C. REDÉFINIR LE RÔLE DE L'ÉTAT POUR RESPONSABILISER LES FÉDÉRATIONS
1. Redéfinir les conditions de la tutelle exercée par l'État sur les fédérations
a) Préserver le modèle sportif français fondé sur la délégation de service public de l'État aux fédérations sportives
Si le modèle sportif français doit évoluer vers un mode de fonctionnement plus partenarial, les membres de la mission souhaitent préserver l'existence d'une politique nationale du sport, ce qui passe par le maintien d'une délégation de service public de l'État aux fédérations qui constitue le fondement du rôle particulier exercé par l'État 8 ( * ) . Comme le rappelait André Barbé, président de section à la 3 ème chambre de la Cour des comptes lors de son audition : « il devrait être possible de s'appuyer sur la délégation accordée par l'État pour exiger l'élaboration de règles déontologiques et éthiques ainsi que des évolutions concernant la gouvernance et l'organisation financière » . Ce faisant, ce magistrat ne pouvait pas mieux rappeler que c'est la délégation de service public qui fonde l'intérêt à agir de l'État et donc la réalité d'une politique nationale du sport.
Lors de la table ronde organisée avec les représentants de plusieurs fédérations, ces derniers se sont montrés satisfaits du fonctionnement du modèle fondé sur la délégation de service public. Le secrétaire général de la FFR a ainsi indiqué que : « notre système fonctionne bien, avec des fédérations qui assument leurs responsabilités, sous la tutelle de l'État » 9 ( * ) . Le même responsable s'est par contre montré réservé face à l'idée de remettre en cause le principe de la subdélégation des fédérations aux ligues professionnelles : « il serait dangereux de confier certaines de leurs délégations aux ligues professionnelles. Celles-ci doivent exister, mais, ainsi que la crise l'a montré, leurs objectifs ne sont pas les mêmes que les nôtres. Les fédérations font vivre le sport, les ligues professionnelles sont une vitrine, elles organisent des rencontres de haut niveau, mais le développement du sport à la base ne fait pas partie de leurs objectifs (...) . Le garant des valeurs d'un sport, c'est la fédération, pas la ligue professionnelle ».
Les membres de la mission sont convaincus de la nécessité de préserver l'équilibre délicat qui existe entre l'État, les fédérations qui bénéficient d'une délégation de service public et les ligues professionnelles qui sont destinataires d'une subdélégation. Si la répartition des rôles entre ces trois acteurs peut évoluer de manière concertée, il apparaît que toute remise en cause reviendrait en particulier à fragiliser la relation étroite entre sport amateur et sport professionnel à laquelle les membres de la mission sont attachés.
Proposition 4 : Maintenir la délégation de service public de l'État aux fédérations et la subdélégation des fédérations aux ligues professionnelles .
b) La rénovation du cadre des relations entre l'État et les fédérations sportives
Le fonctionnement des fédérations est assis sur un double principe fixé par le code du sport :
- celui de la tutelle de l'État (article L. 111-1) ;
- et celui de l'indépendance des fédérations, constituées sous forme d'association de loi 1901 de droit privé (article L. 131-1).
La Cour des comptes, dans son rapport pour l'année 2018, avait pointé la « nécessité de rénover la relation de l'État avec les fédérations sportives nationales ». C'est pour poursuivre la réforme du modèle sportif français, engagée avec la création de l'ANS, que la ministre déléguée en charge des sports a proposé de substituer à la notion de tutelle celle d'une véritable relation conventionnelle entre l'État et chaque fédération délégataire.
L'objectif doit être de repositionner l'État dans sa mission régalienne de contrôle des fédérations auxquelles il accorde une délégation de service public. Des conditions renouvelées de délégation intègreraient ainsi des objectifs de prévention, d'éthique et de transparence de l'organisation fédérale, accompagnés d'indicateurs quantifiables et évalués au cours de la période de validité de la délégation (4 ans).
