II. LES ORDONNANCES PRISES
1. Accompagnement des fermetures de centrales à charbon (article 12).
Une ordonnance n° 2020-921 du 29 juillet 2020 90 ( * ) a été publiée.
Elle a ouvert à ces salariés par les fermetures de centrales à charbon plusieurs mesures d'accompagnement social, variant selon leur situation :
- tout d'abord, les salariés des entreprises exploitant les centrales à charbon peuvent bénéficier d'une allocation complémentaire au titre du congé de reclassement (article 4), d'un congé d'accompagnement spécifique de maintien dans l'emploi (article 6), d'une indemnité en cas de retour à l'emploi (article 8) et de prestations par une cellule d'accompagnement des démarches et de recherche d'emplois (articles 5 et 8) ;
- de leur côté, les salariés des entreprises intervenant dans les ports et la manutention peuvent disposer d'un congé spécifique de maintien dans l'emploi (article 24) et de l'appui de la cellule précitée (article 25) ;
- enfin, les salariés des entreprises appartenant à la chaîne de la sous-traitance des entreprises exploitant des centrales à charbon peuvent disposer des actions de la cellule susmentionnée (article 39).
Un décret n° 2021-297 du 18 mars 2021 est venu préciser les conditions d'application de cette ordonnance.
Tout en saluant ces dispositions, nécessaires , le rapporteur relève plusieurs difficultés :
- en premier lieu, la palette de dispositifs sociaux mis en place par l'État est moins importante que celle promise dans l'étude d'impact annexée à la loi « Énergie-Climat » , qui prévoyait tout à la fois « un abondement complémentaire au congé de reclassement, [...] des primes de reclassement rapide ou des compléments temporaires de rémunération dans le cas d'un retour à l'emploi sur un emploi moins bien rémunéré que l'emploi initial, [...] des aides à la mobilité géographique et à la formation ainsi que des cellules de reclassement » 91 ( * ) ;
- par ailleurs, les mesures d'accompagnement social varient selon les entreprises des salariés , ceux des entreprises sous-traitantes ne bénéficient que d'« actions [...] d'une cellule d'accompagnement des démarches et de recherche d'emploi par anticipation » dont les critères d'éligibilité, la durée d'application et les modalités de financement sont renvoyés à un décret ;
- un autre point d'attention est la durée des dispositifs prévus : 12 à 18 mois pour le congé d'accompagnement des salariés des entreprises exploitant les centrales à charbon (article 7), 24 à 30 mois pour le congé spécifique de maintien dans l'emploi pour les salariés des entreprises intervenant dans les ports et la manutention (article 25), une durée d'application du dispositif précisée par décret pour les actions de la cellule dont bénéficient les salariés des entreprises sous-traitantes (article 39).
- en outre, la participation de l'État est inégale selon les situations :
o Pour les salariés des entreprises exploitant les centrales à charbon , l'État prend en charge l'allocation complémentaire au titre du congé de reclassement et le congé d'accompagnement spécifique de maintien dans l'emploi (articles 4 et 9), l'ancien employeur finançant un bilan dans le cadre du premier dispositif et la cellule d'accompagnement ainsi que ses actions dans le cadre du second (article 19) et le nouvel employeur 10 à 20 % du congé d'accompagnement (article 15) ;
o Pour les salariés intervenant dans les ports et la manutention , l'État prend en charge le congé d'accompagnement spécifique pour le maintien de l'emploi (article 28), l'ancien employeur finançant une part correspondant à au moins 65 % de la rémunération et la cellule d'accompagnement ainsi que ses actions (articles 28 et 37) et le nouvel employeur 5 à 10 % du congé d'accompagnement (article 34) ;
o Pour les salariés des entreprises sous-traitantes , la participation de l'État au financement de la cellule et de ses actions est définie par décret (article 39).
- enfin, il n'est fait aucune référence, ni au statut des salariés, ni aux territoires concernés , dans cette ordonnance.
Au total, le rapporteur fait observer que l'accompagnement social des fermetures de centrales à charbon est décevant au regard de l'encadrement adopté par le législateur ; en effet, la commission des affaires économiques du Sénat avait souhaité :
- rappeler la responsabilité entière de l'État dans le financement des mesures d'accompagnement social , dans la mesure où c'est lui qui a décidé la fermeture des centrales à charbon ;
- mettre sur le même plan l'ensemble des salariés concernés - ceux des entreprises exploitant les centrales à charbon, mais aussi des entreprises intervenant dans les ports et les docks et dans l'ensemble de la chaîne de sous-traitance ;
- tenir compte du statut des salariés et des collectivités territoriales affectées, dans la mise en oeuvre de cet accompagnement social.
Sur ce dernier point, le rapporteur regrette vivement que le Gouvernement ait refusé l'abondement, de plus de 40 M d'euros, de la sous-action du programme 174 Énergie, climat, après-mines dédié à la revitalisation des territoires, qu'il a fait adopter dans le cadre de l'examen des projets de lois de finances initiales pour 2020 et 2021.
Enfin, le rapporteur relève que la mise en oeuvre de l'ordonnance doit faire l'objet d'une présentation par le Gouvernement, un an après sa mise en oeuvre, devant les commissions compétences du Sénat et de l'Assemblée nationale : il est donc crucial que cette présentation intervienne avant le 29 juillet 2021.
Dans le cadre de l'examen du projet de loi « Climat-Résilience », le Gouvernement a fait adopter à l'Assemblée nationale un amendement créant l'article additionnel 18 ter , qui vise à ratifier cette ordonnance.
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34. Conforter l'accompagnement prévu par l'État pour les fermetures de centrales à charbon, en veillant à accompagner l'ensemble des salariés et des territoires concernés. 35. Présenter formellement le projet d'ordonnance sur la fermeture des centrales à charbon au Parlement. |
2. Dispositions d'adaptation au droit de l'Union européenne dans les domaines de l'énergie et du climat (2° et 3° du I article 39).
