EXAMEN EN COMMISSION
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Réunie le mercredi 8 juillet 2020, sous la présidence de M. Alain Milon, président, la commission examine le rapport d'information de M. Jean-Marie Vanlerenberghe, rapporteur général, fait au nom de la mission d'évaluation et de contrôle de la sécurité sociale sur la loi organique relative aux lois de financement de la Sécurité sociale.
M. Jean-Marie Vanlerenberghe . - C'est en décembre 2018, il y a donc un an et demi, que la mission d'évaluation et de contrôle de la sécurité sociale (MECSS) m'a confié la charge de mener une réflexion sur le cadre constitutionnel et organique des lois de financement de la sécurité sociale (LFSS).
Le contexte était alors celui de la possible reprise de l'examen d'un projet de loi constitutionnel qui prévoyait la possibilité d'organiser un « examen conjoint » des textes financiers de l'automne ; et, de manière générale, celui d'un bilan des LFSS une quinzaine d'années après la dernière réforme d'envergure de leur cadre organique. Il a alors paru important au président Cardoux que la MECSS et plus largement notre commission, dispose d'une analyse propre et puisse être une force de propositions pour de possibles évolutions du cadre organique des LFSS.
Le Gouvernement avait d'ailleurs confié une mission similaire au Haut conseil du financement de la protection sociale (HCFiPS), qui a rendu ses conclusions en novembre dernier. Je vous précise avoir participé aux travaux du Haut conseil et avoir été auditionné dans ce cadre l'année dernière. Si je partage un grand nombre des constats et préconisations du HCFiPS, j'ai aussi quelques nuances, notamment liées à ma pratique concrète des travaux parlementaires, que j'aurai l'occasion de vous préciser.
Par ailleurs, il va de soi de la crise extraordinaire que nous vivons apporte son propre lot d'enseignements. À cet égard, nous y reviendrons, j'ai partagé l'étonnement et la déception que plusieurs d'entre nous ont exprimés quant à l'absence de projet de loi de financement rectificative cette année alors même que toutes les hypothèses sur laquelle se fonde la LFSS pour 2020 sont désormais caduques.
Mes travaux et réflexions ont porté sur quatre grands thèmes : le périmètre des LFSS ; la normativité des dispositions adoptées dans les lois de financement ; le contrôle du Parlement et l'équilibre des finances sociales.
Je commencerai par évoquer le périmètre. De quoi doit-on parler dans le cadre des LFSS ?
Vous vous souvenez sans doute que, lors de l'examen à l'Assemblée nationale du projet de loi constitutionnelle pour une démocratie, plus représentative, responsable et efficace, Olivier Véran, alors rapporteur général de la commission des affaires sociales, avait suscité un certain émoi en déposant un amendement rebaptisant les LFSS « lois de financement de la protection sociale ».
Au-delà du caractère symbolique très fort des mots « sécurité sociale », le fond de la question posée par cet amendement était bien celui du périmètre des lois de financement.
J'estime également que ce périmètre mérite d'être revu. Mais que cela peut se faire en modifiant uniquement le cadre organique, sans modifier la Constitution - ni, a fortiori, modifier le nom des LFSS au risque de polariser le débat sur ce symbole. En effet, dans son avis sur le projet de loi organique relatif au système universel de retraites, le Conseil d'État a considéré :
- d'une part, que le 17 e alinéa de l'article 34 de la Constitution, qui réserve à la loi la détermination des principes fondamentaux de la sécurité sociale, recouvre par ces termes « l'ensemble des systèmes de protection sociale, quelles que soient leurs modalités de gestion administrative ou financière et, notamment, sans distinguer suivant que la protection est aménagée au moyen de mécanismes d'assurance ou d'assistance » ;
- d'autre part, que cet alinéa définit le périmètre au sein duquel le législateur organique peut déterminer le domaine d'intervention des lois de financement de la sécurité sociale prévues par le 19 e alinéa de l'article 34 et l'article 47-1 de la Constitution.
En droit, nous pouvons donc aller très loin dans l'extension du périmètre des lois de financement.
Dès lors, qu'inclure dans les LFSS ?
La question de la dépendance est particulière. En effet, elle est traitée par les projets de loi relatifs à la dette sociale et à l'autonomie en cours de navette. Nous avons déjà eu ces débats lors de l'examen de ces textes en première lecture. Je n'y reviendrai donc pas.
Il n'en va pas de même pour l'assurance chômage. Historiquement, celle-ci s'est construite en dehors de la sécurité sociale et elle a conservé, jusqu'à une période très récente, un fonctionnement fondé sur un paritarisme puissant et sur une logique presque purement assurantielle. Toutefois, ces équilibres historiques ont sensiblement évolué ces dernières années.
