AVANT-PROPOS
Le 2 juillet 2020, sous l'autorité du Président du Sénat, le groupe de travail du Sénat sur la décentralisation adoptait 50 propositions pour le plein exercice des libertés locales.
En sa qualité de président de la Délégation sénatoriale aux outre-mer, notre ancien collègue Michel Magras participait aux travaux de ce groupe, afin de nourrir la réflexion sur le volet ultramarin. Ce volet comportait trois propositions précises :
- adapter les normes nationales aux caractéristiques et contraintes particulières des outre-mer, en particulier au moyen d'une loi annuelle d'actualisation du droit outre-mer (proposition 42) ;
- transmettre au Parlement les propositions de modifications législatives ou réglementaires émanant des outre-mer (proposition 43) ;
- réunir les articles 73 et 74 de la Constitution, afin de permettre la définition de statuts sur-mesure pour ceux des territoires ultramarins qui le souhaiteraient (proposition 44).
Ces trois propositions étaient le fruit d'un travail plus large initié par la délégation aux outre-mer sur la différenciation territoriale.
Ce travail avait abouti à l'adoption du rapport d'information intitulé « Différenciation territoriale outre-mer : quel cadre pour le sur-mesure ? » le 21 septembre 20201(*). Michel Magras avait alors procédé à l'audition de tous les présidents des exécutifs locaux ultramarins, ainsi que des présidents d'assemblées.
Parmi les propositions de ce rapport, figuraient notamment plusieurs propositions de rédaction pour un cadre constitutionnel rénové qui se substituerait aux articles 73 et 74 de la Constitution. Parmi celles-ci, la contribution de Stéphane Diémert, président assesseur à la cour administrative d'appel de Paris et ancien conseiller pour les affaires juridiques et institutionnelles de deux ministres de l'outre-mer de 2002 à 2006, apparaissait particulièrement exhaustive et cohérente. Elle offrait un cadre constitutionnel unifié pour les outre-mer, mais propice à une différenciation territoriale la plus large.
C'est dans ce contexte que fut examinée en séance publique le 20 octobre 2020 la proposition de loi constitutionnelle pour le plein exercice des libertés locales, qui traduisait les propositions d'ordre constitutionnel du groupe de travail du Sénat sur la décentralisation.
S'agissant des dispositions constitutionnelles relatives à l'outre-mer, deux rédactions étaient en discussion : l'article 6 de la proposition de loi initiale et un amendement 9 rectifié bis déposé par Micheline Jacques et plusieurs de ses collègues, cet amendement étant la reprise de la contribution de Stéphane Diémert précitée.
À l'issue du débat en séance publique, le Sénat décidait d'écarter ces deux rédactions aux fins de les réexaminer dans le cadre d'un groupe de travail ad hoc. Ce dernier n'a pas eu de suites immédiates.
Près de deux ans plus tard, la Délégation sénatoriale aux outre-mer a jugé nécessaire de procéder à une mise à jour du travail considérable réalisé par Michel Magras en 2020. Plusieurs raisons la motivent.
En premier lieu, sept présidents d'exécutifs locaux ultramarins ont co-signé le 17 mai 2022 le désormais célèbre Appel de Fort-de-France, lointain écho de la Déclaration de Basse-Terre du 1er décembre 1999. Ils y appellent à « refonder la relation entre nos territoires et la République par la définition d'un nouveau cadre permettant la mise en oeuvre de politiques publiques conformes aux réalités de chacune de nos régions. » Un appel à la différenciation en somme.
Du côté du Président de la République, l'accueil s'est voulu plutôt ouvert face à ces aspirations, en particulier lors d'une rencontre à l'Élysée, le 7 septembre 2022, avec les présidents des exécutifs et les parlementaires des bassins atlantiques et indiens.
