EXAMEN EN COMMISSION
Réunie le mercredi 2 juin 2021 sous la présidence de M. Claude Raynal, président, la commission a entendu une communication de M. Thierry Cozic et Mme Frédérique Espagnac, rapporteurs spéciaux, sur le réseau des services économiques de la direction générale du Trésor à l'étranger.
M. Thierry Cozic , rapporteur spécial pour la mission « Économie » . - Le contrôle budgétaire que nous vous présentons aujourd'hui a été engagé en 2020, avant que l'épidémie de Covid-19 ne devienne une pandémie mondiale. L'objectif était alors d'évaluer, dans un contexte de baisse des moyens et des effectifs, si le réseau international de la direction générale du Trésor disposait encore des capacités nécessaires à la réalisation de ses missions.
Depuis, la crise liée à la Covid-19 a illustré d'une façon inédite l'importance de la diplomatie économique et modifiera de façon durable le rapport de l'État à l'économie et aux chaines de valeur.
Les services de l'État à l'étranger ont joué un rôle de premier plan pour le rapatriement en France de nos concitoyens et pour l'accompagnement des entreprises implantées localement. Ils ont participé à la sécurisation de l'approvisionnement en matériels médicaux et assuré, de façon très régulière, le suivi des mesures prises par les différents États.
Aujourd'hui, le réseau international de la direction générale du Trésor (DG Trésor), se compose de 502 agents, répartis en 31 services économiques régionaux, 64 services économiques et 25 délégués ou correspondants.
Le réseau doit assumer des missions très diverses : conseil aux chancelleries, animation de la communauté d'affaires française, information des pouvoirs publics, défense de l'attractivité du territoire ou encore accompagnement des entreprises.
De plus, les services oeuvrent dans un environnement complexe, avec des intervenants multiples : Business France pour l'accompagnement à l'export et la promotion de l'attractivité, Bpifrance pour les financements à l'export, mais également, pour l'animation de la communauté d'affaires, les chambres de commerce et d'industrie, et les conseillers au commerce extérieur de la France.
Nous avons auditionné ces différents acteurs qui ont unanimement salué la qualité des travaux du réseau.
Les chancelleries sont parmi les principaux interlocuteurs des chefs de service, ceux-ci étant également les conseillers économiques des ambassadeurs. Cependant, les relations des services économiques avec l'administration centrale du ministère de l'Europe et des affaires étrangères nous sont apparues insatisfaisantes. En effet, la direction de la diplomatie économique ne peut pas, à ce jour, recourir directement à l'expertise du réseau. Nous recommandons par conséquent de fluidifier les échanges entre l'administration du ministère de l'Europe et des affaires étrangères et le réseau de la DG Trésor en permettant des saisines directes, tout en veillant à ce que la direction centrale en soit toujours informée.
Par ailleurs, alors que le rôle de l'ambassadeur en matière de diplomatie économique a été renforcé, il nous apparait nécessaire de formaliser, sous son égide, des réunions annuelles de l'ensemble des intervenants de la communauté économique à l'étranger. Ces réunions doivent permettre d'organiser des programmes de travail communs et de formaliser les échanges.
De plus, lors de nos auditions, nous avons pu constater certaines lacunes en matière d'identification des projets d'investissement. À ce jour, il s'agit d'une mission conjointe de Business France et du réseau de la direction générale du Trésor. Cependant, pour des raisons purement internes à Business France, les projets sont dans plus de 95 % des cas labellisés comme ayant été identifiés par Business France, alors qu'en réalité, certains d'entre eux proviennent des services économiques. Nous recommandons à ce titre de mettre en place des procédures plus rigoureuses, permettant d'assurer une identification plus sincère des projets.
Enfin, pour conclure sur les missions générales du réseau et alors que la qualité des productions documentaires des services économiques a été unanimement saluée, nous recommandons de publier plus largement leurs travaux.
