II. COMMUNICATION DE M. JEAN-FRANÇOIS HUSSON, RAPPORTEUR GÉNÉRAL DE LA COMMISSION DES FINANCES (5 MAI 2021)
Réunie le mercredi 5 mai 2021, sous la présidence de M. Claude Raynal, président, la commission a entendu une communication de M. Jean-François Husson, rapporteur général, sur le programme de stabilité 2021-2027 et le plan national pour la reprise et la résilience.
M. Claude Raynal , président. - Nous en venons maintenant à la communication du rapporteur général sur le programme de stabilité 2021-2027. Nous avons procédé à l'audition du ministre des comptes publics Olivier Dussopt le jour même de sa présentation en Conseil des ministres et le rapporteur général vous a transmis son analyse pendant la suspension des travaux parlementaires en séance publique. Depuis, le plan national pour la reprise et la résilience (PNRR) a été présenté et nous avons également pu interroger le ministre sur ce point. Le rapporteur général a souhaité présenter ses analyses devant la commission pour qu'elles puissent donner lieu à un débat.
M. Jean-François Husson , rapporteur général. - Le Conseil des ministres a adopté, le 14 avril dernier, le projet de programme de stabilité pour les années 2021 à 2027. Celui-ci présente la trajectoire budgétaire retenue par le Gouvernement ainsi que le scénario macroéconomique sous-jacent.
Ce projet revêt cette année une importance toute particulière, dans un contexte marqué par le prolongement des contraintes sanitaires et une hausse inédite de l'endettement public. Il lève par ailleurs en partie le voile sur la stratégie budgétaire de la majorité pour le prochain quinquennat, à la suite de la remise du rapport de la commission sur l'avenir des finances publiques.
En dépit de la suspension de nos travaux, je vous ai transmis une analyse de ce projet sous la forme d'une communication, que vous avez reçue mardi 20 avril dernier. Je vais vous en résumer ce matin les principaux éléments. Nous pourrons également aborder dans nos échanges le plan national pour la reprise et la résilience que nous avons reçu depuis.
Le PNRR n'apporte presque rien de nouveau par rapport au plan de relance que nous avons examiné à l'automne dernier. Ses priorités sont celles du plan de relance. Les montants sont différents parce que le PNRR indique, pour chaque ligne budgétaire, la part qui sera cofinancée par l'Europe via la facilité pour la reprise et la résilience. Toutefois, le véritable enjeu sera plutôt la rapidité de mise en oeuvre des projets, et ce dans l'ensemble des territoires. Le rythme est actuellement insuffisant, comme j'ai pu le constater en rencontrant des entrepreneurs et leurs représentants.
Le PNRR prévoit aussi des réformes, qui là encore ne sont pas nouvelles puisqu'il s'agit de dispositifs déjà votés et mis en oeuvre, ou en tout cas prévus dans des projets de loi en cours ou annoncés.
Il n'y a pas eu, contrairement à ce qui s'est passé dans d'autres pays, de véritable consultation du Parlement, des collectivités et des acteurs économiques sur le PNRR lui-même. Celui-ci dresse ainsi une liste des consultations de collectivités et d'acteurs économiques mais il s'agit plutôt des modalités de mise en oeuvre du plan de relance que de sa définition et des montants budgétaires, qui étaient arrêtés dès le mois de septembre. Je le regrette.
Venons-en maintenant au programme de stabilité. Celui-ci est marqué par une révision à la baisse de l'hypothèse de croissance pour 2021, ramenée de 6 % à 5 %. Il s'agit d'un scénario raisonnable au regard des dernières prévisions publiées depuis le resserrement des contraintes sanitaires. En dépit de la prolongation de la crise, le montant consacré au plan de relance n'est pas modifié. La stratégie française - et plus globalement européenne - diverge sur ce point de la stratégie américaine, marquée par une forte hausse du soutien budgétaire.
Cela peut conduire à s'interroger sur le risque d'un décrochage européen. Par exemple, le FMI estime désormais que la crise se traduira par une perte durable de capacité productive de l'ordre de 2,5 % du PIB en France, tandis que les États-Unis dépasseraient dès 2022 le niveau de production anticipé avant la crise !
