France et Auvergne-Rhône-Alpes, est en cours pour une durée de 4 ans, depuis la publication du décret n° 2018-1019 du 21 novembre 2018.

Une circulaire du 19 février 2019 a plus récemment été prise, pour en préciser certaines modalités d'application, par le ministre chargé de l'action et des comptes publics.

· Procédures de mise en concurrence applicables aux installations de production d'énergie renouvelable en mer :

Pour ce qui concerne l'article 58, qui modifie les procédures de mise en concurrence applicable aux projets de construction ou d'exploitation des installations de production d'énergie renouvelable en mer et à leurs ouvrages de raccordement aux réseaux publics d'électricité, les mesures règlementaires prises ne correspondent pas à celles attendues :

- d'une part, le décret en Conseil d'État définissant les modalités d'application des sanctions pécuniaires (dernier alinéa de l'article L. 311-15 du code de l'énergie) n'a pas été pris, le cadre législatif existant - à commencer par la première phrase de l'alinéa précité qui fait référence aux dispositions législatives du code de l'énergie relatives aux sanctions90(*)- s'étant avéré suffisant ;

- d'autre part, le décret abrogeant la décision de l'autorité administrative pour les procédures de mise en concurrence pour lesquelles aucun candidat n'a été désigné avant le 1er janvier 2015 et aucun contrat n'a été conclu à la date de la promulgation de la loi (IV de l'article précité) n'a pas non plus été publié, le Gouvernement ayant estimé l'an passé que les baisses de coûts obtenues par renégociations avaient été satisfaisantes ;

- enfin, un décret en Conseil d'État n° 2018-1204 du 21 décembre 2018, non expressément prévu par la loi, est venu préciser les modalités de participation du public : aussi l'article R. 121-3-1 du code de l'environnement prévoit-il désormais une procédure devant la Commission nationale du débat public (CNDP), par laquelle le ministre de l'énergie associe, à titre obligatoire, les maîtres d'ouvrage des ouvrages de raccordement aux réseaux publics d'électricité, et facultatif, le conseil régional territorialement intéressé.

· Exécution de travaux de raccordement aux réseaux d'installations de production par des entreprises agréées :

Enfin, rappelons que l'article 59, qui a supprimé l'approbation préalable des ouvrages pour les lignes aériennes dont la tension est inférieure à 50 kilovolts (kV) (article L. 323-11 du code de l'énergie) et permis à un producteur ou un consommateur de faire exécuter les travaux de raccordement aux réseaux sur les ouvrages dédiés à son installation par des entreprises agréées (article L. 342-2 du même code) est pleinement applicable depuis la publication du décret en Conseil d'État n° 2018-1160 du 17 décembre 2018, dans le premier cas, et du décret n° 2019-97 du 13 février 2019, dans le second.

b) Une expérimentation est toujours en attente

L'expérimentation d'un dépôt unique dématérialisé et d'un référent unique pour les demandes de subventions dans des quartiers prioritaires de la politique de la ville, mentionnée à l'article 31, est inapplicable en l'absence du décret fixant la liste des quartiers concernés.

En effet, la publication de ce décret qui détermine le délai d'application de 3 ans de l'expérimentation, est conditionnée à l'« accord des signataires des contrats de ville », prévu par l'article précité.

c) Deux nouvelles ordonnances ont été publiées

Sur l'année écoulée, 2 ordonnances ont été prises en application de la loi « ESSOC ».

· Schémas régionaux de raccordement au réseau des énergies renouvelables (S3REnR) :

L'article 61 a habilité le Gouvernement à prendre, par ordonnance, dans un délai de douze mois à compter de la promulgation de la loi, toute mesure visant à simplifier la procédure d'élaboration et de révision des schémas régionaux de raccordement au réseau des installations de production d'électricité usant d'énergies renouvelables.

Sur ce fondement, le Gouvernement a publié l'ordonnance n° 2019-501 du 22 mai 2019 portant simplification de la procédure d'élaboration et de révision des schémas de raccordement au réseau des énergies renouvelables (S3REnR).

Un projet de loi de ratification a été déposé au Sénat le 24 juillet 2019.

Les S3REnR recensent les investissements nécessaires au raccordement des EnR, dans le but notamment de définir une quote-part des investissements et de permettre leur mutualisation entre les producteurs.

Le texte limite le rôle du préfet de région, qui approuvait le S3REnR dans son ensemble, à :

· la définition, en amont, d'une capacité globale pour le schéma de raccordement en tenant compte de la programmation pluriannuelle de l'énergie (PPE), du schéma régional du climat, de l'air et de l'énergie (SRCAE) et de la dynamique de développement des énergies renouvelables dans la région ;

· l'approbation, en aval, de la quote-part précitée.

Par ailleurs, l'ordonnance prévoit un avis du conseil régional dans la définition du S3REnR.

· Octroi et prolongation des titres d'exploration et d'exploitation des gîtes géothermiques :

L'article 67 a habilité le Gouvernement à prendre, par ordonnance, dans un délai de douze mois à compter de la promulgation de la loi, toute mesure visant à réformer les dispositions du code minier relatives à l'octroi et à la prolongation des titres permettant l'exploration et l'exploitation de l'énergie géothermique

En application de cette habilitation, le Gouvernement a publié l'ordonnance n° 2019-784 du 24 juillet 2019 modifiant les dispositions du code minier relatives à l'octroi et à la prolongation des titres d'exploration et d'exploitation des gîtes géothermiques.

Un projet de loi de ratification a été déposé au Sénat le 9 octobre 2019.

Ce texte apporte plusieurs simplifications aux modalités de mise en oeuvre des titres existants :

· Pour ce qui concerne l'exploration, il supprime le critère de la température escomptée de la ressource (autorisation de recherches de 3 ans si le gîte est à basse température ou permis exclusif de recherches de 5 ans si ce gîte est à haute température) en laissant ce choix à l'initiative du demandeur ;

· S'agissant de l'exploitation, il remplace le critère précité (permis d'exploitation de 30 ans si le gîte est à basse température ou concession de 50 ans si ce gîte est à haute température) par celui de la puissance thermique primaire ;

· Enfin, il introduit la notion de « connexion hydraulique », qui permet d'accorder un périmètre de protection à un gîte bénéficiant d'un titre minier existant face à un gîte faisant l'objet d'une demande d'exploration.

Un décret n° 2019-1518 du 30 décembre 2019 est venu définir les modalités d'application réglementaires de l'ordonnance, notamment en fixant le critère de puissance thermique primaire à 20 MW et en définissant la notion de « connexion hydraulique ».

B. LOI N° 2017-203 DU 21 FÉVRIER 2017 RATIFIANT LES ORDONNANCES N° 2016-301 DU 14 MARS 2016 RELATIVE À LA PARTIE LÉGISLATIVE DU CODE DE LA CONSOMMATION ET N° 2016-351 DU 25 MARS 2016 SUR LES CONTRATS DE CRÉDIT AUX CONSOMMATEURS RELATIFS AUX BIENS IMMOBILIERS À USAGE D'HABITATION ET SIMPLIFIANT LE DISPOSITIF DE MISE EN oeUVRE DES OBLIGATIONS EN MATIÈRE DE CONFORMITÉ ET DE SÉCURITÉ DES PRODUITS ET SERVICES

Cette loi a pour objet principal de ratifier, avec quelques modifications ponctuelles, les dispositions de deux ordonnances relatives à la partie législative du code de la consommation :

· l'ordonnance n° 2016-301 du 14 mars 2016 relative à la partie législative du code de la consommation ;

· l'ordonnance n° 2016-351 du 25 mars 2016 sur les contrats de crédit aux consommateurs relatifs aux biens immobiliers à usage d'habitation et simplifiant le dispositif de mise en oeuvre des obligations en matière de conformité et de sécurité des produits et services.

À l'initiative du Sénat, certaines dispositions de fond ont été intégrées à ce texte, notamment en matière d'assurance emprunteur (art. 10).

Cette loi ne nécessitait pas de mesures réglementaires pour son application. Toutefois, cinq mesures ont été prises par le Gouvernement :

· un arrêté du 14 juin 2017, modifiant l'arrêté du 29 avril 2015 précisant le format et le contenu de la fiche standardisée d'information relative à l'assurance ayant pour objet le remboursement d'un prêt, afin de tenir compte de la modification des conditions de changement d'assurance-emprunteur dans le cadre de prêts immobiliers prévue par l'article 10 de la loi ;

· un décret du 30 janvier 2019 relatif aux équipements de protection individuelle, qui définit les mesures d'exécution prévues à l'article L. 412-1 du code de la consommation, lui-même crée par l'ordonnance n°2016-301 du 14 mars 2016 susmentionnée et reprenant les dispositions de l'article L. 422-2 ;

· un arrêté du 13 juin 2017 approuvant un cahier des charges pour la mise sur le marché et l'utilisation de digestats de méthanisation agricoles en tant que matières fertilisantes ;

· un arrêté du 27 juin 2017 modifiant l'arrêté du 19 octobre 2006 relatif à l'emploi d'auxiliaires technologiques dans la fabrication de certaines denrées alimentaires. Cet arrêté modifie les annexes I et II de l'arrêté précité afin de compléter la liste de ces auxiliaires technologiques autorisés ou autorisés sous conditions ;

· un arrêté du 26 septembre 2017 modifiant également l'arrêté du 19 octobre 2006 relatif à l'emploi d'auxiliaires technologiques dans la fabrication de certaines denrées alimentaires. Il modifie à nouveau les annexes I et II de l'arrêté précité afin de préciser les conditions d'utilisation de certains antimousses dans la fabrication des denrées alimentaires, leurs critères de pureté et la liste des substances pouvant être utilisées pour leur formulation ;

· un arrêté du 24 octobre 2018 modifiant l'arrêté du 19 octobre 2006 relatif à l'emploi d'auxiliaires technologiques dans la fabrication de certaines denrées alimentaires, qui modifie les annexes de l'arrêté de 2006 en y ajoutant ou en y modifiant certaines enzymes.

COMMISSION DES AFFAIRES ÉTRANGÈRES

Le présent bilan d'application des lois suivies par la commission des affaires étrangères, de la défense et des forces armées porte sur les lois adoptées au cours de la session parlementaire 2018-2019 - soit entre le 1er octobre 2018 et le 30 septembre 2019. Il étudie également les mesures réglementaires publiées jusqu'au 31 mars 2020 pour les lois adoptées tant au cours de cette session qu'au cours des précédentes.

La session parlementaire 2018-2019 a été marquée par une faible activité législative. L'essentiel de l'activité législative de la commission des affaires étrangères, de la défense et des forces armées consiste en l'examen de projets de loi autorisant la ratification ou l'approbation de traités ou accords internationaux. Au cours de la session parlementaire 2018-2019, le Sénat a adopté en séance publique 19 conventions et accords internationaux relevant de la compétence de la commission. Certains de ces projets de loi n'ont pas encore été examinés par l'Assemblée nationale et les lois n'ont donc pas toutes été promulguées. Dans tous les cas, ces conventions et accords ne sont pas pris en compte dans le contrôle de la mise en application des lois puisqu'ils n'appellent aucune mesure d'application réglementaire.

PREMIÈRE PARTIE -
 BILAN QUANTITATIF ET DE SYNTHÈSE

I. LE STOCK DES LOIS SUIVIES PAR LA COMMISSION

Au cours de la session 2018-2019, aucune loi n'a été promulguée dans les secteurs de compétence de la commission des affaires étrangères, de la défense et des forces armées.

Le nombre de lois promulguées au cours des dernières sessions est relativement stable :

Nombre de lois promulguées dans les secteurs relevant au fond
de la commission des affaires étrangères, de la défense et des forces armées
au cours des sessions précédentes

2010-2011

2011-2012

2012-2013

2013-2014

2014-2015

2015-2016

2016-2017

2017-2018

2018-2019

5

3

0

2

2

1

0

1

0

Au cours de la session 2018-2019, la commission des affaires étrangères, de la défense et des forces armées s'est saisie pour avis d'une proposition de loi et a examiné deux projets de résolution, en application respectivement de l'article 73 quater et 73 quinquies du Règlement du Sénat :

- Loi n° 2019-810 du 1er août 2019 visant à préserver les intérêts de la défense et de la sécurité nationale de la France dans le cadre de l'exploitation des réseaux radioélectriques mobiles ;

- Résolution européenne n° 22 (2018-2019) sur l'extraterritorialité des sanctions américaines devenue résolution du Sénat le 12 novembre 2018 ;

- Résolution européenne n° 49 (2018-2019) sur l'appui de l'Union européenne à la mise en place d'un mécanisme de justice transitionnelle à dimension internationale en Irak adoptée par le Sénat le 22 janvier 2019.

À la date du 31 mars 2020, la commission des affaires étrangères, de la défense et des forces armées suivait également l'application de trois lois adoptées au cours des sessions précédentes (voir Infra).

Entre le 1er octobre 2018 et le 31 mars 2020, dix-sept mesures règlementaires d'application portant sur des lois promulguées avant le 1er octobre 2018, ont été publiées. Elles portent exclusivement sur la loi n° 2018-607 du 13 juillet 2018 relative à la programmation militaire pour les années 2019 à 2025 et portant diverses dispositions intéressant la défense.

A. LES LOIS TOTALEMENT APPLICABLES

Aucune loi relevant de la compétence de la commission n'a été adoptée au cours de la session 2018-2019.

Dans le stock des lois adoptées antérieurement à la session 2018-2019, aucune loi n'est devenue totalement applicable au cours de la période comprise entre le 1er octobre 2018 et le 31 mars 2020.

B. LES LOIS PARTIELLEMENT APPLICABLES

Aucune loi relevant de la compétence de la commission n'a été adoptée au cours de la session 2018-2019.

Au 31 mars 2020, dans le stock antérieur, on comptait trois lois partiellement applicables avec des taux d'application relativement élevés :

- la loi n° 2018-607 du 13 juillet 2018 relative à la programmation militaire pour les années 2019 à 2025 et portant diverses dispositions intéressant la défense est applicable à 92 %. Toutes les mesures règlementaires ont été prises à l'exception de deux arrêtés (voir Infra) ;

- la loi n° 2010-873 du 27 juillet 2010 relative à l'action extérieure de l'État est applicable à 83 % ; un décret est toujours attendu sur ce texte (voir Infra) ;

- et la loi n° 2009-928 du 29 juillet 2009 relative à la programmation militaire pour les années 2009 à 2014 et portant diverses dispositions concernant la défense, qui est applicable à 83 % ; un arrêté est toujours attendu sur ce texte (voir Infra).

II. L'ÉTAT D'APPLICATION DES LOIS D'INITIATIVE SÉNATORIALE

Lors de la session 2018-2019, aucune loi d'origine sénatoriale relevant de la compétence de la commission des affaires étrangères, de la défense et des forces armées n'a été examinée par celle-ci.

Dans le stock des lois suivies actuellement par la commission, on ne compte aucune loi d'origine sénatoriale.

III. L'APPLICATION DES LOIS VOTÉES SELON LA PROCÉDURE ACCÉLÉRÉE

Aucune loi relevant de la compétence de la commission n'a été adoptée au cours de la session 2018-2019 et donc votée selon la procédure accélérée.

Dans le stock de lois plus anciennes toujours suivies par la commission, la procédure accélérée avait été engagée par le Gouvernement sur :

- la loi n° 2018-607 du 13 juillet 2018 relative à la programmation militaire pour les années 2019 à 2025 et portant diverses dispositions intéressant la défense ;

- et sur la loi n° 2010-873 du 27 juillet 2010 relative à l'action extérieure de l'État.

IV. LA PUBLICATION DES RAPPORTS DU GOUVERNEMENT

A. LA PUBLICATION ET L'EXPLOITATION DES RAPPORTS DE L'ARTICLE 67 DE LA LOI DE 2004 DE SIMPLIFICATION DU DROIT

Aux termes de l'article 67 de la loi n°2004-1343 du 9 décembre 2004 de simplification du droit :

« A l'issue d'un délai de six mois suivant la date d'entrée en vigueur d'une loi, le Gouvernement présente au Parlement un rapport sur la mise en application de cette loi. Ce rapport mentionne les textes règlementaires publiés et les circulaires édictées pour la mise en oeuvre de ladite loi, ainsi que le cas échéant, les dispositions de celle-ci qui n'ont pas fait l'objet des textes d'application nécessaires et en indique les motifs ».

Pendant la période considérée, le rapport sur la mise en application de la loi n°2018-607 du 13 juillet 2018 relative à la programmation militaire pour les années 2019 à 2025 et portant diverses dispositions intéressant la défense a été remis à la Commission le 6 février 2019, soit avec un léger retard.

En revanche, la commission constate qu'elle n'a jamais reçu le rapport « article 67 » de la loi n°2016-113 du 5 février 2016 portant application du protocole additionnel à l'accord entre la France, la Communauté européenne de l'énergie atomique relatif à l'application des garanties en France, signé à Vienne le 22 septembre 1998.

B. LA PUBLICATION DES RAPPORTS DEMANDÉS PAR LE PARLEMENT

Pendant la période considérée, la commission a reçu trois rapports attendus sur la loi n° 2018-607 du 13 juillet 2018 relative à la programmation militaire pour les années 2019 à 2025 et portant diverses dispositions intéressant la défense :

La commission a ainsi reçu respectivement le 16 mai et le 16 septembre 2019 les deux bilans de l'exécution de la programmation militaire qui doivent lui être transmis avant le 15 avril et avant le 15 septembre en application de l'article 10 de la loi de 2018 relative à la programmation militaire pour les années 2019 à 2025.

La commission se félicite surtout d'avoir reçu, le 25 juin 2019, le bilan annuel opérationnel et financier relatif aux opérations extérieures et missions intérieures en cours, en l'application de l'article 4 de la loi de programmation militaire de 2018, même si elle a dû le réclamer, car au cours des années précédentes ces informations lui faisaient cruellement défaut.

Pendant la période considérée, la commission a également reçu le deuxième rapport bisannuel sur la mise en oeuvre de la stratégie française d'aide au développement portant sur la période 2016-2017, en application de l'article 15 de la loi n°  2014-773 du 7 juillet 2014 d'orientation et de programmation relative à la politique de développement et de solidarité internationale. Compte tenu du retard observé, - ce rapport était attendu en 2018 - la commission l'avait réclamé auprès du ministère de l'Europe et des affaires étrangères, si bien qu'une version provisoire lui avait été transmise le 22 mai 2019.

V. LES AVIS ET RAPPORTS D'INFORMATION PUBLIÉS PAR LA COMMISSION

Au cours de la session 2018-2019, la commission a rendu 11 avis budgétaires.

Lors de cette période, la commission a adopté 7 rapports d'information.

On rappelle que la commission avait publié 7 rapports d'information au cours de la session 2017-2018, 6 rapports d'information au cours de la session 2016-2017, 10 au cours de la session 2015-2016, 4 au cours de la session 2014-2015 et 6 au cours de la session 2013-2014.

Les rapports d'information de la session 2018-2019 portaient sur les thèmes suivants :

- Agence française de développement : pour une croissance équilibrée : Rapport d'information n° 104 (2018-2019) du 31 octobre 2018 - par M.  Jean-Pierre VIAL et Mme  Marie-Françoise PEROL-DUMONT ;

- Cyberattaque contre « ARIANE » : une expérience qui doit nous servir : Rapport d'information n° 299 (2018-2019) du 6 février 2019 - par MM.  Olivier CADIC et Rachel MAZUIR ;

- Colombie : une paix encore fragile : Rapport d'information n° 548 (2018-2019) du 5 juin 2019 - par MM.  Hugues SAURY, co-président, Gilbert-Luc DEVINAZ, co-président, Jean-Marie BOCKEL et Joël GUERRIAU ;

- Défense européenne : le défi de l'autonomie stratégique (version française) : Rapport d'information n° 626 (2018-2019) du 3 juillet 2019, Tome I - par M.  Ronan LE GLEUT et Mme  Hélène CONWAY-MOURET et European Defence : The Challenge of Strategic Autonomy (version anglaise) : Rapport d'information n° 626 (2018-2019) du 3 juillet 2019, Tome II - par M.  Ronan LE GLEUT et Mme  Hélène CONWAY-MOURET ;

- Turquie - prendre acte d'une relation plus difficile, maintenir un dialogue exigeant et constructif : Rapport d'information n° 629 (2018-2019) du 3 juillet 2019 - par MM.  Ladislas PONIATOWSKI, co-président, Jean-Marc TODESCHINI, co-président et René DANESI ;

- Innovation de défense : dépasser l'effet de mode : Rapport d'information n° 655 (2018-2019) du 10 juillet 2019 - par MM.  Cédric PERRIN et Jean-Noël GUÉRINI ;

- La Jordanie, clé de voûte de la stabilité d'un Moyen-Orient en crise : Rapport d'information n° 656 (2018-2019) du 10 juillet 2019 - par MM.  Olivier CIGOLOTTI, co-président, Gilbert ROGER, co-président, Mme  Isabelle RAIMOND-PAVERO et M.  Jean-Pierre VIAL.

DEUXIÈME PARTIE -
L'APPLICATION DES LOIS PAR SECTEUR DE COMPÉTENCES

I. DÉFENSE ET FORCES ARMÉES

A. L'ANNÉE PARLEMENTAIRE 2018-2019

Lors de l'année parlementaire écoulée, aucune loi n'a été promulguée dans ce secteur de compétence de la commission relatif à la défense et aux forces armées.

B. LES ANNÉES PARLEMENTAIRES PRÉCÉDENTES

Depuis le dernier bilan d'application des lois, la commission suit l'application de deux lois relevant de ce secteur.

Pendant la période considérée allant du 1er octobre 2018 au 31 mars 2020, les mesures règlementaires publiées ont toutes porté sur la loi n° 2018-607 du 13 juillet 2018 relative à la programmation militaire pour les années 2019 à 2025 et portant diverses dispositions intéressant la défense : quatorze décrets pris en Conseil d'Etat, un décret simple et deux arrêtés. Il ne reste donc plus que deux arrêtés attendus sur ce texte, qui ont tous deux pour objet de définir les moyens techniques d'immobilisation des moyens de transport, selon qu'ils sont à l'usage des militaires déployés sur le territoire ou des militaires chargés de la protection des installations militaires.