Le Gouvernement a semblé adopter néanmoins une approche plus graduée. Une feuille de route a été définie et adressée aux outre-mer dans la perspective d'un conseil interministériel aux outre-mer (CIOM) qui devrait se tenir à la fin du premier semestre 2022. La démarche consiste à passer en revue la plupart des politiques publiques sur chaque territoire et de faire remonter les difficultés normatives, budgétaires ou organisationnelles. Après analyse, s'il s'avère que les possibilités de différenciation dans le cadre constitutionnel en vigueur étaient insuffisantes pour régler ces difficultés, des évolutions institutionnelles et constitutionnelles seraient envisagées. La question institutionnelle est présentée comme un moyen, et non une fin, au service de la conduite efficace des politiques publiques.
En deuxième lieu, plusieurs assemblées régionales, départementales ou territoriales ont été renouvelées. Les changements de responsables exécutifs appelaient un nouveau tour d'horizon pour confronter les réflexions et les propositions du rapport de Michel Magras à ces nouveaux équilibres sortis des urnes.
En dernier lieu, la perspective d'une révision constitutionnelle pour la Nouvelle-Calédonie à l'horizon de 2024 a ouvert une fenêtre d'opportunité pour repenser la place des outre-mer dans la Constitution.
Pour lancer ce travail d'actualisation du rapport de Michel Magras, la Délégation sénatoriale aux outre-mer a organisé dès le 29 juin 2022, une réunion commune avec l'Association des juristes en droit des outre-mer (AJDOM). Cette rencontre très riche a été retranscrite dans un rapport d'information intitulé « Les outre-mer dans la Constitution »2(*).
À la suite, la délégation a entamé un cycle soutenu d'auditions de l'ensemble des exécutifs territoriaux, régionaux et départementaux ultramarins. Les acteurs économiques ont également été entendus. Toutes ces auditions ont été diffusées sur le site internet du Sénat et ont fait l'objet de comptes rendus. Enfin, à l'occasion d'une rencontre au Sénat lors de la semaine du congrès des maires, un échange s'est tenu le 21 novembre 2022 après-midi avec de nombreux maires d'outre-mer sur l'évolution institutionnelle3(*).
Ce large tour d'horizon s'inscrit en outre dans le cadre de la réactivation du groupe de travail du Sénat sur la décentralisation, comme en 2020. Les travaux de vos rapporteurs viendront une nouvelle fois nourrir les propositions de ce groupe de travail.
En s'appuyant sur le rapport précité de Michel Magras, les objectifs poursuivis par vos co-rapporteurs ont été les suivants :
- mesurer l'ampleur de la demande en faveur d'une différenciation et d'une adaptation des politiques publiques outre-mer ;
- recenser les souhaits d'évolutions institutionnelles des outre-mer et évaluer leur faisabilité dans le cadre constitutionnel en vigueur ;
- approfondir l'idée d'un cadre constitutionnel entièrement rénové, notamment en réinterrogeant la distinction historique entre les articles 73 et 74.
Après une présentation des principales observations recueillies lors des auditions, trois scénarios possibles de réformes institutionnelles se dessinent pour refonder la relation entre l'État et les outre-mer.
La délégation sénatoriale a approuvé ses conclusions et recommandations lors de sa réunion du 16 février 2023.
Elle s'est prononcée en faveur d'une révision des dispositions constitutionnelles relatives aux outre-mer, afin d'élargir le champ des possibles en matière d'évolution institutionnelle et répondre ainsi à leurs aspirations, sans rien imposer.
Cette révision se traduirait :
- soit par plusieurs aménagements du Préambule ainsi que des articles 73 et 74 de la Constitution ;
- soit par l'adoption d'un cadre constitutionnel rénové qui passerait par la réunion des articles 73 et 74 de la Constitution, afin de permettre la définition de statuts sur mesure pour ceux des territoires ultramarins qui le souhaiteraient.
Pour autant, quelle que soit l'issue des réflexions en cours sur une révision constitutionnelle ou une évolution statutaire de certains outre-mer, une révolution des méthodes demeure plus que jamais indispensable, afin de mettre les outre-mer au coeur de la fabrique de la loi et des politiques publiques. Pour atteindre cet objectif, la délégation a émis 6 recommandations principales qui pourraient être mises en oeuvre, y compris en l'absence de révision constitutionnelle.
