V. LA RÉGULATION DES MARCHÉS DE L'ÉLECTRICITÉ ET DU GAZ
1. Réforme du collège du comité de règlement des différends (CoRDIS) de la Commission de régulation de l'énergie (CRE)
L' article 57 a modifié la composition du CoRDIS au sein de la CRE, réduisant le nombre de membres de 6 à 5, prévoyant que l'écart entre les hommes et les femmes ne peut être supérieur à 1 et complétant les attributions de ses membres en matière de « lutte contre la précarité énergétique » et d'« aménagement du territoire » .
Interrogée par le rapporteur, la CRE indique qu'« elle salue les clarifications sur les modalités de renouvellement du Collège , et a pris acte de la réduction du nombre des membres du Collège de la CRE, passant de 6 à 5. »
Elle a précisé qu'actuellement « le collège n'est composé que de 4 membres », ce qui signifie qu' « en cas d'absence de commissaire, le quorum peut être plus difficile à réunir ».
2. Délégation de fonctions de la Commission de régulation de l'énergie (CRE) à son président (article 60)
L' article 60 a prévu que la CRE puisse déléguer des fonctions à son président.
Sollicitée par le rapporteur, cette dernière « salue cette évolution qui facilite les procédures internes de prise de décisions à la CRE » .
3. Bac à sable règlementaire de la Commission de régulation de l'énergie (CRE) (article 61)
L' article 61 a autorisé la CRE et l'autorité administrative à accorder, chacune dans son domaine de compétence, des dérogations aux conditions d'accès et à l'utilisation des réseaux et installations pour déployer à titre expérimental des technologies ou des services innovants en faveur de la transition énergétique et des réseaux et infrastructures intelligents.
Sur ce fondement, la CRE 66 ( * ) a accordé des dérogations à 9 projets, en particulier « aux flexibilités locales, au stockage d'électricité et à l'injection de méthane de synthèse dans les réseaux » 67 ( * ) .
4. Modalités de calcul et de répartition du complément de prix de l'accès régulé à l'énergie nucléaire historique (ARENH) (article 62)
L' article 62 a modifié l'ARENH, dispositif de régulation permettant depuis 2011 aux fournisseurs alternatifs d'accéder à un prix régulé à l'énergie produite par les centrales nucléaires d'EDF.
À cette fin, EDF vend sa production d'électricité à ses concurrents, dans une limite d'un plafond de 100 térawattheures (TWh) et au prix de 42 euros par mégawattheure (MWh) fixés par arrêté des ministres chargés de l'énergie et de l'économie après avis de la CRE.
L'article précité de la loi « Énergie-Climat » a prévu :
- la possibilité pour les ministres précités de relever l'ARENH à 150 TWh ;
- la prise en compte par eux, dans le prix de l'ARENH, de « la stabilité des prix pour le consommateur final », à l'initiative de la commission des affaires économiques du Sénat, sur ce second point.
De plus, l'article a modifié les compléments de prix applicables à l'ARENH.
En effet, en cas de souscription de volumes d'ARENH supérieurs à leurs droits théoriques ou leurs besoins réels, les fournisseurs alternatifs doivent s'acquitter de deux compléments de prix :
- le « complément de prix 1 » dit « CP1 » vise à neutraliser la situation d'un fournisseur ayant demandé une quantité excédentaire d'ARENH par rapport à ses droits théoriques, pour la revendre sur le marché de gros de l'électricité, en l'obligeant à restituer à EDF la valeur de cette quantité excédentaire 68 ( * ) ;
- le « complément de prix 2 » dit « CP2 » 69 ( * ) consiste à pénaliser la situation d'un fournisseur ayant demandé une quantité excédentaire d'ARENH par rapport à ses besoins réels, au-delà d'une marge de tolérance de 10 %, en l'obligeant à réserver à l'ensemble des fournisseurs la valeur de cette quantité excédentaire 70 ( * ) .
La CRE est chargée de contrôler, annuellement, l'écart ex post entre les prévisions faites par les fournisseurs et les consommations constatées de leurs portefeuilles et de notifier, tous les trois ans, les compléments de prix.
