B. LA DÉFENSE DES POSITIONS ÉCONOMIQUES DE LA FRANCE, LE SOUTIEN AUX ENTREPRISES FRANÇAISES ET LA PROMOTION DE L'ATTRACTIVITÉ DU TERRITOIRE NATIONAL
1. L'analyse macroéconomique et sectorielle et la défense des politiques économiques nationales
a) Les analyses produites par le réseau économique
Le réseau économique à l'étranger produit des analyses relatives à la situation macro-économique ainsi que des notes sectorielles sur les différents pays suivis . Le réseau est ainsi chargé de la surveillance des principaux risques macroéconomiques auxquels l'économie française pourrait être exposée. Les analyses produites, principalement à destination de l'administration centrale et du Gouvernement, peuvent être transversales ou relever de logiques sectorielles. Les services ont également un rôle de suivi de la situation financière des émetteurs souverains.
Ils participent également à la préparation de l'ordre du jour des conseils d'administration des principales banques multilatérales de développement 21 ( * ) . Les positions de la France sont ainsi définies après échanges entre l'administration centrale, les services économiques et les administrateurs ou représentants français au sein de ces instances. De façon similaire, des notes d'instruction à destination de l'administrateur pour la France au Fonds monétaire international (FMI) doivent être réalisées pour chaque pays une fois par an et des notes sont également prévues, en moyenne une fois tous les deux ans, à destination du conseiller économique de la représentation permanente au sein de l'Organisation de coopération et de développement économiques (OCDE).
Le rôle d'analyse et d'évaluation trouve une résonnance particulière pour les services économiques situés au sein de l'Union européenne . Ceux-ci ont en effet pour mission de réagir aux programmes nationaux de réformes (PNR) et aux programmes de stabilité (PSTAB) réalisés par les différents États membres. Les contributions des services économiques sont ainsi indispensables pour permettre au Gouvernement français d'évaluer la pertinence et le réalisme des engagements pris par les différents États membres .
Plus globalement, les services économiques européens sont régulièrement mis à contribution pour alimenter les travaux de diverses commissions 22 ( * ) au sein de l'Union européenne.
Enfin, sous la coordination du bureau PILOT, l'ensemble des services à l'étranger participent à la production d'études comparatives internationales (ECI). Ces études permettent, sur commande de différentes administrations, du Gouvernement ou des parlementaires, d'évaluer les réponses apportées dans différents pays à une problématique donnée.
Le parangonnage offert par les ECI est particulièrement utile pour éclairer la décision publique et même, plus largement, les citoyens. De ce point de vue, si les rapporteurs spéciaux saluent la publication de certaines synthèses, ils estiment qu'une publicité plus importante devrait être accordée à ces travaux.
Dans le contexte de crise sanitaire, les comparaisons réalisées par les services économiques à l'étranger se sont révélées particulièrement utiles , en analysant tant la diversité des mesures de restriction de liberté adoptées que les réponses apportées par les différents États pour limiter les conséquences de la crise sanitaire.
Le travail de valorisation des ECI réalisé par la DG Trésor apparait à ce jour insuffisant. Les synthèses rendues publiques par la direction générale du Trésor ne concernent qu'un nombre restreint de sujets. Si les commanditaires doivent désormais s'engager, dès lors que le sujet revêt un intérêt public et ne revêt aucun caractère de confidentialité, à fournir une synthèse de la commande, les rapporteurs spéciaux considèrent que la publicité de ces documents pourrait être beaucoup plus large .
Ainsi, ils recommandent de renforcer la diffusion de ces travaux auprès du public en systématisant la diffusion de synthèses par la DG Trésor et la communication des études dans leur intégralité aux parlementaires, y compris lorsqu'ils ne sont pas à l'origine de la commande.
Recommandation n° 3 : systématiser la rédaction de synthèses des études comparatives internationales et les diffuser auprès du grand public. Transmettre les études dans leur intégralité aux parlementaires pour alimenter leurs travaux.
b) La promotion des positions françaises auprès des États étrangers
Le réseau international a également pour mission de promouvoir les positions françaises auprès des autorités du pays de résidence et d'analyser les décisions publiques qui y sont prises. Ce rôle, essentiel au niveau européen, est également assuré au sein des principales instances internationales (FMI, G20, G7, OMC).
De plus, et même si la fréquence de celles-ci s'est considérablement réduite dans le contexte de pandémie actuel, les séquences économiques des visites officielles des autorités françaises à l'étranger sont prises en charge par les agents des services économiques. Les bureaux géographiques doivent en conséquence tenir à jour plusieurs notes 23 ( * ) destinées à alimenter le « dossier ministre ».