En particulier, les études comparatives internationales (ECI) constituent des sources d'information particulièrement riches pour éclairer la décision publique. Elles sont réalisées sur commande du Gouvernement, de corps d'inspection ou de parlementaires et permettent d'évaluer les réponses apportées dans différents États à une question donnée.
La DG Trésor a déjà commencé à publier des synthèses de certaines études à destination du grand public. Nous recommandons de généraliser la publication de ces synthèses et de nous communiquer, à nous parlementaires, l'ensemble de ces documents pour éclairer nos débats.
J'en viens désormais aux baisses d'effectifs auxquelles le réseau économique de la DG Trésor s'est trouvé confronté depuis une vingtaine d'années.
La direction comptait en effet, en 2004, 2 024 agents en poste à l'étranger. Elle n'en compte aujourd'hui plus que 502. Une part très importante de cette baisse résulte d'une double évolution de périmètre.
D'abord, les transferts d'effectifs les plus importants concernent Business France. Entre 2009 et 2012, le transfert de 839 agents a permis d'accompagner la dévolution des activités commerciales d'accompagnement à l'export à l'opérateur.
Dans une moindre mesure, le transfert des fonctions support, à hauteur de 79 emplois, au ministère de l'Europe et des affaires étrangères en 2019 participe de cette baisse.
Après prise en compte de ces évolutions de périmètre, ce sont plus de 600 emplois qui ont été supprimés sur l'ensemble du réseau.
La réduction d'effectifs s'est néanmoins accompagnée d'un « repyramidage » des emplois, c'est-à-dire d'une hausse de la proportion relative des emplois les plus qualifiés. La part des emplois de catégorie A et A + est ainsi passée de 27 % des effectifs en 2010 à 48 % en 2020.
Alors que les objectifs du comité action publique 2022 prévoient la suppression de 24 postes sur la période 2018-2022, nous considérons que les baisses devront ensuite s'interrompre, alors que la diplomatie économique doit constituer une priorité pour l'action publique. L'importance de celle-ci s'est révélée sous un jour particulier dans le contexte de la pandémie mais ma collègue Frédérique Espagnac va le préciser.
Mme Frédérique Espagnac , rapporteure spéciale pour la mission « Économie » . - Je vais en effet d'abord revenir sur la mobilisation exceptionnelle des services économiques à l'étranger dans le contexte de la pandémie.
Les services que nous avons auditionnés ont donné de nombreux exemples de leur mobilisation et je ne reviendrai que sur quelques-uns d'entre eux.
En Chine, le service économique régional a contribué à l'identification des fournisseurs fiables de matériels sanitaires et médicaux, permettant notamment la commande par l'État français de près de 4 milliards de masques et de 15 milliards de masques par les acteurs privés. L'identification des fournisseurs a concerné différents types de matériels et différentes zones géographiques, comme par exemple les Pays Bas pour les ventilateurs. En plus de l'identification des vendeurs fiables, les services économiques ont été mobilisés pour garantir l'acheminement de ces différents matériels.
Un autre exemple nous a été donné pour le Mexique, où le service est intervenu auprès des pouvoirs publics pour assurer la continuité de l'activité d'entreprises françaises, notamment dans le secteur automobile.
Les exemples de mobilisation concernent également le suivi des mesures prises par les différents États. Les services ont en effet réalisé de très nombreuses remontées à l'administration centrale et au Gouvernement, informant les pouvoirs publics sur les mesures prises à travers le monde pour lutter contre la pandémie et soutenir l'économie.
Un tel épisode montre bien l'importance de maintenir une présence forte de notre réseau et de bénéficier d'autant de relais de notre action de diplomatie économique.
Par ailleurs, à l'occasion des échanges que nous avons pu avoir avec les différents intervenants, il nous est apparu nécessaire de renforcer la sécurité informatique des communications des services économiques avec leurs partenaires.
