II. UNE PROCÉDURE DE SÉLECTION OPAQUE, DANS LAQUELLE LE POLITIQUE A OUTREPASSÉ SON RÔLE
A. UN PROCESSUS DE SÉLECTION BÂCLÉ, OPAQUE ET FRAGMENTÉ
1. Un processus de sélection biaisé
a) Des demandes réorientées vers le fonds Marianne depuis le fonds interministériel de prévention de la délinquance et de la radicalisation
Sur les 17 porteurs de projets bénéficiaires des crédits du fonds Marianne, et d'après l'un des tableaux transmis par le SG-CIPDR, au moins quatre d'entre eux ont bénéficié de crédits au titre du fonds interministériel de prévention de la délinquance et de la radicalisation (FIPDR) en 2020.
Pour ces associations, le fonds Marianne a constitué une augmentation très sensible des moyens accordés par l'État à leurs actions, alors que les versements du FIPDR décidés au niveau national ont été, en moyenne, multipliés par 2,7 pour ces associations entre 2020 et 202115(*).
Il est à noter que plusieurs demandes de subventions des porteurs de projets ont été adressées en amont du lancement du fonds Marianne afin de bénéficier de subventions au titre du FIPDR.
Ainsi, l'une des associations indique, en réponse aux demandes de la mission, que « pour 2021, nous avons introduit une demande de subvention en mars. Les services du CIPDR ont réceptionné notre demande de subvention et l'ont orientée en avril vers l'appel à projet Fonds Marianne [...]. Nous n'avons pas rencontré le secrétaire général à cette période. Le 7 mai 2021, nous avons adressé notre réponse à l'appel à projet »16(*).
Dans un courriel envoyé le 19 avril 2021, le directeur de cabinet de la ministre, Sébastien Jallet, indique, au sujet des arbitrages réalisés au sujet de la programmation des crédits FIPDR : « un certain nombre de dossiers vont glisser dans l'AAP fonds Marianne. »
Ce recyclage de dossiers est contraire à la logique même d'un appel à projets, qui vise en principe à inciter des associations à proposer de nouveaux projets, en phase avec la commande politique inscrite dans ce cadre. Le glissement de trois dossiers déjà arbitrés favorablement dans le cadre du comité de programmation du FIPDR témoigne de ce que certaines demandes de subventions étaient arbitrées favorablement avant même l'annonce de la création du fonds. Pour l'une d'entre elles, le montant exact de la subvention (de près de 300 000 euros) avait d'ores et déjà été validé.
Dans une note produite le 6 mai, il est indiqué qu'à l'occasion du comité de programmation du FIPDR, qui a eu lieu le 13 avril 2021, une dizaine de dossiers ont été instruits. Ainsi, il est indiqué que « le cabinet a arbitré qu'un certain nombre d'entre eux s'inscriraient dans le cadre de l'appel à projets « Fonds Marianne » lancé le 20 avril. »
b) Une sélection expéditive et sans critère précis
La réunion du comité de sélection semble, au regard des éléments transmis, s'être déroulée le 21 mai au matin, hors la présence de la ministre. En effet, d'après le rapport de l'inspection générale de l'administration, « les témoignages recueillis convergent sur la date du 21 mai 2021. »17(*). Le comité était composé du directeur de cabinet et de deux autres membres du cabinet de la ministre, du secrétaire général du CIPDR et de deux agents de l'unité de contre-discours républicain (UCDR). D'après l'un des témoignages, un voire deux autres membres du cabinet pourraient s'être joints à la réunion.
L'absence de personnalité qualifiée extérieure à l'administration en charge du dossier et au cabinet de la ministre doit être déplorée. En effet, en présence d'un jury endogène, qui est lui-même inscrit dans une structure hiérarchique, les conditions n'étaient pas réunies pour assurer la qualité des décisions et leur neutralité.
