B. LE RESSENTI DE L'USAGER : « LE NUMÉRIQUE N'EST PAS LA RÉPONSE UNIVERSELLE »
1. Quels services publics ? Une définition large, incluant des services privés
La conception des services publics que reflètent les témoignages des élus locaux consultés par la mission d'information relève d'un spectre particulièrement large qui, indépendamment de la définition juridique des services publics, peut intégrer des services privés tels que les banques, voire les commerces de proximité.
On observait la même logique dans les cahiers de doléances, comme le confirme l'encadré ci-dessous.
Les services publics dans les cahiers de doléance :
des trésoreries aux cinémas71(*)
« Il est frappant de constater à cet égard que les rédacteurs des cahiers rassemblent, dans un tout indifférencié, les services publics stricto sensu et tous les équipements et services de proximité, qu'ils soient publics ou privés. Ainsi, le commerce de proximité apparaît dans la même liste que le centre des impôts, le bureau de poste ou l'école, etc. L'image des services publics réunit ainsi les bureaux de poste, les trésoreries et services des impôts, les écoles - à travers notamment le problème des fermetures de classe -, les centres de formation professionnelle - c'est important dans le monde rural -, mais aussi les cinémas, les centres culturels, les salles de sport, les gendarmeries, dont on déplore qu'elles ne soient ouvertes que certains jours ou à certains créneaux, les commissariats de police, les services hospitaliers, etc. L'offre de soins est aussi évoquée, pour déplorer la fermeture de maternités, de certains services d'urgences ou de certains centres de soins intensifs. Ces cahiers font également écho à la réforme de la carte judiciaire - la perte d'un tribunal d'instance, par exemple, est souvent remarquée - et mettent souvent l'accent sur les transports. On déplore tantôt la fermeture d'une gare, tantôt la fermeture d'une ligne de train secondaire, etc. »
Cette approche étendue de la notion de service public traduit le lien entre la disparition progressive des services publics et celle des activités privées, à l'origine d'un cercle vicieux de désertification évoquée lors de son audition par la représentante de Départements de France, présidente du département de la Haute-Loire : « Face à la fermeture des services de trésorerie, des guichets bancaires, écoles, à laquelle s'ajoute celle des commerces de proximité, nos populations se sentent abandonnées et ont un fort sentiment d'éloignement, particulièrement dans les territoires ruraux »72(*).
Ainsi que l'a rappelé Mme Françoise Gatel, ministre déléguée chargée de la ruralité, lors de son audition : « Sur les 35 000 communes de notre pays, 21 000 n'ont aucun commerce ».
Dans le même esprit, la présidente de l'AMF du Rhône, rencontrée par le président et la rapporteure lors de leur déplacement du 16 juin 2025, faisait observer que lorsqu'un acteur ou un service, quel qu'il soit (école, soins, La Poste, formation...), disparaît d'un territoire, c'est tout un ensemble local qui est fragilisé : elle mentionnait entre autres exemples les conséquences négatives des fermetures d'écoles sur les commerces de proximité.
Ainsi, le sondage sur les inégalités d'accès aux services publics en France et l'impact sur le vote, réalisé à l'initiative du collectif Le sens du service public73(*), présente des pourcentages élevés de réponses estimant que les pharmacies (71 %) et les médecins libéraux (69 %) devraient « être considérés comme des services publics »74(*). Selon Le sens du service public, une telle approche peut faire écho à une attente de régulation destinée à garantir l'accès de tous à certains services : « il existe bien un besoin de services publics, une attente de réponse et de régulation de la part de la puissance publique pour permettre véritablement l'égal accès aux services publics »75(*).
S'agissant de l'accès aux soins, notre collègue Marie-Pierre Richer, vice-présidente de la mission d'information, a à juste titre déploré la « désertification pharmaceutique » dans les territoires lors de l'audition de Mme Françoise Gatel, qui pour sa part a souligné le lien entre fermetures des pharmacies et déserts médicaux : « Si une pharmacie ferme, vous perdez aussi médecins et infirmiers. [...] Crantez les pharmacies et vous cranterez l'accès aux soins dans les territoires ruraux ».