Cette réflexion devrait nécessairement être corrélée à celle de l'objet même de l'agrément du ministre chargé des sports aux fédérations, mais aussi plus largement à la prise en compte des fédérations sportives non agréées qui constituent des acteurs importants de l'organisation du sport dans notre paysage.
Les membres de la mission partagent le projet de faire évoluer les relations entre l'État et les fédérations sportives selon un mode davantage partenarial et de clarifier les conditions de reconnaissance des fédérations par l'État.
Proposition 5 : Clarifier les conditions de reconnaissance des fédérations par l'État .
Le maintien du rôle de l'État dans la politique du sport n'exclut pas le fait de faire évoluer la tutelle dans sa forme et de la moderniser. Cette évolution pourrait se traduire dans l'article L. 111-1 du code du sport par le remplacement de la référence à « la tutelle des fédérations sportives » exercée par l'État par une référence à un simple « contrôle » ainsi que le proposait déjà le rapport sur « La nouvelle gouvernance du sport » de 2018. On passerait ainsi d'un régime de tutelle fondé sur le contrôle de légalité à un régime de contrôle de dispositions contractuelles fondant la délégation qui est accordée aux fédérations.
Les modalités de ce contrôle pourraient être définies dans le cadre d'un « contrat de délégation » conclu entre l'État et la fédération concernée dont la conclusion pourrait être rendue obligatoire par le code du sport. Une modification de l'article L. 131-14 pourrait ainsi prévoir que l'octroi de la délégation entraîne la conclusion d'un contrat de délégation entre l'État et la fédération concernée.
Les membres de la mission soutiennent l'idée de substituer un contrôle d'engagements contractuels à une tutelle classique.
Proposition 6 : Faire évoluer la tutelle de l'État vers une relation plus contractuelle .
La conclusion de ce nouveau contrat de délégation pourrait être l'occasion de renouveler profondément les conventions d'objectifs conclues entre l'État et les fédérations sportives. Ces conventions, selon le représentant de la Cour des comptes auditionné par la mission, « s'apparentent davantage à des catalogues d'intention qu'à des instruments de pilotage conjoint ». Le président de la FFT a également reconnu que les conventions d'objectifs n'avaient pas beaucoup d'impact sur le fonctionnement de la fédération et des clubs au quotidien et a indiqué qu'il était nécessaire que les projets sportifs fédéraux (PSF) négociés avec l'ANS soient pour leur part réellement mis en oeuvre.
Les membres de la mission d'information ont observé avec intérêt l'apport que représentait l'élaboration des PSF afin d'objectiver les aides accordées par l'ANS. Ils estiment cependant que cet outil ne remettait pas en cause l'intérêt d'une démarche contractuelle plus large entre les fédérations et l'État à l'appui de la délégation qui ferait l'objet d'un contrôle attentif, le cas échéant par un organe indépendant qui pourrait être une « Haute autorité du sport ».
Le contenu de la convention signée entre l'État et la fédération dans ce nouveau cadre pourrait avoir pour objectif de fixer les droits et les obligations des fédérations sportives compte tenu des missions qui leur sont confiées. Parmi les dispositions prévues pourraient figurer en particulier le respect de l'éthique et des valeurs sportives, la lutte contre le dopage, les modalités d'accès des sportifs au haut niveau... En somme, le renouvellement de la délégation ne doit plus être une simple formalité mais il doit devenir un rendez-vous permettant d'actualiser le pacte entre la nation et ses fédérations sportives compte tenu de l'évolution des attentes de la société. À titre d'exemple, on peut considérer que le contrat de délégation ne pourrait aujourd'hui faire l'impasse sur les exigences sociales et environnementales. Bien entendu, il conviendrait que ces engagements puissent faire l'objet d'objectifs chiffrés permettant une évaluation indépendante des résultats obtenus afin de rompre avec la pratique des catalogues de bonnes intentions.