Une ordonnance n° 2020-866 du 15 juillet 2020 92 ( * ) a été prise.
Selon le rapport annexé à cette ordonnance 93 ( * ) , elle permet de « finaliser » la transposition de deux directives 94 ( * ) et de « débuter » celle d'une autre directive 95 ( * ) , toutes issues du « Paquet d'hiver ».
En premier lieu, cette ordonnance complète les obligations liées à la performance énergétique des bâtiments avec :
- l'installation de systèmes d'automatisation et de contrôle dans les bâtiments tertiaires, neufs ou existants, et de systèmes de régulation automatique de la température, dans les bâtiments résidentiels ou tertiaires, neufs ou existants, lorsque cela est « techniquement et économiquement réalisable » (article 1 er ) ;
- l'extension, aux systèmes de chauffage, des obligations d'inspection et d'entretien prévues pour les chaudières et les systèmes de climatisation (article 3).
En second lieu, l'ordonnance renforce l'information des consommateurs d'énergie dans deux cas de figure :
- d'une part, elle institue dans le code de l'énergie un chapitre dédié aux « contrats d'abonnement à un réseau de chaleur ou de froid » , qui garantit aux abonnés des modalités de facturation, un accès gratuit aux données de consommation, un droit de déconnexion et enfin, dans le cas d'un bâtiment résidentiel ou tertiaire, une évaluation de la consommation de chaleur et de froid et la transmission d'une note d'information sur ces données de consommation (article 2) ;
- d'autre part, elle modifie la loi sur les « copropriétés » du 10 juillet 1965 96 ( * ) et la loi sur les « rapports locatifs » du 6 juillet 1989 97 ( * ) pour offrir aux locataires ou aux propriétaires d'un logement équipé d'un dispositif de mesure individualisée des consommations une note d'information de leur consommation, comportant une comparaison avec l'année précédente et un utilisateur moyen (articles 4 et 5) 98 ( * ) .
Le rapporteur salue la transposition de ces directives , en particulier celles liées à l'efficacité et à la performance énergétique des bâtiments, qui complètera utilement les obligations d'inspection régulières et de contrôle automatisés des systèmes de chauffage et de ventilation.
En revanche, il s'interroge sur la brièveté de cette ordonnance, qui tient en 7 articles, contre une trentaine pour la première directive 99 ( * ) et une quinzaine pour la seconde 100 ( * ) .
De plus, il constate qu'un seul article de la directive sur les énergies renouvelables 101 ( * ) est transposé par cette ordonnance : en l'espèce l'article 24 sur les réseaux de chaleur et de froid.
3. Promotion de l'utilisation de l'énergie à partir de sources renouvelables (1° et 4° du I de l'article 39)
Outre l'ordonnance susmentionnée, deux autres ordonnances ont été prises pour transposer la directive sur les énergies renouvelables 102 ( * ) issue du « Paquet d'hiver » .
En premier lieu, une ordonnance n° 2021-235 du 3 mars 2021 103 ( * ) a été prise pour la transposition des articles 29 à 31 de cette directive 104 ( * ) , c'est-à-dire ceux ayant trait aux critères de durabilité de la biomasse.
Depuis lors, l'article L. 281-2 du code de l'énergie soumet l'ensemble des installations de production de bioénergies aux exigences de durabilité et de réduction d'émissions de GES, qu'elles bénéficient ou non d'une aide.
L'article L. 281-3 du même code précise que la comptabilisation de l'atteinte des objectifs et obligations fixés au niveau européen en matière d'énergies renouvelables ainsi que l'éligibilité à une aide sont conditionnés au respect des critères de durabilité et de réduction d'émissions de GES.
Pour autant, l'article L. 281-4 du même code prévoit des seuils de puissance d'installations (2 MW, 20 MW ou 19,5 GWh 105 ( * ) selon les cas) en dessous desquels ces exigences ne s'appliquent pas.
Le rapporteur constate que la transposition de cette directive soulève des inquiétudes parmi les professionnels.
Le SER et FGR lui ont ainsi indiqué être préoccupés par la transposition des critères de la durabilité de la biomasse.
De son côté, Engie a précisé que « le calcul des seuils et des références utilisées pour définir le potentiel de réduction des émissions de gaz à effet de serre des carburants et combustibles renouvelables qui pourraient finalement être retenus par l'administration font peser un risque majeur sur la filière du biométhane. Sans différenciation par usages (mobilité et combustibles) et en s'éloignant des critères proposés par la directive, la certification de pans entiers de la production renouvelable française sera impossible. »
Tout en plaidant pour un haut niveau de durabilité des énergies renouvelables, le rapporteur appelle à éviter d'introduire toute sur-transposition par rapport aux exigences européennes.
Il plaide aussi pour évaluer l'impact de ces nouveaux critères sur les filières des énergies renouvelables, afin d'aider les professionnels à s'y conformer de manière rapide et optimale.
En second lieu, une ordonnance n° 2021-236 du 3 mars 2021 106 ( * ) a également été publiée.
Cette ordonnance est prise pour la transposition des autres dispositions de la directive sur les énergies renouvelables 107 ( * ) .
Aux termes de cette ordonnance, l'article L. 311-20 du code de l'énergie institue un mécanisme de garantie d'origine pour l'électricité produite à partir de n'importe quelle source d'énergie primaire ou par cogénération.
L'article L. 314-14 du même code prévoit l'inscription automatique sur le registre des garanties d'origine en matière d'électricité.
L'ordonnance facilite le recours aux garanties d'origine en ouvrant la possibilité :
- aux exploitants des installations d'électricité ou de gaz renouvelable d'acheter les garanties d'origine de leurs installations avant ou après leur mise aux enchères (Articles L. 314-14 et L. 446-22 du code de l'énergie) ;
- aux groupements de communes sur lesquels est implanté une installation d'électricité ou de gaz renouvelable de pouvoir en bénéficier (Mêmes articles) ;
- aux auto-producteurs d'électricité renouvelable de bénéficier des garanties d'origine de l'électricité autoconsommée (Article L. 314-15 du même code).
