B. ACCORDER LES ACTEURS SUR LES MODALITÉS DE CONDUITE D'UNE TELLE RÉFORME
Dès lors, les membres de la mission jugent prioritaire d'inscrire la nécessaire réflexion sur l'organisation institutionnelle dans le long terme , afin qu'elle soit pleinement choisie par les acteurs locaux . Il convient de se prémunir de la méthode de réforme employée jusqu'à présent.
Ils formulent, pour ce faire, des recommandations de méthode pour que la réflexion souhaitée par les acteurs locaux s'inscrive dans un climat serein et fructueux et permette, si besoin était, au législateur de construire une réforme adossée à un projet de territoire consensuel.
1. Une nécessité : réunir les moyens d'un consensus local autour d'un projet pour le territoire
C hacune des modifications législatives apportées à l'édifice métropolitain n'a fait que fragiliser ce dernier , pour trois motifs distincts ; le législateur doit en tirer les leçons.
En premier lieu, la loi dite « 3DS » a été adoptée sans qu'il soit procédé à une évaluation rigoureuse de ses impacts , l'article 56 du projet de loi initial - sur lequel a été réalisée l'étude d'impact -entretenant un lien ténu avec les dispositions finalement adoptées par le législateur, d'ampleur nettement supérieure. Une telle méthode est particulièrement regrettable et ne saurait être à nouveau employée.
En deuxième lieu, la loi dite « NOTRe » a procédé à des ajustements transitoires , dont l'horizon temporel n'allait pas plus loin que le renouvellement des conseils municipaux de 2020, sans ancrer la métropole dans un projet définitif. Les rapporteurs estiment donc qu'il importe de doter la métropole d'un horizon d'évolution clair, adossé à un projet de territoire mieux défini.
Enfin, la principale erreur de méthode a été commise par le législateur lors de l'examen de la loi dite « MAPTAM » , adoptée largement contre l'avis d'une part importante des élus locaux , à commencer par les maires, dont une écrasante majorité était opposée au projet. Son entrée en vigueur a été reportée d'un an et, surtout, des stratégies d'optimisation du montant des attributions de compensation ont été employées, nuisant à la capacité de la métropole à fonctionner effectivement.
À l'inverse, les dispositions de la loi « 3DS », qui ont recueilli l'assentiment d'un nombre significatif d'élus locaux, connaissent pour l'heure une mise en oeuvre nettement plus fluide . La première échéance posée par le législateur, relative à la définition au 1 er juillet 2022 par la métropole de son organisation déconcentrée, a été respectée 106 ( * ) . Si la bonne poursuite du processus devra faire l'objet d'une attention vigilante, les rapporteurs constatent que, pour l'heure, les acteurs locaux s'en sont emparés.
Ce contraste doit être porteur d'enseignements pour le législateur . S'il ne peut conditionner toute modification législative à un accord unanime des acteurs concernés, le législateur peut difficilement se satisfaire de voir les dispositions qu'il adopte vidées de leur contenu ou détournées de leur intention en raison des réticences locales qu'elles génèrent . De la même manière, légiférer par à-coups, sans laisser le temps aux dispositions applicables de produire leurs effets, ne semble pas de nature à faciliter l'appropriation par les acteurs des réformes ni à permettre un pilotage efficace de leur mise en oeuvre. Il lui appartient donc de procéder, en amont de toute modification législative, à un nécessaire effort de concertation , permettant de se prémunir des effets d'une loi que d'aucuns jugeraient imposée depuis le pouvoir central.
Proposition n° 8 : adosser toute évolution législative future à l'émergence d'un consensus local
Sur chacun de ces points, les rapporteurs appellent donc à ne pas répéter les erreurs du passé : la réforme institutionnelle de la métropole devra donc associer consensus, anticipation et évaluation . Afin de faire cheminer l'ensemble des acteurs vers ce processus, une méthode claire doit donc être dégagée.