Au niveau de l'Union européenne, les services économiques ont un rôle majeur de préparation des différentes réunions des ministres . En effet, la DG Trésor contribue à la préparation de l'Eurogroupe, du Conseil affaires économiques et financières (Ecofin), du Conseil compétitivité (Compet) et du Conseil transports, télécommunications et énergie (TTE).
La présence de services économiques dans les différents États membres et les échanges avec les pouvoirs publics étrangers permettent de restituer, en amont des réunions, « les positions des États-membres sur les points à l'ordre du jour, en les mettant en perspective avec le contexte politique et économique intérieur, ce qui est extrêmement précieux pour l'administration centrale et les cabinets pour préparer les interventions des ministres français, rechercher des alliances et des soutiens sur des textes particuliers » 24 ( * ) .
Le réseau européen de la DG Trésor joue donc un rôle essentiel dans la préparation des réunions des institutions de l'Union, rôle qui s'ajoute aux fonctions traditionnellement remplies par les services économiques .
2. Le soutien aux entreprises françaises à l'international et la promotion de l'attractivité de la France
a) Le soutien et l'accompagnement des entreprises françaises à l'étranger
Les services économiques ont traditionnellement une fonction de soutien aux « grands contrats », soit les contrats dont la part française d'exportation dépasse les 10 millions d'euros. Dans les faits, la frontière entre ce type de contrat et les contrats relevant de Business France est plus floue : elle résulte parfois davantage de la nécessité ou non d'une intervention diplomatique directe de l'ambassadeur ou du conseiller économique.
Après que la Cour des comptes a jugé dans un référé du 3 juin 2014, que ces « missions mériteraient d'être plus clairement délimitées avec celles qui ont été confiées à Ubifrance », la convention du 19 février 2016 précise les modalités de coopération des deux entités en matière d'accompagnement à l'international des entreprises françaises. D'après les réponses apportées par Business France aux rapporteurs spéciaux, la convention tripartite joue un rôle de « mode d'emploi » pour organiser les liens entre les intervenants.
Aux termes de l'article 3 de la convention, et outre la mission traditionnelle de soutien aux grands contrats, les services économiques sont en charge :
- de l'information générale des entreprises implantées en France sur les différents pays et sur les conditions d'accès aux différents marchés (situation du commerce extérieur et des investissements, secteurs économiques considérés comme les plus porteurs, climat des affaires) ;
- de la mobilisation des instruments financiers gérés par la DG Trésor (fonds d'aides au secteur privé et prêts du Trésor 25 ( * ) ) ou par BpiFrance Assurance Export ;
- de l'animation de la communauté d'affaires ;
- de l'orientation des entreprises vers les décideurs publics locaux pertinents et les partenaires institutionnels .
L'opérateur Business France doit quant à lui prendre en charge l'essentiel des demandes d'accompagnement des petites et moyennes entreprises (PME) et des entreprises de taille intermédiaire (ETI). Il est ainsi chargé de répondre aux demandes qui ne concernent par des informations générales mais nécessitent des prestations spécifiques, tarifées par l'opérateur . Il peut s'agir de tests sur l'offre, de missions de prospection, de salons, de mise en relations ou encore d'études de marchés. Par ailleurs, Business France est chargé de la gestion des volontaires internationaux en entreprises (VIE).
Avec la création de la « Team France export » (TFE), la DG Trésor a renforcé ses missions de soutien aux ETI et aux PME, « en participant au décryptage de la situation économique et financière des pays et en appuyant celles-ci dans leurs contacts avec les autorités des pays de résidence » 26 ( * ) .
La Team France Export
La Team France export vise à offrir, dans les régions, une interface unique d'accompagnement à l'export aux entreprises exportatrices. La TFE fait principalement appel aux conseillers en développement international des chambres de commerce et d'industrie (CCI) et aux experts de Business France , mais peut également mobiliser ponctuellement le réseau des services économiques.
Ces regroupements Business France /CCI, désignés guichets uniques et chargés d'identifier et de préparer les entreprises à l'export, sont pilotés à l'échelon local par les régions , dont la compétence en la matière est inscrite dans la loi n°2015-991 du 7 août 2015 portant nouvelle organisation territoriale de la République (dite « Loi NOTRe »). Leur constitution s'accompagne de la signature d'accords régionaux tripartites Business France /région/CCI.