Il nous semble en effet que les progrès réalisés en matière de déploiements d'outils informatiques ne vont pas assez loin. D'abord, concernant les liens avec Business France, l'insuffisance des outils de communication partagés nuit à la circulation des informations entre l'opérateur et le réseau. Nous recommandons à ce titre d'accélérer le chantier de développement d'applications informatiques communes à Business France et aux services économiques.
Notre deuxième recommandation en matière informatique concerne les cabinets du ministère de l'économie, des finances et de la relance. En effet, même si en principe les services à l'étranger n'ont pas à communiquer directement avec les cabinets ministériels, la crise a suscité de nombreux échanges, dont on ne doute pas du caractère parfois sensible. Si nous avons bien conscience du fait que les échanges doivent en principe transiter par l'administration centrale, il n'en demeure pas moins nécessaire d'établir un canal sécurisé entre les réseaux des services économiques à l'étranger et les cabinets du ministère de l'économie, des finances et de la relance. C'est pourquoi nous recommandons d'attribuer aux conseillers concernés une messagerie cryptée.
Enfin, pour conclure sur la dimension informatique, nous avons relevé des divergences persistantes entre la direction générale du Trésor et le ministère de l'Europe et des affaires étrangères. Celles-ci entravent en partie la capacité de réaction des deux ministères. Les difficultés de coordination entre les services engendrent d'importants délais d'ajustement.
Cela a évidemment été le cas pour l'accès à certains outils en télétravail pendant les différents confinements. C'est encore le cas aujourd'hui, en particulier concernant l'outil de suivi déployé par le ministère de l'Europe et des affaires étrangères pour suivre les principaux dossiers de diplomatie économique, l'outil OSCOP qui n'est toujours pas accessible par les services économiques.
Nous recommandons donc à ce titre d'améliorer la coordination entre la direction du numérique du ministère de l'Europe et des affaires étrangères et le bureau compétent de la DG Trésor afin de faire converger les « bulles informatiques » des deux ministères et assurer une parfaite communication entre ces bulles.
Je souhaite conclure sur deux recommandations plus générales portant sur l'organisation du réseau.
La première concerne notre soutien au mouvement de régionalisation des compétences. Celui-ci a déjà été largement entamé par la direction générale du Trésor et nous tenons à saluer cette évolution, qui nous semble aller dans le bon sens.
Il est absolument nécessaire de renforcer le rôle d'animation des chefs de services économiques régionaux et de localiser les compétences sectorielles au niveau régional. Cet échelon doit être l'échelon de référence pour la constitution de pôles de compétences.
Les services économiques situés dans leur ressort doivent pouvoir les saisir lorsqu'ils ont besoin d'une expertise sur un sujet donné. Le mouvement de régionalisation doit par conséquent être poursuivi.
La deuxième recommandation générale, et notre dernière recommandation, concerne la continuité de l'activité dans les pays dans lesquels la DG Trésor n'est pas présente - les pays qu'elle qualifie d'orphelins.
Nous considérons que la DG Trésor doit mieux organiser la prise de relais par les différents acteurs, à savoir le ministère de l'Europe et des affaires étrangères, les chambres de commerce et d'industrie et les conseillers du commerce extérieur.
En associant mieux ces intervenants, il nous semble possible de renforcer, à effectif constant, le suivi de ces pays. Nous recommandons ainsi de nommer, au sein des ambassades des pays concernés, des conseillers d'ambassade aux profils plus économiques pour être des relais de l'action de la DG Trésor.
En parallèle, les conseillers du commerce extérieur et les chambres de commerce doivent également être associés pour garantir la continuité de l'action économique de l'État à l'étranger. Nous considérons cependant que la décision finale d'évolution du réseau devra toujours relever de la DG Trésor, afin qu'elle puisse bénéficier de toute la flexibilité nécessaire pour adapter son réseau à l'évolution de la conjoncture politique et des opportunités économiques.