2. Le calendrier : un horizon à moyen terme
a) La réforme de l'organisation institutionnelle n'est pas prioritaire
Les rapporteurs partagent le constat formulé par l'ensemble des acteurs locaux, élus ou représentants des services de l'État, auditionnés qui estiment, au-delà de leurs divergences d'appréciation quant à la réforme institutionnelle devant éventuellement être déployée, qu'une telle réforme n'est pas à conduire dans l'immédiat .
Ainsi, le préfet Christophe Mirmand, dans une contribution écrite transmise aux membres de la mission, rappelle qu'« avant de reprendre [cette hypothèse], il convient sans doute de laisser la Métropole mettre en oeuvre pleinement toutes les dispositions de la loi 3DS ».
De façon analogue, Martine Vassal, présidente de la métropole et du conseil départemental des Bouches-du-Rhône, a indiqué souhaiter « une pause » dans les évolutions en cours de la métropole, accordant à celle-ci le temps de mettre en oeuvre correctement les dispositions de la loi dite « 3DS ».
De fait, si la révision de son fonctionnement prévue par l'article 181 de la loi dite « 3DS » est menée efficacement et conformément à l'intention du législateur, la métropole devrait être en mesure d'assurer l'exercice normal de ses compétences . En l'occurrence, comme le rappelait le rapport de Pierre Dartout, à l'occasion de projets locaux relatifs à la modification du périmètre comme du statut de la métropole, « certains acteurs pointent les risques d'un processus mené dans la précipitation alors que la situation de la Métropole n'est pas stabilisée ». Ce constat apparait aux membres de la mission comme applicable pour la conduite de toute réforme institutionnelle aujourd'hui , quelles qu'en soient l'ampleur et la philosophie.
Dès lors, à l'issue de leurs travaux, les membres de la mission considèrent qu'il importe avant tout de consolider la métropole dans son fonctionnement tel qu'il devrait résulter de l'application des dispositions introduites par la loi dite « 3DS ». Dans un second temps, une réforme institutionnelle pourrait être menée, en suivant un calendrier et une méthode clairement définis.
b) Faire émerger un calendrier de réforme consensuel parmi les acteurs du dossier, préalable nécessaire à toute évolution
(1) Un calendrier consensuel
En premier lieu, le constat précédemment dressé par le préfet Pierre Dartout selon lequel « les perspectives de réussite d'une telle fusion sont largement tributaires de la question du calendrier », ne peut qu'être partagé et étendu à toute hypothèse de réforme institutionnelle de la métropole d'Aix-Marseille-Provence.
Convaincus qu'aucune évolution durable de la métropole d'Aix-Marseille-Provence ne pourra être construite en l'absence de consensus et de clarté sur un calendrier de réforme, les membres de la mission alertent les acteurs locaux sur la nécessité de faire émerger un tel calendrier de réforme avant d'enclencher les réflexions de fond et les concertations en la matière. Pour ce faire, ils formulent deux pistes méthodologiques afin d'en favoriser l'émergence.
Proposition n° 9 : faire émerger un calendrier de réforme consensuel parmi les acteurs du dossier, préalable nécessaire à toute évolution, si possible avant 2026
(2) Un calendrier progressif
Conscient de l'importance du calendrier dans la conduite d'une telle réforme, le préfet Pierre Dartout avait dégagé dans son rapport deux scénarios distincts :
- celui d'un « processus simultané », dans lequel une fusion-extension serait conduite consécutivement aux élections métropolitaines ;
- celui d'un « processus progressif par étapes », déclinant une phase d'approfondissement du fonctionnement de la métropole, avant la conduite du chantier institutionnel.
Il avait alors été fait le choix de privilégier le processus dit « simultané », sans que ce calendrier prévisionnel n'ait pu être tenu, en raison de la crise de la covid-19. S'il est donc impossible d'en évaluer a posteriori la pertinence, les rapporteurs estiment que tout processus dit « simultané » serait aujourd'hui voué à un probable échec . L'approfondissement préalable de l'organisation métropolitaine constitue, comme ils l'ont déjà souligné, une condition sine qua non de la réussite de la conduite d'une telle modification.