La loi « Énergie-Climat » est venu modifier ces compléments de prix sur deux points pour prendre en compte « l'effet du plafonnement » de l'ARENH et « la compensation des charges imputables aux missions de service public » d'EDF.
L'article 62 prévoit que « les modalités de calcul du complément de prix et de répartition du complément de prix prévue au troisième alinéa du présent II sont précisées par décret en Conseil d'État pris après avis de la Commission de régulation de l'énergie ».
Sur cette base a été pris le décret n° 2020-1414 du 19 novembre 2020 .
Les novations introduites par ce décret sont les suivantes :
- le « CP1 » est réparti entre les fournisseurs si la somme de leurs droits constatée ex-post dépasse le plafond de l'ARENH, en évaluant la perte causée pour chaque fournisseur 71 ( * ) ;
- le « CP2 » revient à l'État, ses recettes étant versées à EDF et déduites de sa compensation des charges imputables aux missions de service public.
Dans son avis sur le projet de décret, du 1 er octobre 2020 72 ( * ) , la CRE a fait part de sa satisfaction en ces termes : « Le projet de décret précise la répartition des montants collectés au titre du CP1 introduite dans la loi "Énergie-Climat". Les dispositions proposées répondent efficacement aux défauts du cadre en vigueur signalés par la CRE : elles permettent de compenser pour un fournisseur le préjudice causé par les demandes excédentaires des autres fournisseurs, et compensent également tout éventuel préjudice subi par EDF. La nouvelle répartition proposée pour les montants collectés au titre du CP2 est pertinente et cohérente avec les changements apportés au CP1. La CRE est favorable aux dispositions relatives à la répartition des montants collectés au titre des compléments de prix proposées par le projet de décret, qui renforcent l'efficacité des termes CP1 et CP2. »
Tout en se félicitant des ajustements apportés au complément de prix de l'ARENH, le rapporteur relève que le dispositif en tant que tel suscite des critiques, tant de la part d'EDF que des fournisseurs alternatifs.
Interrogé par le rapporteur , la CRE a rappelé qu'elle « recommande depuis 2019 d'augmenter le plafond de l'ARENH, le cas échéant en augmentant le prix de 42 €/MWh qui n'a pas bougé depuis 2012 . Dans son rapport du 1 er août 2020, elle recommandait également de porter le plafond du mécanisme à 150 TWh ».
Pour autant, la CRE a précisé que « le Gouvernement n'a pas souhaité activer cette option en faisant valoir que les négociations avec la Commission européenne sur une réforme structurelle du dispositif étaient en cours. »
Si le rapporteur avait plaidé pour la revalorisation de l'ARENH , à l'occasion de l'examen de la loi « Énergie-Climat », via en particulier une prise en compte de l'inflation, il suit aujourd'hui avec attention les réformes structurelles envisagées par le Gouvernement , dans le cadre d'un groupe de suivi des réformes du marché de l'électricité , confié aux sénateurs Patrick CHAUVET et Jean-Claude TISSOT et à lui-même.
5. Tarifs réglementés de vente de gaz (TRVG) (article 63)
L' article 63 a prévu la suppression des tarifs réglementés de vente de gaz (TRVG), organisant notamment l'identification et l'information par les fournisseurs des clients n'étant plus éligibles aux TRVG.
Cette suppression doit intervenir :
- pour les consommateurs finals non domestiques consommant moins de 30 000 kilowattheures par an, le premier jour du treizième mois suivant la publication de la loi « Énergie-Climat » (soit le 1 er décembre 2020) ;
- pour les consommateurs finals domestiques consommant moins de 30 000 kilowattheures par an ainsi que pour les propriétaires uniques d'un immeuble à usage principal d'habitation consommant moins de 150 000 kilowattheures par an et les syndicats des copropriétaires d'un tel immeuble, le 1 er juillet 2023.