Les mesures règlementaires adoptées sur la loi de programmation militaire précitée sont les suivantes :

- décret en Conseil d'Etat n° 2018-933 du 30/10/2018 relatif aux modalités de cession des immeubles domaniaux reconnus inutiles par le ministre de la défense qui pérennise le régime spécifique de cession à l'amiable des immeubles domaniaux reconnus inutiles par le ministre de la défense ;

- décret en Conseil d'Etat n° 2018-1075 du 03/12/2018 portant partie règlementaire du code de la commande publique qui codifie les décrets n°2016-360 et n°2016-361 relatifs aux marchés publics et aux marchés publics de défense ou de sécurité ainsi que le décret n° 2016-86 du 1er février 2016 relatif aux contrats de concession ;

- décret en Conseil d'Etat n° 2018-1136 du 13/12/2018 pris pour l'application de l'article L.2323-2-1 du code de la défense et des articles L.33-14 et L.26-14 du code des postes et des télécommunications électroniques qui définit les conditions de mise en oeuvre, par les opérateurs de communications électroniques, de dispositifs de détection des événements susceptibles d'affecter la sécurité des systèmes d'information de leurs abonnés, les catégories de données pouvant être conservées ainsi que des modalités d'échange entre ces opérateurs et l'Agence nationale de la sécurité des systèmes d'information (ANSSI). Il précise aussi les modalités de contrôle, par l'Autorité de régulation des communications électroniques et des postes, de la mise en oeuvre de ces dispositions ;

- décret en Conseil d'Etat n° 2018-1195 du 20/12/2018 relatif au contrôle de certains matériels de guerre et matériels assimilés qui étend le périmètre des activités commerciales couvertes par le régime des autorisations de fabrication et de commerce des armes et des matériels de guerre prévu à l'article L.2332-1 du code la défense et renforce le contrôle de la circulation, sur le territoire national, des matériels de guerre de la catégorie 2 ;

- décret  n° 2018-1196 du 20/12/2018 relatif à l'affiliation des membres de la famille des militaires à la Caisse nationale militaire de sécurité sociale qui détermine les membres majeurs de la famille du militaire concernés par la possibilité de s'affilier au régime de sécurité sociale des militaires ainsi que les modalités pratiques du dispositif ;

- décret en Conseil d'Etat n° 2018-1207 du  21/12/2018 relatif à la pérennisation du service militaire volontaire qui définit les conditions spécifiques en matière de ressources humaines applicables dans le cadre du service militaire volontaire, dispositif militaire et de formation professionnelle destiné aux jeunes les plus en difficulté et éloignés de l'emploi en vue de leur insertion sociale et professionnelle ;

- décret en Conseil d'Etat n° 2018-1220 du 24/12/2018 déterminant les conditions de mise en oeuvre du don de jours de permissions et de congés de fin de campagne au profit des agents publics civils contractuels ayant souscrit un engagement à servir dans la réserve opérationnelle qui fixe le régime de dons de jours de permissions et de congés de fin de campagne par un militaire au profit d'un agent public contractuel relevant du même employeur que le militaire donneur afin de lui permettre d'effectuer, sur son temps de travail, une période d'activité dans le cadre d'un engagement à servir dans la réserve opérationnelle ;

- décret en Conseil d'Etat n° 2018-1221 du 24/12/2018 relatif à l'accueil des personnes handicapées ou à mobilité réduite dans les bâtiments relevant du ministère de la défense qui fixe les conditions de fonctionnement et la composition de la commission de proximité pour l'accessibilité des personnes handicapées ou à mobilité réduite dans les bâtiments relevant du ministère de la défense et qui désigne l'autorité en charge du contrôle des dispositions en matière d'accessibilité dans ces bâtiments ;

- décret en Conseil d'Etat n° 2018-1251 du 26/12/2018 portant l'application de l'article L.4138-16 du code de la défense permettant aux militaires placés en congé pour convenances personnelles pour élever un enfant de moins de huit ans de souscrire un engagement à servir dans la réserve opérationnelle qui fixe les modalités de décompte du droit à l'avancement des militaires placés en congé pour convenances personnelles pour élever un enfant de moins de huit ans, au titre de l'article L.4138-16 du code de la défense, ayant souscrit un engagement à servir dans la réserve opérationnelle après accord de leur hiérarchie ;

- décret en Conseil d'Etat n° 2018-1252 du 26/12/2018 relatif à l'exercice d'un mandat local par les militaires en position d'activité qui permet au militaire qui exerce un mandat de conseiller municipal ou de conseiller communautaire de bénéficier des droits et garanties reconnus par le code général des collectivités territoriales aux titulaires de ces mandats et adaptés au statut général des militaires ;

- décret en Conseil d'Etat n° 2018-1290 du 28/12/2018 relatif aux règles d'organisation générale du recrutement, à titre expérimental, pour l'accès au grade de technicien supérieur d'études et de fabrication de 3e classe du ministère de la défense qui précise les conditions de mise en oeuvre du recrutement à titre expérimental dans le premier grade du corps des techniciens supérieurs d'études et de fabrications du ministère de la défense et qui fixe notamment la composition et les modalités d'organisation de la commission chargée de la sélection des candidats ;

- décret en Conseil d'Etat n° 2018-1291 du 28/12/2018 portant transfert de compétence entre juridictions de l'ordre administratif pris pour l'application de l'article 51 de la loi n° 2018-607 du 13 juillet 2018 relative à la programmation militaire pour les années 2019 à 2025 et portant diverses dispositions intéressant la défense qui modifie le code de justice administrative afin de déterminer la compétence territoriale des tribunaux administratifs pour le contentieux en matière de pensions d'invalidité ;

- décret en Conseil d'Etat n° 2018-1292 du 28/12/2018 pris pour l'application de l'article 51 de la loi n° 2018-607 du 13 juillet 2018 relative à la programmation militaire pour les années 2019 à 2025 et portant diverses dispositions intéressant la défense et créant un recours administratif préalable obligatoire en matière de pensions militaires d'invalidité qui modifie certaines dispositions du livre I du code des pensions militaires d'invalidité et des victimes de guerre (CPMIVG) afin de supprimer les références à la commission de réforme des pensions militaires d'invalidité (CRPMI) qui est supprimée et par voie de conséquence, les références au constat provisoire des droits à pension, acte préparatoire qui seul pouvait faire l'objet d'une saisine de la CRPMI. Il modifie également le livre VII du CPMIVG afin d'y insérer l'ensemble des dispositions relatives à la composition et au fonctionnement de la commission des recours des pensions militaires d'invalidité et à l'instruction des recours administratifs préalables obligatoires ;

- décret en Conseil d'Etat n° 2019-5 du 04/01/2019 portant application de l'ordonnance n° 2019-2 du 4 janvier 2019 portant simplification des dispositifs de reconversion des militaires et des anciens militaires dans la fonction publique civile qui simplifie les procédures d'accès à la fonction publique prévues par le code de la défense et le code des pensions militaires d'invalidité et des victimes de guerre, en application des articles L.4139-2 et L.4139-3 du code de la défense ;

- décret en Conseil d'Etat n° 2019-1513 du 30/12/2019  relatif à la simplification des dispositifs de reconversion des militaires et des anciens militaires dans la fonction publique civile qui modifie le décret n°2019-5 du 4 janvier 2019 afin d'y insérer les mesures de cohérence des dispositifs de reconversion des militaires et des anciens militaires dans la fonction publique civile ;

- arrêté du 3 janvier 2019 relatif aux essais de matériels de renseignement réalisés en application de l'article L. 2371-2 du code de la défense ;

- arrêté du 19 février 2019 modifiant l'arrêté du 21 avril 2008 relatif aux périodes militaires d'initiation ou de perfectionnement à la défense nationale.

En outre, les ordonnances suivantes, qui étaient attendues dans la période considérée, ont été prises :

- ordonnance n° 2018-1083 du 05/12/2018 portant prorogation des dispositions relatives à l'indemnité de départ volontaire en faveur de certains ouvriers de l'Etat du ministère des armées prise en application du 4° de l'article 30 de la loi n° 2018-607 du 13 juillet 2018 relative à la programmation militaire pour les années 2019 à 2025 et portant diverses dispositions intéressant la défense (LPM), qui prévoit que le Gouvernement est autorisé à proroger par ordonnance, pour toute la période de la LPM, le dispositif relatif au versement d'une indemnité de départ volontaire aux ouvriers de l'Etat du ministère de la défense dans le cadre d'une restructuration ou d'une réorganisation de leur service d'affectation ;

- ordonnance n° 2018-1127 du 12/12/2018 relative au congé du blessé prise en application du 1°de l'article 30 de la loi n° 2018-607 du 13 juillet 2018 relative à la programmation militaire pour les années 2019 à 2025 et portant diverses dispositions intéressant la défense (LPM), qui prévoit que le Gouvernement est autorisé à étendre, par ordonnance, le congé du blessé à d'autres hypothèses que celles prévues à l'article L.4138-3-1 du code de la défense ;

- ordonnance n° 2019-2 du 04/01/2019 portant simplification des dispositifs de reconversion des militaires et des anciens militaires dans la fonction publique civile prise en application du 2° de l'article 30 de la loi n° 2018-607 du 13 juillet 2018 relative à la programmation militaire pour les années 2019 à 2025 et portant diverses dispositions intéressant la défense (LPM), qui prévoit que le Gouvernement est autorisé à simplifier les dispositifs de reconversion dans la fonction publique civile, des militaires et des anciens militaires ;

- ordonnance n° 2019-3 du 04/01/2019 relative à certaines modalités d'incitation au départ à destination des personnels militaires prise en application du 3° de l'article 30 de la loi n° 2018-607 du 13 juillet 2018 relative à la programmation militaire pour les années 2019 à 2025 et portant diverses dispositions intéressant la défense (LPM), qui prévoit que le Gouvernement est autorisé à proroger, pour la période s'étendant du 1er janvier 2020 au 31 décembre 2025, en les adaptant selon des modalités de contingentement triennales, ajustées par arrêtés annuels, les dispositions des articles 36, 37 et 38 de la loi n° 2013-1168 du 18 décembre 2013 modifiée relative à la programmation militaire pour les années 2014 à 2019 et portant diverses dispositions concernant la défense et la sécurité nationale ;

- ordonnance n° 2019-414 du 07/05/2019 modifiant la loi n° 94-589 du 15 juillet 1994 relative à la lutte contre la piraterie et aux modalités de l'exercice par l'Etat de ses pouvoirs de police en mer dont l'objet est de définir les conditions d'exercice des nouvelles compétences de police en mer de l'Etat résultant de la ratification du protocole relatif à la convention pour la répression d'actes illicites contre la sécurité maritime de 2005 ;

- ordonnance  n° 2019-610 du 19/06/2019 portant harmonisation de la terminologie du droit de l'armement dans le code de la défense et le code de la sécurité intérieure dont l'objet est de permettre une qualification homogène des matériels de guerre, des armes, des munitions et des produits liés à la défense ;

- ordonnance n° 2019-1335 du 11/12/2019 portant dispositions relatives à l'outre-mer du code de la défense dont l'objet est de modifier et de réorganiser les différents livres du code de la défense relatifs à l'outre-mer ;

ordonnance n° 2020-7 du 06/01/2020  relative à la prise en compte des besoins de la défense nationale en matière de participation et de consultation du public, d'accès à l'information et d'urbanisme dont l'objet est d'harmoniser les différentes législations dérogatoires en vigueur au titre des intérêts de la défense nationale et d'en simplifier l'utilisation, sans modifier les règles de fond applicables. Elle permet ainsi l'adoption d'une législation moins complexe et mieux adaptée au besoin d'information et de participation du public, ainsi qu'à la nécessité de protéger les informations sensibles, en articulant les dérogations dont bénéficie le ministère des armées selon trois régimes distincts.

La commission se réjouit que toutes les ordonnances attendues sur la loi n° 2018-607 du 13 juillet 2018 relative à la programmation militaire pour les années 2019 à 2025 et portant diverses dispositions intéressant la défense aient été prises.

Pendant la période considérée, des projets de loi autorisant la ratification de ces ordonnances ont été déposés au Sénat et à l'Assemblée nationale :

- le 10 juillet 2019, a été déposé, au Sénat, un projet de loi n° 659 (2018-2019) ratifiant l'ordonnance n° 2019-414 du 7 mai 2019 modifiant la loi n° 94-589 du 15 juillet 1994 relative à la lutte contre la piraterie et aux modalités de l'exercice par l'État de ses pouvoirs de police en mer ;

- le 26 février 2020, a été déposé au Sénat un projet de loi n° 355 (2019-2020) ratifiant l'ordonnance n° 2019-1335 du 11 décembre 2019 portant dispositions relatives à l'outre-mer du code de la défense et l'ordonnance n° 2020-7 du 6 janvier 2020 relative à la prise en compte des besoins de la défense nationale en matière de participation et de consultation du public, d'accès à l'information et d'urbanisme ;

- le 27 février 2019, a été déposé, à l'Assemblée nationale, un projet de loi n° 1731 (AN-XVe législature) ratifiant les ordonnances prises en application de l'article 30 de la loi n° 2018-607 du 13 juillet  2018 relative à la programmation militaire pour les années 2019 à 2025 et portant diverses dispositions intéressant la défense ;

- le 11 septembre 2019, a été déposé à l'Assemblée nationale un projet de loi n° 2242 (AN-XVe législature) ratifiant l'ordonnance n° 2019-610 du 19 juin 2019 portant harmonisation de la terminologie du droit de l'armement dans le code de la défense et le code de la sécurité intérieure et portant diverses dispositions de coordination.

En revanche, un arrêté relatif à la mise à disposition du ministère des armées d'immeubles est toujours attendu sur la loi n° 2009-928 du 29 juillet 2009 relative à la programmation militaire pour les années 2009 à 2014 et portant diverses dispositions concernant la défense.

II. AFFAIRES ÉTRANGÈRES

A. L'ANNÉE PARLEMENTAIRE 2018-2019

Au cours de la session 2018-2019, aucun texte relatif aux affaires étrangères n'a été soumis à l'examen au fond de la commission.

B. LES ANNÉES PARLEMENTAIRES PRÉCÉDENTES

Depuis le dernier bilan d'application des lois, la commission suit l'application d'une seule loi relevant de ce secteur.

Comme les années précédentes, la Commission regrette que le décret d'application de la loi n° 2010-873 du 27 juillet 2010 relative à l'action extérieure de l'État n'ait toujours pas été publié. Le décret attendu est relatif aux conditions de ressources et aux modalités d'application du versement de l'allocation au conjoint ou au partenaire lié par un pacte civil de solidarité de l'agent civil de l'Etat en service à l'étranger.

Interrogé l'an dernier sur les motifs de ce retard par les services de la commission, le ministère de l'Europe et des affaires étrangères avait indiqué qu'il poursuivait sa réflexion sur la réforme du supplément familial.

TROISIÈME PARTIE -
UN EXEMPLE D'EXPÉRIMENTATION
SUIVI PAR LA COMMISSION

L'article 31 de la loi n° 2018-607 du 13 juillet 2018 relative à la programmation militaire pour les années 2019 à 2025 et portant diverses dispositions intéressant la défense est consacré à des expérimentations visant à permettre le recrutement sans concours de fonctionnaires de catégorie B et à faciliter le recours à des agents contractuels. Ces expérimentations doivent être conduites entre le 1er janvier 2019 et le 31 décembre 2022. Une évaluation de celles-ci devra être  présentée au parlement un an avant son terme, soit au plus tard le 31 décembre 2021.

Ces dispositions, qui instaurent ces expérimentations de recrutement selon des modalités dérogatoires dans certaines régions et dans certaines spécialités, pour un nombre limité de postes, sont pour l'essentiel d'origine gouvernementale.

Le Sénat a globalement approuvé le lancement de ces expérimentations dans la mesure où elles permettent de répondre aux difficultés de recrutement rencontrées par le ministère des armées. Il a amendé cet article pour supprimer l'extension de l'expérimentation au corps des secrétaires administratifs et pour modifier la composition de la commission chargée de sélectionner les candidats.

Les résultats des expérimentations conduites en 2019 apparaissent globalement satisfaisants et les expérimentations se poursuivent en 2020, avec une montée en puissance. Les services du ministère des armées, interrogés, ont fourni à la commission les informations suivantes.

Concernant le recrutement à titre expérimental de techniciens supérieurs d'études et de fabrications du ministère de la défense de 3e classe (TSEF 3) prévu au I de l'article 31, dans certaines régions ciblées, au terme d' épreuves simplifiées (pas d'épreuve écrite d'admissibilité, dépôt d'un dossier comprenant notamment un CV et une lettre de motivations, suivi d'un oral unique d'admission à l'issue de l'analyse des dossiers), 36 postes ont été ouverts dès février 2019 dans les spécialités informatiques et télécommunications en Ile-de-France et dans les Hauts-de-France (Oise). Ce recrutement expérimental a permis de recevoir en moyenne près de 2 inscrits par poste ouvert (71 inscrits validés au total), alors que le ratio habituel pour le concours classique est inférieur à 0,8 inscrit par poste dans ces deux spécialités. A l'issue de l'admissibilité, 60 candidats ont été retenus pour passer l'oral d'admission.

Le bilan de cette expérimentation peut être jugé globalement positif, même si des disparités entre les deux spécialités ouvertes sont apparues. Le fait que les candidats connaissent à l'avance la localisation des postes a nettement renforcé leur attractivité. De plus, ce recrutement n'étant pas ouvert aux titulaires, militaires et magistrats, il a permis d'augmenter fortement le recrutement de personnes sans lien préalable avec le ministère, contrairement au « concours classique ». Au niveau qualitatif, ce recrutement expérimental a permis d'attirer des profils atypiques avec de forts potentiels, même si le jury a parfois sélectionné des personnes qui devront être solidement formées à l'issue de leur intégration. Enfin, la mixité du jury - une majorité de membres extérieurs au ministère des armées - a permis de repérer des profils de lauréats plus variés. En 2020, ce recrutement est reconduit dans un plus grand nombre de régions (Centre-Val de Loire, Hauts-de-France, Ile de France et PACA) et de spécialités, celles-ci passant de deux à sept.

Concernant le recours aux contractuels prévu au II de l'article 31, l'actualisation de la loi de programmation militaire précédente avait entraîné un important effort de recrutement de personnel civil, passant de 1 350 postes réalisés en 2015 à 3 049 en 2018, tous modes de recrutements confondus. Cet effort se poursuit sur toute la durée (2019-2025) de la nouvelle loi de programmation militaire, et les premiers retours ont conduit le ministère à privilégier un meilleur équilibre entre le volume de recrutements par concours et celui par contrat, ce dernier mode de pourvoi représentant désormais un tiers du plan annuel de recrutement.

L'article 31 s'inscrit dans cette démarche de facilitation du recrutement de contractuels, puisqu'il permet au ministère des armées de recruter des agents de niveau II pour une période de trois ans, alors qu'il n'est normalement possible de ne les recruter que pour une période d'un an renouvelable une fois. Depuis le 1er janvier 2019, le nombre de ces recrutements s'élève à 21, essentiellement dans les familles professionnelles « génie civil » (10 recrutements) et « systèmes d'information et de communication » (5 recrutements). Les familles professionnelles « renseignement », « santé et sécurité au travail » et « rémunération » ne représentent chacune que 2 recrutements.

COMMISSION DES AFFAIRES SOCIALES

INTRODUCTION - OBSERVATIONS GÉNÉRALES

La présente note porte sur les lois promulguées entre le 1er octobre 2018 et le 30 septembre 2019 et sur les lois antérieures ayant fait l'objet de mesures réglementaires d'application jusqu'au 31 mars 2020.

Dans les domaines relevant de la compétence de la commission des affaires sociales, huit lois ont été adoptées définitivement au cours de la session ordinaire 2018-2019 :

- Loi n° 2018-892 du 17 octobre 2018 relative à la désignation aléatoire des comités de protection des personnes parue au JO n° 0241 du 18 octobre 2018 ;

- Loi n° 2018-1203 du 22 décembre 2018 de financement de la sécurité sociale pour 2019 parue au JO n° 0297 du 23 décembre 2018 ;

- Loi n° 2018-1213 du 24 décembre 2018 portant mesures d'urgence économiques et sociales parue au JO n° 0298 du 26 décembre 2018 ;

- Loi n° 2018-1214 du 24 décembre 2018 relative à la réforme de la caisse des Français de l'étranger parue au JO n° 0298 du 26 décembre 2018 ;

- Loi n° 2018-1245 du 27 décembre 2018 visant à sécuriser l'exercice des praticiens diplômés hors Union européenne parue au JO n° 0300 du 28 décembre 2018 ;

- Loi n° 2019-72 du 5 février 2019 visant à améliorer la santé visuelle des personnes âgées en perte d'autonomie parue au JO n° 0031 du 6 février 2019 ;

- Loi n° 2019-180 du 8 mars 2019 visant à renforcer la prise en charge des cancers pédiatriques par la recherche, le soutien aux aidants familiaux, la formation des professionnels et le droit à l'oubli parue au JO n° 0059 du 10 mars 2019 ;

- Loi n° 2019-485 du 22 mai 2019 visant à favoriser la reconnaissance des proches aidants parue au JO n° 0119 du 23 mai 2019.

S'y ajoutent deux lois adoptées définitivement au cours de la session extraordinaire de juillet 2019 :

- Loi n° 2019-733 du 14 juillet 2019 relative au droit de résiliation sans frais de contrats de complémentaire santé parue au JO n° 0163 du 16 juillet 2019 ;

- Loi n° 2019-774 du 24 juillet 2019 relative à l'organisation et à la transformation du système de santé parue au JO n° 0172 du 26 juillet 2019.

Ce sont donc dix lois qui ont été définitivement adoptées dans le champ de compétences de la commission des affaires sociales entre le 1er octobre 2018 et le 30 septembre 2019.

Nombre de lois promulguées
après examen au fond par la commission des affaires sociales
au cours des sessions ordinaire et extraordinaire

2014-2015

2015-2016

2016-2017

2017-2018

2018-2019

5

7

6

8

10

Cinq de ces lois étaient issues d'une proposition de loi de l'Assemblée nationale, trois étaient issues d'un projet gouvernemental, et deux étaient issues d'une proposition de loi du Sénat.

Outre les travaux préparatoires conduits pour l'examen de ces lois, l'examen du projet de loi de finances initial a donné lieu à huit avis budgétaires.

