LISTE DES PRINCIPALES RECOMMANDATIONS
- Garantir la viabilité des secrétariats généraux communs
Recommandation n° 1 - DMAT - direction du budget (DB) - direction générale de l'administration et la fonction publique (DGAFP) : mettre en oeuvre une réelle politique d'attractivité des différents métiers exerçant au sein des secrétariats généraux communs et mieux encadrer le recours aux contractuels.
Recommandation n° 2 - DMAT - DGAFP : travailler à l'élaboration d'une charte de qualité des services RH de l'administration territoriale de l'État pour aller vers une approche plus qualitative du métier à moyen terme. Sanctuariser les effectifs sur cette mission.
Recommandation n° 3 - DMAT - Préfets de département et Préfets de région : désigner, dans chaque département, un référent de proximité auprès des directions départementales interministérielles, placé physiquement au sein de la direction.
Recommandation n° 4 - DMAT : définir un effectif socle des secrétariats généraux communs dans les petits départements.
Recommandation n° 5 - Secrétariat général du ministère de l'intérieur - secrétariats généraux des ministères représentés dans les DDI : régulariser sans délai la situation des agents ayant fait le choix de ne pas rejoindre les secrétariats généraux communs en restant au sein des directions départementales interministérielles sous lettre de mission.
- Mieux anticiper les réformes structurelles de l'administration territoriale de l'État
Recommandation n° 6 - Secrétariat général du ministère de l'intérieur - secrétariats généraux des ministères représentés dans les DDI : à l'avenir, prévoir un séquençage cohérent dans le temps des réformes de l'administration territoriale de l'État, afin d'éviter que les services n'aient à gérer plusieurs réformes de grande ampleur à la fois.
Recommandation n° 7 - Secrétariat général du ministère de l'intérieur - secrétariats généraux des ministères représentés dans les DDI : recourir à une phase d'expérimentation avant la mise en oeuvre des grandes réformes de l'administration territoriale de l'État, afin d'être en mesure d'apprécier les difficultés opérationnelles soulevées par de telles réformes et d'anticiper les solutions.
- Donner les moyens aux agents des secrétariats généraux communs de mener à bien les missions qui leur sont confiées
Recommandation n° 8 - Préfets de département : organiser, à un rythme au moins annuel, la réunion conjointe dans chaque département des comités techniques de la préfecture et des directions départementales interministérielles.
Recommandation n° 9 - DGAFP - Centre interministériel de services informatiques relatifs aux ressources humaines : accélérer le déploiement d'une interface unique pour les agents affectés aux ressources humaines au sein des secrétariats généraux communs permettant d'interroger les systèmes d'information des différents ministères du périmètre de l'administration territoriale de l'État.
Recommandation n° 10 - DGAFP - Secrétariat général du ministère de l'intérieur - secrétariats généraux des ministères représentés dans les DDI : poursuivre une politique volontariste en matière de convergence RH et assurer un suivi renforcé de la mise en oeuvre de ces différents chantiers grâce à un groupe témoin de secrétariats généraux commun.
Recommandation n° 11 - DGAFP - Secrétariat général du ministère de l'intérieur - secrétariats généraux des ministères représentés dans les DDI : poursuivre la déconcentration des actes de gestion en matière RH.
La création de secrétariats généraux communs, visant à assurer les fonctions support des préfectures et des directions départementales interministérielles (DDI) dans tous les départements au 1 er janvier 2020, a été décidée à l'été 2018 .
Leur installation a été précédée par la création en loi de finances initiale pour 2020 du programme 354, « Administration territoriale de l'État » issu de la fusion des programmes 333 « Moyens mutualisés des administrations déconcentrés » et 307 « Administration territoriale » et qui porte notamment les crédits et les emplois affectés aux fonctions support des préfectures et des DDI.
Aux termes de la circulaire du Premier ministre à l'origine des SGC, la création du programme 354 « à compter du 1 er janvier 2020, après une année de préfiguration en 2019, [devait permettre] de couvrir le périmètre de la RéATE 6 ( * ) . » 7 ( * )
Il intervient après que la création au 1 er janvier 2011 du programme 333, « regroupant les moyens de fonctionnement des DDI, des services régionaux de la sphère de la RéATE et des secrétaires généraux aux affaires régionales a permis de générer des économies et s'est révélé positif dans la gestion courante. » La création des SGC s'inscrit donc dans la continuité de cette logique de rationalisation budgétaire.