Proposition 7 : Redéfinir les critères des conventions d'objectifs État-Fédérations sportives .
Préserver le calendrier des équipes de France et des joueurs professionnels
Il est un autre domaine dans lequel une meilleure régulation pourrait être utile, c'est celui de la gestion des calendriers des compétitions. Avec la multiplication des épreuves nationales et internationales, ce sont souvent les équipes nationales d'une part, et la santé des sportifs d'autre part qui deviennent des variables d'ajustement. Les membres de la mission insistent donc sur l'intérêt qu'il y aurait à se pencher sur cette épineuse question des calendriers afin de rappeler que les joueurs et les équipes nationales ne sont pas moins essentiels que les lucratives compétitions européennes et nationales des clubs. Cette préoccupation s'inscrit pleinement dans le souci de préserver une politique nationale du sport, exprimée par les membres de la mission.
Une modification de l'article L. 132-1 du code du sport pourrait ainsi confier aux pouvoirs réglementaires le soin de préciser les conditions de mise à disposition des sportifs professionnels auprès des équipes de France.
Proposition 8 : Veiller à ce que les calendriers des compétitions ne soient pas élaborés au détriment des équipes nationales et de la santé des sportifs .
2. Simplifier la règlementation des diplômes
a) Le rôle de l'État en matière de formation des encadrants sportifs
L'implication de l'État dans le développement des activités sportives passe notamment par la réglementation des professions du sport.
L'article L. 111-1 du code du sport dispose que l'État « assure ou contrôle (...) l'organisation des formations conduisant aux différentes professions des activités physiques et sportives et la délivrance des diplômes correspondants ». L'article L. 211-1 ajoute que « l es établissements publics de formation relevant de l'État (...) assurent la formation initiale des personnes qui gèrent, animent, encadrent et enseignent les activités physiques et sportives et contribuent à leur formation continue ».
Le rôle de l'État dans la formation des encadrants s'accompagne pour ces derniers d'une obligation de qualification. L'article L. 212-1 requiert à toute personne souhaitant enseigner, animer ou encadrer une activité sportive ou en entraîner les pratiquants, d'être titulaire d'un diplôme, d'un titre à finalité professionnelle ou d'un certificat de qualification professionnelle (CQP) enregistré au répertoire national des certifications professionnelles (RNCP) « garantissant la compétence de son titulaire en matière de sécurité des pratiquants et des tiers ». Ce contenu est précisé à l'article R. 212-1, aux termes duquel le diplôme, titre ou CQP doit attester que le titulaire « est capable de mobiliser les connaissances techniques et pédagogiques propres à l'activité considérée et de maîtriser les techniques de sa pratique dans des conditions assurant la sécurité des pratiquants et des tiers » et de « maîtriser les comportements à observer et les gestes à exécuter en cas d'incident ou d'accident ».
L'annexe II-1 (art. A. 212-1) du code du sport énumère les diplômes et titres remplissant ces conditions. Certains des diplômes mentionnés sont des titres universitaires délivrés par le ministère des sports, essentiellement les diplômes en sciences et techniques des activités physiques et sportives (Staps), d'autres le sont par le ministère chargé des sport, notamment le brevet professionnel (BP JEPS), le diplôme d'État (DE JEPS) et le diplôme d'État supérieur (DES JEPS) de la jeunesse, de l'éducation populaire et des sports, qui comportent chacun plusieurs spécialités et mentions.
Diplômes délivrés par le
ministère chargé des sports
Hors diplômes de la
montagne
Source : ministère des sports
Cette annexe mentionne également des CQP délivrés par la commission paritaire nationale « emploi formation du sport » ainsi que des titres à finalité professionnelle délivrés par les fédérations de football, de handball et d'équitation.
b) Un encadrement qui semble excessif
La création de spécialités et de mentions des diplômes du ministère des sports propres à chaque discipline conduit à une règlementation stricte de l'accès aux professions du sport.