Ces conclusions ont été présentées le mercredi 3 mai 2023 au groupe de travail sur la décentralisation, sous la présidence de Gérard Larcher, président du Sénat.
I. UN CONSENSUS SUR LES CONSTATS, PAS SUR LES RÉPONSES
Les auditions de votre délégation ont confirmé sans ambiguïté les principaux constats faits par le rapport précité de Michel Magras. En revanche, les solutions avancées pour remédier à ces constats critiques divergent sensiblement selon les territoires.
Deux tableaux annexés au présent rapport ainsi que des fiches de synthèse par territoire présentent de manière synthétique et comparative les principaux enseignements des auditions, dont les comptes rendus complets sont annexés au présent rapport.
A. LES FAILLES DE LA FABRIQUE DE LA « NORME OUTRE-MER »
1. Des lois et décrets qui peinent à intégrer la dimension ultramarine et la disparité des territoires
Toutes les personnes entendues (exécutifs ultramarins, maires, acteurs économiques) se rejoignent sur le constat d'une adaptation insuffisante des politiques publiques aux spécificités de chaque territoire ultramarin. Il y a un consensus sur cette question.
L'inadaptation concerne aussi bien la conduite des politiques publiques que le cadre normatif. Le besoin d'une différenciation renforcée est affirmé avec la même force par les collectivités de l'article 73 ou de l'article 74.
2. Des outils d'adaptation qui dysfonctionnent
Il y a aussi consensus sur le constat de la faible efficacité de plusieurs dispositifs en vigueur censés justement permettre une meilleure adaptation des politiques publiques. Les correctifs fonctionnent mal.
a) Les limites de l'adaptation aux caractéristiques et contraintes particulières aux outre-mer permise par l'article 73
L'adaptation des lois et règlements dans les outre-mer est une faculté offerte par la Constitution. Mais elle n'est pas un réflexe, encore moins une obligation.
Selon Huguette Bello, présidente de la région de La Réunion, « il existe un vrai décalage entre la proclamation au plus haut niveau de l'État du « réflexe outre-mer » et la réalité législative. Deux textes récents ont fait l'impasse sur nos territoires : la loi du 16 août 2022 portant sur des mesures d'urgence pour la protection du pouvoir d'achat et le projet de loi relatif à l'accélération de la production d'énergies renouvelables. L'archipel France est encore une vue de l'esprit pour les services centraux ! ».
Pour combattre ce décalage, il conviendrait « d'appliquer automatiquement l'article 73 de la Constitution en rendant obligatoire la justification de l'absence d'adaptation ».
b) Les habilitations de l'article 73 de la Constitution : le parcours du combattant
Déjà largement documentés dans le rapport de Michel Magras, les défauts de la procédure d'habilitation prévue par les alinéas 2 et 3 de l'article 73 de la Constitution sont encore une fois unanimement pointés.
Ces difficultés et désillusions découragent les autres collectivités de tenter d'y recourir. La procédure des habilitations souffre d'un profond discrédit et n'apparaît plus comme un outil sérieux et opérationnel de différenciation. Gabriel Serville, président de la collectivité territoriale de Guyane, a un jugement définitif à ce sujet : « il s'agit de procédures très longues et nous considérons que cela ne peut pas être la solution à nos problèmes ».
Serge Letchimy, président du conseil exécutif de la collectivité territoriale de Martinique, ne dit pas autre chose, alors même qu'il est sans doute le responsable ultramarin qui a le plus persévéré dans le recours à cet outil : « Je suis personnellement convaincu que nous sommes au bout de la possibilité d'obtenir par nous-mêmes une habilitation. Devoir attendre 6 mois ou 1 an pour renouveler une habilitation en cours s'apparente selon moi à du « bricolage » ».
c) La participation aux compétences de l'État prévue par l'article 74 de la Constitution : un principe de méfiance
Les observations et critiques relatives aux habilitations de l'article 73 peuvent être facilement transposées aux procédures permettant aux collectivités de l'article 74 de la Constitution de participer aux compétences de l'État.