C'est pourquoi, les membres de la mission proposent que deux échéances rythmant le processus de décision d'une réforme institutionnelle pour la métropole d'Aix-Marseille-Provence soient fixées :
- la première sur la définition d'un calendrier de réforme, si possible avant 2026. L'année 2023 serait dès lors consacrée à la mise en oeuvre de la réforme prévue par l'article 181 de la loi dite « 3DS » et les années 2024 et 2025 pourraient être mises à profit pour définir un calendrier consensuel ;
- la seconde sur l'achèvement d'une éventuelle réforme institutionnelle.
Sous-proposition n° 1 : prévoir deux échéances enserrant le processus de décision : la première sur la fixation d'un calendrier, si possible avant 2026 ; la seconde sur l'achèvement d'une éventuelle réforme institutionnelle
(3) Un calendrier délié des échéances électorales
Le calendrier posé par le préfet Pierre Dartout n'a pas été respecté en raison de la crise sanitaire, laissant encore entière la question du calendrier adéquat pour mener une éventuelle réforme institutionnelle.
En la matière, les rapporteurs estiment que, contrairement au postulat du rapport précité du préfet Pierre Dartout, il n'est pas souhaitable de lier systématiquement le calendrier de réforme aux échéances électorales .
Celui-ci prévoyait effectivement un calendrier qui s'adaptait aux élections afin de permettre une élection des conseillers de la nouvelle métropole-département au même moment que les élections départementales nationales. Cela aurait eu pour effet, d'une part de limiter à neuf mois la période transitoire d'administration de la métropole en attendant la consécration de sa nouvelle organisation politique, et d'autre part, d'éviter l'organisation d'un scrutin délié de toute échéance nationale pour la seule métropole-département d'Aix-Marseille-Provence.
Sans exclure par principe un tel lien, les membres de la mission considèrent néanmoins qu'aujourd'hui un calendrier de réforme entièrement lié aux échéances électorales emporterait davantage de risques politiques et institutionnels que d'avancées concrètes en la matière.
En l'occurrence, lier les deux calendriers comporte inévitablement des risques de polarisation des campagnes électorales municipales et métropolitaines sur ces sujets qui ne doivent pas conduire à oblitérer des sujets de plus court terme pour les citoyens comme les territoires. À l'inverse, une telle réforme institutionnelle est trop structurante pour la métropole pour être prise dans une campagne électorale, génératrice par nature de dissensus.
Au demeurant, la construction métropolitaine a démontré par le passé que ses difficultés ne tenaient pas à son calendrier de mise en oeuvre. En effet, les travaux législatifs relatifs à la création de la métropole d'Aix-Marseille-Provence se sont principalement tenus après le renouvellement municipal de 2014, pour une date de création effective de la métropole au 1 er janvier 2016, intervenant aux deux cinquième du mandat municipal en cours. De la même manière, les concertations et travaux législatifs menés dans le cadre de la récente réforme de la métropole d'Aix-Marseille-Provence se sont déroulés plus d'un an après le dernier renouvellement municipal et métropolitain, permettant ainsi l'accouchement d'une réforme assez largement consensuelle malgré une recomposition politique au sein du conseil de la métropole.
Il convient dès lors de tirer les leçons de cet exercice et d'ainsi reproduire ce calendrier qui a facilité la création de la métropole.
Sous-proposition n° 2 : délier le calendrier de réforme des échéances électorales locales
3. La méthode : responsabiliser les acteurs locaux dans la recherche d'un consensus tout en encadrant les processus de décision
Les membres de la mission estiment nécessaire que la réflexion sur l'évolution institutionnelle de la métropole soit menée, en toute liberté mais en responsabilité, par les élus locaux .