La ministre déléguée devait initialement présider la réunion, comme l'indique un mail d'un membre du cabinet à Christian Gravel le 17 mai 2021. Il est en effet indiqué : « suite à l'appel de la semaine dernière, je te confirme la tenue d'une réunion Fonds Marianne présidée par la ministre ce 21 mai à 10h. L'objectif est de présenter à la ministre les dossiers qui vous paraissent pouvoir être retenus, pour validation de la sélection finale. »
De plus, des éléments de langage ont été préparés pour la ministre la veille de la réunion du comité de sélection, par les deux conseillers du cabinet siégeant au sein de ce comité. Enfin, le préfet Christian Gravel, secrétaire général du CIPDR, a indiqué lors de son audition par la commission « je précise que la ministre devait venir à ce comité, mais c'est finalement son directeur de cabinet qui est venu. »18(*)
Les éléments de langage préparés pour la ministre
« Au lendemain de l'assassinat de Samuel Paty, l'État a estimé qu'il ne pouvait plus rester silencieux face au développement sur le web d'idéologies violentes, terreau du terrorisme. Il a décidé de réagir. Nous avons créé l'unité de contre discours républicain, qui alerte sur la propagande dans les réseaux sociaux des discours islamistes radicaux et des autres idéologies violentes. Qui dénonce les mensonges et les manipulations de tous ceux qui veulent détruire nos libertés républicaines.
« Aujourd'hui, nous franchissons une nouvelle étape. Il s'agit, à travers le Fonds Marianne, de renforcer les défenses de la société contre ces idéologies violentes qui en veulent à notre modèle de liberté. L'État ne peut pas mener seul ce combat. Nous avons besoin de la force, de la résistance, de l'inventivité, du talent de la société civile.
« Je suis heureuse de constater que cette société française répond favorablement à notre appel. Et impatiente d'examiner les propositions qu'elle a souhaité nous soumettre. »
Source : archives du cabinet de la ministre délégué à la citoyenneté
La ministre déléguée n'aurait finalement pas présidé la réunion, n'ayant elle-même pas le souvenir qu'il était prévu qu'elle siégea.
En effet, alors que les archives du cabinet sont formelles, de même que les échanges de courriels, Marlène Schiappa a indiqué, en réponse au rapporteur lui indiquant qu'elle devait faire partie du comité de sélection : « je n'en ai pas le souvenir. Je n'ai pas de trace du fait que je doive en faire partie. En tout cas, je n'en fais pas partie. »19(*)
D'après le rapport de l'inspection générale de l'administration, la réunion du comité « aurait duré entre quarante-cinq minutes et une heure trente ». En ce laps de temps relativement court, les différents dossiers ont donc d'abord été examinés puis des décisions d'attribution de subventions ont été prises, pour un montant légèrement supérieur à 2 millions d'euros.
Les travaux du comité de sélection se sont appuyés sur une note préparatoire de la chargée de mission au sein du SG-CIPDR en charge du suivi de l'appel à projets. L'une des difficultés dans le suivi des décisions rendues par le comité de sélection réside dans le fait que cette note a fait l'objet de modifications successives. Elle donne ainsi lieu à différents envois entre le cabinet et le SG-CIPDR, sans que la date du document ne soit modifiée, et ce jusqu'au 15 juillet. Elle tient lieu, en l'absence de tout compte-rendu ou document d'évaluation, de relevé des décisions verbales prises par le comité.
On ne peut que déplorer l'absence d'établissement d'éléments d'objectivation préalable des candidatures dans l'analyse qui en a été faite. Par exemple, les critères de sélection présentés dans l'appel à projets auraient pu faire l'objet d'une notation sur chaque demande. Alors que l'appel à projets prévoyait bien des critères de sélection, il aurait été indispensable que ceux-ci fassent l'objet d'une analyse circonstanciée et que le comité ne se satisfasse pas d'un bref résumé du contenu du projet sans aucune analyse écrite sur leur pertinence.
L'absence d'évaluation précise explique une partie des difficultés rencontrées par la suite, dans le cadre de la mise en oeuvre du fonds Marianne. Outre qu'elle constitue une meilleure garantie de pertinence pour les projets sélectionnés, l'analyse circonstanciée des candidatures aurait permis d'anticiper certaines problématiques.
Ainsi, par exemple, les formulaires de candidature des porteurs de projets comprenaient un volet « indicateurs d'évaluation du projet au regard des objectifs ». Comme l'a relevé l'ancien secrétaire général adjoint du CIPDR, Jean-Pierre Laffite, lors de son audition, « dans ces "critères d'évaluation", les termes acceptés le 21 mai 2021 lors du comité de sélection sont vagues, voire très vagues. L'un d'entre eux est "l'évaluation qualitative" : la traduction qui en a été faite dans la convention est : "évaluation qualitative"... »20(*). Ces critères avaient pourtant vocation à être développés dans les conventions.