De plus, deux rapports législatifs ont été publiés sur des textes toujours en instance sur le bureau de l'Assemblée nationale à la date du 30 septembre 2019 :

- la proposition de loi relative à l'interdiction de la vente des drapeaux des associations d'anciens combattants et à leur protection ;

- la proposition de loi visant à fournir une information aux patientes sur la reconstruction mammaire en cas de mastectomie.

En outre, un rapport législatif a été publié sur un texte rejeté en séance publique par le Sénat : la proposition de loi portant suppression de la prise en compte des revenus du conjoint dans la base de calcul de l'allocation aux adultes handicapés.

Enfin, la commission a publié dix rapports d'information, dont deux au nom de la Mission d'évaluation et de contrôle de la sécurité sociale.

PREMIÈRE PARTIE -
BILAN QUANTITATIF ET SYNTHÈSE

I. LES LOIS RELEVANT DE LA COMPÉTENCE DE LA COMMISSION DES AFFAIRES SOCIALES

A. 40% DES LOIS SONT TOTALEMENT APPLICABLES SIX MOIS APRÈS LA FIN DE L'ANNÉE PARLEMENTAIRE 2018-2019

Sur les dix lois examinées au fond par la commission des affaires sociales en 2018-2019, trois étaient d'application directe et une est entièrement mise en application au 31 mars 202091(*).

La proportion de lois totalement applicables au cours de leur année d'adoption atteint donc 40 % pour 2018-2019.

Mise en application des lois promulguées

du 1er octobre 2018 au 30 septembre 2019

Outre le nombre de lois entièrement applicables, c'est le taux des mesures d'application prises qu'il faut examiner pour mesurer la production réglementaire du Gouvernement et juger du respect des prescriptions du législateur.

B. UN TAUX DE MISE EN APPLICATION STABLE MALGRÉ LA LOI « SANTÉ »

Au titre des lois examinées au fond par la commission en 2018-2019, 194 mesures d'application étaient attendues contre 242 en 2017-2018. Il s'agit d'un nombre de mesures d'application attendues comparable aux sessions précédentes, hormis le pic obtenu en 2015-2016 où 500 mesures étaient attendues.

Taux de mise en application des lois au 31 mars de l'année N+192(*)

Année parlementaire

2013-2014

2014-2015

2015-2016

2016-2017

2017-2018

2018-2019

Nombre de mesures attendues

265

144

500

73

242

194

Nombre de mesures prises

         

124

Nombre de mesures à prendre

         

70

Taux de mise en application

78 %

67 %

80 %

73 %

64 %

64 %

Au 31 mars 2020, 124 mesures étaient intervenues, soit un taux d'application de 64 %.

Ce taux d'application est identique à celui de la session précédente.

Deux textes nécessitent à eux seuls 172 mesures réglementaires, soit près de 89 % des mesures totales :

- la loi de financement de la sécurité sociale pour 2019, qui nécessite 101 textes d'application, dont 95 mesures prises, soit un taux de mise en application de 94 % ;

- la loi relative à l'organisation et à la transformation du système de santé, qui nécessite 71 textes d'application, soit 36 % des mesures attendues, n'est appliquée, avec 21 mesures prises, qu'à 30 % au 31 mars 2020, six mois après sa promulgation.

Si l'on ne tient pas compte de cette loi, le taux d'application s'élève alors à 84 %, un taux supérieur aux années précédentes.

Taux de mise en application des lois partiellement applicables
adoptées définitivement entre le 1er octobre 2018 et le 30 septembre 2019

 

Nombre de mesures prévues
(sauf rapports)

Nombre
de mesures prises

Taux de mise
en application

Loi n° 2018-1203 du 22/12/2018 de financement de la sécurité sociale pour 2019

101

95

94 %

Loi n° 2018-1214 du 24/12/2018 relative à la réforme de la caisse des Français de l'étranger

11

6

55 %

Loi n° 2019-72 du 5/12/2019 visant à améliorer la santé visuelle des personnes âgées en perte d'autonomie

3

1

33 %

Loi n° 2019-774 du 24 juillet 2019 relative à l'organisation et à la transformation du système de santé

71

21

30 %

Les délais de parution des décrets et arrêtés prévus par les lois de l'année 2018-2019 sont relativement décevants, puisque seulement 56 % de ceux publiés l'ont été dans les six mois suivant la promulgation de la loi, (contre 70 % pour les lois promulguées durant la session 2017-2018) ; tandis que 87 % des mesures prises l'ont été dans l'année suivant la promulgation de la loi.

Délais de parution des mesures d'application prévues
concernant les lois adoptées définitivement
au cours de l'année parlementaire

inférieur ou égal à 6 mois

69

56 %

de plus de 6 mois à 1 an

39

31 %

de plus de 1 an à 2 ans

16

13 %

C. ÉTAT D'APPLICATION DES LOIS ET MESURES D'INITIATIVE SÉNATORIALE

Dans le champ de compétences de la commission des affaires sociales, la part des mesures réglementaires prévues découlant d'amendements d'origine sénatoriale représente 13 % du total des mesures attendues.

Le taux de mise en application de ces mesures est de 35 %, soit un taux très inférieur au taux global de mise en application (64 %).

Origine des mesures d'application prévues par les lois adoptées définitivement au cours de l'année parlementaire 2018-2019 (à l'exclusion des rapports)

Nombre de mesures
prévues selon leur origine

Texte initial

Amendement
du Gouvernement

Amendement d'origine sénatoriale

Amendement de l'Assemblée nationale

Introduction en commission mixte paritaire

Total

Mesures prises

81

20

9

14

-

124

Mesures restant à prendre

33

7

17

13

-

70

Total

114

27

26

27

-

194

% du total général

59 %

14 %

13 %

14 %

-

100 %

Taux de mise en application des mesures prévues selon leur origine

71 %

74 %

35 %

52 %

-

64 %

Sur les dix lois définitivement adoptées lors de cette session, deux d'entre elles sont issues de propositions de loi d'initiative sénatoriale :

- la loi n° 2018-1214 du 24 décembre 2018 relative à la réforme de la caisse des Français de l'étranger (Auteur de la proposition de loi : M. Jean-Yves Leconte) ;

- la loi n° 2019-485 du 22 mai 2019 visant à favoriser la reconnaissance des proches aidants (Auteure de la proposition de loi : Mme Jocelyne Guidez).

Origine des lois promulguées depuis 2013
après examen au fond par la commission des affaires sociales

 

Projets de loi

Propositions
de loi AN

Propositions
de loi Sénat

2013-2014

6

7

1

2014-2015

4

0

1

2015-2016

4

2

1

2016-2017

5

1

0

2017-2018

6

2

0

2018-2019

3

5

2

D. L'APPLICATION DES LOIS VOTÉES SELON LA PROCÉDURE ACCÉLÉRÉE

Hormis la loi de financement de la sécurité sociale pour laquelle elle est de droit, quatre lois promulguées en 2018-2019 entrant dans le champ de compétences de la commission des affaires sociales ont été adoptées après engagement de la procédure accélérée.

Deux sont d'application directe et deux nécessitent toujours des mesures d'application :

- la loi n° 2019-733 du 14 juillet 2019 relative au droit de résiliation sans frais de contrats de complémentaire santé (non mise en application) ;

- la loi n° 2019-774 du 24 juillet 2019 relative à l'organisation et à la transformation du système de santé (partiellement mise en application).

E. LA PUBLICATION DES RAPPORTS

1. Les rapports du Gouvernement au Parlement sur la mise en application des lois

En application de l'article 67 de la loi n° 2004-1343 du 9 décembre 2004 de simplification du droit, un rapport consacré à la mise en application de chaque loi doit désormais être remis au Parlement « à l'issue d'un délai de six mois suivant la date [de son] entrée en vigueur ». Il mentionne « les textes réglementaires publiés et les circulaires édictées pour la mise en oeuvre de ladite loi, ainsi que, le cas échéant, les dispositions de celle-ci qui n'ont pas fait l'objet des textes d'application nécessaires et en indique les motifs ».

Tous les rapports prévus au titre cet article ont été transmis pour les lois adoptées cette année.

S'il est vrai que la mise en ligne, sur le site Legifrance, des échéanciers de parution des textes réglementaires et leur transmission au Sénat facilitent le contrôle de la mise en application des lois, ces échéanciers ne reflètent qu'imparfaitement l'état de mise en application réel des lois considérées :

- seuls les décrets simples ou en Conseil d'État sont mentionnés, alors que la mise en application des lois requiert bon nombre d'arrêtés, voire laisse au Gouvernement le choix de la forme réglementaire qu'il juge la plus opportune ;

- les dates prévisionnelles de publication des textes ne sont ni systématiquement mentionnées, ni toujours respectées - ce qui mériterait au moins une mise à jour régulière des informations, une fois le dépassement probable de cette date connu.

2. La publication des rapports demandés par le Parlement

Pour les dix lois promulguées cette année, 21 rapports ont été demandés par le législateur, selon la répartition suivante :

- Dix rapports pour la loi n° 2018-1203 de financement de la sécurité sociale pour 2019 :

· À l'article 8, un rapport indiquant les conséquences de la modification du crédit d'impôt pour la compétitivité et l'emploi pour les entreprises individuelles imposées sur le revenu ;

· À l'article 13, un rapport sur les effets des différentes dispositions du droit en vigueur qui prévoient des montants minimaux de cotisations sociales pour les travailleurs indépendants applicables à une activité saisonnière de courte durée qu'ils exercent ou le paiement de cotisations par des personnes ayant déjà liquidé leur pension de retraite.

Ce rapport doit notamment évaluer l'intérêt de recourir au régime de la micro-entreprise pour ces travailleurs indépendants et présenter les différentes évolutions légales ou réglementaires de nature à simplifier ou clarifier leurs obligations et leurs démarches, tout en respectant leurs droits à la retraite ainsi que l'équité entre assurés ;

· À l'article 24, un rapport sur la fraude patronale aux cotisations sociales, qui devait être remis dans un délai de six mois à compter de la publication de la loi ;

· À l'article 48, un rapport du ministre chargé de la santé sur le déploiement des pratiques avancées sur le territoire, sur leur impact en termes d'accès aux soins et sur leur coût pour l'assurance maladie, devant être remis avant le 31 décembre 2021 ;

· À l'article 58, un rapport relatif aux dépenses de prévention des addictions, notamment concernant la prévention de l'alcoolisme, afin d'évaluer l'efficience des dépenses. Le rapport met en avant l'articulation entre les dépenses de prévention et l'évolution des conduites addictives, notamment des hospitalisations et passages aux urgences liés à ces pratiques et les coûts engendrés par celles-ci.

Ce rapport devait être remis au plus tard le 1er juin 2019

- Cinq rapports sont des rapports d'évaluation d'expérimentations :

· À l'article 60, un rapport d'évaluation réalisé au terme de l'expérimentation du développement de la vaccination contre les infections liées aux papillomavirus humains ;

· À l'article 61, un rapport d'évaluation réalisé au terme de l'expérimentation du développement de la vaccination contre la grippe saisonnière des professionnels de santé et des personnels soignants exerçant ou intervenant en établissements de santé et en établissements d'hébergement pour personnes âgées dépendantes ;

· À l'article 63, un rapport d'évaluation réalisé au terme de l'expérimentation de la délégation par convention, par les autorités compétentes en matière de tarification au profit de l'une d'entre elles, de la compétence de détermination et de modification des tarifs attribués aux établissements et services mentionnés au 7° du I de l'article L. 2132-4 du code de la santé publique ;

· À l'article 65, un rapport évaluant la mise en oeuvre de l'ouverture des autorisations temporaires d'utilisation à de nouvelles indications ;

· À l'article 75, un rapport d'évaluation remis au plus tard trois mois avant la fin de l'expérimentation, à compter du 1er janvier 2020 et pour une durée de trois ans, du versement d'indemnités journalières aux assurées mentionnées aux I de l'article L. 623-1 du code de la sécurité sociale, par dérogation à la condition de cessation d'activité prévue au même article.

- Un rapport pour la loi n° 2018-1213 portant mesures d'urgence économiques et sociales, sur la revalorisation exceptionnelle de la prime d'activité au 1er janvier 2019.

· Ce rapport a été remis en juillet 2019.

- Un rapport d'évaluation pour la loi n° 2019-72 visant à améliorer la santé visuelle des personnes âgées en perte d'autonomie, remis au plus tard dans les quatre mois précédant la fin de l'expérimentation prévue par son article unique.

- Trois rapports pour la loi n° 2019-180 visant à renforcer la prise en charge des cancers pédiatriques par la recherche, le soutien aux aidants familiaux, la formation des professionnels et le droit à l'oubli :

· À l'article 6, un rapport relatif à la prise en charge de la douleur, en particulier par les centres d'oncologie pédiatrique ;

· À l'article 8, un rapport relatif à l'application de la convention dite « AERAS » (« s'Assurer et Emprunter avec un Risque Aggravé de Santé ») et à l'accès au crédit des personnes présentant un problème grave de santé, notamment celles ayant souffert d'un cancer pédiatrique, qui devait être remis au plus tard douze mois après la promulgation de la loi ;

· À l'article 9, un rapport, devant être remis chaque année, relatif à l'ensemble des financements publics alloués à la recherche sur les cancers pédiatriques.

- Six rapports pour la loi n° 2019-774 relative à l'organisation et à la transformation du système de santé :

· À l'article 1er, un rapport d'évaluation devant être remis au cours de la sixième année de l'expérimentation de l'organisation des formations relevant du titre III du livre VI du code de l'éducation selon des modalités permettant de renforcer les échanges entre les formations, la mise en place d'enseignements en commun et l'accès à la formation par la recherche ;

· À l'article 1er, un rapport d'évaluation de la réforme du premier cycle des études mentionnées à l'article L. 631-1 du code de l'éducation, à remettre en 2021 et en 2023 ;

· À l'article 2, un rapport d'évaluation de la réforme du deuxième cycle des études de médecine, à remettre en 2024 ;

· À l'article 41, un rapport sur le groupement « Plateforme des données de santé », qui devait être remis avant le 31 décembre 2019 ;

· À l'article 59, un rapport sur l'amélioration de l'accompagnement pendant la grossesse et notamment sur les modalités de systématisation de l'entretien prénatal prévu au dernier alinéa de l'article L. 2122-1 du code de la santé publique, devant être remis dans un délai de douze mois à compter de la promulgation de la loi ;

· À l'article 80, un rapport sur les perspectives de créer aux Antilles une faculté de médecine de plein exercice, ouverte sur l'international et susceptible de faire rayonner la médecine française sur l'arc caribéen, devant être remis dans un délai de douze mois à compter de la promulgation de la loi ;

· À l'article 81, un rapport sur l'accès effectif à l'interruption volontaire de grossesse et sur les difficultés d'accès rencontrées dans les territoires, y compris celles liées aux refus de pratiquer une interruption volontaire de grossesse par certains praticiens. Ce rapport devait être remis dans un délai de six mois à compter de la promulgation de la loi.

Sur les 21 rapports demandés par les lois promulguées sur la période couverte par présente note, seul un rapport a été remis.

Les autres rapports, selon les cas, n'ont pas été remis au terme du délai prévu par la loi, devront être remis à une échéance plus lointaine, ou ne font pas l'objet d'un délai de remise.

II. LES LOIS ADOPTÉES AVANT LE 1ER OCTOBRE 2018

Entre le 1er avril 2019 et le 31 mars 2020, 52 mesures réglementaires sont parues en application de lois promulguées antérieurement à la session 2018-2019.

- 41 mesures prises pour l'application de la loi n° 2018-771 du 5 septembre 2018 pour la liberté de choisir son avenir professionnel - ce qui permet d'obtenir un taux de mise en application de 85 % ;

- quatre mesures prises pour l'application de la loi n° 2017-1836 du 30 décembre 2017 de financement de la sécurité sociale pour 2018 - ce qui permet d'obtenir un taux de mise en application de 94 % ;

- deux mesures prises pour l'application de la loi n° 2016-1888 du 28 décembre 2016 de modernisation, de développement et de protection des territoires de montagne, pour laquelle dix articles avaient été délégués au fond à la commission des affaires sociales - ce qui permet d'obtenir un taux de mise en application de 73 % ;

- trois mesures prises pour l'application de la loi n° 2016-1827 du 23 décembre 2016 de financement de la sécurité sociale pour 2017 - ce qui permet d'obtenir un taux de mise en application de 96 % ;

- une mesure prise pour l'application de la loi n° 2015-1702 du 21 décembre 2015 de financement de la sécurité sociale pour 2016 - ce qui permet d'obtenir un taux de mise en application de 100 %.

- une mesure prise pour l'application de la loi n° 2015-994 du 17 août 2015 relative au dialogue social et à l'emploi - ce qui permet d'obtenir un taux de mise en application de 98 %.

III. LES LOIS ADOPTÉES AU COURS DE L'ANNÉE 2018-2019

A. LOI N° 2018-892 DU 17 OCTOBRE 2018 RELATIVE À LA DÉSIGNATION ALÉATOIRE DES COMITÉS DE PROTECTION DES PERSONNES PARUE AU JO N° 0241 DU 18 OCTOBRE 2018

L'article unique de la loi n° 2018-892 du 17 octobre 2018, visant à moduler le tirage au sort des comités de protection des personnes (CPP) chargés d'évaluer le caractère éthique des projets de recherche biomédicale selon leur disponibilité et leurs compétences, ne prévoyait pas la publication de dispositions réglementaires pour son application. Néanmoins, un arrêté du 3 juin 2019 est venu fixer les modalités de mise en oeuvre du tirage au sort des CPP. Pour sa désignation par tirage au sort, chaque CPP doit ainsi :

- transmettre à la direction générale de la santé, au plus tard au mois de novembre de chaque année, la programmation de ses séances pour l'année suivante sans que le nombre de séances plénières ne puisse être inférieur à onze par an ;

- préciser dans le système d'information des recherches impliquant la personne humaine s'il dispose en son sein ou s'il peut recourir à une personne compétente en matière d'essais de phase précoce, de pédiatrie, de rayonnement en imagerie, de radiothérapie, de thérapie cellulaire et génique, d'oncologie, d'assistance médicale à la procréation et de génétique.

En outre, cet arrêté précise, conformément à l'article L. 1123-6 du code de la santé publique dans sa rédaction issue de la loi du 17 octobre 2018 précitée, que la désignation aléatoire du CPP est réalisée parmi les CPP compétents et disponibles qui disposent bien de l'expertise nécessaire à l'examen du projet et qui se réunissent dans un délai compris entre le 21e jour et le 30e jour à compter de la date du tirage au sort et n'ont pas encore inscrit à leur ordre du jour le nombre minimum de huit dossiers de demandes initiales de recherches impliquant la personne humaine par mois.

B. LOI N° 2018-1203 DU 22 DÉCEMBRE 2018 DE FINANCEMENT DE LA SÉCURITÉ SOCIALE POUR 2019

1. Une loi globalement appliquée

D'un point de vue statistique, la loi de financement de la sécurité sociale pour 2019 affiche un excellent taux d'application : 94 % des textes réglementaires devant assurer son application ont en effet été publiés à la date du présent rapport.

En outre, les mesures réglementaires non prises concernent principalement le transfert à la Cades d'une partie des déficits cumulés de la sécurité sociale actuellement logés au sein de l'Agence centrale des organismes de sécurité sociale (Acoss). Or ces dispositions ont été abrogées par la LFSS pour 2020 au vu de la dégradation des projections financières de la sécurité sociale pour les années 2020 à 2022. Il n'y a donc en fait pas lieu de les appliquer.

Les observations concernent donc davantage la « qualité » de l'application de la LFSS pour 2019 que la quantité de mesures restant à prendre.

2. Bascule du CICE en allègements de cotisations et contributions : une compensation plus favorable à la sécurité sociale en 2019

Aux termes des articles 8 et 26 de la LFSS pour 2019, dans le cadre de la transformation du crédit d'impôt compétitivité emploi (CICE) en allègements de cotisations et contributions sociales, l'Acoss a pris à sa charge les contributions patronales nouvellement intégrées au sein des allègements généraux : auprès de l'Agirc-Arrco dès le 1er janvier 2019 pour ce qui concerne les contributions de retraite complémentaire (pour un montant prévu de 5,1 milliards d'euros), puis auprès de l'Unedic pour les contributions d'assurance chômage à partir du 1er octobre 2019 (soit un montant 0,9 milliard d'euros pour ce seul trimestre).

En compensation, l'Acoss devait bénéficier :

pour financer l'allègement de contributions à la retraite complémentaire, de l'affectation d'une fraction spécifique de TVA de 2,87 points, selon les dispositions de l'article 36 du projet de loi de finances. En cas d'insuffisance de cette ressource, la seule branche vieillesse du régime général serait appelée à assurer l'équilibre financier de l'agence ;

pour financer l'allègement de contributions à l'assurance chômage, de l'affectation d'une fraction de 10,78 % de taxe sur les salaires. En cas d'insuffisance de cette ressource, les différentes branches du régime général seraient appelées à assurer l'équilibre financier de l'agence selon une répartition fixée par arrêté des ministres chargés du budget et de la sécurité sociale en fonction des soldes prévisionnels des branches.

Selon les éléments transmis par le Gouvernement à la commission, ces mouvements se sont traduits, en 2019, par une « surcompensation » de 0,2 milliard d'euros à la sécurité sociale. En revanche, la commission ne dispose pas pour l'instant du détail de ces mouvements ni de la répartition de ce surcroît de recettes par branches.

Pour mémoire, en 2018, un mécanisme similaire mis en place pour compenser à l'Unedic la diminution puis la suppression des cotisations salariales d'assurance chômage s'était traduit par un déficit de 103 millions d'euros pour la sécurité sociale.

3. Des transferts de financement à la sécurité sociale permettant des augmentations de charge « à bas bruit » par le Gouvernement

L'article 46 de la LFSS pour 2019 a supprimé le financement de l'École des hautes études en santé publique et du Centre national de gestion des praticiens hospitaliers et des personnels de direction de la fonction publique hospitalière par les établissements de santé, sociaux et médico-sociaux relevant de la fonction publique hospitalière. Ces opérateurs sont désormais financés directement par l'assurance maladie, le montant étant fixé par arrêté.

Dans l'exposé des motifs de l'amendement du Gouvernement qui a inséré cet article dans la loi, il était précisé que ce dispositif entraînerait « une dépense supplémentaire pour l'assurance maladie de 6,2 millions d'euros à compter de 2020, (...) en partie atténuée par les gains d'efficience qui seront réalisés au sein des établissements du fait de cette mesure de simplification ».