Au plan territorial, Business France affecte des équipes au sein des CCI régionales pour étoffer les guichets uniques mais surtout introduire une approche par portefeuille d'entreprises pour les agents de Business France et des réseaux consulaires en régions, en complément de celles d'ores et déjà aujourd'hui affectées au sein de Bpifrance.
Source : rapport au Parlement sur le financement public dont bénéficie Business France, en application de l'article 141 de la loi n° 2017-1837 du 30 décembre 2017 de finances pour 2018
(1) Le rôle du Trésor dans l'octroi de financements
Les services économiques à l'étranger participent à la mise en oeuvre des principaux outils de financement gérés par la direction générale du Trésor : les aides du fonds d'études et d'aide au secteur privé (FASEP) et les prêts du Trésor, qu'ils soient concessionnels ou non.
Le fonds d'études et d'aide au secteur privé (FASEP) permet d'octroyer des subventions ou des avances remboursables pour financer des études de faisabilité ou des démonstrateurs par des entreprises françaises pour des projets au sein de pays en développement.
Ce type d'aide permet de positionner des entreprises françaises dès le stade des études préalables auprès d'autorités publiques étrangères. Le FASEP poursuit trois objectifs : le soutien à l'export, l'aide aux pays en développement (il est comptabilisé dans l'effort français d'aide publique au développement) et l'action en faveur de l'environnement .
Dans le cadre de la loi de finances initiale pour 2021 et du volet « export » de la mission plan de relance, 30 millions d'euros supplémentaires ont été dédiés au FASEP en autorisations d'engagement (AE), pour atteindre un total de 55 millions d'euros en AE pour l'année 2021.
Lors des demandes de FASEP, le service économique constitue le point d'entrée de l'entreprise au niveau local . Il fournit un avis lors de l'examen de la demande et accompagne l'entreprise dans la négociation du protocole d'accord et dans la suite du projet.
Les prêts du Trésor sont des prêts octroyés par l'État français à un État étranger pour financer un projet d'infrastructure ou de service dont la composante française est forte.
Il existe deux types de prêts du Trésor : les prêts concessionnels, dont les conditions financières sont les plus avantageuses et qui sont intégrés à la politique d'aide au développement, et les prêts directs.
Le service économique coordonne les échanges entre les différents intervenants, à savoir l'entreprise, le bénéficiaire local, l'expert indépendant qui analyse les éléments techniques et financiers du projet et le bureau des financements directs du Trésor. Le service économique prend part aux négociations de l'accord intergouvernemental (AIG) qui fixe les conditions du prêt et assure ensuite le suivi du contrat. Natixis est chargé du paiement du prêt à l'entreprise qui réalise l'objet du contrat.
Flux financiers des prêts du Trésor
Source: site internet de la Direction générale du Trésor.
(2) Un soutien à Bpifrance assurance export via des avis techniques
Bpifrance assurance export, filiale de la société anonyme Bpifrance, est chargée de la gestion de plusieurs outils d'aide à l'internationalisation des entreprises . Ces outils correspondent d'une part à des garanties publiques et d'autre part à des financements directs. Leur mobilisation donne lieu à des demandes d'avis des services économiques à l'étranger, principalement lorsque c'est la garantie de l'État qui est sollicitée ( cf. encadré infra ).
Au titre des garanties publiques, Bpifrance est ainsi en charge de l'assurance-crédit, de l'assurance des cautions et des préfinancements à l'exportation, de la garantie de change et de l'assurance prospection. Ces dispositifs sont gérés pour le compte de l'État et sont retracés au sein du programme 114 « Appels en garantie de l'État » de la mission « Engagements financiers de l'État ».
Les produits financiers donnant lieu
à une
saisine des services économiques
Assurance-crédit
Le service économique compétent est systématiquement saisi pour les opérations d'assurance-crédit d'un montant supérieur ou égal à 1,5 million d'euros. Le service opérationnel de Bpifrance peut décider de statuer sur la prise en garantie en l'absence de réponse de la part du service économique, à l'exception des opérations complexes.
L'avis du service économique a vocation à informer la commission interministérielle en charge de l'attribution des garanties.
Assurance-Change
Les garanties de change permettent à un exportateur de sécuriser son cours de change entre l'euro et une dizaine de devises éligibles pendant la période de négociation . Le service économique est systématiquement saisi dès lors que les affaires doivent être examinées en commission des garanties.