Cette ordonnance est aussi prise pour la transposition de l'article 16 de la directive sur le marché intérieur de l'électricité 108 ( * ) issue du « Paquet d'hiver » , qui concerne les communautés d'énergie renouvelable et les communautés énergétiques citoyennes.
Les articles L. 291-1 et L. 292-1 du même code définissent respectivement ces communautés.
Le rapporteur relève que l'ordonnance abroge certaines dispositions du code du l'énergie issues de l'article 40 de la loi « Énergie-Climat », par lesquelles il avait transposé ces notions en droit interne.
Plus grave, il constate que certaines dispositions protectrices, pour les consommateurs et les collectivités territoriales, qu'il avait introduites ont été supprimées par le Gouvernement.
L'absence d'activité commerciale ou professionnelle principale exercée par un membre d'une communauté énergétique renouvelable a bien été reprise.
Il en va de même de l'absence de détention ou d'exploitation du réseau de distribution de l'électricité et du gaz par une communauté énergétique renouvelable ou une communauté énergétique citoyenne.
En revanche, l'ordonnance ouvre à ces communautés la possibilité de créer, détenir ou gérer un réseau de chaleur ou de froid, après simple information de la collectivité territoriale AODE.
Or, l'article L. 315-6 du code de l'énergie, dans sa rédaction issue de l'article 40 de la loi « Énergie-Climat », disposait qu'« une communauté d'énergie renouvelable définie au même article L. 211-3-2 ou une communauté énergétique citoyenne mentionnée à l'article 16 de la directive (UE) 2019/944 du Parlement européen et du Conseil du 5 juin 2019 concernant des règles communes pour le marché intérieur de l'électricité et modifiant la directive 2012/27/UE (refonte) ne peuvent détenir ou exploiter un réseau de distribution. » .
Par ailleurs, l'encadrement des pouvoirs de décision de certaines entreprises au sein d'une communauté d'énergie citoyenne n'a pas été maintenu.
En effet, l'article L. 211-3-3, issu de l'article 40 de la loi « Énergie-Climat », disposait que « lorsqu'une entreprise participe à une communauté énergétique citoyenne mentionnée à l'article 16 de la directive (UE) 2019/944 du Parlement européen et du Conseil du 5 juin 2019 concernant des règles communes pour le marché intérieur de l'électricité et modifiant la directive 2012/27/ UE (refonte), elle ne peut disposer de pouvoirs de décision au sein de cette communauté si elle exerce une activité commerciale à grande échelle et si le secteur de l'énergie est son principal domaine d'activité économique. »
Le rapporteur appelle le Gouvernement à réintroduire le cadrage des communautés d'énergie renouvelable et des communautés énergétiques citoyennes , issu des travaux du Sénat.
Complémentairement, les articles L. 315-1 et L. 315-2-2 du code de l'énergie, tels que modifiés par cette ordonnance, étendent les opérations d'autoconsommation :
- en assimilant à un autoconsommateur individuel l'opérateur d'une infrastructure de recharge ouverte au public pour les véhicules électriques et les véhicules hybrides rechargeables ;
- en étendant aux points de soutirage situés sur le réseau public de distribution d'électricité dans le cas d'une opération d'autoconsommation collective qualifiée d'« étendue » .
Enfin, l'article L. 641-6 du code de l'énergie, dans sa rédaction issue de l'ordonnance précitée, est complété par des objectifs d'énergie renouvelable pour le secteur des transports.
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36. Éviter toute sur-transposition de la directive sur les énergies renouvelables du « Paquet d'hiver » européen. 37. Réintroduire le cadrage issu des travaux du Sénat s'agissant des communautés d'énergie renouvelable et des communautés énergétiques citoyennes. |
4. Marché intérieur de l'électricité (4° du I et 3° du II de l'article 39)
Une ordonnance n° 2021-237 du 3 mars 2021 109 ( * ) a été prise.
Selon le rapport annexé à cette ordonnance 110 ( * ) , elle permet de « transposer » la directive sur le marché intérieur de l'électricité d'« adapter » la législation au règlement sur ce même marché 111 ( * ) , tous deux issus du « Paquet d'hiver » .
Ce rapport précise que l'ordonnance prévoit, en matière de fourniture d'électricité (chapitre I er ) :
- l'information des clients en cas de modification contractuelle relative à la détermination du prix ;
- la fourniture aux clients qui le demandent d'une offre à tarification dynamique par les fournisseurs ayant plus de 200 000 clients ;
- l'extension de certaines dispositions relatives au contenu des factures et des contrats aux grands consommateurs ;
- la fourniture aux clients qui le demandent d'une offre à tarification dynamique par les fournisseurs ayant plus de 200 000 clients ;
- la suppression du versement mutualisé.
S'agissant des réseaux d'électricité, l'ordonnance prévoit (chapitre II, III et V) :
- la facilitation du recours à la flexibilité par les gestionnaires de réseaux ;
- des mesures pour favoriser le développement du stockage ;
- l'obligation pour les gestionnaires de réseaux de distribution de réaliser un plan de développement ;
- l'extension aux réseaux fermés de distribution de toutes les obligations des réseaux publics.
Sur le plan de la sécurité d'approvisionnement, l'ordonnance prévoit (chapitre VII) :
- la modification du critère de sécurité d'approvisionnement fixé par le ministre chargé de l'énergie ;
- la suspension du fonctionnement du mécanisme de capacité pour une année du mécanisme de capacité par le ministre chargé de l'énergie ;
- l'exclusion du mécanisme de capacité de certaines installations en fonction de leurs émissions de GES.
Enfin, l'ordonnance interdit aux gestionnaires de réseaux de distribution (chapitres IV et V) :
- de détenir des installations de stockage ;
- de gérer ou développer des bornes de recharge de véhicules électriques.