Cela n'est sans doute pas étranger à l'annonce d'un « deuxième temps de la relance » par le Président de la République vendredi dernier dans la presse. Cette annonce aux contours encore imprécis laisse penser que le projet de programme de stabilité pourrait déjà être obsolète... En tout état de cause et comme je viens de le dire, il est impératif que la montée en charge des mesures déjà adoptées soit aussi rapide que possible.
Passons maintenant à la trajectoire budgétaire 2022-2027 proposée par le Gouvernement, qui constitue la véritable nouveauté de ce programme de stabilité.
Au cours du prochain quinquennat, la normalisation de la situation économique et sanitaire conduirait à amorcer un redressement des comptes publics, dans l'objectif de ramener le déficit public sous le seuil de 3 % du PIB en 2027.
Si le seuil de déficit public de 3 % du PIB ne doit pas constituer un « totem » sur le plan politique, il s'agit du niveau qui garantit de stabiliser l'endettement dans les principaux scénarios macroéconomiques élaborés pour la France par les grandes institutions internationales et les instituts de conjoncture. Il me semble donc pertinent.
Ce redressement reposerait exclusivement sur un effort de maîtrise de la dépense. La croissance de la dépense publique primaire - c'est-à-dire hors charge de la dette - devrait être contenue à 0,4 % par an, ce qui n'a été réalisé qu'à deux reprises en 20 ans. Concrètement, les économies à réaliser au cours du prochain quinquennat pour respecter la trajectoire gouvernementale atteindraient 65 milliards d'euros.
Il peut être noté que cette estimation est toutefois entourée d'incertitudes importantes.
D'un côté, le scénario de remontée des taux du Gouvernement tend vraisemblablement à majorer les économies nécessaires. En effet, il retient l'hypothèse très prudente d'une remontée rapide des taux pour construire la trajectoire budgétaire proposée. À titre d'illustration, retenir une charge de la dette conforme aux prévisions de la Commission européenne diviserait par deux les économies nécessaires sur la dépense primaire.
D'un autre côté, les hypothèses macroéconomiques retenues par le Gouvernement pourraient, à l'inverse, minorer l'effort nécessaire. En particulier, le Gouvernement considère que la crise n'aura aucun impact sur la croissance potentielle et que la maîtrise de la dépense ne pèsera pas sur la croissance effective.
Si le scénario gouvernemental suppose la mise en oeuvre d'un effort d'économies inédit, le Gouvernement se garde bien d'indiquer comment il entend atteindre son objectif de maîtrise de la dépense, au risque de fragiliser la crédibilité de la trajectoire proposée.
Si la piste d'une réforme des retraites est évoquée, elle produirait l'essentiel de ses effets sur les finances publiques au-delà du prochain quinquennat.
Dans ce contexte, je m'interroge sur le choix du Gouvernement de se concentrer actuellement sur la réforme de la gouvernance des finances publiques, plutôt que sur la mise en place de véritables revues de dépenses. Compte tenu de l'ampleur du défi à venir, il apparaît, en effet, indispensable d'engager sans tarder les travaux nécessaires pour identifier les gisements d'économies susceptibles d'être mobilisés au début du prochain quinquennat.
Je regrette également que le programme de stabilité reste muet sur la question du financement des dépenses d'avenir. Il faut être vigilant sur ce point, car lors de la précédente crise, le redressement des comptes publics avait pesé sur les dépenses d'avenir dans les pays du sud de l'Europe, au détriment de la croissance potentielle. Réalisés dans l'urgence, les efforts d'économies entrepris avaient fragilisé l'investissement public.
Si la France n'a pas connu de baisse drastique de ses dépenses d'avenir analogue à celle observée dans l'Europe du Sud, un effet d'éviction au profit des dépenses courantes peut néanmoins être observé sur longue période. Ainsi, la part des dépenses publiques utiles à la croissance dans la richesse nationale a eu tendance à diminuer au cours des 20 dernières années, alors que la dépense publique globale suivait la trajectoire inverse.
Pour la France, le défi du prochain quinquennat sera donc de concilier maîtrise de la dépense publique courante et hausse des dépenses d'avenir, en particulier dans le domaine de la transition écologique. Car la maîtrise de la dette publique ne saurait avoir pour contrepartie une hausse de la dette climatique !
Consciente de la nécessité d'articuler ces différentes contraintes, la commission présidée par Jean Arthuis a d'ailleurs proposé que la future norme de dépenses comporte un plancher pluriannuel de dépenses d'avenir, transverse aux administrations. Je n'en retrouve malheureusement pas la trace dans ce programme de stabilité.
