B. MALGRÉ UNE PHASE DE PRÉFIGURATION UTILE, L'ABSENCE D'EXPÉRIMENTATION PRÉALABLE A PESÉ SUR LA RÉUSSITE DE LA RÉFORME
1. La préfiguration de la réforme a, dans l'ensemble, été bien menée
Suivant la recommandation du rapport de la mission inter-inspection selon laquelle « un(e) préfigurateur(trice) devra être nommé(e) auprès [du Préfet] dans chaque département, pour le 1 er septembre 2019 », les Préfets ont nommé dans tous les départements, un préfigurateur. Il s'agissait, en règle générale, d'un secrétaire général de DDI ou du directeur ressources humaines et moyens de la préfecture. Dans plusieurs cas, le préfigurateur a été accompagné d'un adjoint, permettant de représenter plusieurs structures de l'ATE au sein des futurs SGC.
Sur ce sujet, la rapporteure spéciale tient à souligner l'importance du travail préparatoire réalisé par le ministère de l'intérieur et le secrétariat général du gouvernement et la qualité des documents transmis aux services déconcentrés pour mettre en oeuvre la réforme.
Le guide RH des préfigurateurs, à destination de l'ensemble des préfigurateurs de SGC, leur a été adressé dès le 7 octobre 2019. Il reprend l'ensemble des principes de la réforme (volontariat des agents, garantie de rémunération, pilotage de la structure, gestion des différentes étapes de la préfiguration, accompagnement individuel des agents, etc.).
Le recours à un cabinet de conseil, le cabinet Bearing Point , a permis de fournir des livrables à l'ensemble des SGC sur les procédures applicables sur chacun des sujets confiés aux SGC (achat, budget, RH, immobilier, numérique, parc automobile).
Ces documents, transmis à la rapporteure spéciale, permettent d'identifier les services ou directions responsables pour chaque sujet, en indiquant éventuellement si d'autres services doivent participer aux travaux.
La qualité de ces documents a été saluée lors des déplacements . Ils ont permis de répondre à un certain nombre d'interrogations des services sur leur domaine d'intervention. D'après les informations rendues publiques par la commission d'enquête du Sénat sur l'influence croissante des cabinets de conseil privés sur les politiques publiques, le marché a représenté un coût total de 1,99 million d'euros.
Dans l'ensemble, les agents et les syndicats ont salué l'organisation, en amont de la réforme, et en particulier l'organisation régulière de « comités techniques élargis », réunissant les représentants des comités techniques des DDI et de la préfecture, afin d'assurer le suivi de la mise en place des SGC. Organisés deux fois par an, ils ont permis de renforcer le dialogue social à l'échelle du périmètre ATE.
Alors que les réunions conjointes des comités techniques de la préfecture et des DDI n'ont pas toujours été maintenues postérieurement à la création des SGC, la rapporteure spéciale considère qu'il est important de permettre à ce dialogue de se poursuivre et de se développer en maintenant le principe de réunions régulières des comités techniques de l'ensemble du périmètre ATE.
Recommandation n° 8 - Préfets de département : organiser, à un rythme au moins annuel, la réunion conjointe dans chaque département des comités techniques de la préfecture et des directions départementales interministérielles.
Le renforcement du dialogue social sur le périmètre ATE est d'autant plus important que le rôle des préfets et du ministère de l'intérieur s'est trouvé renforcé lors des réformes récentes . Il se justifie en particulier du fait de la possibilité laissée au préfet par la circulaire du 22 décembre 2021 38 ( * ) , de redéployer des agents à hauteur de 3 % des effectifs régionaux de l'administration territoriale de l'État participe de ce renforcement des prérogatives des préfets, notamment en matière de détermination des politiques prioritaires à mener.