Le rapporteur relève que la transposition d'une directive 112 ( * ) du « Paquet d'hiver » suscite plusieurs craintes.
D'une part, le MNE s'inquiète de « l'obligation qui va être faite aux fournisseurs d'électricité ayant plus de 200 000 clients de proposer des offres à tarification dynamique » et souhaite que « les modalités de commercialisation et les risques d'augmentation des prix soient encadrés par le législateur, dans le but de protéger les consommateurs domestiques et les petits professionnels ».
D'autre part, la FNCCR s'étonne « du peu de place faite aux AODE propriétaires des ouvrages de distribution d'électricité et en charge de l'aménagement du territoire en tant qu'autorité organisatrice de la distribution de l'énergie , dans l'élaboration du plan d'investissements des réseaux ».
Ces critiques ne sont pas partagées par la CRE , qui a rendu un avis sur le projet d'ordonnance transposant la directive du 5 juin 2019 113 ( * ) .
Dans sa délibération du 17 décembre 2020 114 ( * ) , la CRE a émis des avis :
- favorables sur la majorité des articles, recommandant de « transposer le plus fidèlement possible les dispositions de la directive concernant les offres à tarification dynamique, la protection des consommateurs et le fonctionnement des marchés » ;
- défavorables sur plusieurs articles prévoyant des décrets, « qui viendraient encadrer inutilement les compétences directement octroyées à la CRE par la directive, par exemple sur les plans de développement des réseaux ou sur le rôle des gestionnaires des réseaux de distribution (GRD) vis-à-vis de l'intégration de l'électromobilité dans le réseau électrique. »
Le rapporteur relève que , par un amendement adopté à l'Assemblée nationale , le Gouvernement a introduit un article 22 bis au projet de loi « Climat-Résilience », ratifiant trois ordonnances précitées n° 2021-235, n° 2021-236 et n° 2021-237 du 3 mars 2021.
Il appelle à évaluer la mise en oeuvre des « offres dynamiques » et associer les AODE à l'élaboration des plans de développement des réseaux.
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38. Évaluer les conséquences du nouveau dispositif des « offres dynamiques » sur la protection des consommateurs. 39. Associer les autorités organisatrices de la distribution d'énergie (AODE) à l'élaboration des plans de développement des réseaux. |
5. Terminologie, production, transport, stockage, traçabilité de l'hydrogène et cadre de soutien à celui produit par électrolyse de l'eau à partir de sources renouvelables ou bas-carbone (article 52).
L' ordonnance n° 2021-167 du 17 février 2021 115 ( * ) a été prise.
En préambule, le rapporteur souligne que l'ordonnance prise par le Gouvernement va bien au-delà de l'habilitation ouverte par le législateur, relevant à ce titre qu'elle abroge purement et simplement plusieurs dispositions du code de l'énergie :
- la section 5 du chapitre VI du titre IV du livre IV du code de l'énergie sur « les garanties d'origine », créée par la loi « Énergie-Climat », par laquelle le législateur avait institué un dispositif de garanties d'origine pour le biogaz ;
- le chapitre VII du même titre sur « les dispositions relatives à la vente d'hydrogène », créé par l'article 30 de la loi « Énergie-Climat » , par lequel le législateur avait institué un dispositif de garanties d'origine pour l'hydrogène d'origine renouvelable ;
- le II de l'article 30 de la loi « Énergie-Climat », qui prévoit l'application du critère du « bilan carbone » aux dispositifs de soutien « publiés dans un délai de douze mois suivant l'application de la présente loi » .
Si le rapporteur peut comprendre qu'une recodification du code de l'énergie ait rendu nécessaire la suppression des dispositions relatives au biogaz et à l'hydrogène introduites par le législateur, il regrette cependant ces modifications par voie d'ordonnance de dispositions législatives récemment adoptées par le Parlement.
Surtout, il estime inacceptable la suppression , au détour d'une ordonnance, de la date d'application du critère du « bilan carbone » , qui constitue un apport essentiel du Sénat aux appels d'offres lancés par le Gouvernement en matière d'énergies renouvelables.
Aucune recodification ne peut justifier cette suppression, qui est sans rapport avec l'habilitation à légiférer par ordonnance.
Interrogée sur ce point par le rapporteur, la DGEC a indiqué qu'il s'agit d'un « toilettage », précisant que « le délai de 12 mois [n'a] plus ni sens ni portée en 2021 ».
Pour ce qui le concerne, le rapporteur considère que la suppression de ce délai retire une garantie à l'application effective du critère du « bilan carbone », pourtant essentielle pour protéger nos industriels français et européens du dumping environnemental et, partant, relocaliser la chaîne de valeur des EnR.
S'agissant du contenu de l'ordonnance en tant que tel , le rapporteur relève plusieurs observations.
En premier lieu, l'ordonnance donne une application à l'hydrogène entendu comme « le gaz composé, dans une proportion déterminée par arrêté du ministre chargé de l'énergie, de molécules de dihydrogène, obtenu après mise en oeuvre d'un procédé industriel ».
Plusieurs types d'hydrogène sont ainsi définis :
- l' hydrogène renouvelable , produit par électrolyse en utilisant de l'électricité issue de sources d'énergies renouvelables ou toute autre technologie utilisant une ou plusieurs de ces source(s) et n'entrant pas en conflit avec d'autres usages et dont les émissions de GES sont inférieures ou égales à un seuil ;
- l' hydrogène bas-carbone , dont les émissions de GES sont inférieures ou égales au seuil prévu pour les énergies renouvelables sans pouvoir recevoir cette qualification faute d'en remplir les autres critères ;
- l' hydrogène carboné , n'étant ni renouvelable, ni bas-carbone ;
- l' hydrogène coproduit lors d'un procédé industriel , dont la fonction n'est pas d'obtenir cet hydrogène et qui est autocosommé 116 ( * ) .
En outre, un dispositif de soutien public est prévu pour l'hydrogène renouvelable et bas-carbone.