Or dès 2019 l'assurance maladie a été appelée à verser 8,6 millions d'euros à l'EHESP en application d'un arrêté du 26 décembre 2019. Et en 2020 cette quote-part a explosé, passant à 42,2 millions d'euros en vertu d'un arrêté du 17 mars 2020. La commission n'a pour l'instant pas obtenu d'explication sur cette évolution ni la répartition entre organisme de cette charge - le décret de répartition étant l'un des rares textes d'application de la LFSS pour 2019 non publiés à ce jour.

Cette pratique illustre l'opacité qui entoure, en l'absence de caractère limitatif des crédits issus des LFSS, le financement d'organismes extérieurs par la sécurité sociale. L'article 45 de la LFSS pour 2020 l'illustre jusqu'à la caricature : du fait des circonstances exceptionnelles dues à l'épidémie de covid-19, le transfert de l'Etat aux régimes obligatoires d'assurance maladie du financement de l'Agence nationale de santé publique (ANSP, ou « Santé publique France ») s'est traduit par un passage de 150 millions d'euros à 4,15 milliards d'euros de la dotation à l'agence, opérée par un simple arrêté ministériel alors qu'une telle majoration de financement par l'Etat aurait dû faire l'objet d'une disposition de loi de finances.

4. Dispositions relatives aux recettes

L'article 12 de la LFSS pour 2019 visait à rendre plus équitable la cotisation subsidiaire d'assurance maladie. L'article L. 380-2 du code de la sécurité sociale, dans sa version résultant de la LFSS pour 2019, renvoyait à des dispositions réglementaires pour :

- la fixation de l'abattement sur l'assiette de cotisation et du plafond de cette même assiette ;

- la fixation de la valeur du taux permettant le calcul du montant de la cotisation.

Le décret n° 2019-349 du 23 avril 2019 a déterminé la règle attendue pour le calcul de la cotisation subsidiaire. Les conditions annoncées lors de l'examen du PLFSS pour 2019, à savoir un plafond de 8 PASS et un abattement de 50 % sur cette assiette plafonnée, mais aussi un taux fixé à 6,5 % et décroissant linéairement et devenant nul pour des revenus d'activités inférieurs à 8 000 euros - cette dernière condition venant répondre à une réserve d'interprétation du Conseil constitutionnel -, ont été respectées.

Ce décret s'applique aux cotisations dues au titre des périodes courant à compter du 1er janvier 2019. Il ne concerne donc pas les périodes antérieures, pour certaines faisant l'objet de contentieux, sur lesquelles la commission avait alerté en 2018 lors de l'examen du PLFSS pour 2019.

· L'article 18 étend les dispositifs de titre emploi service à toutes les entreprises et associations et renforce les obligations de dématérialisation des démarches pour les particuliers employeurs et les travailleurs indépendants ainsi que dans le cadre des relations entre les organismes de recouvrement et les cotisants.

Dans le cadre du renforcement de la dématérialisation des démarches pour les particuliers employeurs et les employeurs agricoles, l'article prévoit une sanction en cas de défaut de paiement du particulier employeur qui délèguerait au Cesu ou à Pajemploi le versement du salaire de son employé. L'employeur peut ainsi être exclu de la possibilité d'utiliser ce dispositif, dans des conditions fixées par décret, et les créances sont alors transférées à l'Urssaf qui est chargée de recouvrer les sommes dues. L'article 1er du décret du 15 mars 201993(*) précise, en modifiant l'article D. 133-13-11 du code de la sécurité sociale, les conditions dans lesquelles l'employeur peut être exclu de ce dispositif simplifié de déclaration et de recouvrement des cotisations et contributions sociales en cas de défaut de paiement.

Pour renforcer la dématérialisation des documents utilisés dans les relations entre les organismes de recouvrement et les cotisants, le présent article prévoit que les documents nécessaires à l'établissement de l'assiette ou au contrôle des cotisations ou contributions sociales doivent être conservés pendant une durée d'au moins six ans à compter de leur établissement ou de leur réception. Il prévoit en outre que les documents établis ou reçus sur support papier peuvent être numérisés afin d'être conservés sur support informatique, dans des conditions qui ont été définies par l'arrêté du 23 mai 2019 fixant les modalités de numérisation des pièces et documents établis ou reçus sur support papier en application de l'article L. 243-16 du code de la sécurité sociale.

En cohérence avec les dispositions de l'article 76 de la LFSS pour 2019 qui a supprimé la condition fixée aux travailleurs indépendants d'être à jour de leurs cotisations annuelles pour bénéficier des indemnités journalières maladie et maternité, le 8° du décret n° 2019-529 du 27 mai 2019 a procédé à la même suppression dans la partie réglementaire du code de la sécurité sociale.

5. Dispositions relatives à l'assurance maladie
a) Dispositions relatives au financement des établissements de santé

· Sont entrées en application, depuis le 1er janvier 2020, les dispositions de l'article 37 relatives au financement sur la base d'indicateurs de qualité et sécurité des soins et prévoyant des pénalités en cas de manquements.

Le décret en Conseil d'Etat n° 2019-121 du 21 février 2019 a énuméré notamment sept catégories d'indicateurs : qualité des prises en charge perçue par les patients ; qualité des prises en charge cliniques ; qualité des pratiques dans la prévention des infections associées aux soins ; qualité de la coordination des prises en charge ; performance de l'organisation des soins ; qualité de vie au travail ; démarche de certification. La liste des indicateurs obligatoires (selon les catégories d'activités) a été précisée par un arrêté du 18 juin 2019 de même que les modalités de calcul de la dotation complémentaire pour les établissements de santé. Les indicateurs ainsi définis ne portent que sur 5 des 7 catégories identifiées : aucun ne porte ainsi sur les volets « performance de l'organisation des soins » et « qualité de vie au travail ».

Seule l'entrée en vigueur des indicateurs prenant en compte les résultats et expériences rapportés par les patients dans le secteur de la psychiatrie était prévue de manière différée, au 1er janvier 2021.

· L'article 38 instaurant une rémunération forfaitaire pour la prise en charge hospitalière de patients atteints de pathologies chroniques a été rendu applicable par l'arrêté du 25 septembre 2019 à la prise en charge de patients atteints de maladie rénale chronique. Cette pathologie avait fait l'objet de travaux plus avancés en raison de l'expérimentation engagée sur la base de l'article 43 de la loi de financement de la sécurité sociale pour 2014 et engagée à compter de 2017. En revanche, l'application à la prise en charge des patients atteints de diabète, également envisagée lors de l'examen du Plfss, ne s'est pas encore traduite au niveau réglementaire. De même une extension à la ville qui était envisagée dès 2020 et à d'autres pathologies n'est pas encore mise en oeuvre.

Le décret n° 2019-977 du 23 septembre 2019 a fixé le cadre général de cette rémunération forfaitaire en précisant les éléments permettant de déterminer les établissements éligibles, le calcul du montant des forfaits ainsi que les modalités de leur versement : pour être éligible à la rémunération forfaitaire, l'établissement doit ainsi prendre en charge un nombre minimal de patients fixé par arrêté selon la pathologie concernée. La rémunération prend en compte, outre l'activité, le respect de conditions minimales de prise en charge, des caractéristiques des patients et d'indicateurs liés à la qualité de la prise en charge.

· L'article 43 de la LFSS pour 2019 comportait une expérimentation tendant à autoriser les établissements de santé à facturer une prestation d'hospitalisation pour la réorientation des patients par les services et unités d'accueil et de traitement des urgences. Les modalités de la mise en oeuvre de cette expérimentation sont renvoyées à un décret en Conseil d'État, qui n'a toujours pas été publié.

· L'article 44 a précisé le régime d'autorisation de certaines activités de soins au sein des établissements de santé par les ARS. La délivrance de cette autorisation étant, notamment pour les activités cancérologiques, subordonnée au respect d'un engagement de l'établissement relatif au volume d'activité, l'établissement qui facture à l'assurance maladie un acte médical dont le niveau annuel de réalisation est inférieur aux engagements pris devant l'ARS se trouve en situation d'indu. A donc été ouverte à l'assurance maladie la faculté de récupérer ces sommes.

· Ces dispositions ont été déclinées dans le champ réglementaire par l'article 3 du décret du 8 juillet 201994(*), qui détaille la procédure applicable. L'ARS territorialement compétente transmet à tout établissement de santé, au plus tard le 1er juin de chaque année, la liste des activités réalisées pour lesquelles ce dernier n'a pas bénéficié d'autorisation effective. À l'issue d'un dialogue contradictoire d'une durée maximale d'un mois, le directeur de l'ARS notifie la nature et le volume des activités non autorisées et en informe la caisse d'assurance maladie compétente. C'est à cette dernière qu'il revient de notifier le débet à l'établissement de santé, qui dispose d'un délai de deux mois pour régularisation.

À noter que ce décret du 8 juillet 2019 comporte deux autres dispositions qui n'appliquent pas directement l'article 44 de la LFSS pour 2019 mais qui portent plusieurs mesures intéressant la matière qu'il vise :

- son article 1er, que l'actualité revêt d'une importance particulière, précise le champ des prestations hospitalières facturables au patient sans prise en charge par un régime obligatoire de sécurité sociale, plus particulièrement le cas de l'installation dans une chambre particulière sans que cette dernière n'ait été fondée sur une prescription médicale imposant l'isolement. La facturation d'une chambre particulière est due à raison du nombre de journées de séjour mais interdite pour le jour de sortie si ce dernier voit le décès du patient ou son transfert vers un autre établissement, ou encore si le patient est pris en charge dans une unité de réanimation, de soins intensifs ou de surveillance continue ;

- son article 2 précise, quant à lui, le champ des prestations hospitalières prises en charge par l'assurance maladie, notamment celles liés à l'administration de médicaments réservés à l'usage hospitalier ou de dispositifs médicaux remboursables. La prise en charge de ces dispensations ou de ces administrations pouvait être assurée par l'assurance maladie par paiement à l'établissement de santé d'un forfait global, renouvelé à raison du nombre de passages du patient (lorsque ces passages n'étaient pas suivies d'hospitalisation, auquel cas d'autres règles forfaitaires s'appliquent). Le décret prévoit désormais que, dans le seul cas où le soin prodigué vise exclusivement à l'administration ou à la dispensation d'un médicament hospitalier ou d'un dispositif médical, le versement du montant forfaitaire par l'assurance maladie pourra avoir lieu à raison de chaque administration.

b) Dispositions relatives aux professionnels de santé

· Le dispositif simplifié de déclaration et de paiement des cotisations pour les médecins et étudiants en médecine « non thésés » effectuant, à titre accessoire, une activité de remplacement en libéral (article 47), devant entrer en vigueur au 1er janvier 2020, a été ajusté par l'article 51 de la loi de financement de la sécurité sociale pour 2020 afin de limiter les effets de seuils, ce qui explique la parution tardive des décrets n° 2019-1584 du 31 décembre 2019 et n° 2020-253 du 13 mars 2020 en précisant les modalités. Comme cela était envisagé, peuvent opter pour ce régime simplifié les professionnels dont les recettes issues de l'activité de remplacement avant abattement sont inférieures ou égales à 19 000 euros.

c) Dispositions en faveur de l'accès aux soins

· La réforme du « reste à charge zéro » ou « panier 100 % santé » engagée par l'article 51 est entrée en vigueur progressivement, avec une mise en oeuvre pleine d'ici au 1er janvier 2021, selon des calendriers distincts pour chacun des trois secteurs de l'optique, des prothèses dentaires et des aides auditives. La réforme est déjà pleinement applicable en optique depuis le 1er janvier 2020.

Mise en place sur la base d'accords passés avec les secteurs concernés, des mesures réglementaires ont par ailleurs précisé les modalités d'application de cette réforme. C'est notamment le cas du décret n° 2019-21 du 11 janvier 2019 : ce texte a modifié le cahier des charges des contrats « responsables et solidaires » en précisant le panier minimum des garanties sans reste à charge, et institué un comité de suivi de la réforme se substituant à l'observatoire des prix et de la prise en charge en optique médicale. Ce comité de suivi doit remettre aux ministres chargés de la santé et de la sécurité sociale, tous les deux ans, un rapport portant sur les pratiques constatées et formulant, le cas échéant, des préconisations. Il se réunit en trois formations : « assurance maladie obligatoire et assurance maladie complémentaire » (sur les aspects financiers transverses aux trois secteurs concernés et la lisibilité des contrats), « audiologie » et « optique médicale », l'accord conventionnel entre les chirurgiens-dentistes et l'assurance maladie ayant prévu un suivi dans le cadre de l'observatoire conventionnel national. La première de ces formations s'est réunie le 8 novembre 2019.

Les obligations des fabricants et distributeurs d'équipements ont été quant à elles précisées par le décret n° 2019-147 du 27 février 2019, de même que les modalités selon lesquelles une pénalité peut être prononcée à leur encontre en application de l'article L. 165-1-4 du code de la sécurité sociale.

· L'article 52 a étendu le bénéfice de la couverture maladie universelle complémentaire (CMU-c) aux personnes éligibles à l'aide à la complémentaire santé (ACS), moyennant une participation financière : la fusion de ces deux dispositifs en un seul, dénommé « Complémentaire santé solidaire » (CSS), est devenue effective à compter du 1er novembre 2019.

Ses conditions d'application ont été précisées par deux décrets et un arrêté publiés le 21 juin 2019.

Les décrets n° 2019-621 et n° 2019-623 du 21 juin 2019 ont notamment fixé, d'une part, les ressources prises en compte ainsi que les conditions de régularisation des participations financières acquittées avec retard par des bénéficiaires ainsi que, d'autre part, les modalités de remboursement des dépenses engagées par les organismes gestionnaires pour la mise en oeuvre de cette protection complémentaire

Le montant de la participation financière, variant selon l'âge du bénéficiaire, a été fixé par un arrêté du même jour ; il s'inscrit dans la limite d'un euro par jour sur laquelle s'était engagé le Gouvernement. Ces montants sont distincts et sensiblement inférieurs pour les assurés du régime local d'Alsace-Moselle, compte tenu de ses spécificités.

Montant de la participation financière à la protection complémentaire

Ce même arrêté a fixé le montant de la majoration au titre des frais de gestion appliquée lorsque le contrat est souscrit auprès d'un organisme complémentaire : celui-ci est dégressif, à hauteur de 8 euros pour les dépenses engagées en 2019 et en 2020, 7,50 euros pour celles engagées en 2021, puis 7 euros pour celles engagées à compter du 1er janvier 2022.

La loi de financement de la sécurité sociale pour 2020 a précisé les mesures d'achèvement de la fusion entre la CMU-c et l'ACS au sein d'un seul dispositif en particulier en organisant la refonte des dispositifs dits « contrats de sortie » visant à lisser la fin de droit des assurés.

· L'article 59 a inscrit la vaccination dans la liste des compétences des pharmaciens et a prévu sa tarification dans le cadre de la négociation conventionnelle. Un décret du 23 avril 201995(*) en détaille les conditions, lui-même précisé par un arrêté du même jour96(*) sur les conditions techniques à respecter par le pharmacien pour l'activité de vaccination, ainsi que par un avenant à la convention nationale organisant les rapports entre les pharmaciens d'officine et l'assurance maladie, afin d'en déterminer l'honoraire.

d) Dispositions relatives au financement des produits de santé

· L'article 20 de la LFSS pour 2019 prévoyait la suppression de la d'obligation de paiement d'un droit d'enregistrement pour les demandes de modifications mineures d'autorisation de mise sur le marché (AMM) de médicaments. Cette disposition avait reçu l'accueil favorable de votre commission des affaires sociales, qui y avait vu l'opportunité d'alléger les démarches auxquelles doivent se soumettre les industriels pharmaceutiques pour les mises à jour de leur AMM, mais également de supprimer le paiement d'un droit que le caractère mineur de la modification demandée justifiait peu. Afin d'assurer la neutralité de ce dispositif pour la CNAM, qui perçoit les droits d'enregistrement liées aux dépôts d'AMM, le même article 20 prévoyait une augmentation concurrente desdits droits pour les autres modifications d'AMM.

Deux décrets du 30 avril 2019 ont permis l'application de ces dispositions : le premier fournit la liste des modifications mineures d'AMM désormais exonérées du droit d'enregistrement97(*), le second procède aux rehaussements du niveau des droits exigibles par demande d'AMM98(*).

· L'article 65 comportait de nombreuses mesures relatives aux dispositifs d'accès précoce aux produits de santé, en distinguant plusieurs éléments de réforme de l'autorisation temporaire d'utilisation (ATU) des médicaments et la création d'un mécanisme d'accès précoce pour les dispositifs médicaux. Il s'agissait notamment, pour les médicaments, de rendre possible leur prise en charge précoce par l'assurance maladie pour d'autres indications thérapeutiques que celles qui avaient motivé leur AMM et, pour les dispositifs médicaux, de permettre leur prise en charge sur le même modèle que celui de l'ATU, avant leur inscription sur la liste des produits remboursables.

Un important décret du 20 août 201999(*) a mis en application plusieurs de ces dispositions :

- son article 1er précise l'article L. 162-17-1-2 du CSS qui expose les conditions de prise en charge par l'assurance maladie de certains médicaments et produits de santé, en la conditionnant à la transmission au service du contrôle médical de l'assurance maladie d'informations relatives aux patients traités, au contexte de la prescription et aux résultats des traitements. La liste des médicaments et produits concernés est régulièrement actualisée par arrêté ministériel. L'article 1er du présent décret indique que la transmission des informations nécessaires au service du contrôle médical est exécutée par l'agence technique de l'information sur l'hospitalisation (ATIH) ou par la caisse d'assurance maladie qui en dispose ;

- cet article 1er étend également les prérogatives de la commission de la transparence de la Haute Autorité de santé (HAS), chargée d'émettre un avis sur le service médical rendu par un médicament en vue de son inscription sur la liste des produits remboursables par l'assurance maladie, en lui permettant d'identifier une alternative thérapeutique pour toute spécialité bénéficiant d'une ATU (potentiellement pour plusieurs indications thérapeutiques) et n'ayant pas encore reçu d'AMM. Cette possibilité n'était jusqu'à lors prévue que pour les médicaments qui, ayant reçu une ATU, avaient depuis bénéficié d'une AMM pour l'indication thérapeutique considérée ;

- l'article 2 met en oeuvre l'une des principales modifications apportées par l'article 65 de la LFSS pour 2019 : la possibilité de prise en charge par l'assurance maladie d'une spécialité pharmaceutique disposant d'une ATU pour une ou plusieurs indications thérapeutiques et disposant par ailleurs d'une AMM pour une indication différente, laquelle limitait jusqu'à présent le périmètre de la prise en charge. L'article 2 dresse une liste de critères cumulatifs, qui conditionnent la prise en charge de l'ATU pour une indication non inscrite à l'AMM : traitement d'une maladie grave ou rare, absence de comparateur pertinent au médicament considéré, urgence du traitement, caractère innovant, présomption forte d'efficacité, existence d'une AMM ou à tout le moins d'un dépôt d'AMM. L'article 2 précise par ailleurs que, dans les cas où une prise en charge du médicament par l'assurance maladie est par ailleurs assurée pour une autre indication, la prise en charge au titre de l'ATU s'effectue pour chaque indication considérée individuellement selon le prix de vente en vigueur s'il existe ;

- l'article 3 détermine quant à lui le régime applicable aux dispositifs médicaux dont les fabricants demandent la prise en charge transitoire par l'assurance maladie, en vue d'une inscription sur la liste des produits et des prestations remboursables. L'article 3 la conditionne à l'ensemble des critères requis pour la prise en charge d'un médicament en ATU pour une indication hors-AMM, en y ajoutant l'exigence d'un marquage « CE ».

Dans les deux cas d'un médicament en ATU et d'un dispositif médical bénéficiant d'une prise en charge transitoire, le décret précise qu'il appartient aux ministres chargés de la santé et de sécurité sociale de déterminer, par voie d'arrêté, la liste des spécialités, produits et prestations éligibles à ces régimes dérogatoires de prise en charge.

Par ailleurs, un décret du 15 mars 2019100(*), en application du nouvel article L. 162-17-2-2 du CSS inséré par l'article 65 de la LFSS pour 2019, a permis de préciser les conditions d'évaluation et de prise en charge par l'assurance maladie de médicaments homéopathiques.

· L'article 66 a introduit une définition des médicaments hybrides, désignés comme un sous-ensemble des médicaments génériques. Pour rappel, le présent article définit le médicament hybride comme « une spécialité qui ne répond pas à la définition d'une spécialité générique parce qu'elle comporte par rapport à la spécialité de référence des différences relatives aux indications thérapeutiques, au dosage, à la forme pharmaceutique ou à la voie d'administration », mais qui partage néanmoins avec elle une « équivalence thérapeutique ». L'article prévoyait par ailleurs qu'un décret en Conseil d'État fixerait les conditions d'élaboration d'un registre des groupes hybrides comportant les groupes dans lesquels sont regroupés une spécialité de référence et les spécialités qui lui serait rattachées comme hybrides.

Ce décret a été publié le 19 novembre 2019101(*). Il dessine les grands caractères de ce registre ainsi que ses conditions d'inscription sur décision du directeur général de l'agence nationale de sécurité du médicament et des produits de santé (ANSM). Y sont notamment rappelées les situations médicales dans lesquelles la substitution peut être effectuée par le pharmacien au sein d'un même groupe hybride. Ces situations doivent, d'après l'article 66, être déterminées par un arrêté ministériel qui n'a pas encore été pris. Par ailleurs, un autre arrêté devant fixer la liste des classes de médicaments pouvant faire l'objet de groupes inscrits sur le registre des groupes hybrides n'a pas toujours pas été publié.

En outre, l'article 66 de la LFSS a créé un droit des établissements de santé pratiquant des activités de MCO à bénéficier d'une dotation du fonds d'intervention régional (FIR) lorsqu'ils atteignent des résultats évalués à l'aide d'indicateurs relatifs à la pertinence et à l'efficience de leurs prescriptions de produits de santé, mesurés tous les ans par établissement. Malgré le choix retenu d'une rédaction générale, l'étude d'impact associé à l'article 66 visait explicitement l'incitation à la prescription de médicaments biosimilaires pour des prescriptions hospitalières exécutées en ville (PHEV).