Sans pour autant ignorer la nécessité d'un encadrement des processus de décision afin d'éviter tout immobilisme , ils pensent qu'une telle philosophie doit ainsi être poursuivie dans deux directions complémentaires :
- d'une part en responsabilisant les acteurs locaux dans l'émergence d'un projet métropolitain adossé à la réalisation de projets communs ;
- d'autre part en réunissant toutes les conditions nécessaires à ce qu'ils choisissent, de façon consensuelle, l'avenir institutionnel de la métropole.
a) Faire émerger un projet métropolitain par l'exercice effectif de compétences
Afin que l'émergence d'un projet métropolitain par l'exercice effectif de compétences devienne une réalité, les rapporteurs estiment nécessaire que la métropole donne davantage corps au fait métropolitain avant un éventuel changement de périmètre ou d'organisation institutionnelle.
À titre d'exemple, les compétences de réseau telles que les transports peuvent être un moyen, à l'instar des autres réalisations métropolitaines, de créer une « envie de métropole » tant pour les élus métropolitains encore dubitatifs quant à la pertinence de cette construction métropolitaine que de la part des élus du pays d'Arles, qui pourraient alors avoir des raisons objectives et concrètes d'intégrer cette dernière.
À cet égard, la délégation aux collectivités territoriales et à la décentralisation du Sénat, dans un rapport de Françoise Gatel, Dominique Estrosi-Sassone, Michelle Gréaume et Sylvie Robert, estimait qu'afin de « caractériser la plus-value apportée par la métropole dans l'exercice de ses compétences », il convenait non seulement de « définir clairement les critères de l'intérêt métropolitain » mais aussi « de [ les ] port[er] à la connaissance des habitants de la métropole afin que ces derniers perçoivent clairement la 'plus-value métropolitaine' [ car ] il s'agit là d'un enjeu démocratique majeur qui conditionne, dans une large mesure, le sentiment d'appartenance à la métropole » 107 ( * ) .
Les membres de la mission estiment donc que la première piste concrète du renforcement de l'enracinement du fait métropolitain sur le territoire d'Aix-Marseille-Provence réside, en réalité, dans l'émergence attendue de projets métropolitains utiles aux citoyens comme aux territoires.
b) Mettre les élus locaux en mesure de trancher parmi les options existantes quant à l'avenir institutionnel de la métropole
Sur le modèle des concertations menées par la ministre Jacqueline Gourault, dont les grands principes méthodologiques ont trouvé une traduction législative relativement consensuelle dans la loi dite « 3DS », les rapporteurs estiment nécessaire de s'inscrire dans le prolongement de cette méthode qui a fait ses preuves.
Comme évoqué précédemment, celle-ci était structurée autour de deux principes, irriguant chaque étape de la réforme :
- d'une part, la responsabilisation des acteurs locaux dans la recherche d'un consensus local, seule voie de réforme durable et sereine d'une telle structure métropolitaine ;
- d'autre part, l'encadrement des processus de décision locale .
Les membres de la mission ont ainsi travaillé à l'établissement d'une méthode consensuelle de réflexion sur l'avenir institutionnel de la métropole d'Aix-Marseille-Provence, susceptible d'aboutir à une réforme choisie par les acteurs locaux , préalable nécessaire au bon déroulement de toute réforme.
C'est pourquoi, il convient, selon eux, de réunir sans plus tarder l'ensemble des éléments nécessaires pour mettre les élus locaux en mesure de trancher parmi les options existantes quant à l'avenir institutionnel de la métropole.
Proposition n° 10 : mettre les élus locaux en mesure de trancher parmi les options existantes quant à l'avenir institutionnel de la métropole
À l'issue des travaux de la mission, ses membres proposent donc quatre points de méthode pour que les réflexions, nécessaires, sur l'avenir institutionnel de la métropole d'Aix-Marseille-Provence soient initiées et permettent aux élus locaux, dans un climat serein et fructueux, de choisir l'avenir institutionnel de leur métropole.
(1) Affirmer la nécessité d'une large et régulière concertation
Les membres de la mission ne peuvent que réaffirmer la nécessité d'une large et régulière concertation des élus locaux de l'aire départementale pour conduire la réflexion nécessaire sur l'avenir institutionnelle de la métropole d'Aix-Marseille-Provence.