Dans ce cadre, l'autorité administrative peut ouvrir à ces installations un dispositif de soutien pour atteindre les objectifs énoncés au 10° du I de l'article L. 100-4 du code de l'énergie 117 ( * ) (Article L. 812-2 du même code).
Ce soutien prend la forme d'une aide au fonctionnement ou d'une combinaison d'une aide à l'investissement et au fonctionnement.
Les candidats sont sélectionnés au terme d'une procédure de mise en concurrence en tenant compte de leur rentabilité économique, de leurs émissions de GES et de l'atteinte des objectifs de la politique énergétique nationale.
L'aide ainsi attribuée fait l'objet d'un contrat entre l'État et le bénéficiaire ou son mandant sur une durée maximale de 20 ans ; elle tient compte des autres aides financières ou fiscales et ne peut excéder un niveau raisonnable de rémunération des capitaux compte tenu des risques inhérents aux activités.
L'aide au fonctionnement fait l'objet de périodes d'expérimentation pour les petits et moyens projets ainsi que pour les filières non matures.
Un décret en Conseil d'État, pris après avis de la CRE, précise les conditions de ce dispositif de soutien.
Par ailleurs, l'ordonnance institue deux dispositifs de garantie, attestant du caractère renouvelable ou bas-carbone de l'hydrogène produit.
D'une part, l'hydrogène peut bénéficier d'une garantie de traçabilité si l'hydrogène renouvelable ou bas-carbone n'est pas mélangé à un autre type d'hydrogène ou à un autre gaz entre sa production et sa consommation.
D'autre part, il peut disposer d'une garantie d'origine si l'hydrogène renouvelable ou bas-carbone est susceptible d'être mélangé entre sa production et sa consommation ou si la garantie émise est susceptible d'être cédée indépendamment de l'hydrogène produit.
Il est prévu que ces garanties de traçabilité ou d'origine ne puissent être :
- émises au-delà d'une pour chaque unité d'hydrogène produite correspondant à 1 MWh ;
- valables au-delà de 12 mois, l'utilisation d'une garantie valide pouvant être déclarée au-delà de six mois suivant l'expiration de la période de validité.
S'agissant des garanties d'origine, il est également prévu :
- qu'un organisme de gestion des garanties de production d'hydrogène soit désigné par l'autorité administrative pour assurer leur délivrance, leur transfert, leur annulation, leur suivi et leur contrôle, et tienne notamment à jour un registre électronique national de ces garanties ;
- que les installations bénéficiant d'un contrat d'aide soient enregistrées d'office à ce registre par l'organisme de gestion et que les garanties d'origine associées soient d'office émises au bénéfice de l'État puis mises aux enchères ou transférées à titre gratuit, à la commune sur le territoire de laquelle est implantée l'installation qui en fait la demande ;
- que le ministre de l'énergie dispose de pouvoir d'enquêtes, de contrôle et de sanction administrative, dont une sanction pécuniaire à l'encontre de l'organisme de gestion ne pouvant excéder 10 % des frais de tenue du registre ou à l'encontre du demandeur à raison de 10 euros par équivalent en mégawattheure d'hydrogène produit ayant donné lieu à la délivrance de garanties.
Enfin, l'ordonnance applique :
- à l'hydrogène produit et consommé sur une même site , instantanément ou après une période de stockage, par un ou des producteur(s) et un ou des consommateur(s) liés entre eux, le cas échéant, au sein d'une personne morale, le droit des consommateurs à l'autoconsommation, le site d'autoproduction et les points d'expédition et de réception devant être précisés par voie règlementaire ;
- à la vente d'hydrogène renouvelable injecté dans le réseau de gaz naturel le chapitre V du titre IV du livre IV du code de l'énergie, tout en précisant que les activités de production et de vente d'hydrogène renouvelable aux consommateurs finals « s'exercent au sein de marchés concurrentiels et ne sont pas régulées au titre du présent code » ;
- au transport et à la distribution d'hydrogène renouvelable assuré par les gestionnaires des réseaux de transport ou de distribution de gaz, certaines dispositions prévues par les titres III et V du livre IV du code de l'énergie ;
- au stockage de l'hydrogène effectué dans des stockages de gaz combustible et de gaz naturel, les dispositions prévues pour les stockages souterrains par les titre I er et III du livre II du code minier.
En second lieu, l'ordonnance modifie le cadre existant relatif aux garanties d'origine du biogaz.
Pour ce faire, elle crée un dispositif de « garanties d'origine de gaz renouvelable injecté dans le réseau de gaz naturel » dont les « garanties d'origine de biogaz » ne sont plus qu'une sous-catégorie.
Le droit applicable reste globalement le même que celui adopté par l'article 50 de la loi « Énergie-Climat ».
Dans sa délibération du 24 septembre 2020 118 ( * ) , la CRE « prend acte du projet d'ordonnance, qui reprend la distinction entre l'hydrogène renouvelable et l'hydrogène bas-carbone créée par la loi relative à l'énergie et au climat, alors que ces deux catégories contribueront de la même manière à l'objectif poursuivi, qui est la décarbonation de l'hydrogène. »
Dans ce cadre, la CRE a émis plusieurs recommandations :
- appelant à ne pas distinguer l'hydrogène renouvelable de l'hydrogène bas-carbone dans le soutien public apporté et à appliquer les garanties d'origine prévue pour l'hydrogène renouvelable à l'hydrogène bas-carbone ;
- relevant la complexité de la juxtaposition de deux types de garanties de production d'hydrogène : les garanties de traçabilité et les garanties d'origine ;
- s'interrogeant sur la maturité de la filière hydrogène qui justifierait des contrats de gré à gré plutôt que des appels d'offres ;
- estimant nécessaire d'établir des critères de recevabilité et de sélection des offres objectifs, quantifiables et non-discriminatoires avec une prépondérance accordée au prix et la prise en compte de critères environnementaux ;
- considérant nécessaire de se prononcer sur l'ensemble du dispositif de soutien, en étant saisie pour avis du décret en Conseil d'État.