Assurance investissement
Le service économique est saisi systématiquement pour ce type d'assurance. La commission des garanties donne un avis préalable avant la décision de prise en garantie par le Ministre ou ses délégataires au sein du ministère de l'économie, des finances et de la relance. Des délégations sont également prévues pour permettre à Bpifrance de prendre en garantie certains dossiers dont les montants sont inférieurs à certains seuils, sans avis de la commission des garanties. Les seuils de délégation sont fonction du produit et du pays.
Garantie des cautions et des préfinancements
Le service économique est saisi au cas par cas en fonction des opérations et des pays.
Source : réponses de Bpifrance Assurance Export au questionnaire des rapporteurs spéciaux.
Par ailleurs, Bpifrance octroie directement des crédits de financement export, à hauteur de 25 millions d'euros lorsque Bpifrance est seul financeur et de 75 millions d'euros en cofinancement.
b) Le rôle du réseau de la DG Trésor en matière d'attractivité de l'économie française
Issue de la fusion de l'Agence française pour les investissements internationaux (AFII) et d' Ubifrance , l'agence Business France 27 ( * ) s'est vue attribuer la compétence attractivité. L'article 2 de l'ordonnance du 22 décembre 2014 charge ainsi la nouvelle structure de valoriser et de promouvoir « l'attractivité de la France, de ses entreprises et de ses territoires. À cette fin, elle assure notamment des activités de prospection, d'accueil et d'accompagnement des investisseurs internationaux . »
Ces activités doivent cependant s'opérer de manière coordonnée avec les services économiques et les ambassadeurs . En effet, comme cela a pu être rappelé par le chef de service économique régional du Mexique, de l'Amérique centrale et des Caraïbes, M. Cyril Forget , certains investisseurs potentiels ne sont accessibles que par l'ambassadeur lui-même ou le chef de service économique.
L'étroite collaboration de Business France et du réseau économique est à ce titre indispensable pour atteindre certains profils. De plus, les secteurs bancaires et financiers entrent dans le champ de compétences des services économiques et non dans celui de Business France .
Pour clarifier la répartition des compétences et organiser les interventions respectives de chacun des intervenants, une convention Attractivité a été signée le 17 juillet 2018 entre le ministère de l'Europe et des affaires étrangères, le ministère de l'économie et des finances, le ministère de la cohésion des territoires 28 ( * ) et Business France .
La convention désigne les services économiques pour traiter « les questions régaliennes qui peuvent présenter un intérêt pour l'attractivité de la France (régime des investissements stratégiques, privatisations, politique de concurrence européenne...) » 29 ( * ) . D'après les informations apportées par Business France , sont également visés par ce champ la mobilité des personnes, la fiscalité et l'environnement réglementaire .
La mission de promotion de l'image de la France est assurée de façon conjointe par les services économiques et Business France , en fonction des domaines de compétence de chacun des acteurs. La DG Trésor et son réseau sont chargés « de la stratégie globale de promotion de l'attractivité de la France (thèmes, pays prioritaires, grands événements et webinaires...), de la préparation des dossiers de fond sur les politiques d'attractivité et, en appui de Business France, de l'identification et de l'accompagnement des projets, et de la production de fiches sur les entreprises . » 30 ( * ) Au niveau local, les feuilles de route et les priorités d'attractivité sont définies par les services économiques et associent les ambassadeurs pour approcher des investisseurs et des représentants institutionnels.
En revanche, la convention confie « très majoritairement » à Business France les activités de prospection (détection des cibles, entretiens et suivi).
La répartition des compétences
« attractivité »
entre les services
économiques et
Business France
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Service économique |
Business France |
|
|
Questions régaliennes |
Compétence exclusive. |
Pas de compétence. |
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Promotion de l'image de la France / organisation d'évènements |
Mission conjointe dans son domaine de compétence (grands contrats/ régalien). Compétence spécifique de promotion de la politique économique de la France. |
Mission conjointe. |
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Prospection |
Complète l'identification des cibles de Business France . |
« Les activités de prospection - détection des cibles, entretiens, suivi- sont très majoritairement du ressort du bureau ou du hub régional Business France ». |
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« Répartition des entretiens avec les grands comptes de manière consensuelle en fonction des liens que l'un et l'autre des partenaires entretiennent avec eux . » |
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Suivi des prospects |
Répond aux points relatifs aux réformes en France. |
Répond aux questions sectorielles et relatives à l'environnement des affaires, y compris au plan fiscal. Assure le secrétariat de l'ensemble des travaux. |
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Synthèse et remontées en administration centrale |
Liste, une fois par an, les mesures potentielles pour renforcer l'attractivité de la France. |
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Source : convention Attractivité du 17 juillet 2018.