De manière cohérente, la conception étendue des services publics qui s'exprime ainsi est confirmée par les témoignages des élus locaux consultés par la mission d'information : selon un élu, « La notion de services publics est souvent comprise par la population comme un champ qui comprend les banques, les distributeurs de billets, La Poste, les transports publics et privés... ».
Les élus se réfèrent ainsi :
- aux suppressions de bureaux de poste et, de manière générale, à la « dégradation du service postal », très fréquemment citée : un élu cite parmi les causes du « sentiment d'abandon » ressenti par certains Français « le manque de présence du facteur, qui discutait avec les gens et créait ce lien social qui disparaît progressivement », concluant que « la rentabilité est l'antithèse du lien social » ;
- aux difficultés croissantes en matière d'accès aux soins, pointant aussi bien le fonctionnement des hôpitaux (fermeture, urgences saturées) et des maternités que le manque de professionnels de santé du secteur privé ;
- aux fermetures d'agences bancaires et de distributeurs de billets ;
- à la mauvaise qualité des services de téléphonie mobile (attente très longue en cas d'appel, réponse par un robot, etc.) et au « manque de sérieux » des entreprises chargées du déploiement de la fibre.
2. Usagers ou consommateurs ?
Dans son ouvrage Les Normes à l'assaut de la démocratie, Jean-Denis Combrexelle, entendu par la mission d'information le 13 mai 2025, évoque à juste titre une tendance de certains usagers à ne plus être « dans une posture compréhensive de citoyen, mais dans une attitude exigeante et sans concession de consommateur. Le maire n'est plus que le gérant du magasin-mairie qui, bien que largement financé par l'impôt, trop cher, offre de bien piètres prestations. De la même façon que le client reprochera au gérant du supermarché du coin de pas avoir sa marque préférée de yaourt, on reprochera au gérant du magasin-mairie les horaires de ramassage des ordures ».
Dans cette logique, poursuit l'auteur, « Le service rendu par une mairie lors de la délivrance d'une carte d'identité, d'un passeport ou d'un permis de construire sera comparé, le plus souvent à son détriment, à la réactivité et à l'efficacité d'une entreprise de prestation de services comme Amazon »76(*).
De fait, les attentes de l'usager rejoignent celles du consommateur, qui valorise au premier chef la rapidité, voire le caractère instantané d'une prestation. Dans cet esprit, il est significatif que France travail se soit inspiré, pour améliorer le parcours de ses usagers, de plateformes comme Doctolib (rendez-vous en ligne) et Colissimo (tableau de bord permettant le suivi des demandes et des démarches)77(*).
La résolution du Parlement européen sur l'administration en ligne d'avril 2023, précédemment citée, considère comme naturelle la porosité entre les comportements de l'usager et ceux du consommateur : « les particuliers se sont habitués à faire des achats et à recourir à des services en ligne, qui leur permettent de satisfaire leurs besoins en quelques clics seulement ». Cette tendance s'est accélérée pendant la crise sanitaire, qui a renforcé les exigences des citoyens-consommateurs : « au cours de la pandémie de COVID-19, presque toutes les activités sont passées en ligne, ce qui a modifié les comportements des citoyens, lesquels s'attendent désormais à ce que les services publics soient accessibles en ligne »78(*). Dans cette logique, le Parlement européen encourage l'accélération de la transition numérique des services publics.
« Une demande de l'usager toujours plus exigeante, complexe et changeante » : Mme Juliette Méadel, ministre déléguée chargée de la ville, a ainsi qualifié les attentes des usagers devant la mission d'information79(*). À cet égard, un élu municipal observe : « Depuis plusieurs années, les habitants sont très exigeants [à l'égard de la commune], demandant des services dont certains sont mis en place mais qu'ils n'utilisent pas ou très peu ». Cet état d'esprit a été confirmé par la présidente de l'AMF du Rhône rencontrée par le président et la rapporteure le 16 juin 2025 (« Je paye mes impôts, donc j'y ai droit »).
3. Les baromètres des services publics : une satisfaction globale, un bilan perfectible
Le Baromètre des services publics rendu public en juin 2025 évalue la perception par les usagers80(*) de quelque dix-neuf services publics du quotidien81(*) : il constitue ainsi « un thermomètre qui mesure la qualité perçue de nos services publics et leur accessibilité »82(*).