Deux arrêtés ont été pris en application de cette disposition, l'un pour l'année 2018102(*), afin de sécuriser juridiquement l'annonce qui avait été préalablement faite aux établissements de santé par une instruction émanant des ARS, et l'autre pour l'année 2019103(*). Pour l'année 2019, les trois groupes de médicaments retenus pour la mesure de cette substitution sont le groupe étanercept, le groupe insuline glargine et le groupe adalimumab.

e) Dispositions relatives à la participation de l'assurance maladie au financement de divers établissements

L'article 46 de la LFSS pour 2019 a mis un terme au versement par les établissements de santé d'une contribution au financement de l'école des hautes études en santé publique (EHESP) et du centre national de gestion (CNG) des praticiens hospitaliers et des personnels de direction de la fonction publique hospitalière. Les parts de financement par l'État du CNG et de l'EHESP avaient déjà été intégralement transférées à l'assurance maladie par les lois de financement de la sécurité sociale respectivement pour 2015 et 2018.

· En application de l'article 116 de la loi n° 86-33 du 9 janvier 1986 portant dispositions statutaires relatives à la fonction publique hospitalière, un arrêté des ministres chargés de la santé et de la sécurité sociale fixe, chaque année, le montant de la participation de l'assurance maladie, d'une part, au financement du fonctionnement du CNG, et, d'autre part, au financement des contrats d'engagement de service public. Pour 2018, 2019 et 2020, cette participation financière de l'assurance maladie s'est établie à :

- à 18,6 millions d'euros pour 2018 au titre du fonctionnement du CNG, en application d'un arrêté en date du 21 décembre 2018, modifié par un arrêté du 22 mai 2019, et à 32,8 millions d'euros au titre du financement des contrats d'engagement de service public ;

- à 14,5 millions d'euros pour 2019 au titre du fonctionnement du CNG, en application d'un arrêté en date du 26 décembre 2019, modifié par un arrêté du 27 février 2020, et à 36,7 millions d'euros au titre du financement des contrats d'engagement de service public ;

- à 28 millions d'euros pour 2020 au titre du financement du fonctionnement du CNG, en application d'un arrêté en date du 17 mars 2020. Le montant de la participation de l'assurance maladie au financement des contrats d'engagement de service public pour 2020 sera défini par un arrêté ultérieur, pris vraisemblablement dans le courant du premier semestre 2021.

· En application de l'article 116-2 de la loi n° 86-33 du 9 janvier 1986 précitée, un arrêté des ministres chargés de la santé et de la sécurité sociale fixe, chaque année, le montant de la contribution de l'assurance maladie au financement du fonctionnement de l'EHESP. Pour 2018, 2019 et 2020, le montant de cette contribution s'est établi à :

8,7 millions d'euros pour 2018, en application d'un arrêté en date du 4 mars 2019 ;

8,6 millions d'euros pour 2019, en application d'un arrêté en date du 26 décembre 2019 ;

42,2 millions d'euros pour 2020, en application d'un arrêté en date du 17 mars 2020, soit une multiplication par près de cinq du montant de la participation financière de l'assurance maladie qui fait craindre une forme de débudgétisation de la participation de l'État au financement de l'EHESP.

Réponse du Gouvernement :

Il y a eu en 2018 un transfert de financement de l'Etat vers l'assurance maladie.

En 2019, la dotation de l'assurance maladie s'élevait à 8,6M€.

La LFSS pour 2019 a prévu un deuxième transfert, cette fois par la suppression des contributions des organismes sanitaires et médico-sociaux, qui devait intervenir pour l'exercice 2020.

Le montant de la contribution de l'assurance maladie pour 2020 tient donc compte d'un transfert de 25 M€ (fin des contributions des établissements, transfert mentionné dans l'annexe 7 du PLFSS 2020), le ressaut résiduel est lié à la non compensation de la part des contributions qui ne relevait pas de l'assurance maladie (essentiellement au titre des frais d'hébergement en EHPAD).

La répartition est faite selon les clés applicables aux autres dotations, (article D178-1 du CSS modifié par le décret n° 2019-1322 du 9 décembre 2019).

f) Dispositions de prévention articulées autour de la lutte contre les addictions et le renforcement de la vaccination

· En application de l'article 50 de la LFSS pour 2019, le décret n° 2019-856 du 20 août 2019 est venu préciser les modalités de calcul de l'indemnité journalière versée en cas de travail à temps partiel pour motif thérapeutique104(*) ainsi que sa durée de versement : l'indemnité journalière est calculée selon les mêmes modalités que l'indemnité journalière pour maladie105(*) et son montant ne peut être supérieur à la perte de gain journalière liée à la réduction de l'activité résultant du travail à temps partiel pour motif thérapeutique.

· En matière de prévention, le décret n° 2019-622 du 21 juin 2019 est venu préciser les règles de fonctionnement et de gouvernance du fonds de lutte contre les addictions liées aux substances psychoactives créé au sein de la CNAM, en lieu et place de l'ancien fonds de lutte contre le tabagisme, par l'article 57 de la LFSS pour 2019. La répartition des crédits alloués par le fonds a été déterminée par un arrêté en date du 2 août 2019 et prévoit notamment l'attribution :

- de 16,3 millions d'euros à Santé publique France, dont 8,9 millions d'euros pour des actions de lutte contre les consommations à risque d'alcool et 6,2 millions d'euros pour la lutte contre le tabagisme ;

- de près de 57 millions d'euros au financement des dépenses engagées par la CNAM et caisse centrale de la mutualité sociale agricole (CCMSA), dont environ 38 millions d'euros106(*) dédiés spécifiquement à la lutte contre le tabagisme, dont la prise en charge des traitements de substitution à la nicotine et le soutien à l'opération « moi(s) sans tabac » ;

- de 32 millions d'euros au financement d'actions régionales et, le cas échéant, le renforcement du soutien aux ARS ;

- d'un peu plus de 13 millions d'euros à la recherche sur la lutte contre les addictions, notamment sous l'égide de l'institut national du cancer et de l'institut de recherche en santé publique (un peu plus de 8 millions d'euros) et l'institut national de la santé et de la recherche médicale (5 millions d'euros).

Il convient néanmoins de rappeler qu'à l'initiative du Sénat, l'article 57 de la LFSS pour 2020 précise que l'arrêté fixant la liste des bénéficiaires et la répartition des montants doit identifier les financements de la section du fonds retraçant les actions à destination de l'outre-mer. Or l'arrêté du 2 août 2019 précité ne mentionne pas les financements spécifiquement dédiés aux actions à destination de l'outre-mer.

Par ailleurs, deux expérimentations destinées à améliorer la prévention dans le domaine de la santé ont pu être lancées :

- le décret n° 2019-712 du 5 juillet 2019 a permis le déploiement de l'expérimentation, pour une durée de trois ans, du développement de la vaccination contre les infections liées aux papillomavirus humains, notamment au travers du rattrapage vaccinal en milieu scolaire et de la sensibilisation des parents sur l'utilité de cette vaccination. Un arrêté en date du 14 juin 2019 a ainsi précisé les deux régions dans lesquelles l'expérimentation sera conduite : la région Grand-Est et la Guyane. Il est à noter que l'article 60 de la LFSS pour 2019 conditionne l'extension de cette expérimentation chez les garçons à l'avis de la Haute Autorité de santé. Celle-ci s'est prononcée en faveur de l'élargissement de la vaccination contre les papillomavirus humaines aux garçons dans une recommandation publiée le 16 décembre 2019 ;

- le décret n° 2019-713 du 5 juillet 2019 a permis le lancement de l'expérimentation, prévue par l'article 61 de la LFSS pour 2019 pour une durée de trois ans, du développement, financé par le fonds d'intervention régional (FIR), de la vaccination contre la grippe saisonnière des professionnels de santé et des personnels soignants exerçant ou intervenant en établissements de santé et en établissements d'hébergement pour personnes âgées dépendantes. Un arrêté en date du 1er juillet 2019 a sélectionné, pour la mise en oeuvre de cette expérimentation, les deux régions suivantes : Île-de-France et Normandie.

6. Dispositions relatives au secteur médico-social

L'article 64 est relatif, dans sa rédaction initiale proposée par le Gouvernement, à la convergence tarifaire des forfaits soins des Ehpad. Il a cependant été enrichi par la commission des affaires sociales du Sénat, à l'initiative de son rapporteur médico-social, M. Bernard Bonne, d'un amendement précisant le rôle du médecin coordonnateur des établissements accueillant des personnes âgées107(*).

D'une part, faculté lui est donnée de prescrire médicaments, produits et prestations remboursés par l'Assurance maladie, en articulation avec le médecin traitant des résidents. L'amendement précise d'autre part que les conditions dans lesquelles il intervient comme médecin traitant auprès des résidents font l'objet de clauses spécifiques dans le contrat qui le lie à l'établissement. La première disposition nécessitait l'actualisation du décret d'application relatif à ses missions108(*), dont la nouvelle version est parue le 5 juillet 2019109(*).

Le médecin coordonnateur peut ainsi toujours réaliser des prescriptions médicales « en cas de situation d'urgence ou de risques vitaux ainsi que lors de la survenue de risques exceptionnels ou collectifs nécessitant une organisation adaptée des soins » mais cette circonstance inclut désormais « la prescription de vaccins et d'antiviraux dans le cadre du suivi des épidémies de grippe saisonnière en établissement ».

Hors situation d'urgence, il peut à présent « intervenir pour tout acte, incluant l'acte de prescription médicamenteuse, lorsque le médecin traitant ou désigné par le patient ou son remplaçant n'est pas en mesure d'assurer une consultation par intervention dans l'établissement, conseil téléphonique ou téléprescription ».

Le décret renforce plus largement le rôle du médecin coordonnateur, même s'il n' « établit » plus mais « coordonne » seulement le rapport annuel d'activité médicale avec l'équipe soignante.

D'abord en précisant qu'il « coordonne la réalisation d'une évaluation gériatrique », réalisée « à l'entrée du résident puis en tant que de besoin ». Il peut dans ce cadre « effectuer des propositions diagnostiques et thérapeutiques, médicamenteuses et non médicamenteuses » qu'il transmet au médecin traitant ou désigné par le patient.

Ensuite, il contribue à un double titre à fluidifier les parcours de santé des résidents, en identifiant les acteurs de santé du territoire et en favorisant la mise en oeuvre des projets de télémédecine. Il voit enfin son rôle de formation enrichi d'une participation possible à l'encadrement des internes et étudiants en médecine, notamment dans le cadre de leur service sanitaire.

7. Dispositions relatives à la branche famille

· L'article 69 ouvre la majoration du montant maximum du complément de libre choix du mode de garde (CMG) pour les ménages bénéficiant au titre d'un enfant de l'allocation d'éducation de l'enfant handicapé. D'application directe, cette disposition est entrée en vigueur le 1er novembre 2019.

· L'article 70 procède à l'extension du CMG à taux plein pour les enfants ayant dépassé l'âge de trois ans entre le 1er janvier et le 31 août de l'année ainsi qu'à l'adaptation des règles relatives à l'allocation de rentrée scolaire pour tirer les conséquences de l'abaissement de l'instruction obligatoire à trois ans. Il ouvre également la possibilité de recourir au tiers payant pour le CMG « structure ». Concernant ce dernier dispositif, les conditions du versement du CMG à l'association ou à l'entreprise qui assure la garde de l'enfant doivent être précisées par décret. L'article 70 prévoyant l'entrée en vigueur de ce mécanisme de tiers payant à compter du 1er janvier 2022, le décret d'application n'a pas encore été publié.

· L'article 72 allonge le congé de paternité pendant la période d'hospitalisation lorsque l'enfant doit être hospitalisé, immédiatement après sa naissance, dans une unité de soins spécialisée. Pour l'application de ce dispositif, il est prévu qu'un décret fixe la durée limite du nombre de jours de congé pouvant être pris pendant la durée de l'hospitalisation. Les modalités de versement des indemnités journalières pour les salariés du régime général et de l'allocation de remplacement pour les affiliés au régime agricole, ainsi que la date d'entrée en vigueur du dispositif doivent aussi être déterminées par décret. À défaut, l'entrée en vigueur est fixée par la loi au 1er juillet 2019. Ces précisions ont été apportées par le décret du 24 juin 2019110(*), qui fixe notamment la durée maximale du congé à trente jours consécutifs et rend ces dispositions applicables aux naissances intervenant à compter du 1er juillet 2019.

· L'article 78 crée une déclaration sociale nominative (DSN) pour les revenus de remplacement, assigne aux caisses de sécurité sociale une mission de lutte contre le non-recours aux droits et instaure une base de données provisoire pour la mise en oeuvre des nouvelles modalités de calcul des aides au logement. Concernant la création de la déclaration sociale nominative pour les revenus de remplacement, la liste des prestations concernées ainsi que les organismes destinataires des données contenues dans la DSN ont été fixés par le décret du 18 septembre 2019111(*). Ce décret fixe également la liste des prestations sociales les données des bénéficiaires relevant de la DSN sont conservées pendant la durée nécessaire à l'ouverture et au calcul des prestations. La date d'application de cette disposition relative à la conservation des données n'ayant pas fait l'objet de décret d'application, elle est entrée en vigueur le 1er janvier 2020, comme le prévoit l'article 78. Ces dispositions d'application sont complétées par l'arrêté du 7 mars 2019 fixant les données de la déclaration sociale nominative adressées aux administrations et organismes compétents. Cet arrêté dresse, dans un tableau annexé, les catégories et natures d'informations pouvant être stockées et diffusées et, pour chaque catégorie, les destinataires de ces informations.

C. LOI N° 2018-1214 DU 24 DÉCEMBRE 2018 RELATIVE À LA RÉFORME DE LA CAISSE DES FRANÇAIS DE L'ÉTRANGER PARUE AU JO N° 0298 DU 26 DÉCEMBRE 2018 ;

La loi avait pour objet de permettre à la CFE de proposer une offre tarifaire plus attractive, de nouvelles modalités de prise en charge des soins à l'étranger et d'adapter sa gouvernance.

En matière tarifaire, le texte unifie le mode de calcul de la cotisation maladie-maternité-invalidité pour l'ensemble des catégories d'adhérents de la caisse (salariés, travailleurs indépendants, pensionnés, étudiants...) en fonction de leur catégorie d'âge et de la composition de leur foyer

Le risque invalidité, qui ne peut être proposé qu'aux salariés, est isolé des risques maladie et maternité pour lesquels la cotisation est calculée dans les mêmes conditions pour toutes les catégories.

La condition d'affiliation préalable à un régime obligatoire français d'assurance maladie est supprimée pour l'affiliation en maladie des travailleurs indépendants.

Les ascendants deviennent des assurés à part entière et ne figurent plus au sein de la liste des ayants droit.

La condition de nationalité est rétablie pour la catégorie aidée, qui relève de l'aide sociale accordée par les consulats aux personnes inscrites sur les registres consulaires. Elle est en revanche supprimée pour les salariés des entreprises mandataires et des services de l'État, en cohérence avec l'élargissement des conditions d'adhésion à la CFE.

Une base légale est donnée à la caisse pour la conclusion de partenariats, afin de lui permettre de proposer, sans remise en cause de son rôle de régime de base, des offres au premier euro, comme c'est actuellement le cas pour certaines complémentaires ;

Les critères de modulation de la cotisation maladie sont énumérés de façon limitative, le renvoi à la possibilité d'autres critères définis par la caisse étant supprimé. La possibilité d'une modulation de la cotisation maladie en fonction de l'ancienneté de l'adhésion à la caisse est en revanche introduite.

Enfin, le versement de cotisations à l'assurance volontaire vieillesse par l'intermédiaire de la CFE est rendu possible, au-delà des seuls salariés, pour les professions agricoles et les travailleurs indépendants.

L'Arrêté du 3 janvier 2019 fixant les prestations servies aux adhérents volontaires de la Caisse des Français de l'étranger pour les soins dispensés à l'étranger a prévu le maintien jusqu'au 1er juillet 2019 des prestations servies aux assurés à l'étranger selon les règles antérieures à l'adoption de la loi.

Les dispositions du texte ont été mises en oeuvre par les décrets n° 2019-603 et n° 2019-604 du 18 juin 2019 relatifs à la réforme de la Caisse des Français de l'étranger, rendant le texte applicable au 1er juillet 2019.

Ils prévoient notamment que les bénéficiaires de l'assurance volontaire maladie-maternité ou de l'assurance maladie-maternité-invalidité dont les rémunérations sont inférieures aux deux tiers du plafond de la sécurité sociale mentionné à l'article L. 241-3 sont redevables d'une cotisation assise sur la moitié de ce plafond ; ceux dont les rémunérations sont supérieures ou égales aux deux tiers du plafond de la sécurité sociale et inférieures à ce plafond sont redevables d'une cotisation assise sur les deux tiers du plafond ; ceux dont les rémunérations sont égales ou supérieures au plafond de la sécurité sociale sont redevables d'une cotisation assise sur ce plafond.

Un arrêté du 3 janvier 2019, modifié par un arrêté du 25 juin 2019, fixe la cotisation forfaitaire à l'assurance maladie-maternité des assurés volontaires à l'étranger, adhérents à titre individuel à la Caisse des Français de l'étranger, et la cotisation forfaitaire à l'assurance maladie-maternité et invalidité des employeurs agissant pour le compte des travailleurs salariés et collaborateurs assimilés qu'elles emploient à l'étranger.

D. LOI N° 2019-72 VISANT À AMÉLIORER LA SANTÉ VISUELLE DES PERSONNES ÂGÉES EN PERTE D'AUTONOMIE

La loi visant à améliorer la santé visuelle des personnes âgées en perte d'autonomie est composée d'un unique article prévoyant un dispositif expérimental d'assouplissement des règles de renouvellement, pour les résidents d'établissements accueillant des personnes âgées dépendantes112(*) d'une prescription médicale de verres correcteurs ou de lentilles de contact. Pendant trois ans, dans les régions sélectionnées pour participer à l'expérimentation, le directeur général de l'ARS pourrait ainsi autoriser les opticiens-lunetiers à réaliser une réfraction et à adapter les prescriptions ophtalmologiques de ces personnes, sauf opposition de leur médecin.

Le décret auquel étaient renvoyées les conditions d'application de cet article est paru le 11 février 2020113(*). Il énumère les pièces à fournir par les opticiens lunetiers pour rejoindre le dispositif d'expérimentation ; il précise que ceux-ci adresseront, pour chaque intervention, un compte-rendu au patient, au médecin prescripteur et au médecin traitant par tout moyen garantissant la confidentialité des informations ; l'opticien-lunetier autorisé doit également proposer au patient, pour l'acquisition des lunettes, au moins un équipement appartenant à une classe à prise en charge renforcée, lorsqu'il en existe un. La rémunération de l'examen est prise en charge directement par l'assurance maladie. Est en outre proposé en annexes du décret un modèle d'attestation sur l'honneur que l'opticien-lunetier dispose de l'équipement transportable adéquat et un modèle de contrat-type le liant à l'établissement.

Il est cependant regrettable que l'arrêté du ministre de la santé auquel sont renvoyés l'identification des régions participant à l'expérimentation et la date du lancement de celle-ci n'ait pas encore été pris.

E. LOI N° 2019-180 DU 8 MARS 2019 VISANT À RENFORCER LA PRISE EN CHARGE DES CANCERS PÉDIATRIQUES PAR LA RECHERCHE, LE SOUTIEN AUX AIDANTS FAMILIAUX, LA FORMATION DES PROFESSIONNELS ET LE DROIT À L'OUBLI PARUE AU JO N° 0059 DU 10 MARS 2019

L'article 4 de la loi n° 2019-180 du 8 mars 2019 porte de cinq à huit ans la durée des appels à projets financés par l'institut national du cancer (INCa) afin de tenir compte du temps plus long de l'inclusion dans la recherche clinique en oncologie pédiatrique des patients mineurs, généralement supérieure à cinq ans.

Le décret n° 2019-1178 du 15 novembre 2019 est venu préciser les conditions dans lesquelles l'INCa peut accorder des subventions, pour une durée maximale de financement de huit ans, à des projets de recherche qui ne peuvent être achevés en cinq ans en raison de leur particulière complexité. Cette durée exceptionnelle de financement est accordée par le président de l'institut, après avis d'au moins deux évaluateurs externes choisi par le président de l'institut pour leur expertise dans le domaine de recherche concerné par le projet. Cette disposition peut également bénéficier aux projets lancés avant son entrée en vigueur et financés initialement pour une durée inférieure ou égale à cinq ans mais qui rempliraient les conditions prévues par l'article D. 1415-1-10 du code de la santé publique créé par le décret du 15 novembre 2019 précité. Un rapport sur le financement de projets sur une durée supérieure à cinq ans devra être présenté chaque année par le président au conseil d'administration de l'INCa.

Enfin, l'article 1er de la loi du 8 mars 2019 prévoit l'élaboration par l'INCa d'une stratégie décennale et non plus quinquennale de lutte contre le cancer. Un arrêté du 18 décembre 2019 portant approbation de la modification de la convention constitutive du groupement d'intérêt public « Institut national du cancer » charge ainsi officiellement l'institut de proposer cette stratégie décennale, qui devra être officialisée par décret. L'institut est actuellement en cours de consultation des différentes parties prenantes, dont les établissements de santé, les professionnels de santé et les associations de patients et de proches, pour l'élaboration d'une stratégie de lutte contre le cancer pour la période 2020-2030. La publication de cette stratégie est envisagée pour le second trimestre 2020.

F. LOI N° 2019-485 DU 22 MAI 2019 VISANT À FAVORISER LA RECONNAISSANCE DES PROCHES AIDANTS

La proposition de loi visant à favoriser la reconnaissance des proches aidants contient deux dispositions dont l'application est soumise à l'entrée en vigueur d'un texte réglementaire.

D'une part, à son article premier, les conditions d'application aux agents publics civils et militaires du renvoi à la négociation des partenaires sociaux la conciliation de la vie de l'aidant avec les contraintes de l'entreprise. D'autre part, à son article 2, la détermination des conditions d'application aux agents publics civils de l'expérimentation du relayage prévue par l'article 53 de la loi pour un État au service d'une société de confiance114(*).

Alors qu'un objectif de publication en décembre 2019 avait été fixé par le Gouvernement, aucun de ces deux textes n'a encore été pris.