Or, cette règlementation semble dépasser les exigences de sécurité mentionnées à l'article L. 212-1 du code du sport pour prendre en compte les spécificités pédagogiques et techniques propres à chaque discipline.
Ainsi, il existe des diplômes distincts pour l'encadrement des activités gymniques acrobatiques et des activités gymniques d'expression, pour le rugby à XV et pour le rugby à XIII, ou encore pour la boxe française, la boxe thaï, la boxe anglaise, la boxe américaine ou encore le kick-boxing.
En outre, il est possible de s'interroger sur la pertinence de l'encadrement par l'État de certaines professions liées à des disciplines qui, tout en étant des activités physiques ou sportives, ne semblent guère présenter de risque particulier en matière de sécurité. On peut par exemple penser au bowling, au billard ou encore aux jeux de boules, pour lesquels il existe des mentions spécifiques du DE JEPS et même du DES JPES 10 ( * ) .
Si la mission d'information estime qu'il est nécessaire que l'État contrôle la capacité des encadrants sportifs à assurer la sécurité des pratiquants et des tiers, elle considère que les aspects plus strictement disciplinaires pourraient relever de la responsabilité des fédérations agréées.
Sans préjuger des travaux qui devront être menés avec les fédérations sportives, il est possible d'imaginer que l'État définisse une formation permettant d'encadrer des disciplines présentant des caractéristiques similaires (arts martiaux, sports collectifs en intérieur ou en extérieur, activités gymniques, sports nautiques...) tandis qu'il reviendrait à chaque fédération d'organiser l'acquisition des compétences propres à chaque discipline sportive (football et rugby, boxe française et boxe thaï, voile et kayak de mer par exemple). Alternativement, la formation pourrait être intégralement transférée aux fédérations, sous le contrôle de l'État limité aux aspects de sécurité.
Au-delà de la seule question de l'intervention de l'État dans des activités privées, une trop grande segmentation dans les formations est de nature à constituer un frein à l'emploi et à la mobilité professionnelle des encadrants sportifs.
c) Un recentrage nécessaire
Un recentrage de l'action de l'État permettrait sans doute de définir davantage de formations communes pour des activités présentant des similarités importantes dans leur condition ou leur cadre de pratique.
Une simplification du système des formations sportives, dans le sens d'une « proportionnalité réglementaire », ainsi que le recommande le rapport sur la gouvernance du sport, serait donc la bienvenue. Il s'agirait alors de réduire le nombre de professions réglementées « en fonction des besoins objectivés liés à la sécurité des participants ».
Le Conseil d'État va dans le même sens en recommandant de « simplifier la règlementation des diplômes d'encadrement des activités sportives ».
Une première étape a été franchie avec l'arrêté du 9 mars 2020 11 ( * ) qui a opéré un toilettage de l'annexe II-1 du code du sport. Toutefois, ainsi que la direction des sports l'a indiqué au cours de son audition, le travail engagé autour du principe de proportionnalité règlementaire n'a pas encore été mené à son terme. Le ministère des sports fait notamment valoir que, si certaines fédérations se sont engagées dans l'élaboration de certifications professionnelles, toutes ne sont pas prêtes à assumer le transfert de cette responsabilité.
Il apparaît aujourd'hui nécessaire, dans le dialogue avec les fédérations, que l'État laisse au mouvement sportif la responsabilité de définir le contenu des formations sportives et de concentrer son intervention sur les nécessités liées à la sécurité des pratiquants et des tiers.
Proposition 9 : Recentrer l'intervention de l'État en matière de formation sur les exigences liées à la sécurité des pratiquants et des tiers et laisser aux fédérations la responsabilité des formations propres aux disciplines pour lesquelles elles sont agréées .
3. Renforcer le contrôle de l'honorabilité des bénévoles
a) Un contrôle systématique pour les professionnels mais rare pour les bénévoles
Aux termes de l'article L. 212-9 du code du sport, les personnes ayant fait l'objet d'une condamnation pour crime ou pour certains délits graves 12 ( * ) ne peuvent enseigner, animer ou encadrer une activité sportive ou exercer des fonctions d'entraîneur, que ce soit de manière bénévole ou rémunérée.