Les dossiers présentés au comité de sélection
Sur 71 dossiers reçus, 47 dossiers répondent aux critères d'éligibilité. Parmi l'ensemble des dossiers éligibles :
- 15 dossiers sont présentés au Comité de sélection de l'appel à projets national 2021 « Fonds Marianne » présélectionnés, en interne ;
- 9 sont déjà financés par le CIPDR par le passé ;
- 8 sont des « nouveaux entrants » (n'ayant jamais reçu de subventions du CIPDR) ;
- 11 répondent au premier objectif de l'appel à projets : riposter à la propagande séparatiste [...] ;
- 4 répondent au second objectif de l'appel à projets: défendre les valeurs républicaines [...] ;
- 7 dossiers d'associations sont écartés et indiqués comme « à soumettre au comité de sélection », 4 d'entre eux seront finalement réintégrés à la décision finale.
Source : note préparatoire au comité de sélection du SG-CIPDR
Parmi les associations retenues par le SG-CIPDR, on dénombre notamment une association dont la subvention avait pourtant déjà été validée définitivement lors du comité de programmation. Cette association sera en grande partie traitée comme un lauréat du fonds Marianne, alors même qu'elle n'a pas déposé de dossier dans ce cadre et a vu sa demande de subvention validée avant même le lancement du fonds Marianne.
D'après un courriel de la chargée de mission au sein du SG-CIPDR : « le dossier [...] avait été intégré dans l'AAP à la demande de la ministre mais [...] n'avait pas vocation initialement à s'y insérer. [...] est un partenaire de longue date du CIPDR et le financement de son projet avait déjà été acté lors d'un comité de programmation antérieur au lancement de l'AAP. »
Par ailleurs, un collectif d'associations, qui avait été retenu dans la proposition initiale envoyée par le SG-CIPDR, disparait dans les versions suivantes de la note, sans qu'aucun élément ne permettre de le justifier. On ne peut que supposer qu'il a été écarté à l'occasion du comité de sélection.
En effet, les évolutions intervenues dans la sélection ne peuvent être appréciées qu'à l'aune des variations intervenues dans la note préparatoire. Ainsi, le projet présélectionné dans la note de proposition du SG-CIPDR, disparait purement et simplement dans la version renvoyée par la suite, sans aucune indication. Christian Gravel a d'ailleurs indiqué, lors de son audition par la commission, que cette note faisait « office de compte rendu des avis »21(*). De plus, contrairement au comité de programmation du 13 avril, aucun tableau de restitution, qui indiquerait précisément les dates des demandes et les éventuels financements antérieurs, n'a été produit.
Comme le relève le rapport de l'IGA : « la mission a ainsi dû travailler sur des documents « techniques », en format modifiable, sans datations précises, présentés comme les documents de gestion ou de décision sur l'appel à projets. »22(*)
Cette note indique également, dans une version datée du 31 mai, qu'une association avait finalement été écartée car « son positionnement est explicitement en opposition avec la ligne gouvernementale [sur le sujet] ».
2. Les prises de décisions à l'issue de multiples interventions du cabinet de la ministre
a) Des décisions d'attribution de subventions sur le fonds interministériel de prévention de la délinquance et de la radicalisation remontées au niveau du cabinet de la ministre
D'après les auditions menées par la mission, il semble que les décisions d'attribution des subventions relevaient historiquement du seul secrétariat général du comité interministériel de prévention de la délinquance et de la radicalisation (SG-CIPDR). Il a été décidé, après la nomination de la ministre déléguée auprès du ministre de l'intérieur, chargée de la citoyenneté, Marlène Schiappa, de renforcer le rôle du cabinet en prévoyant que des membres de celui-ci siègent au sein de la formation qui décide de l'attribution des subventions par l'administration centrale, à savoir le comité de programmation.
Comme l'a relevé l'ancien secrétaire général adjoint du CIPDR, Jean-Pierre Laffite : « sans doute entre la fin 2020 et avril 2021, le cabinet de Mme Schiappa avait décidé d'élever à son niveau la prise de décision sur l'attribution des crédits pour les subventions en central. Jusqu'alors, le secrétaire général en décidait seul, pour les actions d'une certaine ampleur, en réunion du comité de programmation »23(*).