Interrogée par le rapporteur, la CRE a précisé qu'elle n'avait pas encore été formellement saisie des projets de décret et d'arrêté.
Au cours de son audition, France Hydrogène constate qu'« un cadre de soutien à la production d'hydrogène renouvelable et d'hydrogène bas-carbone est créé par l'ordonnance », ce qui constituait une « demande forte de la filière ».
L'enjeu est de passer de 900 000 tonnes d'hydrogène fossile, aujourd'hui consommés dans l'industrie, à 6,5 GW en 2030, ce qui représente une multiplication par 1000.
Cet objectif est encore difficile d'atteinte car le coût de l'hydrogène fossile, produit par vaporeformage de gaz naturel, est de 1,5 euro par kilogramme, contre 3 fois plus cher pour l'hydrogène renouvelable ou bas-carbone.
Pour contribuer à cet objectif, France hydrogène a fait part de plusieurs points d'attention.
Tout d'abord, l'hydrogène bas-carbone, c'est-à-dire produit à partir de l'électricité nucléaire, « doit être en particulier encouragé et défendu à Bruxelles , où elle se heurte parfois à des visions divergentes ».
Plus encore, la définition du seuil en kg CO 2 /kg H2 119 ( * ) doit être suivie avec attention, car elle permettra « de distinguer ce qui relève de l'hydrogène renouvelable et bas-carbone de l'hydrogène décarboné et fossile ».
Autre point d'attention, tout comme la CRE, France Hydrogène estime que « le terme d'hydrogène carboné pour qualifier un hydrogène produit par des EnR, mais qui ne respecterait pas le seuil d'émission pose des difficultés sémantiques » et que « la création des garanties de traçabilité est pour le moment complexe et risque de générer des surcoûts ».
De surcroît, France Hydrogène plaide pour l'institution « d'un complément de rémunération à la production » et rappelle qu'il n'existe pas de consensus parmi ses membres sur la « question de la séparation ou non des appels d'offres en hydrogène renouvelable et hydrogène bas-carbone ».
Enfin, au-delà de l'ordonnance, France Hydrogène appelle à ce que « les aspects liés au stockage et au transport et à la distribution d'hydrogène [soient] pleinement traités ».
Le rapporteur estime nécessaire de réintroduire une date d'entrée en vigueur pour le critère du « bilan carbone », pour s'assurer de sa pleine application aux prochains appels d'offres.
Pour ce qui est de l'hydrogène, il partage le point de vue de la CRE quant à la nécessité de ne pas distinguer l'hydrogène renouvelable de l'hydrogène bas-carbone dans le soutien apporté à la filière, ainsi que la nécessité de défendre l'hydrogène bas-carbone dans le cadre des négociations européennes sur la « taxonomie verte ».
Plus encore, il appelle à corriger les scories de l'ordonnance en clarifiant la terminologie de l'hydrogène, en particulier l'« hydrogène carboné » et en articulant les dispositifs des « garanties de traçabilité » avec celle des « garanties d'origine » .
Au-delà de l'ordonnance , il invite à étudier la faisabilité technique et l'opportunité économique d'instituer un dispositif de complément de rémunération relatif à la production d'hydrogène.
Enfin, parce que le soutien à l'hydrogène ne passe pas exclusivement par des dispositifs de soutien, il plaide pour traiter législativement les aspects liés au stockage, à la distribution et au transport de l'hydrogène.
Sur ce dernier point, le rapporteur relève que l'article 21 du projet de loi « Climat-Résilience » comprend certaines dispositions liées au stockage de l'hydrogène.
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40. Réintroduire une date d'entrée en vigueur du critère du « bilan carbone » aux projets d'énergies renouvelables attribués par appels d'offres. 41. Clarifier la terminologie de l'hydrogène, en particulier l'« hydrogène carboné ». 42. Mieux articuler le dispositif des « garanties de traçabilité » avec celui des « garanties d'origine ». 43. Défendre l'hydrogène bas-carbone à l'échelle européenne, dans le cadre des négociations sur la « taxonomie verte ». 44. Étudier la faisabilité technique et l'opportunité économique d'instituer un complément de rémunération relatif à la production d'hydrogène. 45. Traiter les aspects liés au stockage, à la distribution et au transport de l'hydrogène. |
6. Réforme du comité de règlement des différends et des sanctions (CoRDIS) au sein de la Commission de régulation de l'énergie (CRE) (II de l'article 57).
Une ordonnance n° 2020-891 du 22 juillet 2020 120 ( * ) a été prise.
Selon le rapport annexé au projet d'ordonnance 121 ( * ) , il s'est agi de modifier les procédures devant le CoRDIS, instance de règlement des différends de la CRE, afin « d'assurer la garantie des secrets protégés par la loi et des données à caractère personnel dans le cadre des décisions rendues », mais aussi « d'inscrire dans la loi pour plus de sécurité juridique [...] en matière de règlement des différends la pratique décisionnelle du CoRDIS depuis plus de dix ans, confortée par la jurisprudence administrative et judiciaire » .
Pour ce faire, cette ordonnance a précisé les règles relatives :
- à la vacance de la présidence ou l'empêchement du président du CoRDIS (article 2) ;
- à la délibération du CoRDIS à la majorité de ses membres avec un départage par son président (article 3) ;
- au caractère contradictoire de l'instruction et de la procédure (article 4) ;
- au caractère public des audiences (article 4) ;
- aux modalités de désignation de la personne chargée de l'instruction, de demande de renseignement ou de production d'information ou d'observation, de mise en demeure et de notification des griefs (article 8) ;
- à l'exécution, la notification et à la publication des décisions (article 6), y compris de sanctions (article 16) ;
- à l'absence de mise en demeure préalable à une sanction au manquement des dispositions prévues par un règlement du 25 octobre 2011 122 ( * ) concernant l'intégrité et la transparence du marché de gros de l'électricité (article 8) ou découlant de l'absence de conformité à une mise en demeure ou de la production de renseignements incomplets ou erronés (article 13) ;
- aux modalités de saisine du CoRDIS en cas d'absence de conformité à une décision (article 12) ;
- à la possibilité pour la personne mise en cause de consulter le dossier et de formuler des observations avant le prononcé des sanctions (article 14) ;
- à l'impossibilité pour le CoRDIS de se saisir de faits remontant à plus de 3 ans (article 15) ;
- à la constatation des infractions par des agents disposant de pouvoirs d'enquête (article 17).