Quelle que soit l'option qui sera finalement retenue, il me paraît en tout état de cause indispensable d'engager, dès à présent et parallèlement aux mesures d'économies qui devront être prises, un travail de définition de la nature et de la trajectoire des dépenses d'avenir, afin de les protéger des efforts à réaliser.
Mais plutôt que d'avancer sur ce front, le Gouvernement s'obstine à imaginer un traitement spécifique pour la « dette covid ». Après avoir d'abord proposé un « cantonnement », la solution finalement retenue serait celle d'un « isolement », qui n'impliquerait pas l'affectation de recettes publiques à une caisse d'amortissement dédiée. Selon les indications du programme de stabilité, cet isolement serait assuré par la création d'un programme budgétaire ouvert sur la mission « Engagements financiers de l'État » et doté de 140 milliards d'euros d'autorisations d'engagement, en vue d'un abondement de la Caisse de la dette publique dans les années à venir. Les crédits de paiement seraient décidés année après année, en fonction de la « dynamique de la croissance ».
La création d'un programme doté uniquement d'autorisations d'engagement, tel que proposé par le Gouvernement, constituerait une pratique inhabituelle, qui soulève des interrogations fortes. Source de complexité, elle rendrait le budget de l'État difficilement lisible, puisque la mission « Engagements financiers de l'État » pourrait alors devenir la première mission du budget général en termes d'autorisations d'engagement.
Si le Gouvernement tenait absolument à trouver une solution permettant de distinguer politiquement une « dette covid » dont il ne serait pas responsable, cela pourrait prendre une forme beaucoup plus simple consistant à identifier cette dernière au sein des documents budgétaires. Pour conclure, il me semble donc que l'inventivité de Bercy gagnerait à être mise au service de projets présentant un véritable intérêt pour nos finances publiques -recherche de gisements d'économies, identification des dépenses d'avenir, etc.
M. Vincent Delahaye . - Je regrette que le programme de stabilité s'inscrive dans la continuité des programmes annoncés depuis 40 ans : ceux-ci mettaient l'accent sur la maîtrise de la dépense publique, mais celle-ci n'a jamais cessé d'augmenter plus vite que l'inflation et que la population ! En définitive, on nous demande de faire des efforts par rapport à une tendance d'augmentation qui est très forte... Or, c'est cette tendance qu'il conviendrait de casser si l'on veut redresser nos finances publiques. Le programme de stabilité ne me semble pas de nature à le faire. Il importe surtout de diminuer les dépenses publiques improductives, de fonctionnement, et d'augmenter plutôt les dépenses d'investissement, à rebours de ce qui a été fait ces dernières années. Il est vrai que comme les dépenses publiques entrent dans le calcul du PIB, plus on dépense, plus la croissance semble forte. Mais en réalité, cela contribue à détruire la croissance.
Le plan de relance devrait contenir des mesures exceptionnelles en faveur de l'investissement. Or, dans le PNRR, 7,5 milliards d'euros sont consacrés aux politiques en faveur de la sauvegarde de l'emploi, des jeunes, du handicap et de la formation professionnelle. Quelle est la part dans cette somme de dépenses pérennes ?
M. Jérôme Bascher . - Selon l'Insee, le rythme de croissance au premier trimestre 2021 a été décevant. Cela ne compromet-il pas le scénario du programme de stabilité ? En outre, un nouveau plan de relance semble déjà annoncé. N'examinons-nous pas un projet fictif ?
M. Stéphane Sautarel . - On observe un décrochage en matière d'investissement depuis plusieurs années. Le programme du Gouvernement ne semble pas de nature à inverser la tendance. De même, comment définit-on les dépenses d'avenir ? On voit que le plan proposé ne contient pas que des dépenses d'investissement. Le scénario macroéconomique retenu semble hypothétique. Il est pourtant essentiel que notre programme soit crédible si l'on veut que nos partenaires aient confiance dans notre volonté de respecter nos engagements.
M. Rémi Féraud . - Notre rapporteur a bien montré la fragilité du scénario gouvernemental. Un nouveau plan est d'ailleurs d'ores et déjà annoncé. Cela pose aussi une question démocratique : le PNRR ou le plan de relance mériterait un vrai débat parlementaire, et non une simple discussion en commission...