Les conditions de redéploiement des 3 % des
effectifs régionaux
de l'administration territoriale de
l'État
La possibilité de redéployer des effectifs budgétaires est laissée au Préfet de région depuis le 1 er janvier 2022 en fonction des priorités gouvernementales et des enjeux locaux, tenant compte des feuilles de route interministérielles signées par le Premier ministre.
Les redéploiements peuvent s'opérer d'un ministère vers un autre et doivent :
- s'exercer au sein d'un même périmètre régional ;
- concerner le périmètre ATE.
Le total des mouvements effectués dans l'année, mesurés en ETP, concernent au plus 3 % des effectifs notifiés au sein de la région concernée.
Source : circulaire du 22 décembre 2021
2. Une phase d'expérimentation aurait permis d'identifier en amont les « irritants » de la réforme
Alors que la circulaire du 24 juillet 2018 prévoyait le principe d'une expérimentation, la mise en oeuvre de la réforme n'a finalement pas été précédée de cette phase pourtant indispensable.
Des travaux préalables ont bien été menés en Eure-et-Loir, dans la Sarthe et dans le Maine-et-Loire, mais ne portaient pas sur le volet ressources humaines qui constitue pourtant l'un des aspects les plus importants de la réforme.
Ainsi dans l'Eure-et-Loir, il s'est agi de mutualisation sur la quasi-totalité des fonctions support hors RH, la préfecture et les DDI étant réunies sur un site unique.
Les travaux visant à créer un secrétariat général commun dans la Sarthe, incluant les ressources humaines, ont été interrompus à compter de la réunion du comité technique des DDI au niveau national le 23 mars 2017.
Enfin, dans le Maine-et-Loire, les travaux pour créer un SGC ont été engagés à la fin de l'année 2018. Celui-ci a inclus les budgets, les achats, la logistique et l'immobilier. Ces mutualisations ont été facilitées par le fait que les DDI sont réunies au sein d'une même cité administrative.
Ainsi, aucune expérimentation n'a porté sur la mutualisation des fonctions support dans le cas d'une implantation multi-sites et la mutualisation de la fonction RH n'a aucunement été expérimentée.
Comme le rappelle le Conseil d'État dans son étude d'octobre 2019, l'expérimentation est « très bien adaptée pour tester [...] les modalités de mise en oeuvre d'une mesure, d'une politique publique ou d'une réforme . » 39 ( * )
Ainsi, en l'espèce, l'expérimentation aurait pu permettre d'évaluer précisément les conséquences de la création des SGC pour les agents, mais également pour les préfectures et les DDI.
Les difficultés, notamment RH, auraient pu être beaucoup mieux identifiées à l'issue d'une période préalable d'expérimentation . Les chantiers de convergence RH, indispensables aux succès de la réforme (cf. infra), auraient ainsi pu être lancés en amont, avec une identification plus précise des chantiers prioritaires pour permettre le succès de la réforme.
L'absence d'expérimentation est d'autant plus dommageable que ce principe avait été acté par la circulaire du 24 juillet 2018 : « le traitement des dossiers de ressources humaines de proximité [...] sera susceptible de faire l'objet d'une expérimentation préalable en veillant à laisser aux directeurs concernés la maîtrise des outils de management de proximité . » 40 ( * )
Recommandation n° 7 - Secrétariat général du ministère de l'intérieur - secrétariats généraux des ministères représentés dans les DDI : recourir à une phase d'expérimentation avant la mise en oeuvre des grandes réformes de l'administration territoriale de l'État, afin d'être en mesure d'apprécier les difficultés opérationnelles soulevées par de telles réformes et d'anticiper les solutions.
* 38 Circulaire du 22 décembre 2021 de la ministre de la transformation et de la fonction publiques et du ministre délégué chargé des comptes publics.
* 39 Conseil d'État, améliorer et développer les expérimentations pour des politiques publiques plus efficaces et innovantes, octobre 2019.
* 40 Circulaire du Premier ministre du 24 juillet 2018 sur l'organisation territoriale des services publics.