Dans cette perspective, il est prévu :
- la désignation d'un fournisseur de dernier recours de gaz naturel, par le ministre chargé de l'énergie après un appel d'offres organisé avec l'appui de la CRE, pour les clients finals domestiques raccordés au réseau public de distribution de gaz naturel et ne trouvant pas de fournisseur ;
- la désignation d'un fournisseur de secours de gaz naturel, par le ministre chargé de l'énergie après un appel d'offres organisé avec l'appui de la CRE, lorsqu'un fournisseur détaillant se voit retirer ou suspendre son autorisation ;
- une communication auprès des clients bénéficiant des TRVG de la disponibilité des offres de marché et du comparateur d'offres ;
- l'accès aux données de contact et de consommation des clients bénéficiant des TRVG à toute entreprise de fourniture de gaz ;
- une communication auprès du grand public du Médiateur national de l'énergie et de la Commission de régulation de l'énergie au sujet de la disparition progressive des TRVG ;
- la publication mensuelle par la CRE du prix moyen de fourniture de gaz naturel et son évolution pour les consommateurs finals domestiques ainsi que la marge moyenne réalisée par les fournisseurs de gaz naturel.
Un décret en Conseil d'État doit préciser les modalités de mise en oeuvre des fournisseurs de dernier recours et de secours, et notamment les modalités de désignation de ces fournisseurs et le pourcentage de clients finals domestiques de la zone de desserte qui oblige un fournisseur à présenter une offre pour la désignation de ces fournisseurs.
Sur ce fondement a été pris le décret n° 2021-273 du 11 mars 2021.
Des modalités d'application ont été précisées par un arrêté du 12 décembre 2019 et un arrêté du 8 juillet 2020 , notamment les informations que les fournisseurs de TRV de gaz doivent communiquer à leurs clients ou mettre à la disposition des autres fournisseurs ou celles que les fournisseurs doivent communiquer à la CRE.
Sollicitée par le rapporteur, la CRE a indiqué que la mise en oeuvre des fournisseurs de dernier recours - en gaz - et de secours - en électricité - est « attendue de longue date par les acteurs de marché, car ils sont indispensables au bon fonctionnement des marchés de détail » , précisant que « l'augmentation du nombre de fournisseurs d'électricité et de gaz pourrait conduire à la défaillance de certains d'entre eux dans les prochaines années ».
Dans ce contexte, la CRE estime que « de manière tout à fait surprenante et anormale » la loi « ne confie aucun rôle à la CRE dans l'organisation de ces dispositifs , pas même un avis sur le décret en Conseil d'État correspondant ».
En effet, elle a simplement « un rôle d'exécution , concernant, notamment, l'organisation des appels d'offres permettant de sélectionner les fournisseurs auxquels ces rôles seront confiés ».
Pour ce qui concerne le marché du gaz, il restait 36 000 sites professionnels sur un total de 650 000 au TRVG au 1 er novembre 2020, qui ont tous basculé vers des offres de marché de leur fournisseur historique au 1 er décembre 2020 73 ( * ) .
Interrogé par le rapporteur, le MNE a indiqué que la communication prévue par la loi « Énergie-Climat » a « fait l'objet courant 2020 d'un groupe de travail coprésidé par la Commission de régulation de l'énergie et le Médiateur national de l'énergie » qui a publié un « guide pédagogique de 10 pages pour aider les professionnels concernés par la fin des tarifs réglementés gaz le 1 er décembre 2020 et la fin des tarifs réglementés d'électricité le 1 er janvier 2021. » 74 ( * )
De plus, il a précisé au rapporteur qu'« il répond aux questions des consommateurs sur la fin des tarifs réglementés » via « le service d'informations Énergie-Info » 75 ( * ) , qu'il « a édité un dépliant qu'il met à la disposition des maires et des associations de consommateurs » et « a publié des fiches et vidéos d'information ».
Surtout, le MNE a relevé plusieurs difficultés.
Tout d'abord, « il a été saisi par des consommateurs qui rencontrent des difficultés lorsque leur fourniture se situe sur le territoire d'une entreprise locale de distribution (ELD) dans lequel il n'y a pas de concurrence dans les faits ».
De plus, « à l'approche de la suppression des tarifs réglementés de vente pour l'ensemble des consommateurs le 1 er juillet 2023, le médiateur observe et craint une augmentation significative des démarchages et des mauvaises pratiques commerciales » .