L'expérience de Saint-Barthélemy pour faire adopter des sanctions pénales dans ses domaines de compétence a été compliquée. En l'état, ces procédures ne peuvent fonctionner sans une bonne coordination avec les services des ministères, voire ceux du Premier ministre.
d) La consultation des collectivités en amont des projets de texte : « cause toujours... »
La consultation des collectivités, en amont de l'adoption des textes réglementaires ou législatifs, est unanimement considérée comme un exercice purement formel.
Les demandes d'avis sont sollicitées à un stade très avancé de l'élaboration des textes et les délais accordés pour répondre sont trop courts pour des sujets complexes. Quant à la prise en compte des avis, elle serait quasi-nulle.
Gabriel Serville, président de la collectivité territoriale de Guyane, a longuement cité l'exemple du code minier : « la loi du 22 août 2021 portant lutte contre le dérèglement climatique et renforcement de la résilience face à ses effets, dans son article 81, a autorisé le Gouvernement à prendre des ordonnances pour réformer le code minier. Par courrier du 4 mars 2022, le préfet de la région de Guyane a saisi la collectivité territoriale d'une demande d'avis. Cette demande concerne plusieurs ordonnances et décrets. L'avis de la collectivité devait être émis avant le 4 avril 2022, soit un mois après le courrier de demande d'avis, ce qui est matériellement impossible. Nous avons répondu le 30 mars 2022, mais entre le courrier et l'avis rendu, ce fut un réel parcours du combattant. Deux ordonnances intéressaient particulièrement la Guyane, à savoir l'ordonnance relative aux fondements juridiques, aux objectifs du code minier français et aux conditions d'attribution des demandes de titres miniers (la Guyane étant un territoire minier), et l'ordonnance DROM. La collectivité a adopté une délibération le 30 mars 2022, dans laquelle elle a émis des avis défavorables. Cependant, aucune des observations de la collectivité n'a été retenue ».
3. Les rigidités de l'État déconcentré
L'État déconcentré demeure trop rigide. Surtout, ses marges de manoeuvre pour adapter les politiques localement sont restreintes et dépendent des feux verts de Paris.
Les facultés récentes données aux préfets pour déroger à certaines réglementations4(*), dans des conditions précises, ne seraient pas ou peu utilisées. Les auditions n'ont pas permis de mettre en lumière un exemple significatif d'application de ce décret dans les outre-mer.
Serge Letchimy, président de la collectivité de Martinique, a certainement l'opinion la plus tranchée sur le rôle du préfet dans les outre-mer : « Il faudrait selon moi supprimer le rôle du préfet, et le remplacer par un représentant des affaires régaliennes de l'État. Il doit, selon moi, être remplacé par une personne chargée des grands intérêts et sujets régaliens de l'État, de l'armée, de la monnaie, de la justice, et du droit. Tout ce qui concerne le développement interne et local doit rester à la main des collectivités ».
Dans les Îles du Nord, c'est l'organisation géographique de l'État qui est sujette à débat. Selon Xavier Lédée, président du conseil territorial de Saint-Barthélemy, « la déconcentration, dès lors qu'elle s'appuie sur un circuit passant par la Guadeloupe et les Îles du Nord, n'est guère fonctionnelle. Lorsqu'un enseignant fait une demande de mutation, par exemple, il doit le faire au niveau de l'académie de Guadeloupe. Cependant, les différents territoires couverts par l'académie ne correspondent pas nécessairement au même projet de vie. [...] Aujourd'hui, l'action déconcentrée de l'État à Saint-Barthélemy, avec souvent un trajet par la Guadeloupe et les Îles du Nord ne garantit pas une action adaptée. La maîtrise des enjeux propres à Saint-Barthélemy n'est ainsi pas meilleure que celle que pourrait avoir un ministère à Paris. Incidemment, le terme d'Îles du Nord n'a plus de sens depuis que Saint-Martin et Saint-Barthélemy ont été détachés de la Guadeloupe ».