Ayant une vocation interministérielle, l'ancien programme 333 était rattaché à la mission « Direction de l'action du Gouvernement », soit aux services du Premier ministre. Le nouveau programme 354 est quant à lui rattaché à la mission « Administration générale et territoriale de l'État », traduisant un renforcement du champ d'intervention du ministère de l'intérieur.
Cette orientation a été confirmée par le décret du 14 août 2020 8 ( * ) , modifiant le décret du 3 décembre 2009 relatif aux directions départementales interministérielles. En effet, alors que l'article 1 er de ce décret disposait que « les directions départementales interministérielles [étaient] des services déconcentrés de l'État relevant du Premier ministre, placés sous l'autorité du préfet de département » 9 ( * ) , celles-ci relèvent désormais du ministre de l'intérieur .
L'article 1 er dispose également que le « ministre de l'intérieur assure la conduite et l'animation du réseau des directions départementales interministérielles, en y associant les ministres concernés et dans le respect de leurs attributions respectives ». Sur le plan budgétaire, outre les transferts liés aux fonctions support, cette réforme s'est traduite par le transfert des emplois des directeurs de DDI des services du Premier ministre vers le programme 354.
Ces nouvelles dispositions traduisent la volonté d'organiser l'inter-ministérialité sous l'égide du ministère de l'intérieur. Elles clarifient un état de fait : les préfets dépendent eux-mêmes du ministère de l'intérieur et doivent animer l'interministérialité sur l'ensemble du territoire national . Il est donc pertinent de renforcer la cohérence de l'organisation des DDI en les rattachant au ministère de l'intérieur.
Il conviendra cependant de veiller à ce que la fonction préfectorale poursuive sa transformation vers « un management participatif horizontal » et « davantage de collégialité dans les décisions », selon les termes du directeur de la modernisation et de l'administration territoriale.
Alors que la proposition a pu être évoquée, la rapporteure spéciale reste très sceptique sur l'opportunité d'aller plus loin en transférant l'ensemble des effectifs de l'ATE vers le programme 354, ce qui couperait le lien entre les administrations centrales des autres ministères et leurs services déconcentrés. La consolidation des SGC, telle que défendue dans le présent rapport, doit constituer un préalable indispensable à toute nouvelle évolution.
En effet, alors que la création de cette nouvelle structure visait à générer des gains d'efficience, cet objectif est loin d'avoir été atteint . Les mutualisations entre les secrétariats généraux des préfectures et des directions départementales interministérielles (DDI), la professionnalisation des effectifs en charge des fonctions support n'ont pas permis, comme cela était initialement envisagé, de dégager du temps pour redéployer des effectifs vers les fonctions métiers des DDI.
D'après les termes de la circulaire du Premier ministre du 24 juillet 2018 sur l'organisation territoriale des services publics, « afin d'éviter la dispersion des moyens et pour conforter l'expertise des agents qui en sont chargés, il apparaît indispensable que ces moyens communs soient gérés par des secrétariats généraux communs chargés des fonctions support à l'échelon des DDI, du réseau des préfectures et des sous-préfectures et, le cas échéant, des unités départementales des directions régionales . » 10 ( * )
Alors que les SGC devaient initialement être opérationnels au plus tard le 30 juin 2020, la crise sanitaire a conduit à retarder l'entrée en vigueur de la réforme au 1 er janvier 2021.
Comme indiqué dans les réponses apportées à la rapporteure spéciale par le ministère de l'intérieur, « le report de la création des SGC-D [...] avait pour objectif de détendre le calendrier entourant la mise en oeuvre de ces structures. » 11 ( * ) Les témoignages recueillis lors des déplacements montrent que, loin de « détendre le calendrier », ce décalage était en réalité indispensable à la réalisation même de la réforme.
La rapporteure spéciale considère en effet , au regard du caractère structurel de la réforme et des conséquences de la crise sanitaire sur les missions et le fonctionnement de l'administration territoriale de l'État, que le maintien d'un calendrier aussi exigeant pour mener à bien la création des SGC de même que les autres réformes de l'organisation territoriale de l'État (OTE) 12 ( * ) n'était pas raisonnable et aurait placé les effectifs en charge de ces nouvelles missions en grande difficulté.