Afin d'en garantir l'efficacité, une telle concertation doit obéir à une méthode, établie par les acteurs locaux, éventuellement avec le concours de l'Etat.
S'il n'appartient pas aux membres de la mission d'en figer les termes, ils souhaitent toutefois proposer deux pistes qui leurs semblent susceptibles de recueillir l'assentiment de l'ensemble des acteurs locaux et de pouvoir guider utilement l'établissement d'une telle méthode.
En premier lieu, cette consultation ne saurait faire l'économie d'une association large des élus locaux de l'aire départementale bucco-rhodanienne . A ce titre, les membres de la mission souhaitent rappeler que la métropole s'inscrit dans un territoire qu'il lui revient d'entraîner dans son développement. En effet, il revient à la métropole d'Aix-Marseille-Provence de « concourir à un développement durable et solidaire du territoire régional » et dans cette perspective de valoriser ses « fonctions économiques métropolitaines, ses réseaux de transport et ses ressources universitaires, de recherche et d'innovation dans un esprit de coopération régionale et interrégionale et avec le souci d'un développement territorial équilibré . » 108 ( * ) Dans ces conditions, les élus métropolitains ne sauraient décider seuls de l'avenir d'une métropole dont les politiques publiques ont vocation à influer sur un territoire nettement plus large. Une telle consultation devrait donc nécessairement se tenir au minimum à l'échelle de l'aire départementale .
En second lieu, l'ampleur de la réflexion à mener et l'exigence d'aboutir à une solution consensuelle exigent des acteurs locaux de s'engager dans un processus régulier d'échanges et de négociations , sans lequel il semble difficile d'aboutir à une nouvelle réforme institutionnelle partagée. Conscients de l'importance des divergences entre les acteurs locaux quant à la réforme à mener, les membres de la mission rappellent la responsabilité des élus locaux en la matière , qui seuls peuvent oeuvrer, collectivement et sans dogmatisme, à faire avancer ladite réflexion institutionnelle.
Dès lors, les membres de la mission constatent que seul l'établissement d'une méthode de concertation des élus locaux de l'aire départementale prévoyant des points d'étape réguliers permettra à une réflexion institutionnelle consensuelle et choisie par les élus locaux d'émerger.
Sous-proposition n° 1 : établir une méthode de concertation des élus locaux de l'aire départementale prévoyant des points d'étape réguliers
(2) Réaffirmer le rôle d'accompagnateur de l'Etat local
Le rapport de Pierre Dartout a été un révélateur du rôle volontariste mais impartial que l'État pouvait endosser afin d'accompagner les acteurs locaux dans le choix des réformes institutionnelles à mener pour leur métropole. Ce rapport a constitué un enrichissement particulièrement bienvenu et utile aux élus locaux pour leurs discussions sur ces sujets, tant par les conclusions du rapport que la méthode de concertation déployée ; les membres de la mission notent ainsi que l'établissement du rapport du préfet Pierre Dartout s'était fondé sur une consultation des acteurs locaux, signe que l'État est parfaitement en mesure d'engager une démarche de concertation fructueuse avec les élus locaux.
L'État a donc su, par le passé, trouver les voies et les moyens d'un accompagnement volontariste mais neutre des élus locaux dans leurs réflexions institutionnelles. Forts de ce constat, les membres de la mission proposent d'octroyer aux services locaux de l'État un rôle d'accompagnateur et de garant de la tenue du calendrier décidé par les acteurs locaux. Ce rôle prendrait concrètement la forme de convocations régulières des acteurs concernés , la tenue du secrétariat de la réunion et la mise à disposition de locaux considérés comme neutres par l'ensemble des acteurs. Les membres de la mission en sont convaincus, un tel accompagnement de la part de l'État est nécessaire à la bonne tenue de cette réflexion.