M. Jean-François Husson , rapporteur général . - Je me souviens être allé il y a deux ans en Europe du Nord, dans le contexte d'un déplacement du bureau de la commission des finances.
Nous avons visité trois pays, ce qui nous a permis d'apprécier la qualité des travaux du réseau de la direction générale du Trésor. Vous avez rappelé la problématique des transferts de personnel, en indiquant qu'il subsistait un delta de moins 600 postes.
Lors de notre déplacement, nous avons pu disposer d'informations d'un excellent niveau. La montée en compétence figure d'ailleurs dans vos conclusions. En effet, les effectifs ne font pas tout, il faut également une bonne organisation et des équipes de qualité sur le terrain. Cette représentation constitue le porte-voix du rôle et de la place de la France dans le monde.
Votre diagnostic ne méconnaît pas les évolutions en termes d'effectifs mais a le mérite d'évaluer la capacité de rayonnement de notre pays au niveau international, en soulignant la nécessité d'être présent au bon niveau, avec les bonnes compétences.
Vous avez souligné l'opportunité d'avoir eu accès à certains matériels, notamment aux Pays-Bas, pendant la crise sanitaire grâce à nos services à l'étranger. La région Grand-Est était également en première ligne, mais cette fois ce sont les services de la région qui ont identifié des opportunités. Nous devons garder cette présence au niveau international, notamment au niveau européen, car elle doit concourir à donner plus de consistance à la force économique européenne.
M. Rémi Féraud . - Le travail des deux rapporteurs spéciaux m'intéresse d'autant plus qu'avec Vincent Delahaye, nous sommes rapporteurs spéciaux de la mission « Action extérieure de l'État ».
Thierry Cozic a fait le lien avec la question du pilotage imparfait de l'action de la France à l'étranger. Les volontés de rationalisation, d'amélioration de l'organisation, se traduisent bien souvent sur un plan budgétaire, vous l'avez rappelé.
Je souhaite vous interroger sur le rôle de l'ambassadeur : à votre avis, y a-t-il une méthode appliquée dans l'ensemble des pays du monde quant au pilotage des services par l'ambassadeur ou est-ce dépendant des pays, des postes à l'étranger, des personnalités ?
Y a-t-il une volonté de mise en cohérence entre les affaires étrangères, le Trésor et plus largement Bercy pour avoir une action extérieure plus cohérente et donner un rôle économique aux ambassadeurs ? D'ailleurs, serait-ce une bonne chose ou cela pourrait-il avoir une influence sur le rayonnement à la France ?
M. Michel Canévet . - Je remercie les rapporteurs spéciaux pour la qualité de leur exposé, à l'occasion duquel on constate que des fonctionnements en silos persistent.
Il n'y a donc pas nécessairement un travail collectif au sein des services de l'État, d'où émergent d'ailleurs vos recommandations. On parle d'une réforme de la haute fonction publique : faut-il conserver à l'étranger des entités administratives rattachées à telle ou telle direction ? Ne faudrait-il pas, au contraire, un corps global avec des fonctions qui permettent de travailler pour différentes directions, afin d'améliorer l'efficience, sous la houlette de l'ambassadeur qui a un rôle de coordination très important.
Ma deuxième question est la suivante : l'agence française de développement intervient également en direction des entreprises par le biais de sa filiale Proparco : à votre connaissance, les conseillers économiques travaillent-ils étroitement avec les opérateurs de cette filiale ou y a-t-il là encore un travail en silo ?
Le projet de loi sur l'aide publique au développement tente d'éviter ce phénomène, en constituant un comité local sous la houlette de l'ambassadeur pour organiser les interventions diverses de la France dans chaque pays, y compris celles de l'AFD.
Enfin, vous avez évoqué la réduction significative des moyens humains des services économiques : des priorités géographiques ont-elles été déterminées dans l'implantation de nos services ? Faut-il un effectif moyen dans tous les pays ou y a-t-il des enjeux plus forts pour certains pays notamment par l'intensité des relations commerciales ? Les effectifs sont-ils déterminés en fonction de cette intensité commerciale ou en fonction d'autres objectifs ?