Force est de constater qu'en dépit de ce report d'échéance, un grand nombre d'agents ont été placés dans des situations très complexes pour l'accomplissement de leurs missions. Les déplacements et les auditions menées à Paris ont été l'occasion de recevoir des témoignages préoccupants de souffrance au travail de la part des agents en poste au sein des SGC.
Le ministère de l'intérieur, à travers l'identification d' « irritants », semble prendre en partie la mesure de la situation et la direction de la modernisation de l'administration territoriale (DMAT) a proposé un premier plan d'action.
Les dix « irritants » de la
création des secrétariats généraux communs
identifiés par la direction de la modernisation de l'action
territoriale (DMAT)
La direction de la modernisation de l'administration territoriale (DMAT) a identifié, à l'automne 2021, un certain nombre « d'irritants » liés à la création des SGC :
- l'éclatement entre plusieurs sites des secrétariats généraux communs, qui limite la capacité des agents à travailler ensemble et à se connaître ;
- les retards, parfois très importants, pour distribuer la carte agent ministérielle donnant en particulier accès aux systèmes d'informations, notamment en matière de ressources humaines ;
- les difficultés en matière de gestion des ressources humaines, alors que les agents des SGC sont issus de ministères différents et que la gestion de la paie s'est avérée complexe dans les premiers mois (prise en charge par les ministères d'origine de la paie au-delà du 1 er janvier 2021) ;
- les problématiques de moyens et d'accès informatique ;
- le sujet de la pluralité des systèmes d'informations entre les différentes directions et les problématiques de gestion des ressources humaines associées ;
- les sujets de gestion budgétaire ;
- des difficultés spécifiques pour accueillir les agents issus des anciennes unités départementales des directions régionales des entreprises, de la concurrence, de la consommation, du travail et de l'emploi (Direccte) ;
- le pilotage en direction départementale et les référents de proximité, qui n'ont pas été mis en place dans l'ensemble des départements ;
- des interrogations quant au positionnement des secrétariats généraux départementaux face aux directions départementales ;
- les sujets d'animation, d'accompagnement et de formation pour favoriser la création d'une identité professionnelle propre.
Source : audition du directeur de la modernisation de l'action territoriale
Si la rapporteure spéciale partage les constats du ministère, elle considère, plus largement, que le succès de cette mutualisation est conditionnée à l'amélioration, significative et rapide, des conditions d'exercice de leurs missions par les agents.
I. LES OBJECTIFS AMBITIEUX ASSIGNÉS AUX SECRÉTARIATS GÉNÉRAUX COMMUNS SONT LOIN D'AVOIR ÉTÉ ATTEINTS
A. LES OBJECTIFS DE GAINS DE PRODUCTIVITÉ ET DE REDÉPLOIEMENT DES EFFECTIFS VERS LES FONCTIONS MÉTIER N'ONT PAS TENU COMPTE DE L'ATTRITION DEPUIS UNE DÉCÉNNIE DES EFFECTIFS DES DIRECTIONS DÉPARTEMENTALES INTERMINISTÉRIELLES
1. Des objectifs de gains de productivité et de redéploiement des effectifs trop ambitieux en l'état
Les secrétariats généraux communs départementaux ont été créés par le décret du 7 février 2020 13 ( * ) , qui pose leurs principes de fonctionnement et définit leur organisation. Ils sont ainsi des services déconcentrés de l'État, à vocation interministérielle, mais relevant du ministre de l'intérieur.
Aux termes de l'article 3 du décret, « le secrétariat général commun départemental assure la gestion de fonctions et moyens mutualisés en matière budgétaire, d'achat public, d'affaires immobilières, de systèmes d'information et de communication, de logistique, de ressources humaines, de relation avec la médecine de prévention et de mise en oeuvre des politiques d'action sociale ».