En matière de gouvernance, depuis la loi du 5 septembre 2018 pour la liberté de choisir son avenir professionnel, le Premier ministre fait parvenir un « document de cadrage » aux partenaires sociaux avant l'ouverture des négociations sur le régime d'assurance chômage. Ainsi, même en cas d'accord, le Gouvernement peut, sur cette base, rejeter un éventuel accord et établir lui-même les règles par décret. C'est d'ailleurs ce qui s'est passé en 2019. Le Gouvernement apparaît donc comme particulièrement prééminent, entre des partenaires sociaux dont il peut ne pas tenir compte et un Parlement absent du processus.
En matière de financement, depuis le remplacement des contributions salariales d'assurance chômage par une fraction de CSG et la compensation des allègements généraux sur les contributions des employeurs, plus d'un tiers des ressources de l'Unedic proviennent désormais d'impositions de toute nature. On est donc largement sorti de la logique de « tout contributif » qui prévalait jusqu'alors.
Enfin, la situation financière de l'Unédic, très fortement exposée à la dégradation de la conjoncture (en recettes mais aussi en dépenses), posera à plus ou moins long terme la question de l'apurement de sa dette. Ce jour-là, beaucoup penseront sans doute à la Cades - et d'éventuels transferts pourraient d'ailleurs paraître plus « légitime » que celui du financement de la dette hospitalière.
Pour l'ensemble de ces raisons, il me semble temps désormais de proposer l'inclusion de l'assurance chômage dans le périmètre des LFSS. Les recettes, dépenses et solde du régime feraient ainsi l'objet d'un article à part (distinct des branches des ROBSS et du FSV) et nous pourrions voter en LFSS des mesures ayant une incidence financière sur le régime d'assurance chômage.
Le raisonnement peut être en partie repris pour ce qui concerne les régimes complémentaires de retraite, même si tout n'est pas transposable : le paritarisme reste prédominant et la grande majorité des régimes dispose de réserves financières, gage d'un pilotage financier plus autonome.
Bien sûr, les termes du débat ne seront pas les mêmes selon qu'un régime universel de retraite, qui intégrerait les actuels régimes complémentaires, sera ou non instauré.
Mais en tout état de cause, le resserrement des liens financiers entre les régimes complémentaires et la sécurité sociale, en particulier au travers de la compensation des allègements généraux de contributions patronales, plaide pour l'intégration (plus légère) de ces régimes dans le périmètre de la LFSS.
Je proposerai ainsi :
- qu'une annexe informative détaille la situation financière de chaque régime ;
- et que le domaine facultatif des LFSS inclue des mesures ayant une incidence financière sur ces régimes. Ce qui signifie qu'une telle mesure qui figurerait au sein d'un PLFSS ne serait désormais plus considérée comme un « cavalier social ».
Enfin, s'agissant des établissements publics de santé, je propose d'en rester à un niveau purement informatif. Il s'agirait d'imposer, par la voie organique, au moyen d'une nouvelle annexe au PLFSS, les dispositions prévues par l'article 26 de la loi de programmation des finances publiques pour 2018 à 2022, jamais appliquées depuis lors. Je rappelle que cet article prévoit que le Gouvernement remette chaque année au Parlement, au plus tard le 15 octobre, un rapport sur la situation financière des établissements publics de santé pour le dernier exercice clos. Ce rapport devrait faire état de l'évolution des charges et des produits par titre, de l'endettement et des dépenses d'investissement.
Une telle information est nécessaire, à la fois pour disposer d'une vision financière globale du système de santé (notamment des effets de l'Ondam sur les comptes des hôpitaux) et parce qu'avec le probable financement d'une partie de la dette hospitalière par la Cades, l'imbrication des établissements de santé avec la sécurité sociale sera encore plus nette.
J'en arrive à la normativité des dispositions que le Parlement adopte dans le cadre des LFSS.
Vous le savez, les lois de financement sont des textes hybrides, qui mêlent des dispositions tout à fait normatives, sur lesquelles je ne reviendrai pas, et des montants de recettes, de dépenses, de soldes, d'objectifs de dépenses qui présentent, en fait, un caractère évaluatif. Comme la crise actuelle le montre bien, il n'est pas nécessaire juridiquement de repasser devant le Parlement même lorsque toutes les hypothèses sur lesquelles repose la LFSS deviennent caduques - à l'inverse de ce qui se passe en loi de finances pour les comptes de l'État.
Cela s'explique par le poids des prestations légales dans les dépenses de la sécurité sociale - près de 94 % des dépenses du régime général et du FSV en 2018. Et, bien entendu, il n'est pas question d'arrêter le versement de ces prestations même si l'enveloppe votée par le Parlement était dépassée.
Cependant, les autres dépenses, correspondant soit à des dépenses de fonctionnement soit à des dépenses d'intervention arbitrables par les différents régimes représentent, de ce fait, une « boîte noire » difficilement contrôlable (voire incontrôlable) par le Parlement. Or leur montant, de l'ordre d'une vingtaine de milliards d'euros, rend cet état de fait peu acceptable.