Mme Christine Lavarde . - Ma question est dans la ligne de la première question de Michel Canévet et porte sur le statut des agents. Dans le cadre de la réforme de la haute fonction publique, les agents du ministère des affaires étrangères réclament de pouvoir garder un corps spécifique au regard des missions qu'ils accomplissent à l'étranger.
Les agents de la DGT qui vont travailler dans les missions économiques sont-ils toujours les mêmes et changent-ils simplement de missions ou a-t-on des profils plus diversifiés, comme un agent de Bercy qui serait mis à disposition ou en détachement, envoyé dans une mission économique sans pour autant appartenir au Trésor ? Il me semblait que des hauts fonctionnaires d'autres ministères pouvaient candidater à ce type de poste. Est-ce une problématique que vos interlocuteurs ont évoquée ? Il faut mutualiser mais en même temps, l'endroit où ces agents travaillent implique souvent de conserver une spécialisation.
M. Roger Karoutchi . - Dans une vie antérieure, j'ai eu la chance d'être ambassadeur auprès de l'OCDE. J'avais deux services à disposition : un service dont les agents venaient de Bercy, du Trésor, et un autre dont les agents appartenaient au Quai d'Orsay. Chaque service avait son étage, les agents ne se parlaient pas, et n'avaient qu'un seul facteur commun : moi. Et encore ! Les bons jours !
Les mauvais jours, les agents des services économiques me faisaient savoir que Bercy primait sur ce que je pouvais dire. Ils acceptaient tout de même de venir aux réunions communes, mais le travail était totalement délirant. Mes collègues ambassadeurs à l'étranger et en poste diplomatique, ceux qui avaient des services économiques étaient dans la même situation. En réalité, comme il n'y a pas de gestion commune, le personnel diplomatique est géré par le Quai, le personnel de Bercy par Bercy. Ce ne sont pas les mêmes carrières, ni les mêmes profils, ce n'est pas la même ambiance de travail. On est dans un système un peu fou car l'efficacité est assez faible ; chacun fait des notes à sa hiérarchie, en ne communiquant pas avec l'autre service ni avec les agents locaux. A-t-on avancé sur ce sujet ? Je me souviens d'une réunion d'ambassadeurs, où ils réclamaient que l'autorité de l'ambassadeur s'applique sur tous les personnels, d'où qu'ils viennent. Quand j'ai quitté mes fonctions, cela n'avait pas évolué d'un iota. Qu'en est-il aujourd'hui ? Y a-t-il toujours deux hiérarchies, ce qui n'est pas très efficace pour la vision de la France à l'étranger ?
M. Thierry Cozic , rapporteur spécial . - Pour répondre à Christine Lavarde, je rappellerai tout d'abord que les agents de la direction générale du Trésor ont une obligation de mobilité. Les agents en poste à l'étranger doivent nécessairement occuper, à un moment ou à un autre, des postes en administration centrale. Plus largement, les agents présents dans les différents services économiques à l'étranger sont issus de différentes directions comme la direction générale des finances publiques ou de la direction générale des douanes. D'autres ministères sont également représentés.
Mme Frédérique Espagnac , rapporteure spéciale . - Pour préciser, à ce jour, 43 agents sont issus du ministère de l'agriculture, 27 agents des ministères de la transition écologique et solidaire, de la cohésion des territoires et de la mer et 6 attachés financiers sont issus de la Banque de France.
Pour répondre à Rémi Féraud sur le pilotage à l'étranger par les ambassadeurs, nous avons pu constater que les pratiques étaient assez aléatoires. Si, à partir de 2012, il y a bien eu une volonté de coordination sur le terrain, depuis, les pratiques ont divergé. Notre recommandation est donc de formaliser, a minima, une réunion annuelle. Nous avons été très étonnés des distorsions existantes d'un pays à l'autre.