Nous voulons tous mettre l'accent sur l'investissement et les dépenses d'avenir. Cela dit, la critique est facile mais il est beaucoup plus difficile de proposer des pistes alternatives... La notion de « maîtrise des dépenses publiques » est floue. D'ailleurs, je constate, selon les chiffres fournis par notre rapporteur général, que c'est au cours du quinquennat précédent que les dépenses publiques ont été le plus maîtrisées...
M. Philippe Dallier . - Les dépenses ont continué à augmenter !
M. Rémi Féraud . - ... et le coût politique a été considérable. Pourtant, en effet, elles ont continué à augmenter. Si l'on veut baisser les dépenses de fonctionnement, comme le propose M. Delahaye, il faut dire lesquelles ! Personne ne croit au plan présenté par M. Dussopt, qui constitue plus une déclaration d'intention, sans actions précises. Les ultra-riches et les grandes entreprises ont été les gagnants de la mondialisation. Peut-être pourraient-ils être mis à contribution pour financer la reprise et les investissements de demain, sans accentuer la pression fiscale sur les classes moyennes.
Mme Christine Lavarde . - Cet après-midi, on débattra des contrats de relance et de transition écologique (CRTE). Mais on a l'impression qu'ils recyclent, pour partie, un certain nombre de mesures déjà annoncées auparavant dans d'autres dispositifs. Avez-vous une idée du volume de crédits correspondant à des mesures déjà annoncées qui sont recyclées dans ce cadre ?
M. Philippe Dallier . - L'hypothèse retenue par le Gouvernement sur l'évolution de la charge de la dette est plus prudente que le consensus. Tant mieux, car vu notre endettement, nous sommes à la merci d'une remontée des taux. En revanche, son hypothèse sur la croissance est peut-être optimiste, mais nous avons davantage de leviers pour agir à cet égard, du moins si l'on prend les bonnes mesures... Le Gouvernement n'explique guère comment il entend maîtriser les dépenses publiques, mais chacun sait qu'une élection présidentielle approche ! On va perdre un an... Dans tous les cas, le nouveau Président de la République aura des décisions fortes à prendre, car l'homéopathie ne suffira pas !
M. Claude Raynal , président. - Le Gouvernement table sur 65 milliards d'économies, mais est-ce bien crédible alors que peu de mesures concrètes sont annoncées et que l'effort est considérable... On sait à quel point réaliser de telles économies est difficile. Il n'en demeure pas moins que nous devrons trouver des solutions.
Un facteur déterminant sera l'évolution des taux d'intérêt. Il faut reconnaître l'incertitude en la matière : si l'on prend les projections sur la base desquelles notre commission a débattu ces six dernières années, jamais les hypothèses alarmistes quant à l'évolution des taux d'intérêt ne se sont réalisées ! La vérité est que la charge de la dette restera contenue au cours des prochaines années, car les taux d'intérêt sont très faibles : nous pouvons ainsi racheter à moindre coût la dette que nous avions émise avec des taux plus élevés voilà quelques années. Nous disposons donc d'une marge de manoeuvre à moyen terme, même si nul ne sait quelle sera l'évolution à long terme. Quoi qu'il en soit, si l'on considère qu'atteindre l'objectif de 65 milliards d'économies n'est pas crédible en jouant uniquement sur les dépenses, alors il faut sortir de l'ambiguïté et dire comment on entend combler le déficit : il est trop facile de dire que la gauche veut taxer et que la droite s'y oppose ! C'est caricatural et cela ne résout pas le problème. Chacun doit proposer des solutions et nous devons en discuter, le plus vite possible, et sans attendre l'élection présidentielle.
M. Jean-François Husson , rapporteur général. - Monsieur Delahaye a raison : à vouloir reporter sans cesse la question des économies, on se tire une balle dans le pied ! Nous devons faire des arbitrages. Alors que l'on discute beaucoup de la sécurité aujourd'hui, on entend de nombreuses personnes regretter les suppressions de postes dans la police liées à la révision générale des politiques publiques (RGPP). Notre modèle social repose sur des prestations très élevées mais nous aurons à faire face au vieillissement de la population et à financer, de manière publique ou privée - il faudra en débattre -, la prise en charge de la dépendance.