La crise actuelle l'a parfaitement illustré : alors que le Gouvernement a dû faire voter par le Parlement en loi de finances rectificative les dépenses supplémentaires incombant à l'État, c'est par un simple arrêté ministériel qu'il a doté Santé publique France de 4 milliards d'euros supplémentaires au titre de la constitution de stocks stratégiques. De même, les primes des personnels soignants seront supportées par l'assurance maladie sans consultation du Parlement. En outre, un simple décret a pu faire passer l'autorisation de découvert de l'Acoss de 39 à... 95 milliards d'euros, sans consultation du Parlement.
Bien sûr, l'urgence constitue toujours un excellent motif pour se passer du législateur. Mais la différence de traitement entre l'État et la Sécurité sociale me semble anormale. C'est pourquoi il me semble nécessaire de vous proposer des clarifications.
Ainsi, l'Ondam et les objectifs à caractère évaluatif des branches ne devraient-ils plus regrouper à l'avenir que des dépenses correspondant à des assurances sociales ou à d'autres prestations légales.
Mais à côté de ces objectifs, pour les dépenses ne correspondant pas au versement de prestations légales, je proposerai que le Parlement accorde à chaque branche des crédits à caractère limitatif, dont le Gouvernement devra justifier le montant au premier euro. Et pour lesquels, en cas de dépassement, il faudra demander une nouvelle autorisation au Parlement. Ainsi, pour reprendre l'exemple des stocks stratégiques, le Gouvernement devrait demain demander l'autorisation d'augmenter de 4 milliards d'euros le budget de Santé publique France dans le cadre d'une LFSS rectificative.
Pour ce qui concerne les autorisations de découvert de l'Acoss et des autres caisses, je proposerai une voie intermédiaire, qui s'inspire de la pratique des décrets d'avance prévus à l'article 13 de la LOLF. En cas d'urgence, le Gouvernement devrait saisir les commissions des affaires sociales des deux assemblées, qui disposeraient d'une semaine pour adresser leur avis au Premier ministre. Ce n'est qu'après réception de ces avis ou, à défaut, à l'expiration du délai d'une semaine que le Gouvernement pourrait prendre le décret.
J'en arrive à présent au contrôle du Parlement sur les LFSS.
Je considère qu'il est insatisfaisant, bien que nous puissions organiser librement nos travaux et que nous disposions de réels pouvoirs à cet effet.
En effet, du fait de la prédominance des crédits évaluatifs (même dans le schéma que je vous propose), l'art des LFSS réside dans l'exécution, plus encore que les lois de finances, au caractère normatif plus affirmé.
Or il n'existe pas de moment où l'on contrôle vraiment l'exécution de la loi de financement. Plus exactement, le moment où l'on approuve les comptes de l'année passée n'est pas vraiment un « moment ». Il s'agit de l'article 1 er de chaque LFSS, toujours expédié en quelques secondes, alors que tout le monde a déjà l'esprit tourné vers les mesures relatives à l'exercice suivant.
Nous essayons de le pallier, certes, notamment avec le rapport que je viens de vous présenter. De leur côté, nos collègues députés ont lancé le « printemps de l'évaluation » pendant lequel ils auditionnent divers responsables de l'administration et des organismes de sécurité sociale sur leur gestion.
Mais je pense que le meilleur moyen de rendre le contrôle plus solennel et plus efficace serait de mettre en place une véritable « loi de règlement » de la sécurité sociale, qui serait débattue en juin, à peu près en même temps que la loi de règlement du budget de l'État.
Cette loi de règlement remplacerait, bien sûr, la première partie des actuelles LFSS, consacrées aux comptes de l'année précédente. Certaines annexes du PLFSS, en particulier les programmes de qualité et d'efficience, deviendraient des annexes de ces lois, permettant de justifier l'utiliser des fonds et l'atteinte des objectifs assignés par le Parlement.
Je vous précise, en toute transparence, que la création de cette catégorie de loi constitue ma principale divergence avec les conclusions du HCFiPS. Le Haut conseil, dans lequel la « vraie vie » du Parlement est un peu moins connue, a manifesté un certain attachement au fait de préserver la « pureté » des actuelles LFSS, au sein desquelles s'enchaînent des articles relatifs à l'exercice précédent, à l'exercice en cours et à l'exercice à venir.
Accessoirement, je proposerai un toilettage du code des juridictions financières pour poser le principe d'une réponse de la Cour des comptes dans un délai de huit mois à nos demandes d'enquêtes, par parallélisme avec ce qui existe à l'article 58-2° de la LOLF pour la commission des finances. A minima, cela devrait améliorer la capacité de négociation de notre président avec le Premier président de la Cour des comptes pour fixer le moment de la remise de ces travaux.