Sous-proposition n° 2 : octroyer à l'État local un rôle d'accompagnateur et de garant de la tenue du calendrier décidé par les acteurs locaux
(3) Adosser la réflexion à une évaluation objective des pistes de réforme
Ce même rapport de Pierre Dartout a également démontré la nécessité d'une évaluation objective des pistes de réformes parmi lesquelles les élus locaux avaient à trancher. Ainsi, bien que n'épuisant pas les pistes de réforme envisageables, il a, en effet, permis d'établir une base de discussion pour les acteurs locaux , désormais mieux à même de mesurer les conséquences multiformes de telles décisions - y compris pour leur environnement proche voire immédiat.
Il ressort ainsi des auditions menées par la mission qu'une analyse objective, tant quantitative que qualitative, établie à l'aide des services de l'État et en collaboration avec d'autres acteurs institutionnels tels que la chambre régionale des comptes , est indispensable pour construire une base saine de discussions et ainsi réfléchir à une nouvelle organisation institutionnelle pour la métropole d'Aix-Marseille-Provence. Les membres de la mission estiment ainsi que le rôle de la chambre régionale des comptes dans le cadre de la réforme prévue par la loi dite « 3DS » a été particulièrement précieux pour objectiver les termes du débat et mettre les élus en situation de décider, en responsabilité .
Ils proposent de nourrir la concertation d'une évaluation objective et actualisée des options de réforme , s'inspirant ainsi du rôle qu'ont exercé l'Etat et d'autres organes publics et indépendants de contrôle, par le passé et qui avait permis à des discussions constructives et sereines sur l'avenir de la métropole de se nouer.
Sous-proposition n° 3 : nourrir la concertation d'une évaluation objective et actualisée des options de réforme
(4) Élargir le champ des discussions aux acteurs de la société civile pour favoriser l'acceptabilité des réformes
Les auditions des acteurs économiques et des chambres consulaires menées par la mission ont montré toute la pertinence des initiatives destinées à mieux les associer aux réflexions institutionnelles applicables à la métropole d'Aix-Marseille-Provence.
À titre d'exemple, leur appréciation sur les extensions du périmètre et les besoins de compétences en réseau revêtent une plus-value indéniable pour construire une solution adaptée aux enjeux des habitants et des acteurs économiques . Ils ont notamment fait valoir que, selon eux, l'évolution du périmètre administratif de la métropole d'Aix-Marseille-Provence à Arles n'aurait pas nécessairement de cohérence sur le plan économique, tant de leur expérience, Arles leur apparaissait davantage tournée vers Avignon que vers les centralités métropolitaines .
Sans pour autant remettre en cause la place des élus locaux, seuls détenteurs d'une légitimité démocratiquement acquise pour procéder aux décisions relatives à leur territoire, les membres de la mission estiment que cette nouvelle réflexion quant à l'avenir institutionnel de la métropole d'Aix-Marseille-Provence gagnerait à mieux associer les acteurs de la société civile , en particulier économiques.
Enfin, convaincus qu'une telle démarche favoriserait l'information comme la compréhension de la société civile des évolutions envisagées et futures de la métropole d'Aix-Marseille-Provence, les membres de la mission rappellent que l'élargissement des discussions à ces acteurs faciliterait la lisibilité et de l'acceptabilité d'une telle réforme , conditions essentielles à sa réussite.
Sous-proposition n° 4 : associer aux discussions les acteurs de la société civile, notamment en matière économique, pour que le projet institutionnel soit partagé et cohérent avec le projet du territoire
* 106 Voir délibération du 30 juin 2022 précitée.
* 107 Rapport d'information de Françoise Gatel, Dominique Estrosi Sassone, Michelle Gréaume et Sylvie Robert, fait au nom de la délégation aux collectivités territoriales, « Métropoles : pour de nouvelles dynamiques territoriales », 11 juin 2011, p. 18. Il est consultable à l'adresse suivante : http://www.senat.fr/rap/r20-679/r20-6791.pdf .
* 108 En application de l'article 5217-1 du code général des collectivités territoriales, le législateur a fixé deux objectifs principaux aux métropoles de droit commun à savoir, « améliorer la cohésion et la compétitivité » de leur territoire et « concourir à un développement durable et solidaire du territoire régional ».