La création des SGC répondait à un triple objectif :
- garantir la réalisation effective d'un certain nombre de services auprès des préfectures et des DDI. Alors que les effectifs des secrétariats généraux des DDI ont fait l'objet d'une réduction continue depuis une décennie, la poursuite des réductions d'effectifs aurait pu conduire à mettre en péril l'exercice de certaines de leurs missions. En procédant à une mutualisation, il s'est agi de garantir le maintien de certaines fonctions pour l'ensemble des préfectures et des DDI. De plus, ces mutualisations devaient permettre, dans les plus petites structures, d'éviter que l'absence d'un agent ne compromette le fonctionnement du service ;
- professionnaliser les agents affectés à des fonctions support , en permettant à ceux-ci de développer une expertise plus importante sur des sujets propres. En effet, alors qu'un certain nombre d'agents ne réalisaient au sein des DDI des fonctions support que sur une partie de leur temps de travail ou étaient contraints à une grande polyvalence dans leurs travaux, la création des SGC a vocation à permettre aux agents de se concentrer sur leurs missions et de se former pour renforcer leur expertise ;
- faire apparaître des marges en emplois et les réallouer sur les fonctions métiers . Dans la circulaire du 2 août 2019, portant sur la constitution des SGC, le Premier ministre a en effet indiqué qu'il avait « décidé que la moitié des gains obtenus grâce à la création de ces entités viendra abonder la réserve régionale d'emplois 14 ( * ) en vue d'un redéploiement vers les fonctions « métier », notamment au profit de l'ingénierie territoriale, à l'échelon départemental ». L'objectif de permettre aux DDI de renforcer leurs fonctions métier était donc formalisé, en dépit d'un certain nombre d'alertes de la part de différents services ministériels et des syndicats.
Pour documenter ces éléments, le directeur de cabinet du Premier ministre avait en effet missionné par une lettre du 22 janvier 2019 le comité de pilotage interministériel sur l'organisation et le fonctionnement des directions départementales interministérielles . Ce comité s'est vu confier pour objectif de décompter les effectifs devant faire l'objet d'un transfert vers le programme 354 et « de faire toute proposition utile tendant à réaliser des gains en emplois grâce à la mise en place des secrétariats généraux communs et à proposer toute méthode pertinente en la matière ».
Concernant les objectifs de diminution du nombre d'emplois résultant de la mutualisation des fonctions support, le rapport de la mission inter-inspections 15 ( * ) a estimé qu'il était impossible de quantifier ex ante les gains à attendre de la réforme.
En effet, s'il a été estimé que les gains étaient plus évidents sur les fonctions immobilières et logistiques, sur les fonctions RH « au plan local, compte tenu de la disparité des corps et des règles de gestion, le [SGC] permettra de faire travailler côte à côte des gestionnaires spécialisés par ministère, mais sans gain notable de productivité tant que les gestions demeurent cloisonnées » 16 ( * ) .
Si les économies étaient alors jugées « très probables », le rapport indique qu'elles ne seront réalisées qu'à l'issue d'une « période de transition ». Les réponses apportées par la direction de la modernisation et de l'administration territoriale (DMAT), ainsi que par l'ensemble des acteurs interrogés, témoignent de ce que cette période de transition n'est pas terminée - loin s'en faut.
La DMAT indique qu'en effet, « eu égard à la nécessaire consolidation de l'action des services, nous ne pouvons estimer les gains anticipés des mutualisations . » Les SGC ont, de ce point de vue, bénéficié de la stabilité du schéma d'emploi du programme 354 en 2021 et en 2022, les effectifs de ces structures étant restés stables sur la période. Il est néanmoins possible que, dans certains départements, le Préfet ait fait le choix de diminuer les effectifs du SGC pour renforcer d'autres missions du périmètre de la préfecture ou, depuis le 1 er janvier 2022 17 ( * ) , le préfet de région sur le périmètre de l'ATE.
Alors que la contraction des effectifs de l'administration territoriale risque, à terme, de peser sur le fonctionnement des SGC des plus petits départements, il semble important, pour garantir la réalisation de leurs missions pour l'ensemble des services de l'État du périmètre ATE, de sécuriser, pour l'avenir, un effectif socle pour ces structures.
Ainsi, un organigramme de référence spécifique doit être arrêté afin de définir le nombre d'emploi minimal sur les différentes fonctions confiées au SGC pour maintenir un certain niveau de qualité des services rendus.
Recommandation n° 4 - DMAT : définir un effectif socle des secrétariats généraux communs dans les petits départements.
2. L'érosion depuis dix ans des effectifs des secrétariats généraux des préfectures et des DDI n'a pas été suffisamment prise en compte lors de la conception de la réforme
Les ambitions initiales du Gouvernement s'inscrivaient dans un contexte d'attrition continue des effectifs de l'ATE.