Le contrôle du respect de cette règle incombe à l'État et doit être renforcé. En effet, les fédérations sportives ne disposent pas des moyens juridiques de s'assurer de l'honorabilité des bénévoles qui encadrent leurs activités, faute d'avoir accès aux informations nécessaires.
Seuls les encadrants professionnels sont tenus de déclarer leur activité à l'autorité administrative (art. L. 212-11). Cette déclaration est effectuée par le biais du portail de télédéclaration des éducateurs sportifs EAPS. Elle donne lieu à la délivrance d'une carte professionnelle après vérification systématique par les services préfectoraux de l'honorabilité du professionnel (art. R. 212-86). À cette fin, l'administration peut consulter le bulletin n° 2 du casier judiciaire des intéressés ainsi que le fichier judiciaire automatisé des auteurs d'infractions sexuelles ou violentes (FIJAISV).
En revanche, en l'absence d'obligation de déclaration, les bénévoles ne font l'objet que d'un contrôle ponctuel, le cas échéant sur demande des clubs. Selon le rapport de nos collègues Marie Mercier, Michelle Meunier et Dominique Vérien sur la prévention des infractions sexuelles sur mineurs, 7 000 contrôles étaient ainsi prévus en 2019, alors que le nombre de bénévoles intervenant dans le monde du sport approchait 1,8 million.
b) Un contrôle de l'honorabilité des bénévoles à systématiser
Les clubs sportifs constituent un lieu à risque en matière de violences, notamment sexuelles, mais également de discriminations et de dérives liées aux compétitions (manipulations, dopage...). S'il revient aux fédérations de mener une action préventive et, le cas échéant, de réagir face aux abus constatés, l'État doit prendre pleinement sa part.
Nos collègues Marie Mercier, Michelle Meunier et Dominique Vérien notaient que la situation tend à s'améliorer, notamment en raison d'une « action plus volontaire du ministère des sports pour s'emparer de ces questions ». Elles recommandaient néanmoins de systématiser un contrôle automatisé de l'honorabilité des bénévoles intervenant dans les établissements d'activités physiques et sportives.
Cette proposition est d'ailleurs également formulée par le Conseil d'État dans son étude de 2019 13 ( * ) .
La mission d'information reprend donc à son compte cette recommandation, qui suppose une déclaration par les clubs sportifs auprès de l'autorité administrative et nécessite certainement l'allocation de moyens supplémentaires aux services déconcentrés du ministère des sports.
Elle se félicite donc de l'ambition annoncée au cours de son audition par la ministre déléguée chargée des sports, consistant à mettre en oeuvre un contrôle de l'honorabilité de tous les bénévoles encadrant une activité sportive.
Proposition 10 : rendre systématique le contrôle de l'honorabilité des bénévoles intervenant auprès des pratiquants au sein des associations sportives .
* 8 La II de l'article L. 111-1 du code du sport prévoit explicitement que : « L'État exerce la tutelle des fédérations sportives. Il veille au respect des lois et règlements en vigueur par les fédérations sportives . »
* 9 Voir compte rendu en annexe du présent rapport.
* 10 Selon le ministère des sports, l'encadrement de l'enseignement des disciplines ne présentant pas de risque particulier se justifie par le contact potentiel avec des mineurs. Une plus grande transversalité pourrait être recherchée.
* 11 Arrêté du 9 mars 2020 modifiant des dispositions réglementaires du code du sport (partie Arrêtés).
* 12 Sont notamment cités les atteintes à la vie, à l'intégrité physique, à la liberté et à la dignité et les infractions à la législation sur les stupéfiants.
* 13 Proposition n° 12 du rapport du Conseil d'État de 2019 « Le sport : quelle politique publique ? ».