N° 349
SÉNAT
SESSION ORDINAIRE DE 2025-2026
Enregistré à la Présidence du Sénat le 4 février 2026
RAPPORT D'INFORMATION
FAIT
au nom de la commission des finances (1) pour suite
à donner à l'enquête
de la
Cour des comptes, transmise
en application de l'article 58-2° de la LOLF, sur la prise
en compte des territoires
dans la politique nationale de
l'emploi,
Par M. Emmanuel CAPUS et Mme Ghislaine SENÉE,
Sénateur et Sénatrice
(1) Cette commission est composée de : M. Claude Raynal, président ; M. Jean-François Husson, rapporteur général ; MM. Bruno Belin, Christian Bilhac, Michel Canévet, Emmanuel Capus, Thierry Cozic, Thomas Dossus, Albéric de Montgolfier, Didier Rambaud, Stéphane Sautarel, Pascal Savoldelli, vice-présidents ; Mmes Marie-Carole Ciuntu, Frédérique Espagnac, MM. Marc Laménie, Hervé Maurey, secrétaires ; MM. Pierre Barros, Arnaud Bazin, Grégory Blanc, Mmes Florence Blatrix Contat, Isabelle Briquet, M. Vincent Capo-Canellas, Mme Marie-Claire Carrère-Gée, MM. Raphaël Daubet, Vincent Delahaye, Bernard Delcros, Vincent Éblé, Rémi Féraud, Stéphane Fouassin, Mme Nathalie Goulet, MM. Jean-Raymond Hugonet, Éric Jeansannetas, Christian Klinger, Mme Christine Lavarde, MM. Antoine Lefèvre, Dominique de Legge, Victorin Lurel, Jean-Marie Mizzon, Claude Nougein, Olivier Paccaud, Mme Vanina Paoli-Gagin, M. Georges Patient, Mme Sophie Primas, M. Jean-François Rapin, Mme Ghislaine Senée, MM. Laurent Somon, Christopher Szczurek, Mme Sylvie Vermeillet, M. Jean Pierre Vogel.
AVANT-PROPOS
Mesdames, Messieurs,
Le 8 janvier 2025, la commission des finances a demandé à la Cour des comptes de réaliser une enquête portant sur la prise en compte des territoires dans la politique nationale de l'emploi.
La politique nationale de l'emploi désigne l'ensemble des interventions publiques sur le marché du travail visant à préserver l'emploi et à réduire le chômage. Sa territorialisation, afin de prendre en compte la diversité des situations des marchés locaux du travail, passe principalement par la déconcentration des moyens et par le dialogue avec les collectivités territoriales.
La Cour fait le constat d'une faible territorialisation de la politique nationale de l'emploi. Les enjeux en sont pourtant cruciaux : d'une part, il s'agit de répondre à des enjeux qui diffèrent sensiblement d'un territoire à l'autre en fonction de sa population, de son activité économique et des conditions de vie qui affectent directement l'accès à l'emploi sur ce territoire ; d'autre part, elle est étroitement liée à des politiques publiques relevant des collectivités territoriales, comme la formation, l'insertion ou l'action sociale.
En conséquence, ce sujet ne pouvait qu'intéresser le Sénat.
Pour donner suite à la remise de l'enquête par la Cour des comptes, la commission des finances du Sénat a organisé, le 4 février 2026, une audition réunissant des représentants de la Cour des comptes et des principales parties prenantes : la délégation générale à l'emploi et à la formation professionnelle (DGEFP), France Travail et l'Union nationale des missions locales (UNML).
I. LE CONSTAT PARTAGÉ D'UNE FAIBLE PRISE EN COMPTE OPÉRATIONNELLE DE DISPARITÉS TERRITORIALES POURTANT BIEN CONNUES
La direction de l'animation de la recherche, des études et des statistiques (Dares) définit les politiques de l'emploi comme « les interventions publiques sur le marché du travail, qui ont pour objectif d'en améliorer le fonctionnement, d'accroître et préserver l'emploi, ainsi que de réduire le chômage et les discriminations à l'embauche. » Cette politique s'appuie sur quatre leviers principaux : les incitations à l'embauche (ex : les emplois aidés), le soutien au revenu en cas d'absence d'emploi ou de réduction d'activité (ex : l'activité partielle), la formation professionnelle (ex : l'apprentissage) et les incitations à l'activité (ex : la prime d'activité).