G. LOI N° 2019-733 DU 14 JUILET 2019 RELATIVE AU DROIT DE RÉSILIATION SANS FRAIS DE CONTRATS DE COMPLÉMENTAIRE SANTÉ

Cette loi, issue d'une initiative parlementaire115(*), ouvre aux assurés et adhérents un droit de résiliation sans frais, à tout moment après un délai d'un an à compter de la première souscription, d'un contrat de complémentaire santé souscrit auprès d'une société d'assurances, d'une institution de prévoyance ou d'une mutuelle.

Aucun des textes réglementaires prévus par cette loi n'a encore été publié. Cela ne conduit pas cependant à repousser l'entrée en vigueur du droit à résiliation infra-annuel instauré par ce texte, qui était renvoyée « à une date fixée par décret en Conseil d'Etat, et au plus tard le 1er décembre 2020 » (article 6) pour les adhésions et contrats existants à cette date.

D'ici au 1er décembre 2020, les textes réglementaires devront donc préciser les catégories de contrats concernés ainsi que les modalités et conditions d'application de cet assouplissement du droit à résiliation, qui avait soulevé de nombreuses interrogations chez les principaux acteurs du secteur.

D'après les représentants des organismes complémentaires, aucune concertation n'aurait pour l'heure été engagée avec la direction de la sécurité sociale sur ce projet de décret, alors que disposer du texte en amont serait pour eux nécessaire afin de mettre en place les processus de gestion adéquats, à la fois en interne et entre organismes. Les trois fédérations ont en outre sollicité, le 15 avril 2020, un report de l'entrée en vigueur des dispositions de la loi (de 6 mois pour le droit à résiliation et de 4 mois s'agissant de l'article 5 relatif aux modalités de communication sur les frais de gestion, soit au 31 décembre 2020), compte tenu des difficultés à poursuivre dans les délais les travaux juridiques et opérationnels dans le contexte exceptionnel actuel.

Parallèlement, les organismes complémentaires se sont engagés, d'une part, à améliorer la lisibilité de leurs contrats (harmonisation des libellés et des exemples de remboursement...), dans le cadre d'un engagement signé avec la ministre de la santé le 14 février 2019, et d'autre part à déployer des services numériques permettant la consultation des droits et garanties « en temps réel », dont la loi précitée a confié le suivi à l'Unocam (article 4). Sur le premier volet, une enquête publiée le 9 mars 2020 par l'Unocam a dressé un premier bilan. S'agissant des services numériques, les travaux se poursuivent notamment au niveau de l'association Inter-AMC, sans qu'aucun bilan ne soit encore disponible.

H. LOI N° 2019-774 DU 24 JUILLET 2019 RELATIVE À L'ORGANISATION ET À LA TRANSFORMATION DU SYSTÈME DE SANTÉ

1. Aucune des onze ordonnances dont le Gouvernement a reçu l'habilitation n'a à ce jour été publiée

· Pour ce texte qui comportait, comme la commission l'avait regretté, un grand nombre d'habilitations du Gouvernement à légiférer par ordonnance, aucune des ordonnances prévues (11) n'a encore été publiée.

Demeurent ainsi dans l'attente les dispositions relatives à :

- la procédure de certification des professionnels de santé (article 5) ;

- l'adaptation du statut des praticiens hospitaliers (article 13) ;

- les modalités d'organisation et de gouvernance des hôpitaux de proximité (article 35) dont la loi de financement de la sécurité sociale pour 2020 a précisé sans attendre les conditions de financement ;

- la réforme du régime des autorisations sanitaires (article 36) ;

- les compétences des commissions médicales d'établissement et de groupement et les conditions dans lesquelles les établissements parties à un groupement hospitalier de territoire (GHT) peuvent décider de fusionner certaines de leurs instances (article 37) ;

- l'identification et l'authentification des usagers du système de santé pour accompagner le développement des usages numériques en santé (article 49) ;

- les conditions de certification des logiciels en vue de la généralisation par étapes de la prescription électronique d'une part, et l'évaluation de ces logiciels d'autre part (article 55) ; or, ce dispositif de « e-prescription » aurait été utile pour accompagner le développement important de la téléconsultation dans le cadre de l'épidémie de covid-19 et sécuriser la transmission et la délivrance des prescriptions médicales ;

- l'organisation et fonctionnement des agences régionales de santé (ARS), par des mutualisations de leurs actions, en allégeant des procédures et formalités pour prendre en compte des caractéristiques de certains territoires (article 64). En effet, l'article 64 de la loi a donné trois habilitations au Gouvernement à légiférer par voie d'ordonnance, dans les conditions de l'article 38 de la Constitution, afin d'adapter l'organisation et le fonctionnement des agences de santé ainsi que leurs procédures (I), dans un délai de douze mois, de favoriser l'exercice coordonné au sein des communautés professionnelles territoriales de santé, des équipes de soins primaires, des centres de santé et des maisons de santé (II), dans un délai de dix-huit mois, et de mettre en cohérence avec la loi santé, à droit constant, les textes en vigueur (XIII), dans un délai de vingt-quatre mois ;

- le développement de l'exercice coordonné au sein des communautés professionnelles territoriales de santé, des équipes de soins primaires, des centres et maisons de santé, notamment pour faciliter leur création ou permettre le versement d'intéressements collectifs ou individuels (article 64) ;

- en tant que de besoin, diverses mises en cohérence (article 65).

Le délai d'habilitation prend fin soit un an après la publication de la loi soit le 24 juillet 2020 (certification des médecins, statut des praticiens hospitaliers, GHT, prescription électronique, ARS), soit 18 mois après (hôpitaux de proximité, autorisations sanitaires, usages numériques, évaluation des logiciels de prescription électronique, exercice coordonné), soit deux ans après (certification des professions autres que les médecins, mises en cohérence).

Un groupe de suivi des ordonnances prévues par la loi « santé » associant les parlementaires a été mis en place par le ministère des solidarités et de la santé : lors de sa réunion le 8 octobre 2019, le calendrier suivant était envisagé. Aucun des textes prévus pour le premier trimestre 2020 n'a été publié au 31 mars 2020, probablement du fait de l'impact de la gestion de la crise du Covid-19.

Échéancier de publication des ordonnances présenté en octobre 2019

Source : Ministère des solidarités et de la santé

· Concernant les dispositions relatives à l'organisation territoriale de la santé, sont rendues applicables les dispositions de l'article 22 instituant le projet territorial de santé (PTS) : le décret n° 2020-229 du 9 mars 2020 a encadré les modalités d'association des élus locaux (« au moins » les maires, présidents des EPCI et conseillers départementaux élus sur le territoire envisagé du projet) et d' « au moins une » association agréée de patients à son élaboration, en l'occurrence en prévoyant qu'ils seront sollicités par les initiateurs du PTS sur la liste des professionnels ou structures participant à ce projet.

En revanche, de nombreuses mesures d'accès aux soins touchant à la coordination des parcours ainsi qu'à la répartition des compétences entre professions de santé demeurent inappliquées faute de traduction réglementaire. C'est notamment le cas :

- de la refonte engagée par l'article 23, issu d'un amendement sénatorial, des dispositifs d'appui pour la coordination des parcours de santé complexes, dont les conditions d'application étaient renvoyées à un décret ;

- de la possibilité ouverte aux infirmiers (article 25) d'adapter la posologie de traitements pour certaines pathologies (anticoagulants ou insuline par exemple), dans l'attente de l'arrêté pris après avis de la Haute Autorité de santé fixant la liste des traitements et pathologies concernés. Or, cette mesure consiste de facto à sécuriser une pratique courante au quotidien ;

- de l'assouplissement du dispositif de « pharmacien correspondant » (article 28), dans l'attente de l'arrêté précisant les modalités de rémunération des praticiens concernés. Cet article, issu d'un amendement du rapporteur de l'Assemblée nationale, a sorti ce dispositif du cadre des protocoles de coopération pour en favoriser le déploiement, revenant sur une disposition introduite dans le même objectif quelques mois plus tôt dans la loi de financement de la sécurité sociale pour 2019 (article 39), qui prévoyait la même évolution dans le cadre des expérimentations pour l'innovation au sein du système de santé ;

- de la possibilité de dispensation de certains médicaments par des pharmaciens (article 30), dans l'attente de l'arrêté pris après avis de la Haute Autorité de santé fixant la liste des médicaments concernés et du décret précisant notamment les conditions de formation préalable des pharmaciens et les modalités d'information du médecin traitant ; la loi prévoyait pourtant explicitement une entrée en vigueur le 1er janvier 2020 (II de l'article 30) ;

- de la possibilité de vaccination des jeunes enfants par des sages-femmes, dont les conditions sont renvoyées à un décret (article 31) ou de prescription par les pharmaciens de certains vaccins, dans l'attente d'un arrêté pris après avis de l'Agence nationale de sécurité du médicament et des produits de santé (article 32) ;

- des conditions de l'adaptation des prescriptions par des orthoptistes (article 45).

S'agissant du télésoin ouvert aux pharmaciens ou auxiliaires médicaux par l'article 53, les textes prévus pour la définition ainsi que des conditions de mise en oeuvre et de prise en charge de ces activités (arrêté pris après avis de la Haute Autorité de santé et décret en Conseil d'État) n'ont toujours pas été pris. En revanche, les négociations conventionnelles engagées par l'assurance maladie avaient déjà été engagées, donnant notamment lieu à l'avenant n° 15 à la convention nationale des pharmaciens titulaires d'officine, approuvé par l'arrêté du 2 septembre 2019.

L'accord conventionnel pour la téléconsultation en pharmacie

L'avenant 15 à la convention pharmaceutique, signé en décembre 2018, définit le cadre de la pratique du télésoin en pharmacie d'officine. Celle-ci doit s'inscrire dans le respect des obligations suivantes :

- effectuer la prise en charge dans le respect du parcours de soins,

- disposer d'un espace de confidentialité fermé,

- disposer des équipements nécessaires à la vidéotransmission et à la prise de constantes : tensiomètre, oxymètre, stéthoscope et otoscope connectés.

Les pharmacies percevront une rémunération par forfait en deux parties :

- une participation forfaitaire en fonction du nombre de téléconsultations par an : 200 € pour 1 à 20 téléconsultation(s), 300 € pour 21 à 30 téléconsultations, 400 € au-delà de 30 téléconsultations ;

- une participation forfaitaire pour s'équiper de 1 225 € la première année et 350 € les années suivantes.

L'épidémie de coronavirus a accéléré, de facto, le déploiement du télésoin dans certaines professions paramédicales (infirmiers116(*) pour le télésuivi des patients covid-19, orthophonistes117(*), masseurs-kinésithérapeutes118(*), etc.) de façon toutefois limitée dans le temps : ces mesures exceptionnelles se sont notamment appuyées sur un avis de la HAS adopté le 1er avril 2020 sous la forme de « réponses rapides dans le cadre du Covid19 », qui encadre les modalités de réalisation du télésoin. Il serait souhaitable que ces avancées engagées dans le contexte particulier de l'épidémie puissent être tirées à profit en vue d'accélérer le déploiement du télésoin selon des modalités pérennes.

Réponse du Gouvernement :

Les mesures exceptionnelles relatives au télésoin ont été autorisées dans le cadre de l'état d'urgence sanitaire. L'enjeu principal de ces dérogations est d'éviter les ruptures de soins et de protéger patients et professionnels de santé. A ce stade, aucune décision de pérennisation de ces mesures n'est pas prise.

Les textes réglementaires et les négociations conventionnelles permettant une mise en oeuvre de droit commun du télésoin devraient pourvoir entrer en vigueur dans les mois à venir. En effet, du fait de la période de pandémie, la Haute Autorité de santé ne sera pas en mesure de produire son avis avant la fin de mois de juin. Il restera ensuite à rédiger l'arrêté définissant les activités de télésoin et les décrets en Conseil d'Etat relatifs aux conditions de mise en oeuvre et aux conditions de prise en charge du télésoin. Enfin, en ce qui concerne les professions conventionnées, des négociations entre leurs représentants et l'UNCAM devront se tenir afin de fixer les tarifs afférents.

· Sur d'autres aspects touchant à l'organisation des soins, la rénovation des protocoles de coopération entre professionnels de santé créés par l'article 51 de la loi HPST du 21 juillet 2009, engagée par l'article 66, est applicable : le décret en Conseil d'État n° 2019-1482 du 27 décembre 2019, pris après avis de la HAS, a défini a priori les « exigences essentielles de qualité et de sécurité » auxquelles doivent répondre les protocoles de coopération entre professionnels de santé, se substituant à leur examen au cas par cas par la HAS ; par ailleurs, le décret n° 2020-148 du 21 février 2020 a précisé la composition et le fonctionnement du comité national des coopérations interprofessionnelles chargé de se prononcer sur les protocoles nationaux, ainsi que l'application au service de santé des armées.

Non prévus par la loi, le décret n° 2019-934 du 6 septembre 2019 et un arrêté publié le même jour ont prévu l'attribution d'une « prime de coopération » d'un montant de 100 euros bruts mensuels aux professionnels hospitaliers engagés dans un protocole.

En outre, un ajustement est apporté par l'article 35 du projet de loi « ASAP »119(*) adopté en première lecture par le Sénat le 5 mars 2020 : celui-ci complète les dispositions transitoires prévues par la loi santé pour simplifier les modalités de suivi dans le temps des protocoles autorisés antérieurement à cette loi, réputés remplir les exigences essentielles de qualité et de sécurité.

 Les dispositions concernant les établissements de santé restent quant à elles en attente de traduction réglementaire ou législative - quand était prévue une ordonnance.

C'est ainsi le cas du cadre des hôpitaux de proximité dont la loi a rénové le modèle : au-delà des ordonnances précisant leur organisation, manquent également les textes réglementaires prévus (décret en Conseil d'Etat, arrêté pris après avis conforme de la Haute Autorité de santé) encadrant les modalités d'application de leurs missions et précisant les conditions dans lesquelles ces établissements pourront pratiquer à titre dérogatoire certains actes chirurgicaux programmés. Ces textes devront être publiés avant le 1er janvier 2021, date fixée pour leur entrée en vigueur, à défaut d'une date anticipée définie par décret. S'agissant des conditions de leur labellisation, le ministère de la santé a indiqué privilégier le modèle du volontariat des établissements.

Il en est de même concernant l'acte II des GHT engagé par cette loi et qui doit entrer en vigueur au plus tard le 1er janvier 2021 : le décret précisant notamment la composition et les règles de fonctionnement des commissions médicales de groupement généralisées par ce texte ainsi que les matières sur lesquelles elles seront consultées n'a toujours pas été pris, à l'instar des ordonnances mentionnées plus haut précisant l'articulation entre CME et CMG.

2. La réorganisation des études de santé : une importante mesure d'application prise pour l'accès au premier cycle

Les dispositions détaillées aux articles 1er à 3 de la LOTSS dite « loi Santé » portent d'importantes modifications des trois cycles constitutifs des études en médecine, maïeutique, odontologie et pharmacie (MMOP).

L'article 1er détaille une réforme ambitieuse du premier cycle d'études médicales, très largement renvoyée à un décret en Conseil d'État, mais qui affirme néanmoins dans la loi le principe d'une orientation progressive des étudiants à partir de plusieurs portails de licence initiaux. Cet objectif, énoncé en termes dont votre commission avait déploré l'imprécision, ne s'était traduit dans la loi que par deux mesures principales : la suppression de la première année commune aux études de santé (Paces) et la suppression de la prise en compte du numerus clausus pour l'accès à la deuxième année du premier cycle, auquel se substitue la détermination de capacités d'accueil définies par les universités elles-mêmes.

Un décret du 4 novembre 2019120(*) a apporté les précisions nécessaires. Son article 1er confirme l'orientation définie par la loi : l'accès aux formations MMOP sera ouvert aux étudiants ayant validé une année de formation dispensée dans une université comportant une structure de formation de l'une des quatre spécialités de santé, ou une formation conduisant à un titre ou diplôme d'État d'auxiliaire médical. La suppression de la Paces se traduit par une assez grande autonomie laissée aux universités pour l'organisation de la première année, qui devront assurer au moins deux accès distincts aux formations qu'elles offrent aux professions de santé.

Est par ailleurs confirmée la capacité laissée au président d'université de répartir les candidats à la deuxième ou troisième année de premier cycle en fonction du parcours de formation antérieur, avec l'obligation toutefois de porter le nombre de places disponibles par parcours à la connaissance des candidats dès leur inscription en formation de première année.

En outre, le décret précise le pilotage pluriannuel nécessaire à la définition du nombre de places ouvertes à l'université pour les formations en santé. D'abord, le nombre de places ouvertes par université aux parcours formations de santé en deuxième ou troisième année est défini par rapport à un objectif national pluriannuel de professionnels de santé, lui-même ventilé par université après avoir été déterminé au niveau ministériel sur proposition portée par les ARS. Ensuite, les modalités d'admission en première année de deuxième cycle sont définies en fonction d'objectifs pluriannuels d'admission établis par l'université sur l'avis conforme des ARS. Votre commission profite de ces précisions pour rappeler les inquiétudes qu'elle avait exprimées quant aux moyens financiers supplémentaires dont les universités devraient à l'avenir disposer pour assurer l'accompagnement des étudiants tout au long de leur parcours de licence.

L'article 2 de la loi, tout aussi ambitieux, n'a néanmoins pas connu la même vélocité de traduction réglementaire. Il poursuit un objectif similaire de redéfinition de l'accès au troisième cycle des études médicales (également connu sous le nom d'internat), actuellement conditionné au passage des épreuves classantes nationales (ECN). Ces ECN ont fait l'objet de plusieurs critiques, récemment amplifiées par la récurrence de plusieurs dysfonctionnements dans leur tenue, la principale d'entre elles concernant la place excessive qu'elles prennent dans l'orientation professionnelle des candidats. L'article 2 entend donc y substituer un examen composé d'un « contrôle des connaissances » et d'un « contrôle des compétences », sans pour autant fondamentalement revenir sur le principe du classement.

Comme pour l'article 1er, votre commission a déploré l'imprécision des objectifs dessinés et se montre attentive à l'application réglementaire de ces dispositions, dont le texte prévoit qu'elles entreront en vigueur pour les étudiants engagés dans la première année du deuxième cycle à la rentrée 2019, impliquant la nécessité d'un aboutissement pour le premier semestre 2022. Aucune pour l'heure n'a été prise, accusant un retard de publication sur le calendrier annoncé (avril 2020).

Enfin, l'article 4, qui opérait un élargissement bienvenu des possibilités de stages du troisième cycle des étudiants en médecine générale qui, outre le cadre hospitalier et la pratique généraliste de ville, étaient étendues aux autres spécialités libérales, n'a pas encore trouvé la traduction réglementaire prévue par l'article. Pour autant, ainsi que votre commission l'avait relevé, cet article 4 se contentait de revêtir d'une valeur législative une disposition déjà prévue par un arrêté du 12 avril 2017121(*). Son application se trouve donc de facto assurée par un autre véhicule réglementaire que celui explicitement visé par la loi.

3. Les mesures de réforme des carrières en santé : des effets d'annonce ambitieux, aucune mesure d'application prise à ce jour

· Aucune des mesures réglementaires prévues pour les réformes annoncées des débuts de carrière des professionnels médicaux, dont l'essentiel visait à desserrer les contraintes pesant sur les zones sous-dotées, n'a à ce jour été prise.

L'article 8 prévoyait plusieurs modifications au contrat d'engagement de service public (CESP), qui désigne une aide mensuelle à l'installation (de 1 200 euros brut par mois) de jeunes médecins s'étant engagés à exercer à la fin de leur formation et pour au moins deux ans dans une zone touchée par une insuffisance de l'offre de soins. Plusieurs paramètres de la réforme du CESP, notamment le principe du classement des candidatures au CESP et la redéfinition des modalités de reversement des sommes perçues en cas de rupture des engagements liés au contrat, restent à ce jour en attente de leur mesure réglementaire d'application122(*).

L'article 10 a dessiné de façon plus précise les contours du statut de médecin adjoint. L'intention initiale du Gouvernement avait été saluée par votre commission, qui s'était réjouie de l'élargissement des possibilités de recours au médecin adjoint notamment pour soulager les zones sous-dotées et qui n'en déplore que plus le retard de publication du décret en Conseil d'État d'application de cet article, initialement prévue pour janvier 2020.

Enfin, l'article 12, qui attribue aux médecins retraités ainsi qu'aux étudiants de troisième cycle la capacité de rédiger des certificats de décès afin de pallier les difficultés engendrées par la raréfaction de la ressource médicale, demeure non applicable faute des décrets nécessaires.

· À l'instar des mesures précédentes, toutes les mesures de la loi destinées à faciliter les coopérations entre praticiens de ville et praticiens hospitaliers se trouvent dépourvues d'effectivité faute de mesures d'application. Bien que votre commission ait déploré, de façon générale, leur portée limitée eu égard à la sensibilité du sujet, certaines d'entre elles (comme celle de l'article 16) mériteraient d'être rendues immédiatement effectives au regard de la crise sanitaire que nous traversons.

L'article 14 de la loi, issu d'une initiative de votre commission des affaires sociales, se penchait sur l'interdiction faite aux praticiens démissionnaires d'un établissement public d'entrer en concurrence avec cet établissement pendant les deux ans suivant la fin de leurs fonctions. Cette disposition, initialement contenue dans le code de santé publique, était inapplicable faute d'un décret, lequel n'avait pas jamais été pris en raison d'un périmètre d'interdiction vraisemblablement trop large et attentatoire à la liberté d'entreprendre. L'article 14 s'était donc efforcé de restreindre les conditions de cette interdiction par plusieurs critères (durée plafonnée à 24 mois, rayon kilométrique maximal de 10 km, quotité de travail effectuée à l'intérieur de l'établissement d'origine supérieure à 50 %).

Par ailleurs, ce même article 14 précise l'interdiction faite aux personnels hospitaliers exerçant en établissement public de santé à titre principal d'exercer à titre partiel une activité rémunérée susceptible d'entrer en concurrence directe avec cet établissement.

Ces deux mesures nécessitent d'être précisées par des décrets en Conseil d'État qui n'ont toujours pas été pris.

L'article 15 a tendu à préciser la possibilité pour un professeur des universités praticien hospitalier (PU-PH) de maintenir une activité hospitalière en qualité de consultant au-delà de la limite d'âge de 67 ans. L'article prévoit qu'une partie de ces fonctions devra être réalisée dans un ou plusieurs établissements de santé publics non universitaires, ou encore dans des établissements sociaux ou médico-sociaux (ESMS) publics. Cette intention, intéressante en ce qu'elle permettra le décloisonnement de certains profils excessivement concentrés sur les établissements universitaires, nécessite un décret simple toujours attendu.