Plus substantiellement, cette ordonnance a codifié plusieurs procédures importantes :
- l'interdiction, pour le membre désigné, chargé de l'instruction, de participer au délibéré, y compris lorsqu'aucune mise en demeure n'a été prononcée (article 4) ;
- l'application, aux procédures du CoRDIS, des règles générales de prescription extinctive, prévues par le code civil (article 5) ;
- la possibilité, pour les présidents de la CRE et du CoRDIS, de former un pourvoi en cassation contre un arrêt de la cour d'appel de Paris ayant annulé ou réformé une décision (article 7).
Sollicitée par le rapporteur, la CRE a indiqué que l'ordonnance « apporte un certain nombre de modifications et de clarifications des procédures applicables devant le comité » , « permet de garantir la continuité de fonctionnement du comité en prévoyant les situations de vacance de sa présidence ou d'empêchement du président » et « clarifie les procédures suivies devant le CoRDiS en précisant les conditions de sa saisine, le déroulement des échanges contradictoires, le rôle du membre désigné en charge de l'instruction des demandes de sanction et les modalités du délibéré. »
Pour autant, la CRE a insisté sur « la mise en cohérence des textes réglementaires avec les dispositions législatives » , un décret en Conseil d'État devant notamment préciser les modalités :
- de détermination des astreintes ;
- de détermination du membre désigné en matière de sanction et du rapporteur ;
- d'adoption des décisions de clôture de l'instruction par le membre désigné lorsque la partie mise en cause se conforme à la mise en demeure ;
- de prise de certains actes de procédure du CoRDiS comme la possibilité pour le président du comité de rejeter sans instruction une demande de sanction qui serait manifestement irrecevable ou ne relèverait manifestement pas de la compétence du comité ;
- du pourvoi en cassation.
S'il juge ces évolutions positives, le rapporteur rappelle que la règlementation applicable aux procédures devant le CoRDIS offrait déjà un cadre juridique protecteur, avant cette réforme législative.
Surtout, il regrette que le Gouvernement ait refusé, à l'occasion de l'examen du projet de loi « Énergie-Climat », sa proposition d'inscrire directement dans la loi, en lieu et place de l'habitation à légiférer par ordonnance, l'interdiction pour le membre chargé de l'instruction de participer au délibéré, y compris dans le cas où aucune mise en demeure n'a été prononcée : cela aurait permis d'avancer plus rapidement sur ce sujet d'importance sur le plan de la sécurité juridique.
7. Contribution au service public de l'électricité (CSPE) (III de l'article 57).
Une ordonnance n° 2020-161 du 26 février 2020 123 ( * ) a été prise.
Cette ordonnance permet au président de la CRE (Article 1) :
- d'une part, de transiger pour mettre un terme aux litiges nés d'une demande de remboursement partiel du paiement de la CSPE au titre des années 2015 à 2019, à proportion des parts des recettes affectées à d'autres fins que celles environnementales ;
- d'autre part, d'engager le paiement des sommes correspondantes.
Le montant des conventions transactionnelles de plus de 1 M d'euros, de même que la méthodologie applicable, sont soumis pour avis à un comité ministériel de transaction (même article).
Une plate-forme électronique est destinée à permettre le dépôt par les contribuables des demandes de remboursement partiel (Article 3).
Par ailleurs, un décret n° 2020-1320 du 30 octobre 2020 est venu préciser les modalités de remboursement.
À la demande du rapporteur, la CRE a indiqué que « l'avis du Comité Ministériel de Transaction (CMT) sur les modalités de remboursement prévues par la CRE a été officiellement rendu le 18 février » et que « la CRE va pouvoir procéder à l'instruction des dossiers. »
Pour autant, il faudra que la CRE dispose à la fois des moyens requis - 55 000 demandes de restitution ayant été déposées devant elle et 15 000 litiges étant pendants devant le Tribunal administratif de Paris - et des financements nécessaires - le risque financier pour l'État étant évalué entre 1 Md d'euros pour le Gouvernement et 5 Mds d'euros pour l'Assemblée nationale 124 ( * ) .
* 90 Ordonnance n° 2020-921 du 29 juillet 2020 portant diverses mesures d'accompagnement des salariés dans le cadre de la fermeture des centrales à charbon.
* 91 Étude d'impact au projet de loi relatif à l'énergie et au climat.
* 92 Ordonnance n° 2020-866 du 15 juillet 2020 portant diverses dispositions d'adaptation au droit de l'Union européenne dans le domaine de l'énergie et du climat.
* 93 Rapport au Président de la République relatif à l'ordonnance n° 2020-866 du 15 juillet 2020 portant diverses dispositions d'adaptation au droit de l'Union dans le domaine de l'énergie et du climat.
* 94 Directive n° 2018/2002 du 11 décembre 2018 modifiant la directive 2012/27/UE relative à l'efficacité énergétique et de la directive 2018/844 du 30 mai 2018 portant sur la performance énergétique des bâtiments.
* 95 Directive 2018/2001 du 11 décembre 2018 relative à la promotion de l'utilisation de l'énergie produite à partir de sources renouvelables.
* 96 Loi n° 65-557 du 10 juillet 1965 fixant le statut de la copropriété des immeubles bâtis.
* 97 Loi n° 89-462 du 6 juillet 1989 tendant à améliorer les rapports locatifs et portant modification de la loi n° 86-1290 du 23 décembre 1986.