Le mouvement de territorialisation des politiques de l'emploi remonte aux années 80, durant lesquelles la massification du chômage a conduit l'administration de l'emploi à prendre en compte la diversité des situations des marchés locaux du travail. Elle s'est depuis constitué, surtout depuis les années 2000, en une « démarche stratégique »1(*) fondée sur trois leviers :
- la déconcentration de l'action de l'État, c'est-à-dire la délégation des moyens humains et budgétaires ainsi que des leviers juridiques à l'échelon déconcentré ;
- une politique de « zonage », propre à cette politique ou liée à d'autres politiques publiques (politique de la ville, zones de revitalisation rurale, etc.) ;
- le dialogue entre l'État et les collectivités territoriales, visant à associer ces dernières à la conception et au déploiement de la politique de l'emploi.
La loi du 18 décembre 2023 pour le plein emploi constitue ainsi une nouvelle étape dans ce processus, avec l'objectif de renforcer la prise en compte des territoires dans la politique nationale de l'emploi. Son évaluation reste à faire.
A. DES DISPARITÉS TERRITORIALES BIEN CONNUES, MAIS QUI NE SONT GUÈRE PRISES EN COMPTE PAR LA POLITIQUE NATIONALE DE L'EMPLOI
1. Les inégalités entre les territoires en matière d'accès à l'emploi sont indéniables et devraient appeler des réponses différenciées de l'État
Les rapporteurs spéciaux relèvent que la Cour des comptes fait, sans surprise, le constat de l'existence d'importantes disparités territoriales en matière d'accès à l'emploi : pour ne prendre comme indicateur que le taux de chômage, il est de plus de 16 % en Guyane ou de 12 % dans l'Hérault, contre seulement 5,6 % en Savoie, voire 4,5 % dans le Cantal !
Taux de chômage départemental en France au troisième trimestre 2025
(en pourcentage)
Source : commission des finances d'après les données de l'Insee
La Cour indique d'ailleurs que les inégalités territoriales en matière d'emploi sont « bien documentées : nous avons pu constater que les services de l'État et de France Travail sont dotés, aussi bien au niveau central qu'au niveau local, d'un certain nombre d'instituts statistiques qui permettent de mesurer ces disparités jusqu'à l'échelle du bassin d'emploi. Cette abondante production statistique permet donc de disposer d'une connaissance fine des situations locales. »
Ces disparités territoriales, bien connues, devraient inciter l'État à adapter son action aux spécificités des territoires concernés. Il conviendrait en effet de traiter de manière distincte des territoires dont les besoins sont différents, par exemple en soutenant le retour à l'emploi là où le chômage est haut et en agissant sur les tensions de recrutement là où il est faible.
Une telle adaptation de la politique nationale de l'emploi apparaît d'autant plus nécessaire qu'elle permettrait de répondre à des enjeux et des problèmes qui diffèrent sensiblement d'un territoire à l'autre en fonction de sa population (démographie, revenus, niveau et nature des diplômes détenus...), de son activité économique (dynamisme, spécialisation sectorielle...) et des conditions de vie (logement, transports) qui affectent directement l'accès à l'emploi sur ce territoire. Surtout, la politique de l'emploi est étroitement liée à des politiques publiques relevant des collectivités territoriales : orientation et formation (régions), développement économique (régions et bloc communal) action sociale (département), politique de la ville, logement, mobilité et garde d'enfants (bloc communal).
Pourtant, la Cour fait aujourd'hui le constat d'une insuffisante prise en compte des territoires dans la politique nationale de l'emploi.
2. Un déficit d'évaluation de l'impact différencié des politiques de l'emploi sur les territoires
Il semble que les obstacles à la prise en compte des spécificités territoriales dans la politique de l'emploi sont de deux ordres.