Enfin, s'agissant de l'équilibre des comptes sociaux, je ne m'étendrai guère, nos débats de ces deux dernières semaines en commission puis en séance publique nous ayant déjà permis d'aborder cette question au fond.
Mais je vous confirme mon intention de proposer la « règle d'or » que nous avons insérée dans le projet de loi organique relatif à la dette sociale et à l'autonomie en cours d'examen si cette initiative ne devait pas aller à son terme.
À cet égard, je redirai simplement qu'il est de notre devoir à l'égard des générations futures, qui auront déjà de nombreux poids sur leurs épaules, de faire cesser une bonne fois pour toutes, dès que la situation économique le permettra, le flux incessant des déficits et des transferts à la Cades (ou, pire encore, des découverts qui s'accumulent au sein de l'Acoss). C'est la meilleure garantie pour nos enfants et petits-enfants bénéficient, eux aussi, de notre système de protection sociale.
Et je soulignerai, comme plusieurs d'entre vous l'ont déjà fait, qu'il y a beaucoup de façons d'atteindre l'équilibre des comptes de la sécurité sociale, en matière de recettes comme en matière de dépenses. Il faudra simplement assumer l'adéquation entre recettes et dépenses : on ne rase pas gratis en matière d'assurances sociales. Incidemment, avec un tel cadre normatif, il ne devrait plus y avoir beaucoup de baisses de recettes non compensées.
Voilà, mes chers collègues, les principales pistes d'évolution des LFSS que je compte vous proposer. Je suis évidemment ouvert à vos réflexions et observations.
L'ouvrage n'est sans doute pas complet. Il ne s'intéresse pas, par exemple, à la question du calendrier d'examen des LFSS. Mais celui-ci concerne les députés encore plus que nous et il me paraîtrait logique qu'une initiative en la matière provienne plutôt de l'Assemblée nationale.
M. René-Paul Savary . - Je désirerais l'opinion du rapporteur général sur deux points : la position particulière du FSV et le traitement des réserves des régimes de retraites complémentaires en cas d'intégration au périmètre de la sécurité sociale. En effet, comment ne pas être interpellé par le sort réservé au Fonds de réserve pour les retraites (FRR), géré par la CNAV pour garantir les pensions de base du régime général, qui s'est vu largement amputé par le projet de loi en cours d'examen sur la dette sociale et l'autonomie, au point que ses réserves soient passées de près de 30 milliards d'euros à près de 6 milliards d'euros ?
Il me paraît par ailleurs particulièrement périlleux de discuter du statut organique de la sécurité sociale alors qu'on ne s'est toujours pas accordé sur l'avenir d'une cinquième branche. Comment prendre en compte les financements assurés par les mutuelles en matière de couverture santé - pour près de 35 milliards d'euros ?
Sur l'intégration de l'Unédic au sein des comptes sociaux, j'y suis au fond assez favorable, étant donné l'épuisement de fait du paritarisme qui fonde sa gestion.
Mme Michelle Meunier . - Le périmètre de la cinquième branche demeure au coeur de mes préoccupations. Où place-t-on le handicap ?
Je suis particulièrement sensible au renforcement du rôle du Parlement que vous proposez. N'y aurait-il pas quelques améliorations à apporter à la MECSS, et donc à notre propre fonctionnement, pour aiguiser notre fonction de contrôle en la matière ?
M. Jean-Marie Vanlerenberghe . - Il y a un tiers des financements de l'Unédic qui proviennent de sources non assurantielles. Cet organisme n'est pas maître de son propre équilibre financier et devrait à ce titre être incorporé à la sécurité sociale. Toute autre est la situation des retraites complémentaires, dont l'autonomie de gestion a permis la constitution de réserves.
Vous avez évoqué la cinquième branche. Je me permets de vous rappeler que près de 22 milliards d'euros sont déjà attribués au titre de l'Ondam au financement de la perte d'autonomie et du handicap. L'ambition de la cinquième branche semble être d'y ajouter le reste des dépenses publiques qui y sont consacrées - près de 44 milliards d'euros. Certains arbitrages doivent encore être rendus afin que le périmètre en soit enfin clarifié.
La MECSS mène un travail de clarification nécessaire, compliqué par le rythme de nos renouvellements, qui appelle une formation des nouveaux parlementaires aux méandres des finances sociales.
Mme Élisabeth Doineau . - Je souhaiterais recueillir votre avis sur la position d'Olivier Véran sur le nom à venir des LFSS.
M. Jean-Marie Vanlerenberghe . - Cette référence aux futures « lois de financement de protection sociale » avait en effet suscité un certain émoi. À mon sens, ce débat n'a pas vocation à être relancé, mais il me semble préférable de conserver la référence historique à la Sécurité sociale.
La commission autorise la publication du rapport d'information.