Le ministre de l'action publique, de la fonction publique et de la simplification a estimé, lors de son audition par la mission d'information, que ce baromètre permet un certain optimisme : « S'il ne nous annonce pas encore un temps magnifique, il ne dit pas, loin de là, que le ciel est bas et lourd ».
Pour autant, cette enquête souligne des marges de progression qui concernent tant la simplicité des démarches que les modalités d'accès à l'administration.
a) Des moyennes globalement favorables
Interrogés sur la « qualité de service fournie par le service contacté au cours des 12 derniers mois », 69 % des usagers se déclarent « globalement satisfaits », la proportion d'usagers « globalement insatisfaits » étant de 11 % (20 % d'usagers « ni satisfaits, ni pas satisfaits »)83(*).
Les délais de traitement sont jugés satisfaisants dans 68% des cas, avec un taux de satisfaction plus élevés pour les pompiers, le médecin, la mairie, l'école et la gendarmerie.
Les usagers sont satisfaits de la qualité de la relation avec le service public avec lequel ils sont été en contact : « l'accueil est généralement jugé bienveillant et respectueux (73 %), le service considéré comme attentif à la situation personnelle de l'usager (69 %) et son attitude pour aider à corriger une erreur de bonne foi jugée satisfaisante (68 % des situations concernées) »84(*).
b) Une opinion publique plus critique que l'usager
On observe une nuance certaine entre l'opinion des Français à l'égard des services publics et le niveau de satisfaction des usagers. Le Baromètre de l'Institut Paul Delouvrier sur les services publics vus par les Français et les usagers, publié en février 202585(*), établit ainsi une différence sensible (32 points d'écart) :
- entre la satisfaction globale moyenne des usagers sur les services publics étudiés86(*), qui s'établit à 77 % ;
- et l'opinion moyenne des Français à l'égard des différents services publics, qui se stabilise à 45 %, soit un niveau nettement moins élevé.
Le regard sur les services publics est donc nuancé : si la perception du grand public reste mitigée, le niveau de satisfaction croît si l'on s'adresse aux usagers. Selon M. Matthieu Delouvrier, entendu le 29 avril 2025, « Pourquoi cette différence ? La vision des usagers est fondée sur l'expérience, celle des Français en général se révèle assez désincarnée. Un citoyen peut être mécontent de l'hôpital, mais ne le sera pas du médecin ou de l'infirmière qui l'a soigné lors de son dernier séjour »87(*).
Le sondage effectué en janvier 2025 à la demande du collectif Le sens du service public sur les inégalités d'accès aux services publics en France et l'impact contribue également à nuancer l'opinion générale sur les services publics en fonction du ressenti de l'usager88(*) :
- 39 % seulement des répondants se déclarent satisfaits lorsqu'ils sont interrogés en termes généraux sur la qualité des services publics en France (61 % se déclarent insatisfaits) ;
- en revanche la question « Vous personnellement, diriez-vous que vous avez facilement ou difficilement accès aux services publics ? » donne lieu à 75 % de réponses positives89(*), ce qui selon Le sens du service public « doit nuancer notre regard »90(*) : « Six Français sur dix ont exprimé une insatisfaction globale à l'égard de la qualité des services publics. Pour autant, quand on les questionne en particulier sur tel ou tel service, et notamment sur leur expérience personnelle, la perception est bien meilleure. Peut-être le récit public extrêmement négatif dont font généralement l'objet les services publics contribue-t-il à un ressenti collectif qui, finalement, dégrade l'appréciation des citoyens ».