Il s'agit d'abord d'un déficit d'évaluation a posteriori des différents outils. Si les pouvoirs publics connaissent bien les conditions économiques de leur territoire, la Cour estime que « l'exploitation analytique et évaluative [de ces données demeure] très limitée : après avoir expliqué de manière satisfaisante un certain nombre d'écarts, il est malaisé d'apprécier les effets des différents dispositifs de la politique de l'emploi. De plus, le nombre d'évaluations des actions mises en oeuvre est faible, d'où des difficultés à déterminer si les mesures prises par l'État et ses opérateurs pour remédier aux disparités portent ou non leurs fruits. »
Aussi, la première recommandation de la Cour des comptes consiste à développer une approche plus évaluative, afin de mesurer l'impact des actions et de savoir si elles contribuent à corriger ces importantes disparités territoriales. Les rapporteurs spéciaux ne peuvent qu'approuver le développement de l'évaluation des politiques de l'emploi.
De ce point de vue, la loi pour le plein emploi2(*) constitue une opportunité d'améliorer l'évaluation des dispositifs de la politique nationale de l'emploi dans les territoires. Elle a en effet généralisé l'évaluation a posteriori et défini des indicateurs harmonisés à cette fin.
Liste des indicateurs d'évaluation de la politique nationale de l'emploi
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Thématique |
Indicateur |
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Publics |
Description des publics |
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Retour à l'emploi |
Taux de présence en emploi |
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Taux d'accès à l'emploi |
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Parcours d'accompagnement |
Taux de satisfaction des demandeurs d'emploi vis-à-vis de leur accompagnement |
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Délai entre l'inscription et la signature du contrat d'engagement |
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Contenu de l'accompagnement : |
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- Mobilisation de l'offre dans les parcours |
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- Ruptures d'accompagnement |
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- Réorientations au cours de l'accompagnement |
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Persistance des freins socio-professionnels |
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Entreprise |
Taux de pourvoi des offres |
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Délai de pourvoi des offres |
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Taux de recours des employeurs |
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Taux de satisfaction des employeurs au réseau pour l'emploi |
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Formation |
Taux d'accès à l'emploi (et présence en emploi) 6 mois après la sortie de formation |
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Part des publics "prioritaires" parmi les entrants en formation |
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Coopération |
Indicateurs matérialisant la coopération au sein du réseau pour l'emploi |
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Moyens |
Indicateurs sur les moyens dédiés aux offres de solution et aux parcours d'accompagnement |
Source : Arrêté du 14 mars 2025 portant approbation de la délibération du Comité national pour l'emploi relative à la liste des indicateurs du réseau pour l'emploi
Des initiatives intéressantes sont d'ailleurs expérimentées depuis 2024. Ainsi, lors de son audition par la commission, le représentant de France Travail a indiqué que l'opérateur « développe, dans le cadre de sa fonction d'appui, des outils tels que le tableau de bord du réseau pour l'emploi, qui permet de mesurer des indicateurs de résultats dans l'ensemble des comités territoriaux. » L'enjeu consiste à mesurer l'impact, la valeur ajoutée et le « rendement » de chaque dispositif en fonction de ses coûts, à des fins de rationalisation.
Les rapporteurs spéciaux soulignent toutefois qu'il conviendra de rester vigilant à ce qu'un tel pilotage par la performance ne conduise pas à défavoriser les dispositifs dont les indicateurs seraient moins satisfaisants en raison des difficultés de leurs publics, qui peuvent être particulièrement éloignés de l'emploi. Ainsi, le représentant de l'Union nationale des missions locales (UNML) s'est inquiété « qu'un manque de performance entraîne une diminution des moyens, alors que les entités qui n'obtiennent que peu de résultats ont le plus souvent besoin de davantage de ressources ». La faible performance peut en effet résulter du manque de moyens ; il convient donc d'éviter que le pilotage par la performance n'entraîne un cercle vicieux.
* 1 Dares et Céreq, « 1982-2002 : la territorialisation progressive des politiques de l'emploi », Premières informations et premières synthèses, juin 2002, n° 24-2.
* 2 Loi n° 2023-1196 du 18 décembre 2023 pour le plein emploi.