M. Thierry Cozic , rapporteur spécial . - Pour répondre à Michel Canévet, nous avons surtout pu constater un besoin d'expertise dans les services à l'étranger : sur la propriété intellectuelle, le développement durable ou encore le secteur financier.
Concernant Proparco, les services économiques sont évidemment amenés à travailler avec cette filiale de l'Agence française de développement, en particulier dans l'instruction des dossiers de financement, plusieurs outils de financement étant gérés en centrale par la direction générale du Trésor. Leurs liens se sont renforcés dans le contexte de la pandémie.
Par ailleurs, les effectifs sont réorientés vers les zones prioritaires, en particulier vers l'Asie. Il y a, en tout état de cause, un rééquilibrage permanent en fonction de l'évolution des perspectives économiques et de la conjoncture politique. Aux États-Unis, le service de Houston doit fermer dans les mois à venir.
Mme Frédérique Espagnac , rapporteure spéciale . - La problématique de la gestion commune soulevée par Roger Karoutchi nous semble être essentielle car c'est un constat que nous rejoignons pleinement. Des efforts de synergie existent et l'on peut citer la « Team export » qui rassemble différents acteurs et les conduit à travailler ensemble. Cependant, il existe bel et bien une certaine autonomie des services économique à l'étranger. Aujourd'hui, dans leurs relations avec l'administration centrale, les services économiques ne dépendent que de Bercy.
Au lendemain de la crise que nous venons de vivre, nous avons plus que jamais besoin de coordination et de fluidité entre les services, afin de garantir l'efficacité de leur action. C'est le sens des propositions que nous avons formulées.
M. Thierry Cozic , rapporteur spécial . - Les efforts de mutualisation des fonctions support montrent cependant que certains points avancent et que des progrès ont malgré tout été réalisés.
Mme Frédérique Espagnac , rapporteure spéciale . - Durant la crise, les services se sont réorganisés très rapidement, permettant la continuité de leurs activités. Le réseau lui-même reste relativement agile : dans le contexte du Brexit il faudra qu'ait lieu rapidement un renforcement du service économique régional situé aux Pays-Bas avec une compétence agriculture et pêche.
M. Thierry Cozic , rapporteur spécial . - Il y aussi de très importants écarts de dimensionnement entre les différents services économiques. Les services économiques de Pékin et de la Haye n'ont évidemment pas grand-chose à voir entre eux. Pour le Benelux, les moyens sont beaucoup moins importants.
M. Claude Raynal , président . - Merci pour ces différentes réponses qui montrent qu'il reste encore beaucoup à faire en matière d'organisation des services à l'étranger. Où doivent être positionnés les effectifs lorsque ces derniers sont contraints, quelles sont les priorités ? Je pense que l'on peut tirer de vos propos que la DG Trésor tient compte des principales évolutions économiques actuelles, aussi bien pour la Chine que par rapport à nos voisins du Benelux.
M. Roger Karoutchi . - Il me semble qu'il faudra tout de même se poser la question de ce que l'on attend d'un ambassadeur. Plus le temps passe et moins la présence diplomatique a de sens. Les chefs d'État ou les ministres se téléphonent directement.
Il faudra un jour se demander s'il n'est pas nécessaire de créer un corps d'ambassadeurs formés sur le modèle Bercy, ceux-ci étant ensuite envoyés dans les postes les plus intéressants économiquement pour la France.
Il est absurde de nommer des ambassadeurs n'ayant aucune formation économique dans des grands pays avec lesquels nous avons des liens importants.
M. Thierry Cozic , rapporteur spécial . - C'est bien le sens d'une de nos recommandations, qui vise à ce que certains conseillers d'ambassades aient un profil plus économique pour être des relais de notre diplomatie économique.
La commission a autorisé la publication de la communication des rapporteurs spéciaux sous la forme d'un rapport d'information.