La répartition prévue par la convention s'applique aux pays identifiés comme étant les pays d'origine des principaux investisseurs ou ayant un potentiel d'investissement élevé.
Pour les autres pays, dans lesquels Business France est moins bien représenté, les services économiques jouent un rôle indispensable de relais et peuvent « effectuer des prospections selon les opportunités d'investissement qu'il[s] décèle[nt] directement ou lors de contacts bilatéraux avec de grands groupes locaux . » 31 ( * ) En particulier, le réseau du Trésor est « particulièrement mobilisé sur le secteur financier, relevant de sa compétence, et dont il peut donc obtenir plus facilement des informations sur les projets d'investissements ou prises de participation » 32 ( * ) .
Sur le fondement de cette répartition des compétences, la Team France Invest (TFI), qui n'associe pas formellement la direction générale du Trésor, doit continuer à se déployer. La plateforme « comité d'orientation et de suivi des projets étrangers » (COSPE), interne à Business France , oriente les projets détectés par les services localisés à l'étranger. Elle permet la réception et le suivi des projets d'investissement - 1 560 en 2020, très majoritairement détectés par Business France - qui sont ensuite communiqués aux agences régionales de développement (ARD) pour orienter les financements .
D'après les informations transmises aux rapporteurs spéciaux, les projets détectés par les services économiques ne sont pas nécessairement labellisés Trésor dans les outils de suivi. Ainsi, dans le rapport annuel 2020 de Business France , seuls 59 projets d'investissement, soit moins de 4 % du total, apparaissent comme ayant été identifiés par le Trésor. Cette labellisation correspondrait à une bonne entente des équipes des services économiques avec celles de Business France , une part variable de la rémunération de ces dernières dépendant du nombre de projets détectés .
Les rapporteurs spéciaux recommandent néanmoins de revenir sur cette pratique pour permettre de fiabiliser le suivi de l'identification des projets d'investissement et distinguer clairement les projets identifiés par le réseau de la DG Trésor. Afin d'éviter que ces évolutions n'entravent la fluidité des échanges entre les deux réseaux, ils recommandent d'engager une réflexion sur les règles de rémunération des agents de Business France en matière d'identification de projets d'investissement.
Recommandation n° 4 : labelliser de manière plus rigoureuse l'origine de l'identification des projets d'investissements entre Business France et le réseau économique de la direction générale du Trésor. Veiller à ce que cette évolution ne nuise pas à la fluidité des échanges entre les deux réseaux.
* 21 Dontla Banque mondiale (BM), la Banque Internationale de reconstruction et de développement (BIRD), la Banque européenne de reconstruction et de développement (BERD) la Banque africaine de développement (BAfD), le Fonds international de développement agricole (FIDA), la Banque Asiatique de développement (BAsD), Fonds Asiatique de développement (FAsD)
* 22 Enquête annuelle « Accès au marché et propriété intellectuelle », réunion du comité consultatif d'accès au marché, comité obstacles techniques au commerces et comité mesures sanitaires et phytosanitaires de Genève.
* 23 Note « situation économique et financière », fiche relations économiques bilatérales, note « enjeux prioritaires pour les entreprises françaises ».
* 24 Réponses au questionnaire des rapporteurs du sous-directeur Europe de la direction générale du Trésor, Alexandre Baclet.
* 25 Anciennement RPE - réserve pays émergent.
* 26 Réponses de la direction générale du Trésor aux rapporteurs spéciaux.
* 27 Business France a été créé par l'ordonnance n° 2014-1555 du 22 décembre 2014 portant fusion de l'Agence française pour les investissements internationaux (AFII) et d'Ubifrance, l'Agence française pour le développement international des entreprises.
* 28 Qui partage avec le ministère de l'Europe et des affaires étrangères et le ministère de l'économie, des finances et de la relance la tutelle de Business France.
* 29 Convention du 17 juillet 2018, conclue entre le ministère de l'économie et des finances, le ministère de l'Europe et des Affaires étrangères, le ministère de la Cohésion des territoires et Business France.
* 30 Réponses de la direction générale du Trésor au questionnaire des rapporteurs spéciaux.
* 31 Convention Attractivité du 17 juillet 2018.
* 32 Réponses au questionnaire des rapporteurs spéciaux.