Au moment des transferts, les effectifs des SG de l'administration territoriale de l'État avaient été fortement réduits, en particulier au niveau départemental. En effet, comme le relève la circulaire du Premier ministre du 24 juillet 2018, « les services déconcentrés ont été fortement mis sous tension pour conduire leurs missions par l'accent mis sur les réductions d'effectifs, en particulier au niveau départemental, l'orientation donnée en juillet 2015 de faire porter la réduction des effectifs à deux tiers au niveau régional et un tiers au niveau départemental n'ayant pas été respectée par l'ensemble des ministères . » 18 ( * )
Les données de la circulaire témoignent de cette divergence : alors que dans les DDI et les préfectures de département la baisse a été de 1 589 ETP, au niveau régional, la réduction n'a concerné que 575 ETP entre 2015 et 2016.
Comme l'ont relevé les auteurs du rapport inter-inspections réalisé en amont de la mise en oeuvre de la réforme lors de leurs déplacements et des auditions « il se dégage [du projet de réforme d'alors] un sentiment dominant de scepticisme à tous les niveaux hiérarchiques : cette réforme est plus subie que voulue dans un contexte où les DDI sont issues des réorganisations opérées en 2010 et l'administration territoriale de l'État dans son ensemble [est] confrontée depuis à des évolutions de ses missions et à des réductions sensibles de ses effectifs » 19 ( * )
La première partie de ce rapport dresse donc « un état des lieux d'une administration départementale de l'État fragilisée par des réformes inachevées et par la réduction de ses moyens, les fonctions support étant elles-mêmes assurées de manière inégale » 20 ( * ) .
Évolution des effectifs des directions
départementales
interministérielles entre 2012 et
2019
(plafonds d'emploi, en ETPT)
Source : commission des finances du Sénat d'après les données du rapport inter-inspection de mai 2019 21 ( * ) et bilan social 2019 des DDI du ministère de l'intérieur 22 ( * )
Sur l'ensemble des directions départementales interministérielles, les effectifs ont été réduits de 25,5 % sur la période précédant la création des SGC, à savoir la période 2012-2019. Ils sont ainsi passés d'un peu plus de 33 000 ETPT à moins de 25 000 en 209. La réduction a été particulièrement marquée au sein des directions départementales des territoires/et de la mer (- 30,1 %).
Ces réductions résultent en partie d'évolutions du périmètre des missions des DDI, notamment avec la suppression de l'assistance technique pour raisons de solidarité et d'aménagement du territoire (Atesat) et la redéfinition de l'application du droit des sols (ADS).
Les programmes 215 « Conduite et pilotage des politiques de l'agriculture » et 217 « Conduite et pilotage des politiques de l'écologie, du développement et de la mobilité durables » sont les principaux concernés par les réductions d'emplois (avec respectivement - 37 % et - 44 % des ETPT sur la période 2012-2020 23 ( * ) ).
Les fonctions « métier » au sein des DDI ont ainsi été fortement réduites. D'après les échanges réalisés dans les différents départements, il apparait que cette situation a conduit à faire peser une partie importante de l'effort de réduction des effectifs sur les fonctions dites « support ».
Le rapport inter-inspections préalable à la réforme indique qu'est désormais « posée la question d'une taille critique en deçà de laquelle la poursuite des missions ne pourra être assurée qu'en mode dégradé . » et que « la pression permanente sur les effectifs conduit à un délitement progressif des fonctions support, tout particulièrement dans les petites DDI » 24 ( * ) .
La baisse des effectifs au sein des préfectures et sous-préfectures, pour importante qu'elle ait été, a cependant été moins sensible.
En effet, en 2019, le plafond d'emploi du programme 307 s'élevait à 24 885 ETPT, contre 27 343 en 2011, soit une baisse de 9 % des effectifs.
Cette réduction moins importante s'explique en partie par les moindres évolutions dans le périmètre des missions des préfectures et la pression sur certaines missions prioritaires, comme par exemple les demandes de titre de la part des publics étrangers.