Sondage OpinionWay pour Le sens du service public - « Aujourd'hui, êtes-vous satisfait ou pas satisfait de la qualité des services publics en France ? » (point de vue de l'opinion publique)
Sondage OpinionWay pour Le sens du service public - « Vous personnellement, diriez-vous que vous avez facilement ou difficilement accès aux services publics ? » (point de vue de l'usager)
c) Des nuances selon le profil des usagers, le territoire et les services publics considérés
Par-delà les mesures moyennes de la satisfaction des usagers, le Baromètre des services publics de juin 2025 met en évidence certaines nuances :
- en fonction du profil des usagers : le niveau de satisfaction est plus élevé chez les plus âgés (25-34 ans : 62 % ; 50-64 ans : 74 % ; 65 ans et plus : 76 %) ; les retraités (75 %) et les personnes les plus à l'aise avec les outils numériques (très à l'aise : 75 % ; plutôt à l'aise : 71 % ; vraiment pas à l'aise : 50 %) ;
- en fonction du territoire d'habitation : le taux de satisfaction est inférieur en région parisienne (66 %, contre 71 % en milieu rural et 69 % dans les agglomérations de 20 000 à 99 999 habitants) ;
- en fonction des services : les pompiers, la mairie, l'école ou la gendarmerie91(*) enregistrent des scores souvent supérieurs à la moyenne nationale. Ce constat rejoint l'analyse du sondage effectué en janvier 2025 sur les inégalités d'accès aux services publics en France et l'impact sur le vote92(*) : « Les services ayant maintenu un réseau de proximité - écoles, collèges, lycées, police, gendarmerie - obtiennent de bons taux de satisfaction »93(*).
En revanche, le niveau de satisfaction global concernant la qualité du service fourni est inférieur à 60 % pour les tribunaux (56 %) et France Rénov' (55 %).
Quant à l'efficacité de ces services, elle peut donner lieu à des appréciations plus sévères. En effet, le service public est qualifié d'efficace dans 65 % des cas, et de « très efficace » dans seulement 33 % des cas, ce qui laisse apparaître des marges de progression évidentes, comme le montre le tableau suivant, qui classe les services publics en fonction du ressenti de leur efficacité par les usagers interrogés.
Efficacité des services publics selon le % de satisfaction des usagers
Baromètre des services publics de juin 2025 (taux moyen de satisfaction : 65 %)
|
Services publics |
% de satisfaction des usagers |
|
Mairie |
78 % |
|
France titres, France services, hôpital public |
74 % |
|
École, établissement scolaire |
72 % |
|
Pass culture |
71 % |
|
Impôts |
70 % |
|
CPAM |
67 % |
|
CARSAT, université |
66 % |
|
Urssaf, Gendarmerie |
65 % |
|
CROUS |
62 % |
|
CAF |
61 % |
|
Police nationale |
60 % |
|
MSA |
59 % |
|
MDPH |
58 % |
|
France travail |
56 % |
|
France Rénov' |
52 % |
|
Tribunaux |
51 % |
d) Un besoin affirmé de simplicité et de contact humain
En matière d'accès aux services publics, la simplicité reste une attente prioritaire pour les usagers, qu'il s'agisse de simplicité des démarches ou de simplicité d'accès à l'administration.
- Selon le Baromètre des services publics publié en juin 2025, la simplicité des démarches reste le principal point d'amélioration selon les usagers.
Ainsi, les démarches avec le service public contacté ne sont jugées simples à réaliser que dans 65 % des cas : les pompiers, le médecin, la mairie, l'école et la gendarmerie enregistrent les scores les plus élevés.
Les appréciations sont nettement plus basses pour France Rénov', les tribunaux et la MDPH (les démarches sont jugées simples à réaliser dans moins de la moitié des cas). Il s'agit de l'un des indicateurs les moins élevés de l'enquête, 13 % des usagers estiment même que leur démarche a été compliquée dans l'ensemble, ce qui rejoint la remarque de notre collègue Béatrice Gosselin : « Beaucoup d'usagers m'ont confié avoir renoncé à solliciter la prime à cause de la complexité du dispositif. Et on dit ensuite que tous les fonds n'ont pas été utilisés... »94(*).
La complexité des démarches tient à plusieurs facteurs (voir l'encadré ci-dessous), notamment le manque de clarté des informations fournies par l'administration, la difficulté à identifier le bon interlocuteur ou la complexité de la langue administrative.