Il en va de même de la définition des dépenses d'avenir. Il y a quelques années, je n'y aurais pas inclus les dépenses de formation et d'éducation, mais vu l'évolution du marché du travail et les lacunes de certaines formations initiales, qui ne débouchent pas sur des perspectives d'emploi, il devient indispensable de développer la formation continue et les passerelles, si l'on veut éviter que les jeunes se dressent contre leurs aînés qui auront eu la chance de pouvoir mener leur carrière au sein de la même entreprise. Il est donc indispensable que nous débattions des choix collectifs que nous voulons, avec conviction, sincérité et sans tabou.
M. Vincent Delahaye . - Quelle est la part des dépenses pérennes, dans le plan de relance, en ce qui concerne les dépenses en faveur de l'emploi, de la formation professionnelle ou du handicap ?
M. Jean-François Husson , rapporteur général. - Je n'ai pas la réponse à l'heure actuelle, nous essaierons d'y voir plus clair.
Monsieur Bascher, les prévisions de croissance du Gouvernement pour 2021 me semblent prudentes. L'acquis de croissance à l'issue du premier trimestre s'élève à 4 % environ. Si le déconfinement intervient, on peut s'attendre à une reprise forte.
Monsieur Sautarel a raison de poser la question du décrochage des investissements ; cela mérite un débat public. De même, la question de la confiance est cruciale dans une société où la défiance à l'égard des institutions, quelles qu'elles soient, n'a jamais été aussi forte. Mais pour restaurer le pacte de confiance, la première étape est de rétablir les relations entre le Parlement et le Gouvernement. Comme l'a souligné M. Féraud, les décisions sont mieux acceptées si elles sont précédées d'un débat parlementaire que si elles tombent d'en haut, sans discussion, en contournant le Parlement. Avec ce quinquennat, le fossé entre le Gouvernement et le Parlement, et le Sénat notamment, s'est accru. Rétablir la confiance suppose de parler à tout le monde. Les 35 000 élus locaux doivent aussi être associés et entendus.
Madame Lavarde, il n'est pas évident de faire la part des nouvelles mesures et de celles qui sont recyclées. Les annonces se multiplient : au niveau local, par exemple, entre les « territoires d'industrie », la refonte des dispositifs de formation, les nouveaux contrats de relance et de transition écologique (CRTE), etc. Il devient difficile de s'y retrouver... Les crédits du plan de relance sont dans les mains de sous-préfets à la relance. Ce n'est pas un gage d'efficacité. On crée un échelon administratif supplémentaire alors qu'il conviendrait au contraire de simplifier. La fluidité des relations entre les collectivités et les services de l'État est essentielle pour la réussite du plan. Les CRTE ne s'accompagnent pas de nouveaux crédits et consistent en une réorganisation des sommes disponibles.
Monsieur Dallier, on peut reconnaître que le Gouvernement a plutôt été prudent sur ses hypothèses de taux d'intérêt et sur l'évolution de la charge de la dette. Mieux vaut être trop prudent que l'inverse ! Il est temps d'accélérer le déploiement des mesures de relance si l'on veut éviter le décrochage face à des pays où la croissance est déjà repartie fortement et qui sont moins endettés.
Nous devrons effectivement débattre des économies à réaliser et de la manière d'y parvenir, sans tabou. Il y a urgence. Certains ne manquent pas de poser la question des recettes... Pour ma part, j'avais proposé, lors de l'examen du projet de loi de finances, d'instituer des prélèvements exceptionnels sur ceux qui ont bénéficié de la crise, comme le secteur du numérique. Là encore, il ne doit pas y avoir de sujets tabous. En tout cas, il faudra faire des arbitrages et mieux vaut débattre de ces sujets avant l'élection présidentielle qu'après, si l'on ne veut pas se réveiller avec la gueule de bois et connaître à nouveau ce que l'on a vécu. N'oublions pas qu'il n'y a pas si longtemps, Paris ressemblait à un camp retranché et que l'Arc de Triomphe a été dégradé. On ne doit pas faire comme si cela était anodin. Les problèmes n'ont pas été réglés. La crise sociale perdure. Derrière les enjeux financiers se cachent des réalités humaines. Il faut les concilier.
La commission a autorisé la publication de la communication de M. Jean-François Husson, rapporteur général, sous la forme d'un rapport d'information.