Surtout, les situations entre départements peuvent être très différentes entre elles . Comme le souligne la Cour des comptes dans son rapport sur les effectifs de l'État territorial, paru en mai 2022, « les suppressions de poste en préfecture auraient justifié une réflexion sur la répartition de l'effort en fonction de la réalité des besoins de chaque région. C'est le contraire qui s'est produit puisque la répartition des coupes n'a visé qu'à préserver des équilibres historiques sans rapport avec l'évolution de la population ou de l'activité. Le ministère de l'intérieur gagnerait à s'inspirer des méthodes pratiquées par les autres ministères de l'ATE pour évaluer des effectifs de référence en fonction du niveau d'activité attendu ou constaté . » 25 ( * )
C'est le sens de la recommandation adressée par la Cour au secrétariat général du ministère de l'intérieur, la répartition à la hausse ou à la baisse des effectifs par préfecture doit tenir compte de la réalité des besoins des départements : « c'est tout le contraire qui s'est produit puisque la ventilation des schémas d'emplois n'a visé qu'à préserver des équilibres historiques sans rapport avec l'évolution de la population ou de l'activité . » 26 ( * )
* 6 Réforme de l'administration territoriale de l'État.
* 7 Circulaire du Premier ministre du 24 juillet 2018 sur l'organisation territoriale des services publics.
* 8 Décret n° 2020-1050 du 14 août 2020 modifiant le décret n° 2009-1484 du 3 décembre 2009 relatif aux directions départementales interministérielles
* 9 Article 1 er du décret n° 2009-1484 du 3 décembre 2009 relatif aux directions départementales interministérielles.
* 10 Circulaire du Premier ministre du 24 juillet 2018 sur l'organisation territoriale des services publics.
* 11 Réponses au questionnaire de contrôle de la rapporteure spéciale.
* 12 Il s'agit notamment, au 1 er janvier 2021, du transfert depuis les directions départementales de la cohésion sociale des missions sport, jeunesse, éducation populaire et vie associative vers le ministère de l'éducation nationale et, à compter du 1 er avril 2021, de la création des directions départementales interministérielles de l'emploi, du travail et des solidarités et de la création des services de la main d'oeuvre étrangère au sein des préfectures.
* 13 Décret n° 2020-99 du 7 février 2020 relatif à l'organisation et aux missions des secrétariats généraux communs départementaux.
* 14 Supprimée par la circulaire du 22 décembre 2021.
* 15 Rapport sur la constitution des secrétariats généraux communs aux préfectures et aux directions départementales interministérielles, de l'inspection générale des services de la concurrence, de la consommation et de la répression des fraudes, de l'inspection générale de l'administration, de l'inspection générale de la jeunesse et des sports, du conseil général de l'environnement et du développement durable et du conseil général de l'alimentation, de l'agriculture et des espaces ruraux, mai 2019.
* 16 Ibid.
* 17 Dans la limite de 3 % des effectifs en application de la circulaire du 22 décembre 2021 (cf. infra).
* 18 Circulaire du Premier ministre du 24 juillet 2018 sur l'organisation territoriale des services publics.
* 19 Rapport sur la Constitution des secrétariats généraux communs aux préfectures et aux directions départementales interministérielles, de l'inspection générale des services de la concurrence, de la consommation et de la répression des fraudes, de l'inspection générale de l'administration, de l'inspection générale de la jeunesse et des sports, du conseil général de l'environnement et du développement durable et du conseil général de l'alimentation, de l'agriculture et des espaces ruraux, mai 2019.
* 20 Ibid.
* 21 Ibid.
* 22 Bilan social 2019 des directions départementales interministérielles, par la direction de la modernisation et de l'administration territoriale, établi conformément à l'article 37 du décret n° 2011-184 du 15 février 2011 relatif aux comités techniques dans les administrations et les établissements publics de l'État.
* 23 Les effectifs de l'administration territoriale de l'État, exercices 2010-2021, observations définitives, Cour des comptes, mai 2022.
* 24 Rapport sur la constitution des secrétariats généraux communs aux préfectures et aux directions départementales interministérielles, de l'inspection générale des services de la concurrence, de la consommation et de la répression des fraudes, de l'inspection générale de l'administration, de l'inspection générale de la jeunesse et des sports, du conseil général de l'environnement et du développement durable et du conseil général de l'alimentation, de l'agriculture et des espaces ruraux, mai 2019.
* 25 Les effectifs de l'État territorial, Cour des comptes, mai 2022.
* 26 Ibid.