L'ancien directeur de cabinet Sébastien Jallet a confirmé cette évolution lors de son audition par la commission : « je ne sais pas quel parcours prenait la décision avant ma prise de fonctions, mais je vous confirme la volonté de la ministre et du cabinet de valider l'attribution des crédits du FIPDR. »24(*)
D'après lui, ce serait le 13 avril qu'a été « mis en place, pour la première fois je crois, le comité de programmation des crédits du FIPDR, dont la création avait été souhaitée pour structurer les échanges jusque-là informels entre le cabinet et le CIDPR sur les sujets budgétaires ». On comprend donc que ce jour-là interviendrait pour la première fois la réunion du comité de programmation du FIPDR sous ce nouveau format. Dans les échanges de courriels communiqués, il est également question du « 1er comité ».
Outre la présence de membres du cabinet au comité de programmation, il est à noter que le tableau de suivi de cette réunion fait apparaître différentes cases :
- « avis du pôle », qui peut être favorable ou défavorable et semble être l'avis rendu par les agents du pôle concerné au sein du SG-CIPDR (à savoir délinquance, radicalisation, pôle de l'appui territorial ou unité du contre-discours républicain) ;
- « montant arbitré » ;
- « décision finale cab MINDEL », faisant apparaître que les décisions finales semblent relever du cabinet de la ministre et non, à parité, du cabinet et du SG-CIPDR. Alors que cette case n'est pas remplie directement après la réunion du comité de programmation, elle a vocation à être remplie postérieurement à celle-ci. C'est ce qu'indique le mail du secrétaire général adjoint du CIPDR au directeur de cabinet le 27 avril 2021 : « dès arbitrage définitif des sommes, éventuellement après déduction des dossiers pouvant relever de l'AAP Fonds Marianne, nous établirons les actes attributifs ».
Dans la nouvelle répartition des rôles qui émerge progressivement après l'arrivée de la ministre Marlène Schiappa, c'est bien son cabinet qui valide les décisions du comité de programmation du FIPDR. Pour son directeur de cabinet, Sébastien Jallet, « la ministre étant responsable, et en rendant compte devant la représentation nationale, il est légitime, normal et attendu qu'elle décide de l'emploi des crédits. »25(*)
Ainsi, il apparaît clairement que la logique qui a conduit à donner un rôle décisionnaire au cabinet de la ministre déléguée en matière de subventions est précisément de faire remonter ces décisions au niveau de la responsabilité politique. Dès lors, il revient à la ministre d'assumer pleinement sa responsabilité pour les choix réalisés dans ce cadre.
Dans le cadre du fonds Marianne et de l'attribution des subventions par le comité de sélection, il apparaît que les conditions d'intervention du cabinet sont similaires à celles applicables au comité de programmation. En effet, lors de ce comité, la note préparée par l'administration a vraisemblablement été soumise aux membres du cabinet, qui se sont prononcés sur les différents dossiers.
b) Une modification majeure intervenue en aval du comité de sélection
Outre le rôle central tenu par le cabinet dans la préparation de l'appel à projets, dans la réorientation de certains projets et lors du comité de sélection, il apparaît très clairement que des modifications sont également intervenues après la réunion du comité sous l'impulsion du cabinet et de la ministre.
Ainsi, dans la note envoyée le 25 mai par Christian Gravel au cabinet de Marlène Schiappa, qui tient lieu de compte-rendu, l'association SOS Racisme bénéficie d'une décision de subvention à hauteur de 100 000 euros. Le document indique ainsi explicitement « décision du comité de sélection : 100 000 euros ».
Par un mail en date du 1er juin 2021, à destination de Christian Gravel, un membre du cabinet de Mme Schiappa indique : « on propose de substituer à SOS racisme une asso de [...] ». Cette modification n'est assortie d'aucune justification.
Cette nouvelle association bénéficie, dans la version envoyée par la suite de l'AAP, d'une subvention de 20 000 euros.
