QUATRIÈME PARTIE
L'IMPÉRATIF DE S'EXTRAIRE
D'UNE NAVIGATION BUDGÉTAIRE « À VUE »
VOUÉE À L'ÉCHEC :
DANS UN CONTEXTE
BUDGÉTAIRE CONTRAINT,
L'ÉTAT DOIT ASSUMER DES CHOIX
STRATÉGIQUES POUR L'AVENIR DU CEREMA
I. DES PRÉALABLES INDISPENSABLES : LA DÉFINITION DES MISSIONS « SOCLES » DE L'ÉTABLISSEMENT ET LE DÉVELOPPEMENT D'UNE VÉRITABLE COMPTABILITÉ ANALYTIQUE
Sa situation et ses perspectives financières démontrent que le Cerema se trouve aujourd'hui à un point de bascule existentiel. D'ici 2027, année au cours de laquelle il se retrouverait matériellement en situation de « faillite », l'État doit impérativement lui donner une orientation stratégique claire et financièrement soutenable. Ses tutelles ont la responsabilité de lui dresser le cadre d'un modèle économique viable à long terme. Indispensable à la pérennité de l'établissement, l'impératif de visibilité doit dorénavant se substituer à l'incertitude permanente d'un pilotage budgétaire annuel, voire infra-annuel, « à vue », sans cap ni boussole, dont la poursuite aboutirait naturellement à l'impasse financière annoncée.
Le premier des choix stratégiques que devront assumer les tutelles du Cerema consiste à détourer précisément ce qui relève des missions de service public « socles » de l'établissement, c'est-à-dire ses activités dont le coût de production a vocation à être intégralement compensé par sa subvention pour charges de service public (SCSP). Les autres activités du Cerema auront vocation à être rémunérées ou, a minima, cofinancées selon des règles harmonisées dont le cadre aura été fixé par la tutelle de l'établissement. Cette clarification du modèle de financement du Cerema est conditionnée par la généralisation à l'ensemble de ses activités d'une comptabilité analytique plus fine permettant d'identifier le coût complet exhaustif des prestations qu'il réalise pour chacun de ses partenaires.
A. L'ÉTAT DOIT ENFIN DÉFINIR PRÉCISÉMENT LES ACTIVITÉS « SOCLES » DE L'ÉTABLISSEMENT ET LE RÔLE QU'IL ENTEND AINSI LUI DONNER
Lors de son contrôle, le rapporteur a constaté que les missions de service public « socles » du Cerema ayant vocation à être financées par sa SCSP n'avaient jamais été précisément définies. En conséquence, à ce jour, en l'absence de délimitation de ce périmètre, il n'est pas possible d'évaluer le calibrage approprié des moyens alloués à l'opérateur et en particulier le « bon » niveau de sa SCSP.
Le rapporteur observe que ce « flou » est très insécurisant pour l'établissement puisqu'il ne dispose d'aucune garantie quant au maintien d'un niveau de dotation suffisant pour lui permettre d'assurer ses missions de service public les plus essentielles. Cette situation est également très critiquable d'un point de vue de bonne gestion des deniers publics dans la mesure où l'État n'a jamais défini clairement les activités de l'établissement pour lesquelles il devait lui verser une dotation et, par exclusion, celles qui devaient être rémunérées par leurs bénéficiaires.
Le rapporteur constate qu'à ce jour, le calcul du montant de la SCSP du Cerema ne repose pas sur l'évaluation rationnelle des coûts de production de l'établissement sur un périmètre de missions de services public essentiel ayant vocation à être financé par une dotation annuelle du budget de l'État. Ce calcul ne repose que sur un exercice, réalisé chaque année lors de préparation du projet de loi de finances, consistant à estimer la baisse de dotation que le Cerema serait à même de supporter au regard notamment de l'évaluation du potentiel de développement de ses ressources propres. Ce procédé de budgétisation « rustre » a conduit au creusement d'un important déficit structurel et, par voie de conséquence, à l'impasse financière actuelle.
Par ailleurs, comme il a déjà pu le souligner, le rapporteur considère que le système actuel, par lequel les missions socles de l'établissement sont négociées entre le Cerema lui-même et les directions d'administrations centrales n'est pas satisfaisant.
Conscient de cette situation, le CGDD a signalé au rapporteur qu'il entend, dans les mois à venir, en coordination avec l'établissement, les directions d'administrations centrales concernées et la direction du budget, réaliser un travail de définition du « socle » d'activité du Cerema. Ce travail aura vocation à se traduire dans une révision du décret constitutif de l'établissement. La tutelle métier du Cerema a précisé au rapporteur avoir engagé « la réflexion sur la soutenabilité du modèle économique de l'établissement afin d'assurer le financement à coût complet de ses activités socle, ses missions d'appui aux politiques publiques et ses activités concurrentielles ».
Recommandation n° 4 : définir les activités « socles » du Cerema ayant vocation à être financées par sa subvention pour charges de service public (SCSP).