Enfin, l'article 16 présentait l'opportunité intéressante d'appliquer le statut de la fonction publique hospitalière à des professionnels de santé exerçant à temps non complet dans un établissement hospitalier, à des fins d'attractivité des métiers de l'hôpital public. Il était notamment question de viser les masseurs-kinésithérapeutes, dont la mixité d'exercice entre la sphère libérale et la sphère hospitalière paraît particulièrement souhaitable. La liste des professionnels auxquels cette attraction statutaire serait ouverte doit être énumérée par un décret, à ce jour non publié.

· La loi s'est également penchée, dans son article 70, sur un angle mort délaissé de la politique des carrières en santé : l'exercice des praticiens à diplôme hors Union européenne (Padhue). Décrié depuis sa mise en place en 2007, le cadre juridique d'exercice des Padhue, initialement conçu comme transitoire et depuis pérennisé de fait, ne compte aujourd'hui qu'une unique voie d'accès au plein exercice de la médecine réputée pour son caractère très sélectif (qui définit la procédure d'autorisation d'exercice - PAE), le reste des Padhue (estimé à plusieurs milliers) exerçant de fait dans des situations précaires et mal rémunérées, laissées à la discrétion des établissements de santé recruteurs faute d'un cadre régulateur.

L'article 70 a porté l'ambition louable de régulariser ces situations de à l'aide d'une procédure d'autorisation ad hoc et dérogatoire ouverte aux Padhue sous conditions (condition de diplôme, condition de durée d'exercice et condition de présence un jour donné) et prévue pour s'appliquer jusqu'au 31 décembre 2021. Cette procédure, particulièrement complexe, prévoit pour les médecins un examen à trois niveaux (commission régionale, commission nationale, décision ministérielle) de leurs dossiers de candidature, les deux derniers niveaux étant retenus pour les chirurgiens-dentistes, les sages-femmes et les pharmaciens.

À compter de l'extinction prévue de la procédure d'autorisation dérogatoire, l'article 70 ne retient que la PAE de droit commun comme unique mode d'accès au plein exercice pour les Padhue. Elle procède à cet égard à quelques assouplissements de cette dernière, qui doit contenir un parcours probatoire dans un service agréé pour la formation des internes d'un an (pour les chirurgiens-dentistes et les sages-femmes) ou de deux ans (pour les médecins et les pharmaciens), lequel est sanctionné par une épreuve de vérification de connaissance.

Enfin, l'exclusivité annoncée de cette voie d'accès des Padhue à l'exercice de la médecine entraîne la suppression de la possibilité de leur recrutement par les établissements de santé sous un statut contractuel d'associé.

Ces trois grandes modifications du statut des Padhue devaient encore faire l'objet de pas moins de dix mesures réglementaires d'application, dont aucune n'avait été publiée au moment de la promulgation de l'état d'urgence sanitaire consécutif à l'épidémie de covid-19.

À l'heure de la publication de ce rapport, la situation des Padhue a subi plusieurs modifications liées à la crise sanitaire que traverse le pays, inscrites dans l'ordonnance du 15 avril 2020123(*) dont le titre Ier porte prolongation de l'activité des Padhue sans toutefois revenir sur les délais initiaux d'application de la réforme de la procédure d'autorisation d'exercice. L'ordonnance prévoit plusieurs modifications de leur statut, visant notamment à le « geler » partiellement le temps de l'état d'urgence sanitaire :

- un report de la condition de présence un jour donné, dont le terme était initialement le 31 décembre 2018, au 31 décembre 2019 pour pouvoir prolonger leur exercice jusqu'au 31 décembre 2020, cette dernière date pouvant être éventuellement prolongée en cas de maintien de l'état d'urgence sanitaire ;

- une prolongation de 6 mois de la condition de durée d'exercice en établissement (du 31 janvier au 30 juin 2019) pour permettre la délivrance d'une attestation d'exercice temporaire, la réserve du dépôt d'un dossier de candidature à la procédure d'autorisation dérogatoire étant maintenue mais potentiellement reportée à l'issue de l'état d'urgence sanitaire.

Par ailleurs, votre commission souhaite relayer le contenu d'une communication faite le 8 avril 2020 par le ministère des solidarités et de la santé sur les possibilités pour les établissements de santé de recruter des Padhue dans le cadre de l'épidémie. Trois cas y sont distingués :

- le cas des Padhue actuellement en exercice ou en période probatoire dans un établissement de santé et souhaitant transférer leur activité dans un établissement plus exposé : ces derniers y seront autorisés après accord des deux établissements et sur la base d'une convention de mise à disposition. Il y est également rappelé le maintien de la possibilité (malgré sa suppression prévue à l'échéance de fin 2021 par l'article 70 de la loi) pour les établissements de santé de recruter les Padhue lauréats des épreuves de vérification de connaissance sur des statuts de contractuels associés ;

- le cas des Padhue exerçant dans certains territoires ultramarins, qui bénéficient alors d'une procédure simplifiée d'autorisation d'exercice à titre provisoire ;

- enfin, les Padhue n'ayant pas encore satisfait à la PAE de droit commun (donc ceux concernés par la procédure dérogatoire décrite à l'article 70), dont les candidatures seront examinées par les ARS pour exercer à titre dérogatoire des fonctions non médicales dans des établissements de santé demandeurs (fonctions de type aide-soignant, accueil et orientation...), dans le cadre de contrats de travail ponctuels.

Interpelée par ce double manque des pouvoirs publics à l'égard des Padhue non intégrés dans la voie d'accès de droit commun à l'exercice médical - défaut de publication des décrets annoncés par la loi et relégation à des fonctions non médicales dans des conditions contractuelles précaires en pleine épidémie - votre commission des affaires sociales souhaite rappeler la très grande urgence qui s'impose au Gouvernement d'honorer les engagements pris à l'égard de ces professionnels de santé.

4. La transformation numérique du système de santé : un chantier réglementaire encore largement inentamé
a) Un « health data hub » à l'arrêt faute de mesure réglementaire

L'article 41 de la loi a tracé une ambitieuse réforme de la stratégie numérique de santé dont les mesures les plus emblématiques sont :

- la décentralisation de la gestion des données de santé, avec une attribution multiple de la qualité de responsable de traitement du système national des données de santé, jusqu'ici uniquement assumée par la CNAM ;

- un élargissement des organismes collecteurs des données de santé aux professionnels de santé ;

- la création d'un comité éthique et scientifique chargé de délivrer un avis préalable à l'examen d'une demande de traitement par la CNIL ;

- la création d'une plateforme des données de santé (PDS), groupement d'intérêt public dont les missions seront essentiellement d'organiser les données du SNDS et de procéder à la réalisation de traitements de données pour le compte de tiers responsables de traitements.

L'ensemble de ces dispositions appelle des mesures réglementaires d'application, dont pour l'heure aucune n'a été prise, accusant ainsi un important retard de publication et, par conséquent, de mise en oeuvre de l'élan numérique dans la recherche en santé dont le Gouvernement semblait pourtant faire une de ses priorités.

À ce jour, seul a été publié un arrêté du 29 novembre 2019124(*) organisant la transformation statutaire de l'institut national des données de santé en plateforme des données de santé.

b) L'absence de publication des textes réglementaires nécessaires à la mise en oeuvre de la création automatique de l'espace numérique de santé et du dossier médical partagé

· Un décret en Conseil d'État, pris après avis de la commission nationale de l'informatique et des libertés (CNIL), est en effet attendu afin de préciser :

- les modalités de création de l'espace numérique de santé (ENS) de chaque assuré ;

- les conditions de référencement et d'intégration des services et outils numériques dans l'ENS ;

- les modalités de création de l'identifiant de l'ENS pour chaque bénéficiaire de l'aide médicale de l'État ;

- les conditions de conception, de mise en oeuvre, d'administration, d'hébergement et de gouvernance de l'ENS, ainsi que le cadre applicable à la définition des référentiels d'engagement éthique et aux labels et normes imposés dans l'ENS et au référencement des services et outils pouvant être mis à disposition dans l'ENS. Un décret simple est en outre appelé à préciser les autorités ou personnes publiques chargées d'assurer, avec ou pour le compte de l'État, ces missions.

Il convient néanmoins de souligner que les principales mesures, en l'espèce la création automatique pour chaque assuré d'un ENS et de son dossier médical partagé (DMP), font l'objet, aux termes des articles 45 et 50 de la loi, d'une entrée en vigueur différée. L'ENS doit ainsi être opérationnel à une date fixée par décret en Conseil d'État et au plus tard le 1er janvier 2022 (article 45). Le principe de la création automatique du DMP doit, lui, entrer en vigueur à une date fixée par décret en Conseil d'État et au plus tard le 1er juillet 2021 (article 50).

Lors de l'examen en première lecture du projet de loi d'accélération et de simplification de l'action publique (ASAP), le Sénat a adopté des dispositions tendant à renforcer l'interconnexion entre l'ENS et le DMP en faisant du second une composante nécessaire du premier. Il est ainsi envisagé que la création de l'ENS emporte nécessairement la création du DMP et, inversement, que tout refus opposé et confirmé à la création de l'ENS donne lieu, au terme d'une période transitoire, à la clôture d'un DMP qui aurait été ouvert avant la mise en place de l'ENS. Dans ces conditions, le dispositif adopté par le Sénat prévoit l'alignement au 1er janvier 2022 de la date butoir envisagée pour l'entrée en vigueur de la création automatique du DMP, identique à celle prévue pour la création automatique de l'ENS.

La publication du décret n° 2019-1036 du 8 octobre 2019125(*) a constitué néanmoins une première étape importante pour le déploiement de l'ENS. Accompagné d'un arrêté en date du 28 décembre 2019 approuvant le référentiel « Identifiant national de santé » (INS), il favorise le référencement des données de santé personnelles avec l'INS et le développement de téléservices par l'assurance maladie.

· N'a pas non plus été publié le décret destiné, en application de l'article 52, à préciser les conditions dans lesquelles la collecte, l'échange ou le partage des données de santé à caractère personnel nécessaires à la prise en charge du patient à l'occasion de soins délivrés lors de sa présence sur le territoire d'un autre État membre de l'Union européenne peuvent être réalisés au moyen du DMP rendu accessible aux professionnels intervenant dans le cadre de ces soins, et à déterminer les modalités d'échange de données de santé à caractère personnel nécessaires à la prise en charge transfrontalière ainsi que les exigences d'identification et d'authentification des professionnels habilités et de consentement du patient.

· Par ailleurs, la publication du décret en Conseil d'État appelé à définir la procédure d'évaluation et de certification attestant la conformité d'un système d'information ou d'un service ou outil numérique en santé aux référentiels d'interopérabilité établis par l'agence du numérique en santé126(*) (ANS), de même que la publication du décret en Conseil d'État censé préciser les modalités complémentaires d'incitation à cette mise en conformité, sont prévues pour juin 2020, étant entendu que ces mesures doivent entrer en vigueur au plus tard le 1er janvier 2023.

Toutefois, selon l'état d'avancement de la feuille de route du numérique en santé présenté par le ministère des solidarités et de la santé en décembre 2019, un outil de mesure de conformité et de convergence aux principes d'urbanisation inscrits dans la doctrine technique, dénommé outil « Convergence », est en cours d'expérimentation dans trois régions pilotes : Occitanie, Île-de-France et Grand-Est. Une mesure de la conformité des plateformes numériques en santé régionales était prévue de décembre 2019 à fin mars 2020 et la signature d'une convention de convergence entre le ministère et chaque agence régionale de santé et groupement régional d'appui au développement de l'e-santé (GRADeS) entre mars et mai 2020. Enfin, la mise à disposition, au bénéfice des industriels de l'édition de services numériques, de l'outil de mesure et de convergence était prévue pour mai 2020.

· Si la mesure n'est pas prévue par la loi du 24 juillet 2019, il convient de souligner qu'une délégation ministérielle du numérique en santé (DNS), chargée de définir et de mettre en oeuvre la stratégie du numérique en santé, a été créée par le décret n° 2019-1412 du 20 décembre 2019. Cette délégation, qui s'appuie sur une équipe de 16 personnes, coordonne l'intervention des différents acteurs dans ce domaine et valide la doctrine technique applicable.

· Enfin, l'article 78 de la loi « Santé » du 24 juillet 2019 impose désormais aux entreprises du champ sanitaire de rendre publics les avantages offerts aux personnes qui, dans les médias ou sur les réseaux sociaux, présentent des produits de santé de manière à influencer le public, communément dénommées « influenceurs ». Le décret n° 2019-1530 du 30 décembre 2019 est ainsi venu préciser que les conventions concluent par ces entreprises avec des influenceurs mentionnent obligatoirement la dénomination sous laquelle ces derniers exercent leur activité d'influence. Ces dispositions ont vocation à entrer en vigueur à compter d'une date fixée par arrêté du ministre chargé de la santé et au plus tard le 1er janvier 2021.

c) Un projet d'ordonnance toujours en suspens

L'article 49 de la loi « Santé » du 24 juillet 2019 autorise le gouvernement à prendre par voie d'ordonnance « toute mesure relevant du domaine de la loi relative à l'identification et à l'authentification des usagers du système de santé, y compris des personnes ne disposant pas d'un identifiant national de santé, des personnes physiques ou morales en charge d'activités de prévention, de diagnostic, de soins ou de suivi social et médico-social et des personnes exerçant sous leur autorité, en vue de diversifier, notamment de dématérialiser, les moyens techniques de leur identification et de leur authentification et de les adapter aux différentes situations d'usage dans les systèmes d'information de santé et d'assurance maladie et leurs services dématérialisés, afin d'accompagner le développement des usages numériques en santé et la mobilité des professionnels de santé. »

La notice explicative d'un projet d'ordonnance relatif à l'identification électronique des utilisateurs de services numériques en santé et modifiant le code de la sécurité sociale a été mis en ligne sur le site « esante.gouv.fr ». Selon cette notice, il s'agit de préciser, dans le code de la santé publique, « le corpus de règles applicables aux services numériques en santé lorsque ces derniers proposent à des usagers bénéficiaires ou des professionnels, une identification électronique. » Il sera notamment exigé que le service numérique en santé respecte un niveau adapté de garantie des moyens d'identification électronique utilisés, au sens des dispositions du règlement (UE) n° 910/2014 du Parlement européen et du Conseil du 23 juillet 2014, dit règlement « eIDAS ».

L'importance croissante du recours aux téléconsultations, au télésoin et à la télésurveillance pendant la crise liée à l'épidémie de covid-19 a montré que des progrès importants restent à réaliser dans la mise en place d'outils partagés entre professionnels de santé pour l'identification électronique des usagers et des professionnels recourant à des services numériques, notamment en matière de prescription électronique.

Réponse du Gouvernement :

La loi relative à l'organisation et à la transformation du système de santé a habilité le Gouvernement à prendre une ordonnance permettant de développer les prescriptions établies de manière dématérialisée (prescription « électronique » ou « e-prescription »). L'ordonnance devait être prise dans un délai de douze mois à compter de la publication de la loi, soit avant le 26 juillet 2020.

Cependant à la suite de la crise covid 19, cette date a été reculée de 4 mois (article 14 de la loi EUS du 23 mars).

Le périmètre envisagé pour le déploiement de la e prescription sera toute prescription de soins, de produits de santé ou de prestations, effectuée par les professionnels de santé autorisés à l'exception des prescriptions effectuées et exécutées au sein des établissements de santé.

Les dates d'entrée en vigueur de ce dispositif seront précisées par décret. La loi précisera toutefois une date butoir. A ce stade, il est envisagé des entrées en vigueur échelonnées, en fonction de la maturité des travaux sur les différents types de prescriptions et sur le mode d'exercice des professionnels. »

Selon la notice précitée, le projet d'ordonnance envisage également d'adapter « les règles relatives à la carte vitale et à la carte de professionnel de santé au nouveau contexte d'utilisation des services numériques qui se développent pour le parcours de soins des assurés et la prise en charge des frais de santé y afférents. »

5. La préparation du système de santé aux situations sanitaires exceptionnelles

La loi « Santé » du 24 juillet 2019 comporte deux articles relatifs à la préparation du système de santé aux situations sanitaires exceptionnelles :

- l'article 68 vise à renforcer divers dispositifs destinés à améliorer la réponse du système de santé en cas de situation sanitaire grave, dont la constitution du corps de réserve sanitaire et le renforcement de la planification sanitaire au niveau des ARS dans le cadre du dispositif de l'organisation de la réponse du système de santé en situations sanitaires exceptionnelles (Orsan). Le décret n° 2019-1536 du 30 décembre 2019 est ainsi venu préciser les conditions de délivrance, de distribution et de stockage, en dehors des officines et des pharmacies à usage intérieur, des produits de santé issus des stocks de l'État en cas d'accident nucléaire ou d'acte terroriste constituant une menace sanitaire grave ;

- l'article 69 ouvre la possibilité, dans le cadre du déploiement d'un système d'information interministériel articulé notamment autour du système d'identification unique des victimes (SI-VIC), d'échanges entre les administrations intervenant dans la gestion d'une crise, les parquets, les juridictions concernées et les associations de victimes agréées, de données, d'informations ou de documents strictement nécessaires à la prise en charge des victimes, leur accompagnement ou la mise en oeuvre de leurs droits. Le décret en Conseil d'État destiné à préciser les modalités d'application de cette mesure, dont la publication était envisagée en janvier 2020, n'est pas paru.

6. Le régime d'évaluation des établissements et services médico-sociaux

L'article 75 de la loi « Santé » du 24 juillet 2019 confie à la Haute Autorité de santé le soin d'élaborer une procédure de l'évaluation interne et de l'évaluation externe des établissements et services médico-sociaux, ainsi qu'un cahier des charges auquel les organismes extérieurs évaluateurs doivent se conformer. La publication du décret devant définir les modalités de publication des évaluations et le rythme de ces évaluations était initialement envisagée pour juin 2020 avec effet au 1er janvier 2021.

7. La création des agences régionales de santé de La Réunion et de Mayotte

L'article 64 visait principalement à la création d'une agence régionale de santé de pleine compétence à Mayotte (III à XII de l'article). Au 1er janvier 2020, se sont substituées à l'agence de santé de l'océan Indien, qui avait compétence sur les deux départements français de l'océan Indien, deux agences, l'agence régionale de santé de La Réunion et l'agence régionale de santé de Mayotte.

Deux décrets en Conseil d'État étaient prévus afin de déterminer, dans chacun des territoires, la composition de la commission spécialisée en santé mentale, les modalités de son fonctionnement et de désignation de ses membres.

D'autres dispositions réglementaires non prévues par la loi sont venues compléter la transformation opérée de l'agence de santé de l'océan Indien. Le décret n° 2020-18 du 10 janvier 2020 a ainsi adapté les dispositions réglementaires du code de la santé publique en précisant l'organisation et les missions des deux nouvelles ARS et supprimant les règles propres à l'agence de santé de l'océan Indien.

Un décret du 3 mars 2020127(*) a tiré les conséquences de la création, au 1er janvier 2020, de deux ARS à La Réunion et à Mayotte en remplacement de l'agence de santé de l'océan Indien (ARS-OI). Il fixe ainsi la composition des commissions spécialisées en santé mentale de La Réunion et de Mayotte et prévoit les modalités transitoires nécessaires, renvoyant à un arrêté la répartition du solde de trésorerie de l'agence de santé dissoute entre les deux nouvelles ARS. Il précise notamment que le projet de santé et le schéma régional de santé spécifique océan Indien applicables à La Réunion et à Mayotte au 31 décembre 2019 restent en vigueur jusqu'à la publication dans chacun de ces territoires d'un schéma régional de santé et, le cas échéant, d'un schéma interrégional de santé et d'un schéma régional de santé spécifique128(*).

Comme prévu par l'article 64 de la loi, deux arrêtés en date du 19 décembre 2019 ont fixé les budgets initiaux et les plafonds d'emploi pour 2020 des ARS de La Réunion129(*) et de Mayotte130(*).

Budgets initiaux (en crédits de paiement)
et plafonds d'emplois pour 2020 des ARS de La Réunion et de Mayotte
(arrêtés du 19 décembre 2019)

 

ARS de La Réunion

ARS de Mayotte

Budget principal (dépenses)

24, 3 M€

11,4 M€

dont personnel

21,8 M€

9,8 M€

dont fonctionnement

1,9 M€

1,3 M€

dont investissement

0,7 M€

0,3 M€

Budget annexe (dépenses)

65,5 M€

18,2 M€

dont fonctionnement

2,8 M€

1,5 M€

dont intervention

62,7 M€

16,7 M€

Plafond d'emplois autorisé

277 ETP

144 ETP

Un arrêté du 19 février 2020131(*) a réparti à compter du 1er janvier 2020 les biens, droits et obligations de l'ancienne ARS-OI entre les deux nouvelles ARS « au vu de l'inventaire physique des biens de l'agence de santé de l'océan Indien selon le critère de leur localisation géographique ».

Enfin, le compte financier 2019 de l'ARS-OI a été approuvé par arrêté en date du 2 avril 2020132(*).

La commission des affaires sociales devait se rendre au mois d'avril à Mayotte dans le cadre d'une mission d'information relative aux modalités d'accès aux soins dans le département. Ce déplacement, qui s'intéressait également aux missions de la nouvelle ARS, a dû être reporté en raison de l'épidémie de covid-19.

8. L'application de diverses mesures de simplification

· L'article 61 a réformé la procédure d'enquête publique pour la révision des périmètres de protection des captages d'eau destinée à la consommation humaine. Un décret en Conseil d'État du 23 mars 2020133(*) a précisé la procédure d'enquête simplifiée prévue par cet article en cas de révision des périmètres de protection déjà existants et de modification de l'acte portant déclaration d'utilité publique pour des modifications mineures134(*).

· En revanche, les mesures de simplification en matière de contrôle des eaux de piscine prévues par l'article 61 demeurent inappliquées, alors que la parution du décret était envisagée en février-mars 2020.

9. L'entrée en vigueur différée de l'accès dérogatoire à l'autorisation d'exercice des professions de santé dans certaines collectivités d'outre-mer

L'article 71 de la loi, issu d'un amendement sénatorial, a introduit une procédure dérogatoire d'autorisation d'exercice permettant à des médecins, dentistes, sages-femmes et pharmaciens titulaires de diplômes étrangers hors Union européenne de s'installer pour une durée déterminée en Guadeloupe, à Saint-Martin, à Saint-Barthélemy, en Guyane, en Martinique ou à Saint-Pierre-et-Miquelon.