Lors de son audition par la mission, Sébastien Jallet a indiqué que la « liste des lauréats est naturellement transmise à la ministre et nous avons sur cette association une réserve de la ministre en raison d'un historique de relations assez ancien. Par ailleurs, dans les jours qui précèdent ou qui suivent, à la fin du mois de mai, nous assistons à une mise en cause vis-à-vis de la ministre par voie de presse de la part d'un membre de l'association, qui conduit à cette décision de non-sélection. Il y a bien eu, sur les décisions arrêtées en comité de sélection, pour l'un de ses lauréats, une infirmation de la ministre. »26(*)
Le refus de la ministre d'attribuer une subvention à SOS racisme résulterait ainsi, d'après son directeur de cabinet, de différends entre la ministre et l'association. Interrogée sur ce thème, Marlène Schiappa a indiqué : « je veux être très claire : je n'ai pas supprimé de subvention à SOS Racisme. » Selon elle, Sébastien Jallet « fait une note en disant : « voilà ce sur quoi nous sommes d'accord », et signale le dossier de SOS Racisme qui, manifestement, ne trouve pas de consensus. Il me demande de trancher, de rendre un arbitrage, de donner un avis favorable ou défavorable au projet. »27(*)
La ministre entre ici en contradiction avec les documents transmis à la mission, alors que la subvention à SOS Racisme est bel et bien présentée comme une décision du comité. D'après les échanges qui ont été transmis, c'est bien la note présentant la décision du comité qui a été transmise à la ministre. Cette dernière aurait ensuite demandé une note aux services sur l'association, qui a été communiquée à la mission et présente le projet de l'association.
Néanmoins, la ministre déléguée affirme que « SOS Racisme, [...] propose une action en deux temps, l'une sur les réseaux sociaux, qui correspond à l'objet du Fonds Marianne, l'autre qui concerne, me semble-t-il, des activités sportives ou physiques dans certains quartiers. [...] J'imagine donc que c'est cela qui m'amène, à ce moment-là, à considérer que l'activité ne concerne pas, pour une part importante, les réseaux sociaux et, de surcroît, est déjà couverte par une autre association. J'émets manifestement - même si je n'en ai pas le souvenir - un avis défavorable en disant que ce n'est pas, pour moi, un projet à retenir. C'est un avis que j'émets. Ensuite, le comité de sélection fait une liste, d'après les éléments dont je dispose, dans laquelle ne figure pas SOS Racisme. ».
Alors qu'il n'existe aucun élément témoignant d'une nouvelle réunion du comité de sélection, c'est bien le mail envoyé par l'un des conseillers de Marlène Schiappa à Christian Gravel qui conduit à l'exclusion de SOS Racisme, et non l'établissement d'une nouvelle liste par le comité. Par ailleurs, l'association par laquelle SOS Racisme est remplacée propose « des actions d'éducation aux médias et à l'information (EMI) conduites par des journalistes formés dans les géographies et l'enseignement prioritaires, partout sur le territoire ». Contrairement à celui de SOS Racisme, le projet de cette association ne repose donc aucunement sur des actions sur les réseaux sociaux, ce qui permet d'interroger les motifs mis en avant par la ministre. Enfin, qu'une association soit substituée par un simple mail du cabinet, et bénéficie à ce titre de 20 000 euros de subventions publiques, malgré l'absence de proposition par l'administration, une décision défavorable du comité de sélection et en dehors de tout formalisme n'est aucunement satisfaisant.
* 15 Est exclue de ce calcul à double titre l'association Reconstruire le commun. D'abord parce que le versement effectif de la subvention accordée en 2020 a été réalisé fin janvier 2021, et ensuite, eu égard à la situation particulière de cette association, son intégration fausserait les ordres de grandeur pour les associations ayant une réelle antériorité.
* 16 Réponses au questionnaire de la mission d'information.
* 17 Rapport d'inspection relatif à la subvention versée en 2021 à l'USEPPM dans le cadre du fonds « Marianne », Inspection générale de l'administration, mai 2023, page 15.
* 18 Compte rendu des auditions de la mission d'information du 15 mai 2023.
* 19 Compte rendu des auditions de la mission d'information du 14 juin 2023.
* 20 Compte rendu des auditions de la mission d'information du 15 mai 2023.
* 21 Compte rendu des auditions de la mission d'information du 15 mai 2023.
* 22 Rapport d'inspection relatif à la subvention versée en 2021 à l'USEPPM dans le cadre du fonds « Marianne », Inspection générale de l'administration, mai 2023, page 13.
* 23 Compte rendu des auditions de la mission d'information du 15 mai 2023.
* 24 Compte rendu des auditions de la mission d'information du 7 juin 2023.
* 25 Compte rendu des auditions de la mission d'information du 7 juin 2023.
* 26 Compte rendu des auditions de la mission d'information du 7 juin 2023.
* 27 Compte rendu des auditions de la mission d'information du 14 juin 2023.