Ce sont en effet 1 883 litiges, soit 8 % d'entre eux, qui portaient en 2019 sur de telles pratiques.
Au total, « [il] considère qu'une communication du Gouvernement sur la fin des tarifs réglementés de vente de gaz serait souhaitable pour apporter de la confiance et de la lisibilité aux consommateurs concernés ».
Le rapporteur retient les difficultés relevées par la CRE et le MNE.
Soucieux d'une mise en oeuvre optimale des fournisseurs de dernier recours et de secours, il propose de consolider les pouvoirs de la CRE dans ce domaine.
Afin d'accompagner au mieux l'extinction des TRVG, il plaide pour le lancement par le Gouvernement d'une campagne d'information grand public sur la fin des TRVG.
En parallèle, il estime indispensable de répondre aux difficultés rencontrées par certains consommateurs situés dans les territoires d'ELD et de prévenir et réprimer les pratiques commerciales abusives.
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28. Renforcer le rôle de la Commission de régulation de l'énergie (CRE) dans la mise en oeuvre des fournisseurs de dernier recours et de dernier secours compte tenu de la suppression des tarifs réglementés de vente de gaz (TRVG). 29. Lancer une campagne d'information relative à l'extinction des TRVG. 30. Répondre aux difficultés rencontrées par certains consommateurs situés dans les territoires de certaines entreprises locales de distribution (ELD). 31. Prévenir et réprimer les pratiques commerciales abusives. |
6. Tarifs réglementés de vente de l'électricité (TRVE) (article 64)
L' article 64 a prévu la suppression de certains tarifs réglementés de vente d'électricité (TRVE), organisant notamment l'identification et l'information par les fournisseurs des clients n'étant plus éligibles aux TRV.
Cette suppression est intervenue le 1 er janvier 2021 pour les consommations finales non domestiques dont la puissance est inférieure ou égale à 36 kilovoltampères et qui emploient plus de 10 personnes ou dont le chiffre d'affaires, les recettes ou le total de bilan annuels excède 2 millions d'euros.
Dans cette perspective, il a été prévu :
- la désignation d'un fournisseur de secours d'électricité, par le ministre chargé de l'énergie après un appel d'offres organisé avec l'appui de la CRE, lorsqu'un fournisseur détaillant se voit retirer ou suspendre son autorisation ;
- une communication auprès des clients bénéficiant des TRVE de la disponibilité des offres de marché et du comparateur d'offres ;
- l'accès aux données de contact et de consommation des clients bénéficiant des TRVE à toute entreprise de fourniture d'électricité ;
- l'accès aux données de contact et de consommation des clients bénéficiant des TRVE à toute entreprise de fourniture d'électricité ;
- le maintien chez leur fournisseur historique en offre de marché des clients perdant leur éligibilité aux TRVE n'ayant pas souscrit à une offre de marché au 31 décembre 2020 ;
- une communication auprès du grand public du Médiateur national de l'énergie et de la Commission de régulation de l'énergie au sujet de la disparition progressive des TRVE.
Un décret en Conseil d'État doit préciser les modalités de mise en oeuvre du fournisseur de secours, et notamment les modalités de désignation de ce fournisseur et le pourcentage de clients finals domestiques de la zone de desserte qui oblige un fournisseur à présenter une offre pour la désignation de ces fournisseurs.
Sur ce fondement a été pris le décret n° 2021-273 du 11 mars 2021.
Des modalités d'application ont été précisées par un arrêté du 12 décembre 2019 et un arrêté du 8 juillet 2020 , notamment les informations que les fournisseurs de TRVE doivent communiquer à leurs clients ou mettre à la disposition des autres fournisseurs.