Complexité des démarches - difficultés rencontrés avec les services selon le Baromètre des services publics - Juin 2025
- Le manque de clarté, de qualité de l'information fournie
- Le manque d'explications fournies
- Les documents, courriers, formulaires sont difficiles à comprendre
- La difficulté à identifier le service compétent, l'interlocuteur à contacter
- La difficulté d'accès à un interlocuteur pour obtenir une information
- La difficulté d'accès à un interlocuteur pour obtenir un rendez-vous
- Le manque d'adaptation à votre situation personnelle
- Le délai de traitement est long
- Aucune information ne vous a été donnée sur l'avancement de votre dossier
- Aucun délai ne vous a été annoncé
- Des informations disponibles parfois divergentes entre elles
Ces difficultés concernent tout particulièrement les démarches dématérialisées : selon le CREDOC « presque un Français sur deux (44 %) rencontre des difficultés dans la réalisation de démarches administratives en ligne »95(*).
Or les premières causes de difficulté invoquées par les répondants sont :
- la peur de se tromper,
- la mauvaise conception du site internet,
- et l'incompréhension de ce qui est demandé.
Le sentiment d'incompétence dans le domaine numérique ne vient qu'en quatrième position.
Difficultés rencontrées pour réaliser une démarche administrative en ligne
« La plupart des démarches administratives peuvent désormais se faire sur internet. Lorsque vous rencontrez des difficultés à réaliser une démarche administrative sur internet, c'est parce que ... »
Contrairement à une idée reçue, les jeunes ne sont pas épargnés par ces difficultés d'accès aux services publics. Près du quart des jeunes adultes de 18-24 ans, réputés « natifs numériques », ont « peur de se tromper » et un sur cinq ne comprend pas ce qui lui est demandé.
Le niveau de revenus génère une fracture numérique majeure : 52 % des titulaires de bas revenus déclarent rencontrer au moins une difficulté dans leurs démarches ne ligne, contre 38 % pour les hauts revenus.
Ces données ressortent du graphique ci-dessous :
Part de la population rencontrant au moins une difficulté en effectuant des démarches administratives en ligne (Source : CREDOC, Baromètre du numérique, mars 2025).
- D'après l'association Le sens du service public, on constate de la part des usagers « une forte attente de proximité, de simplification et d'accompagnement humain »96(*).
Face à des démarches considérées comme complexes, de nombreux usagers expriment un besoin de contact humain amplifié par le développement des démarches en ligne.
Ainsi, selon le Baromètre des services publics de 2025, « le téléphone apparaît comme le moyen de contact préféré par les usagers », avant le déplacement sur place, les échanges par courriel ou l'accès via un site internet. Or « Pour 38 % des répondants, le moyen de contact utilisé n'est pas le moyen de contact préféré »97(*). Ainsi, le recours à Internet (22 %) est supérieur au souhait des usagers (19 %) ; inversement, l'utilisation du téléphone (22%) est inférieure à l'aspiration des usagers à recourir à ce mode de contact (22%).
Répartition des réponses entre les différents canaux d'accès à l'administration (question « quel moyen de contact préférez-vous ? »)
|
Mode de contact |
Préférence |
Utilisation réelle |
|
Téléphone |
25 % |
22 % |
|
Sur place |
21 % |
23 % |
|
Par mail : 20 % |
20 % |
16 % |
|
Internet (via un site) |
19 % |
22 % |
|
Internet via une application mobile |
7 % |
7 % |
|
Par courrier : 4 % |
4 % |
5 % |
|
Par visioconférence |
2 % |
1 % |
|
Par tchat : 1 % |
1 % |
1 % |
|
Autre moyen : 1 % |
1 % |
3 % |
Ces observations confirment que les usagers privilégient le contact direct avec un interlocuteur, même si d'après le baromètre le canal préféré peut varier d'un service public à l'autre, avec une prédilection particulière pour certains canaux en fonction du type de service (pompiers : le téléphone ; gendarmerie, police et mairie : le déplacement physique).
Lors de son audition par la mission d'information, le ministre de ministre de l'action publique, de la fonction publique et de la simplification l'a clairement exprimé : « les usagers ne souhaitent pas toujours entrer en contact avec les services publics par la voie numérique, même si près de huit démarches sur dix sont aujourd'hui accomplies en ligne. [...] Le tout-numérique n'est pas la réponse universelle »98(*).
* 71 Source : audition plénière de Mme Marie-Vic Ozouf-Marignier, géographe, le 28 mai 2025.