4. Le sentiment d'être arrivé au bout d'un cycle
Au-delà des critiques sur la relation entre l'État et les outre-mer français et la capacité de la République à adapter les politiques aux réalités plurielles de ces territoires, il se dégage le sentiment profond d'être arrivé au bout d'un système. C'est certainement le point commun à tous les signataires de l'Appel de Fort-de-France.
Lors de son audition, Serge Letchimy, président du conseil exécutif de la collectivité territoriale de Martinique, a longuement exprimé ce sentiment : « En créole, l'expression « nou bout » signifie que nous sommes arrivés au bout d'un système. Il risque de nous confronter à des murs infranchissables, mais aussi à des gouffres qui nous emporteront tous dans une relation hybride et incomprise, dans un contexte historique identitaire compliqué. Nous avons besoin d'air, d'énergie, en étant dans une République qui reste assez conservatrice dans ses principes et son organisation, malgré les évolutions que je citerai plus tard. [...]
Je pense que nous arrivons au bout d'un système sur tous les plans : économique, social, culturel, relationnel, de gouvernance, de démocratie. Le résultat des élections en Martinique a d'ailleurs un sens extrêmement précis. Nous ne sommes pas uniquement entrés dans une assimilation ou une aliénation qui va nous perdre. Nous observons la fin d'une conscience politique collective, créée par un système qui donne le sentiment de vouloir tout faire, mais dont les attitudes et postures du pouvoir sont étriquées, voire fraternalistes, paternalistes ou condescendantes ».
Enfonçant le clou, il identifie un « enjeu postcolonial et post-départementalisation. Les « bienfaits » de cette départementalisation ont montré leurs limites en termes de bonnes applications des politiques publiques. La différenciation intrinsèque à la construction de la loi me semble être un enjeu considérable ».
Avec d'autres mots, Gabriel Serville fait le même constat de la caducité d'un système. Selon lui, « le président de la République a affirmé, dès le départ, que la question de l'évolution statutaire n'était pas une question taboue. Il a également considéré que nous étions arrivés au terme d'un cycle et qu'il faudrait changer de logiciel, car l'actuel est devenu caduc ».
Sans nier le bilan globalement positif de la départementalisation, qui a permis aux DROM d'accomplir des progrès majeurs en termes d'espérance de vie, d'éducation, de formation, d'infrastructures, le système ne parvient pas à créer un développement économique réel.
Huguette Bello, présidente de la région de La Réunion, pointe un « mal développement » et une population qui se reconnait de moins en moins dans les décisions prises à l'échelon national.
Ary Chalus, président de la région Guadeloupe, confirme que l'appel de Fort-de-France est « un appel solennel à l'État, pour qu'il redéfinisse et modernise ses rapports avec les collectivités, en fonction de leurs spécificités. [...] Nous souhaitons donc élaborer un nouveau cadre d'application des politiques publiques, pour qu'elles soient plus proches des réalités de chaque région. [...] Nous savons que cet appel intervient dans le contexte de la fin de l'État providence. Les questions liées à la modernisation des rapports entre l'État et les collectivités, et à l'appartenance à la République doivent être abordées et repensées ».
Cyrille Melchior, président du conseil départemental de La Réunion, qui est certainement le responsable qui a manifesté le plus vivement son attachement à la départementalisation et à la stabilité institutionnelle, a aussi exprimé le besoin de faire bouger les lignes et de réinsuffler une nouvelle dynamique. Il s'agit pour lui « de revoir notre mode opérationnel qui, grâce à une plus grande décentralisation des décisions administratives, permettrait aux élus locaux d'adapter au mieux les politiques publiques locales dans leur territoire ».
* 1 Rapport n° 713 (2019-2020).
* 2 Rapport d'information du Sénat n° 789 (2021-2022) du 18 juillet 2022 par Stéphane Artano.
* 3 Rapport d'information du Sénat n° 135 (2022-2023) du 21 novembre 2022 sur la rencontre avec les maires d'outre-mer par Stéphane Artano.
* 4 Décret n° 2020-412 du 8 avril 2020 relatif au droit de dérogation reconnu au préfet.