Interrogée par le rapporteur, la CRE a rappelé qu'elle avait :
- fixé la liste des informations devant être mises à la disposition des fournisseurs, en proposant d'exclure « les données individuelles du titulaire du contrat » afin de trouver un « équilibre entre la protection des données des consommateurs et l'efficacité de la prospection commerciale des fournisseurs » dans une délibération du 21 novembre 2019 76 ( * ) ;
- précisé certaines modalités opérationnelles liées à la bascule en offre de marché, dans une délibération du 7 octobre 2020 77 ( * ) ;
- émis un avis favorable sur l'ensemble des conditions contractuelles des fournisseurs n'étant pas de nature à verrouiller le marché, à l'exception de celles présentées par 4 ELD, dans une délibération du 5 novembre 2020 78 ( * ) ;
Au total, sur environ 3 millions de clients professionnels encore au TRVE fin 2019, plus de 1,3 million d'entre eux ont perdu le droit de disposer d'un contrat aux TRVE au 1 er janvier 2021 : 700 000 clients ont quitté les TRVE pour une offre de marché et 510 000 ont été transférés automatiquement vers une « offre de bascule ».
Dans ce contexte, la CRE « se réjouit » que « l'opération de fin des tarifs réglementés [se soit] déroulée sans difficulté » ; pour autant elle considère « le résultat chiffré mitigé [...] car 510 000 [clients] n'ont pas saisi cette opportunité d'optimiser leur facture et leur qualité de service ».
Sollicitée par le rapporteur sur l'extinction des TRVE, EDF a indiqué qu'elle « a su respecter l'ensemble des dispositions imposées par la loi et les délais associés malgré des contraintes opérationnelles fortes et un volume très important de clients concernés , en mobilisant et formant les ressources humaines nécessaires ».
De son côté, le MNE a rappelé qu'« il est regrettable qu'un [...] dispositif de fournisseur de dernier recours n'ait pas été prévu pour l'électricité ».
Pour les TRVE comme les TRVG, le rapporteur estime nécessaire de conforter les pouvoirs de la CRE dans ce domaine.
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32. Renforcer le rôle de la Commission de régulation de l'énergie (CRE) dans la mise en oeuvre des fournisseurs de secours compte tenu de la suppression de tarifs réglementés de vente de l'électricité (TRVE). |
7. Outil de comparaison du Médiateur de l'énergie (MNE) (article 66)
L' article 66 a modifié l'article L. 122-3 du code de l'énergie pour prévoir que le MNE propose gratuitement un accès en ligne à un comparateur des offres d'électricité et de gaz à certains consommateurs 79 ( * ) .
Un arrêté du 12 décembre 2019 a été pris pour l'application de cet article.
Le MNE a précisé au rapporteur que le comparateur d'offres était opérationnel : pour l'année 2020, 1,3 million de consommateurs l'ont utilisé contre 650 000 l'année précédente, soit une hausse de 100 %. Pour le seul mois de janvier 2021, on dénombre déjà 143 000 visites environ. 1 300 consommateurs n'ayant pas accès à Internet ont demandé à bénéficier d'un envoi postal des résultats du comparateur d'offres.
Pour autant, un décret est encore attendu pour préciser les critères de tri du comparateur d'offres permettant de distinguer les différentes offres commerciales.
Sur ce point, le MNE a alerté le rapporteur sur le fait que « certains critères prévus par le projet de décret - comme le recours à l'ARENH par exemple -, nécessitent des développements informatiques du comparateur, et donc des charges 80 ( * ) . [...] Indépendamment des charges supplémentaires que cela peut occasionner, le médiateur souhaite informer et attirer l'attention du Parlement sur le fait qu'un encadrement trop rigide du comparateur et la multiplication des informations devant être publiées risquent de nuire à la clarté et à la lisibilité des offres ».
De son côté, l'Union française de l'électricité (UFE) a indiqué au rapporteur qu'elle « s uit avec attention la mise en oeuvre de l'article 66 de la loi "Énergie-Climat?, notamment en ce qui concerne le décret relatif au comparateur d'offres [et] souhaite en particulier que soit retiré de ce texte le critère relatif au recours à l'ARENH pour les fournisseurs d'électricité ».
Pour ce qui le concerne, le rapporteur appelle à préserver la clarté et limiter le coût du comparateur d'offres ; pour autant, il estime nécessaire que cet outil distingue clairement les offres de marché qui relèveraient du nouveau dispositif des offres dynamiques, dans un souci d'information et de protection des consommateurs.
Une campagne de communication grand public au sujet des offres dynamiques mériterait également d'être conduite , par la CRE et le MNE, afin d'en préciser leurs avantages et leurs inconvénients du point de vue des consommateurs , en particulier liés à la volatilité des prix.