* 72 Audition de Mme Marie-Agnès Petit, présidente du département de la Haute-Loire, représentant Départements de France, 17 juin 2025.
* 73 « Sondage OpinionWay pour le Sens du service public », janvier 2025 ; échantillon de 2061 personnes, représentatif de la population française âgée de 18 ans et plus, constitué selon la méthode des quotas.
* 74 Commerces alimentaires de proximité : 42% des répondants considèrent qu'ils devraient être considérés comme des services publics (boulangeries : 39% ; cafés : 28%).
* 75 Source : audition de M. Johan Theuret et Mme Émilie Agnoux, de l'association Le Sens du service public, 30 avril 2025.
* 76 Jean-Denis Combrexelle, Les Normes à l'assaut de la démocratie, 2024.
* 77 Source : audition du directeur général adjoint délégué, en charge de la stratégie, de l'innovation et de l'expérience usager (France travail), 10 juin 2025.
* 78 Parlement européen, résolution du 18 avril 2023 sur l'administration en ligne : accélérer les services publics numériques à l'appui du fonctionnement du marché unique européen (2022/2036(INI)).
* 79 Audition plénière de Mme Juliette Méadel, ministre déléguée chargée de la ville, 17 juin 2025.
* 80 L'échantillon est important : 25 000 usagers.
* 81 Assurance maladie, service des impôts, hôpitaux publics, France titres, une école/un établissement scolaire, CAF, France travail, Assurance retraite (CARSAT), Gendarmerie nationale, France services, Police nationale, Pass culture, une université, Urssaf, agence de services et de paiement, France Rénov/MaPrimeRenov'/MaPrimeAdapt', les tribunaux, un CROUS, la MSA.
* 82 Ce baromètre évalue au total 58 016 expériences usagers, chaque répondant ayant été en mesure d'évoquer ses contacts avec différents services publics (trois au plus par personne).
* 83 Source : Baromètre des services publics, Volet grand public, Vague 2025 (Tolouna-Harris Interactive pour le Gouvernement).
* 84 Source : Baromètre des services publics, op. cit., Juin 2025.
* 85 Enquête réalisée en ligne par Toluna et Harris Interactive pour l'Institut Paul Delouvrier entre le 20 décembre 2024 et le 7 janvier 2025 (échantillon représentatif de la population française comprenant 2 625 personnes, méthode des quotas).
* 86 Police et gendarmerie ; sécurité sociale ; environnement ; santé publique ; fiscalité et collecte des impôts ; logement ; éducation nationale ; emploi et lutte contre le chômage ; justice.
* 87 Audition de M. Matthieu Delouvrier (présentation du Baromètre annuel de l'Institut Paul Delouvrier sur « Les services publics vus par les Français et les usagers »), 29 avril 2025.
* 88 Sondage OpinionWay pour Le sens du service public ; échantillon de 2 061 personnes, méthode des quotas, questionnaire auto-administré, interviews effectuées entre le 7 et le 14 janvier 2025.
* 89 Même si ce sondage fait état de 74% de réponses positives à la question « Avez-vous ou non déjà vécu une mauvaise expérience avec un service public en France ? ».
* 90 Audition de M. Johan Theuret et Mme Émilie Agnoux, de l'association Le Sens du service public, 30 avril 2025.
* 91 Auxquels s'ajoute le médecin, spontanément cité par les répondants mais non intégré au questionnaire.
* 92 Sondage OpinionWay pour Le sens du service public ; échantillon de 2 061 personnes, méthode des quotas, questionnaire auto-administré, interviews effectuées entre le 7 et le 14 janvier 2025.
* 93 Audition de M. Johan Theuret et Mme Émilie Agnoux, de l'association Le Sens du service public, 30 avril 2025.
* 94 Compte rendu du 11 juin 2025.
* 95 Baromètre du numérique, rapport du Centre de recherche pour l'étude et l'observation des conditions de vie (CREDOC), mars 2025.
* 96 Source : audition de l'association Le sens du service public, 30 avril 2025.
* 97 Baromètre des services publics - Volet grand public, juin 2025.
* 98 Source : audition du 25 juin 2025.