* 98 Une information complémentaire est prévue à un rythme biannuel, puis mensuel, à compter du 1 er janvier 2022.
* 99 Directive n° 2018/2002 du 11 décembre 2018 modifiant la directive 2012/27/UE relative à l'efficacité énergétique.
* 100 Directive 2018/844 du 30 mai 2018 portant sur la performance énergétique des bâtiments.
* 101 Directive 2018/2001 du 11 décembre 2018 relative à la promotion de l'utilisation de l'énergie produite à partir de sources renouvelables.
* 102 Directive 2018/2001 du 11 décembre 2018 relative à la promotion de l'utilisation de l'énergie produite à partir de sources renouvelables.
* 103 Ordonnance n° 2021-235 du 3 mars 2021 portant transposition du volet durabilité des bioénergies de la directive (UE) 2018/2001 du Parlement européen et du Conseil du 11 décembre 2018 relative à la promotion de l'utilisation de l'énergie produite à partir de sources renouvelables.
* 104 Rapport au Président de la République relatif à l'ordonnance n° 2021-235 du 3 mars 2021 portant transposition du volet durabilité des bioénergies de la directive (UE) 2018/2001 du Parlement européen et du Conseil du 11 décembre 2018 relative à la promotion de l'utilisation de l'énergie produite à partir de sources renouvelables.
* 105 De pouvoir calorifique supérieur (PCS).
* 106 Ordonnance n° 2021-236 du 3 mars 2021 portant transposition de diverses dispositions de la directive (UE) 2018/2001 du Parlement européen et du Conseil du 11 décembre 2018 relative à la promotion de l'utilisation de l'énergie produite à partir de sources renouvelables et de la directive (UE) 2019/944 du Parlement européen et du Conseil du 5 juin 2019 concernant des règles communes pour le marché intérieur de l'électricité.
* 107 Directive 2018/2001 du 11 décembre 2018 relative à la promotion de l'utilisation de l'énergie produite à partir de sources renouvelables.
* 108 Directive (UE) 2019/944 du Parlement européen et du Conseil du 5 juin 2019 concernant des règles communes pour le marché intérieur de l'électricité et modifiant la directive 2012/27/UE.
* 109 Ordonnance n° 2021-237 du 3 mars 2021 portant transposition de la directive (UE) 2019/944 du Parlement européen et du Conseil du 5 juin 2019 concernant des règles communes pour le marché intérieur de l'électricité et modifiant la directive 2012/27/UE, et mesures d'adaptation au règlement (UE) 2019/943 du Parlement européen et du Conseil du 5 juin 2019 sur le marché intérieur de l'électricité.
* 110 Rapport au Président de la République relatif à l'ordonnance n° 2021-237 du 3 mars 2021 portant transposition de la directive (UE) 2019/944 du Parlement européen et du Conseil du 5 juin 2019 concernant des règles communes pour le marché intérieur de l'électricité et modifiant la directive 2012/27/UE, et mesures d'adaptation au règlement (UE) 2019/943 du Parlement européen et du Conseil du 5 juin 2019 sur le marché intérieur de l'électricité.
* 111 Règlement (UE) 2019/943 sur le marché intérieur de l'électricité.
* 112 Directive (UE) 2019/944 du Parlement européen et du Conseil du 5 juin 2019 concernant des règles communes pour le marché intérieur de l'électricité et modifiant la directive 2012/27/UE.
* 113 Directive (UE) 2019/944 du Parlement européen et du Conseil du 5 juin 2019 concernant des règles communes pour le marché intérieur de l'électricité et modifiant la directive 2012/27/UE.
* 114 Délibération n° 2020-313 du 17 décembre 2020 portant avis sur le projet d'ordonnance portant transposition de la directive (UE) 2019/944 du Parlement européen et du Conseil du 5 juin 2019 concernant des règles communes pour le marché intérieur de l'électricité et modifiant la directive 2012/27/UE.
* 115 Ordonnance n° 2021-167 du 17 février 2021 relative à l'hydrogène.
* 116 Il est précisé que cet hydrogène est exclu de l'objectif de décarbonation énoncé au 10° du I de l'article L. 100-4 du code de l'énergie.
* 117 Qui vise à « développer l'hydrogène bas-carbone et renouvelable et ses usages industriel, énergétique et pour la mobilité, avec la perspective d'atteindre environ 20 à 40 % des consommations totales d'hydrogène et d'hydrogène industriel à l'horizon 2030 ».
* 118 CRE, Délibération n° 2020-231 du 24 septembre 2020 portant avis sur le projet d'ordonnance relative à l'hydrogène.
* 119 Kilogramme de dioxyde de carbone par kilogramme d'hydrogène ;
* 120 Ordonnance n° 2020-891 du 22 juillet 2020 relative aux procédures du comité de règlement des différends et des sanctions de la Commission de régulation de l'énergie.
* 121 Rapport au Président de la République relatif à l'ordonnance n° 2020-891 du 22 juillet 2020 relative aux procédures du comité de règlement des différends et des sanctions de la Commission de régulation de l'énergie.
* 122 Règlement (UE) n° 1227/2011 du Parlement européen et du Conseil du 25 octobre 2011 concernant l'intégrité et la transparence du marché de gros de l'énergie ou tout autre manquement de nature à porter gravement atteinte au fonctionnement du marché de l'énergie (Articles 3, 4, 5, 8, 9 et 15).
* 123 Ordonnance n° 2020-161 du 26 février 2020 relative au règlement transactionnel par le président de la Commission de régulation de l'énergie du remboursement de la contribution au service public de l'électricité.
* 124 Rapport pour avis n° 141 présenté au nom de la commission des affaires économiques sur le projet de loi de finances, adopté par l'Assemblée nationale, pour 2020 (Tome II - Écologie, Développement et mobilité durables ) par M. le Daniel Gremillet, pp. 46 et 47.