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33. Distinguer les offres de marché qui relèveraient du nouveau dispositif des offres dynamiques, dans le cadre du comparateur d'offres, tout en veillant à limiter la complexité et le coût de cet outil. |
* 66 Délibération n° 2021-59 du 11 mars 2021 portant décision sur l'octroi des dérogations des dossiers soumis à la CRE dans le cadre du premier guichet du dispositif d'expérimentation réglementaire prévu par la loi relative à l'énergie et au climat.
* 67 Actualités de la Commission de régulation de l'énergie (CRE) : https://www.cre.fr/Actualites/bac-a-sable-reglementaire-la-cre-accorde-des-derogations-a-9-projets-innovants
* 68 C'est pourquoi l'article L. 336-5 du code de l'énergie dispose que « ce complément, qui tient compte du coût de financement lié au caractère différé de son règlement, est au moins égal à la partie positive de l'écart moyen entre les prix observés sur les marchés de gros et le prix de l'accès régulé à l'électricité nucléaire historique. »
* 69 Cumulable avec le CP1.
* 70 C'est la raison pour laquelle l'article L. 336-5 du code de l'énergie dispose que « [Ce complément] tient également compte de l'ampleur de l'écart entre la prévision initialement faite par le fournisseur et la consommation constatée de ses clients finals sur le territoire métropolitain continental et des gestionnaires de réseaux pour leurs pertes, et de l'effet du plafonnement mentionné à l'article L. 336-2. ».
* 71 Dans sa délibération, la CRE précise que « dans le cas où le plafond n'est pas atteint, le décret ne change pas les dispositions existantes » et que « dans le cas contraire où le plafond a été atteint lors du guichet de demande mais que la somme des droits des fournisseurs constatée ex-post est inférieure au plafond, la CRE évalue le montant de la compensation d'EDF. En effet, dans ce cas, la surdemande de certains acteurs a conduit EDF à livrer plus d'ARENH qu'il n'aurait dû, impliquant un préjudice à compenser dans le cas où les prix de marché se seraient avérés supérieurs au prix de l'ARENH. »
* 72 Délibération de la Commission de régulation de l'énergie du 1er octobre 2020 portant avis sur le projet de décret modifiant la partie réglementaire du code de l'énergie relative à l'accès régulé à l'énergie nucléaire historique et la partie réglementaire du code de l'énergie relative à la compensation des charges de service public de l'énergie, p. 5.
* 73 Commission de régulation de l'énergie (CRE).
* 74 En outre, le Médiateur national de l'énergie a précisé qu'« un guide pour les particuliers devrait être réalisé cette année. »
* 75 Qui constitue le guichet unique des pouvoirs publics pour informer les consommateurs sur leurs droits et leurs démarches en matière de fourniture d'énergie.
* 76 CRE, Délibération n° 2019-256 du 21 novembre 2019 portant proposition d'arrêté fixant la liste des données que les fournisseurs proposant des contrats aux tarifs réglementés de vente d'électricité doivent mettre à disposition des fournisseurs d'électricité qui en font la demande.
* 77 CRE, Délibération n° 2020- du 7 octobre 2020 portant communication sur les modalités opérationnelles de sortie des clients perdant leur éligibilité aux tarifs réglementés de vente d'électricité le 31 décembre 2020.
* 78 CRE, Délibération n° 2020-270 du 5 novembre 2020 portant avis conforme sur les conditions du contrat d'électricité communiqué par les fournisseurs historiques à leurs clients perdant l'éligibilité aux tarifs réglementés de vente qui n'auraient pas souscrit d'offre de marché au 31 décembre 2020.
* 79 Dont la consommation annuelle de référence de gaz naturelle est inférieure à 300 000 KWh ou qui souscrivent une puissance électrique inférieure ou égale à 36 KWh.
* 80 Selon le Médiateur national de l'énergie, le coût du comparateur d'offres a ainsi déjà doublé depuis 2020 car « le Médiateur a fait procéder à la refonte de ce comparateur, notamment pour renforcer la robustesse de son architecture d'hébergement ».