Un décret en Conseil d'État en date du 31 mars 2020135(*) a précisé la procédure applicable à compter du 26 juillet 2020. Il prévoit notamment les modalités de constitution des dossiers de candidature, la composition des commissions territoriales d'autorisation d'exercice prévues aux articles L. 4131-5 et L. 4221-14-3 du code de la santé publique, la procédure d'examen des candidatures ainsi que la possibilité pour le directeur général de l'ARS de suspendre le droit d'exercer en cas de danger grave pour les patients. La durée de l'autorisation d'exercice ne peut être inférieure à six mois ni s'étendre au-delà du 31 décembre 2025.

Un arrêté du ministre chargé de la santé doit encore déterminer, par territoire, structure d'accueil, profession et, le cas échéant, spécialité, le nombre de postes sur lesquels sont susceptibles d'être recrutés des professionnels.

Les directeurs généraux des ARS concernées et le représentant de l'État à Saint-Pierre-et-Miquelon devront établir un bilan annuel de l'application du dispositif dans leurs ressorts territoriaux respectifs.

À titre exceptionnel, l'article 8 du décret permet de délivrer provisoirement, pendant la durée de l'état d'urgence sanitaire lié à l'épidémie de covid-19, des autorisations d'exercice dérogatoires et simplifiées dans les mêmes territoires.

10. L'état d'avancement des rapports rendus au Parlement

L'état d'avancement des rapports et évaluations devant être présentés au Parlement est retracé dans le tableau suivant :

Article

Matière

Délai de remise

Remise

1er

Expérimentations sur l'organisation des formations de santé

Sixième année
de l'expérimentation

Non

1er

Réforme du premier cycle des études de santé

2021 et 2023

Non

2

Réforme du deuxième cycle des études de médecine

2024

Non

3

Déploiement tout au long des études de médecine d'une offre de stage dans les zones sous-dotées

Triennale à partir
de 2020

Non

41

Apports et efficacité de la plateforme des données de santé par rapport à l'INDS

31 décembre 2019

Non

I. LOI N° 2018-771 DU 5 SEPTEMBRE 2018 POUR LA LIBERTÉ DE CHOISIR SON AVENIR PROFESSIONNEL

La mise en application de la loi du 5 septembre 2018 pour la liberté de choisir son avenir professionnel s'est poursuivie en 2019 et au début de l'année 2020.

Il convient toutefois de noter qu'aucun des 18 rapports du Gouvernement au Parlement prévus par cette loi n'ont à ce jour été remis.

1. Article 1er Gestion et alimentation du compte personnel de formation

Plusieurs mesures nécessaires à l'application des nouvelles dispositions relatives au compte personnel de formation (CPF) ont été prises, permettant l'applicabilité intégrale de l'article 1er.

Un décret du 7 juin 2019136(*) a précisé que la majoration de l'alimentation du compte personnel de formation prévue par l'article L. 6323-11 pour les personnes bénéficiant de l'obligation d'emploi s'élève à 300 euros par an.

Un décret du 27 décembre 2019137(*) a précisé les modalités de création et d'alimentation du système d'information national commun des commissions paritaires interprofessionnelles régionales, qui doit être mis en oeuvre par France compétences. Si, à terme, les CPIR devront utiliser un SI commun, ce décret confie à France compétences une mission d'harmonisation pour l'année 2020. France compétences avait déjà commencé à remplir cette mission, comme en témoigne une délibération de son conseil d'administration du 27 novembre 2019138(*) validant un scénario consistant en l'adoption d'une même suite logicielle.

Un décret du 24 juin 2019139(*) a précisé les modalités d'exercice par la Caisse des dépôts et consignations (CDC) de ses missions en matière d'accès à la formation professionnelle. La CDC devra ainsi rendre compte chaque trimestre à France compétences de la gestion du compte personnel de formation (CPF) et fournir des données statistiques sur sa mobilisation par les travailleurs.

Un décret du 11 octobre 2019140(*) a enfin adapté les dispositions règlementaires relatives au système d'information du CPF. Ce texte a également précisé les informations relatives aux abondements spécifiques du CPF que l'employeur doit transmettre à la CDC.

2. Article 3 Conseil en évolution professionnelle

L'article L. 6111-6-1 du code du travail, dans sa rédaction issue de l'article 3 de la loi du 5 septembre 2018 impose aux opérateurs du conseil en évolution professionnelle (CEP) de partager les données relatives à leur activité, sous peine de perdre leur habilitation à dispenser le CEP. Un décret du 27 juin 2019141(*) a précisé ces dispositions. La déchéance de la qualité d'opérateur du CEP est ainsi encourue, après une mise en demeure prononcée selon les cas par le ministre chargé du travail ou par France compétences, lorsque les organismes ne fournissent pas les données relatives à leur activité pendant une durée de six mois.

3. Article 6 Certification des organismes de formation

Aux termes de l'article L6316-1 du code du travail, dans sa rédaction issue de la loi du 5 septembre 2018, les organismes délivrant des formations financées par des fonds publics doivent être certifiées sur la base de critères définis par décret en Conseil d'État. Un décret du 6 juin 2019142(*) a précisé les critères auxquels les prestataires doivent satisfaire. Un référentiel national fixant les indicateurs d'appréciations de ces critères a été défini par un second décret du 6 juin 2019143(*).

Toutefois, face aux difficultés causées les mesures visant à lutter contre l'épidémie de covid-19, une ordonnance du 1er avril 2020144(*) a reporté au 1er janvier 2022 l'entrée en vigueur de l'obligation de certification.

4. Article 7 Agrément des organismes de formation professionnelle maritime

Un décret du 25 juin 2019145(*) a précisé les modalités d'agrément des organismes de formation professionnelle maritime, en application des articles L. 5547-3 à L. 5547-9 du code du travail, dans leur rédaction issue de la loi du 5 septembre 2018.

5. Article 9 Validation des acquis de l'expérience

L'article 9 de la loi du 5 septembre 2018, a modifié les dispositions du code du travail relatives au congé de validation des acquis de l'expérience (VAE).

Un décret du 31 octobre 2019146(*) a notamment précisé la durée et la nature des activités prises en compte, les obligations des organismes certificateurs et des organismes accompagnateurs, les délais et modalités de report d'un congé ainsi que les droits associés à la démarche de validation des acquis de l'expérience en matière de rémunération et de protection sociale ainsi que les frai éligibles à une prise en charge.

Ce décret a en en outre précisé les modalités de versement des excédents dont disposent les organismes paritaires agréés pour la prise en charge du congé individuel de formation (Opacif) pour 2019 et celles des commissions paritaires interprofessionnelles régionales (CPIR) pour 2020, afin que ces dernières puissent financer les projets de transition professionnelle initiés au cours de ces deux exercices

Enfin, il a précisé la composition et les modalités de fonctionnement des commissions professionnelles consultatives chargées d'examiner les projets de création, de révision ou de suppression de diplômes et titres à finalité professionnelle.

Un décret du 6 décembre 2019147(*) a par ailleurs imposé aux régions de d'organiser la publication et de et transmettre la liste et les coordonnées des centres de conseil sur la VAE au portail national dématérialisé dédié.

6. Apprentissage (articles 11 à 17)

· L'article 11 tend à simplifier les conditions de conclusion d'un contrat d'apprentissage en remplaçant le dispositif d'enregistrement du contrat par une procédure de dépôt auprès des opérateurs de compétences (Opco). Il modifie en conséquence les missions des chambres consulaires. Cette procédure de dépôt du contrat s'applique également au secteur public non industriel et commercial, pour lequel le contrat est déposé auprès du représentant de l'État dans le département. Ces dispositions sont entrées en vigueur le 1er janvier 2020 et leurs modalités d'application ont été définies par le décret du 27 décembre 2019 relatif au dépôt du contrat d'apprentissage148(*). L'employeur doit transmettre le contrat à l'opérateur de compétences qui statue sur sa prise en charge financière. L'opérateur de compétences transmet ce contrat par voie dématérialisée à la Direccte territorialement compétente. Dans le secteur public non industriel et commercial, l'employeur transmet directement le contrat aux services de la Direccte. Les modifications substantielles du contrat, ainsi que la rupture du contrat avant son terme sont notifiées à l'opérateur de compétences et à la Direccte selon des procédures similaires.

· L'article 12 prévoit que pour une durée de trois ans et à titre expérimental, des actions de formation par apprentissage peuvent être réalisées dans des établissements pénitentiaires. Il résulte d'un amendement présenté par le Gouvernement et adopté au Sénat en première lecture. Ces dispositions sont entrées en vigueur le 1er janvier 2020 et le décret en Conseil d'État du 26 décembre 2019149(*) en définit les modalités d'application. La formation et les enseignements suivis par le détenu peuvent s'effectuer en dehors de l'établissement pénitentiaire dans le cadre d'un aménagement de peine ou de permissions de sortir. Ils permettent au détenu âgé au plus de vingt-neuf ans révolus d'obtenir une qualification professionnelle sanctionnée par un diplôme ou un titre.

· L'article 17 prévoit la remise par le Gouvernement d'un rapport au Parlement, au plus tard le 15 septembre 2019, sur « la possibilité de créer un dispositif d'aide de l'État au bénéfice des centres de formation d'apprentis au sein desquels une personne résidant dans un quartier prioritaire de la politique de la ville suit une formation par apprentissage et au bénéfice des entreprises qui embauchent cette personne en contrat d'apprentissage ». Il n'a pas encore été transmis au Parlement.

7. Orientation et organismes de formation (articles 18, 24 et 25)

· L'article 18 étend les compétences des régions en matière d'orientation professionnelle des élèves et étudiants et leur transfère une partie des missions de l'Office national d'information sur les enseignements et les professions (Onisep). Il prévoit également de mettre à disposition des conseils régionaux des agents du ministère de l'éducation nationale pour l'exercice de missions d'orientation.

Pour l'application de cet article, le décret du 21 mars 2019 relatif aux nouvelles compétences des régions en matière d'information sur les métiers et les formations150(*) définit les modalités d'élaboration et de diffusion par la région de la documentation de portée régionale sur les enseignements et les professions. Le décret du 26 avril 2019151(*) précise en outre les modalités selon lesquelles, à titre expérimental et pour une durée de trois ans, l'État peut mettre à la disposition des régions des agents exerçant dans les services et établissements relevant du ministre chargé de l'éducation nationale.

· L'article 24 modifie le régime juridique des centres de formation pour apprentis (CFA), qui sont ainsi devenus des organismes formation de droit commun, sous réserve de certaines règles spécifiques liées à leurs missions et à leur fonctionnement.

Ces règles spécifiques sont précisées par le décret en Conseil d'État du 7 novembre 2019 relatif aux dispositions spécifiques applicables aux centres de formation d'apprentis152(*). Ce décret définit notamment :

- les missions spécifiques des CFA et leurs conditions de fonctionnement, notamment pour la création d'unités de formation par apprentissage ;

- le fonctionnement du conseil de perfectionnement ;

- les conditions dans lesquelles les CFA peuvent confier certaines de leurs missions aux chambres consulaires.

Trois des textes d'application prévus à cet article n'ont pas encore été publiés :

- le décret déterminant les conditions d'affectation par France compétences aux CFA des reports de taxe d'apprentissage et de contribution supplémentaire à l'apprentissage constatés au 31 décembre 2019 ;

- l'arrêté définissant les modalités de diffusion des informations publiées par les CFA sur l'obtention des diplômes, la poursuite d'études, les interruptions en cours de formation et l'insertion professionnelle des apprentis ainsi que sur la valeur ajoutée de leur établissement ;

- l'arrêté fixant les règles de mise en oeuvre d'une comptabilité analytique au sein des CFA.

· L'article 25 inscrit dans la loi le modèle pédagogique des écoles de production. Alors que ces dispositions sont entrées en vigueur le 1er janvier 2020, l'arrêté des ministres chargés de l'éducation nationale et de la formation professionnelle devant fixer chaque année la liste des écoles de production n'a pas encore été publié.

8. Contrats de professionnalisation (article 28)

L'article 28 met en place une expérimentation, pour une durée de trois ans, permettant que le contrat de professionnalisation puisse être conclu en vue d'acquérir des compétences définies par l'employeur et l'opérateur de compétences, en accord avec le salarié. Le décret du 26 décembre 2018153(*) précise les modalités d'application de cette expérimentation. Le Gouvernement devra présenter au Parlement un rapport évaluant ce dispositif, au plus tard trois mois avant le terme de l'expérimentation. Cet article ouvre aussi la possibilité pour les titulaires d'un contrat de professionnalisation d'effectuer une mobilité à l'étranger. Il est précisé que dans ce cadre, une convention peut être conclue entre le bénéficiaire, les employeurs en France et à l'étranger et les organismes en France et à l'étranger. L'arrêté du 22 janvier 2020 relatif au modèle de convention prévu aux articles R. 6222-66 et R. 6325-33 du code du travail en fixe le contenu.

Un dispositif de reconversion ou de promotion par alternance est également créé par cet article. Il permet au salarié de changer de métier ou de profession, ou de bénéficier d'une promotion par des actions de formation. Le décret du 24 décembre 2018154(*) précise que les salariés concernés sont ceux qui n'ont pas atteint un niveau de qualification correspondant au grade de licence. La loi précise en outre que le contrat de travail du salarié bénéficiant de ce dispositif fait l'objet d'un avenant précisant la durée et l'objet de la formation. Cet avenant doit être déposé auprès de l'opérateur de compétences selon la même procédure que les contrats d'apprentissage, sous réserve d'adaptations fixées par décret. De telles mesures d'adaptation n'ont, à ce stade, pas été prises, sans toutefois faire obstacle à l'application du dispositif.

9. Certification professionnelle (article 31)

L'article 31 confie la régulation des répertoires de la certification professionnelle à France compétences et supprime la Commission nationale de la certification professionnelle. Les certifications, désormais organisées en blocs de compétences et définies par trois référentiels, sont enregistrées aux répertoires pour une durée limitée. Les décisions de création, révision ou suppression des diplômes ou titres à finalité professionnelle sont soumises à l'avis conforme des commissions professionnelles consultatives.

Pour l'application de cette nouvelle organisation de la certification professionnelle, six décrets ont été publiés. L'ensemble des dispositions de cet article sont donc pleinement applicables. En complément des trois décrets évoqués lors du précédent bilan de l'application des lois, trois autres décrets d'application ont été publiés :

- le décret du 13 septembre 2019155(*) institue les commissions professionnelles consultatives communes à plusieurs ministères chargées d'émettre des avis sur les projets de création, de révision ou de suppression de diplômes et titres à finalité professionnelle délivrés au nom de l'Etat ;

- le décret du 27 décembre 2019156(*) fixe les modalités de communication des informations relatives aux titulaires des certifications délivrées au système d'information du compte personnel de formation par les ministères et organismes certificateurs ;

- le décret du 10 mai 2019157(*) définit les modalités de la concertation spécifique avec les organisations syndicales de salariés représentatives au niveau national et interprofessionnel et les organisations professionnelles d'employeurs représentatives au niveau national, interprofessionnel et multiprofessionnel sur les projets de création, de révision ou de suppression de diplômes de l'enseignement supérieur à finalité professionnelle.

10. Rôle des acteurs de la formation professionnelle (article 34)

L'article 34 dessine la répartition des compétences entre acteurs de l'apprentissage et de la formation professionnelle, en particulier s'agissant du rôle des conseils régionaux. Il prévoit notamment que les organismes de formation doivent informer Pôle emploi, les missions locales et Cap emploi de l'entrée effective en formation, de l'interruption et de la sortie effective d'une personne inscrite sur la liste des demandeurs d'emploi. Le décret du 17 décembre 2019158(*) précise les modalités d'application de cette information.

11. Aspects financiers et coordinations

· Article 37 : financement de la formation professionnelle et de l'apprentissage

La loi du 5 septembre 2018 a réformé les modalités de financement de l'apprentissage et de la formation professionnelle.

L'article L. 6241-2 du code du travail précise ainsi qu'une part correspondant à 87 % du produit de la taxe d'apprentissage (TA), prélevée par les Urssaf, est affectée à France compétence, chargée de sa répartition. Il est toutefois précisé que les employeurs redevables peuvent déduire les dépenses relatives à leur centre de formation d'apprentis lorsqu'elles en ont un. Un décret du 23 décembre 2019159(*) a précisé les conditions de cette déductibilité. Le montant des dépenses déduites ne peut ainsi pas dépasser 10 % de la part de 87 % de la TA.

En revanche, le mécanisme de lissage prévu par l'article L. 6331-7 pour les entreprises dépassant le seuil (11 salariés) à partir duquel elle deviennent redevable de la contribution au financement de la formation professionnelle n'a pas encore été prévu.

· Article 39 : détermination du niveau de prise en charge des contrats d'apprentissage 

La loi du 5 septembre 2018 a réformé le financement de l'apprentissage en confiant aux branches professionnelles la responsabilité de définir un niveau de prise en charge des contrats d'apprentissage. Un cas de carence des branches, ou lorsque les montant fixé s'éloignent des recommandations de France compétences, ce niveau est fixé par voie règlementaire.

Le décret du 13 septembre 2019160(*) a précisé les modalités de fixation des niveaux de prise en charge par les branches et fixé les montants applicables à défaut de prise en compte des recommandations de France compétences.

· L'article 43 procède à diverses mesures de coordination pour l'application outre-mer des dispositions relatives à la formation professionnelle. Les modalités particulières d'application en Guadeloupe, en Guyane, en Martinique, à Mayotte, à La Réunion, à Saint-Barthélemy, à Saint-Martin et à Saint-Pierre-et-Miquelon des dispositions relatives à la formation professionnelle, notamment celles relatives au financement de la formation professionnelle et celles relatives aux opérateurs de compétences, ont été déterminées par les décrets du 18 mars 2019161(*) et du 18 février 2020162(*).

12. L'application des mesures relatives à l'assurance chômage

La loi pour la liberté de choisir son avenir professionnel a créé de nouveaux droits à indemnisation au bénéfice des démissionnaires, s'ils remplissent des conditions d'activité antérieures spécifiques et disposent d'un projet professionnel réel et sérieux (article 50), et de certains travailleurs indépendants dont l'activité a cessé, sous conditions (article 51).

Trois décrets ont permis la mise en oeuvre de ces mesures à compter du 1er novembre 2019.

Dans le cadre de l'extension de l'assurance chômage aux salariés démissionnaires, le décret n° 2019-796 du 26 juillet 2019163(*) fixe les critères selon lesquels le caractère réel et sérieux du projet professionnel est attesté par les commissions paritaires interprofessionnelles régionales (CPRI)164(*) et détermine les modalités procédurales de cet examen. En cas de décision positive de la CPRI, le salarié dispose d'un délai de six mois à compter de la notification de la décision pour déposer auprès de Pôle emploi une demande d'allocation d'assurance chômage165(*). Le décret définit en outre les sanctions applicables en cas d'insuffisance des démarches de mise en oeuvre du projet professionnel, une fois le droit à l'allocation d'assurance ouvert.

S'agissant de l'allocation des travailleurs indépendants, le décret n° 2019-796 fixe les conditions de ressources, de durée antérieure d'activité et de revenus antérieurs d'activité auxquelles est subordonné le droit à cette allocation, lesquelles s'avèrent restrictives. Outre que leur entreprise doit avoir fait l'objet d'un jugement d'ouverture de liquidation judiciaire ou d'une procédure de redressement judiciaire166(*), les bénéficiaires doivent ainsi justifier :

- d'une activité non salariée pendant une période minimale ininterrompue de deux ans au titre d'une seule et même entreprise ;

- de revenus antérieurs d'activité égaux ou supérieurs à 10 000 euros par an au titre de cette activité non salariée ;

- de ressources inférieures au montant du revenu de solidarité active (RSA) pour un foyer composé d'une personne seule167(*).

Par ailleurs, le décret n° 2019-976 du 20 septembre 2019168(*) a fixé le montant forfaitaire journalier de l'allocation des travailleurs indépendants à 26,30 euros169(*).

Il détermine en outre le régime auquel incombe la charge de valider les périodes assimilées lorsque l'assuré a relevé successivement, alternativement ou simultanément de plusieurs régimes d'assurance vieillesse de base.

Enfin, faute d'accord relatif à l'assurance chômage entre les organisations représentatives d'employeurs et de salariés, le décret n° 2019-797 du 26 juillet 2019170(*) précise les règles de coordination entre l'allocation d'aide au retour à l'emploi et l'allocation des travailleurs indépendants.

a) La mise en oeuvre de diverses expérimentations

· L'expérimentation d'un « journal de la recherche d'emploi »

Le décret n° 2019-796 du 26 juillet 2019 précise les modalités de l'expérimentation d'un « journal de la recherche d'emploi » prévu par l'article 58 de la loi. Dans les régions concernées, les demandeurs d'emploi doivent renseigner, à l'occasion du renouvellement mensuel de leur inscription, des rubriques relatives à l'état d'avancement de leur recherche d'emploi et aux actions engagées et réalisées en matière de formation, de préparation et de recherche d'emploi ou de création, de reprise et de développement d'entreprise.

Un arrêté du 16 octobre 2019171(*) a désigné les régions Bourgogne - Franche-Comté et Centre-Val de Loire pour conduire cette expérimentation et a fixé le calendrier de sa mise en oeuvre progressive département par département.

· L'expérimentation en matière de recours au CDD

L'article 53 autorise, à titre expérimental jusqu'au 31 décembre 2020, la conclusion d'un contrat à durée déterminée (CDD) ou d'un contrat de travail temporaire pour remplacer plusieurs salariés, au lieu d'un seul comme le prévoit l'article L. 1242-2 du code du travail.

Un décret du 18 décembre 2019 définit les secteurs d'activité autorisés à mettre en oeuvre l'expérimentation172(*).

Le Gouvernement devra remettre au Parlement un rapport d'évaluation de cette expérimentation avant le 1er juin 2021.

· L'expérimentation du contrat d'accès à l'entreprise

Un décret du 27 juin 2019173(*) permet l'application, à compter du 1er juillet 2019 et pour une durée de trois ans, de l'expérimentation du contrat d'accès à l'entreprise, un nouveau contrat aidé qui peut être conclu par une personne sans emploi « rencontrant de