EXAMEN EN COMMISSION
La commission des affaires européennes, réunie le mardi 26 mai 2026, a engagé le débat suivant :
M. Jean-François Rapin, président. - Après le traditionnel rapport sur le bilan des positions européennes adoptées par le Sénat au cours de la session précédente, qui présente des points intéressants sur l'activité de notre commission et des positions du Sénat, nous écouterons une communication de Louis-Jean de Nicolaÿ et de Michaël Weber sur les enjeux de mise en oeuvre des fonds européens pour les collectivités territoriales. Cette communication, qui a vocation à donner lieu à un rapport d'information, me paraît importante pour le Sénat, en tant que représentant des collectivités territoriales. L'idée initiale était d'intervenir juste avant l'événement du ministère de l'Europe et des affaires étrangères destiné aux collectivités, prévu le 9 juin. Il a été annulé dans un premier temps et devrait être finalement reporté à une date ultérieure.
Ensuite, nous recevrons la ministre des affaires européennes du Monténégro, dans le cadre d'une réunion informelle. Mme Maïda Gorceviæ accompagne le Premier ministre du Monténégro à Paris pour évoquer les enjeux de l'adhésion du Monténégro à l'Union européenne. Nous avions déjà reçu le président de la République du Monténégro. Cet échange intervient à un moment tout à fait pertinent puisqu'une délégation de notre commission se rendra au Monténégro et en Albanie mi-juin.
Revenons-en au premier point. Comme chaque année, en vue du débat annuel sur l'application des lois, il me revient d'effectuer le bilan des positions européennes adoptées par le Sénat au cours de la session parlementaire 2024-2025. Une analyse exhaustive de ces travaux vous a été communiquée dans le rapport qui vous a été adressé.
Cette réunion est aussi l'occasion de porter un regard plus large sur l'activité de notre commission au cours de cette session : nous avons tenu 50 réunions de commission pour un nombre total d'heures de réunions comparable à celui de la session 2023-2024, de 69 heures contre 73 en 2023-2024.
Au-delà des auditions et tables rondes, notre commission a entendu 25 communications au cours de cette session, qui ont permis de nous éclairer sur l'activité de nos délégations à l'Assemblée parlementaire du Conseil de l'Europe (APCE) et à l'Assemblée parlementaire de l'Organisation pour la sécurité et la coopération en Europe (AP-OSCE), mais aussi sur l'actualité européenne.
À titre d'exemple, je veux rappeler la communication de nos collègues Micheline Jacques et Georges Patient sur les enjeux de l'intégration régionale des outre-mer, et celle que nous avons faite avec Didier Marie et Catherine Morin-Desailly sur le rapport relatif à la dérive normative de l'Union européenne. Je mentionnerai également la communication de Claude Kern sur la situation en Géorgie et les deux communications de Cyril Pellevat sur la modification des règles de protection du loup.
Surtout, notre commission a effectué l'examen systématique des textes européens qui lui ont été soumis. Au cours de la session 2024-2025, nous avons été saisis de 913 textes européens au titre de l'article 88-4 de la Constitution. Parmi ceux-ci, il y avait beaucoup de textes techniques ou relatifs à la politique étrangère et de sécurité commune (PESC), qui font l'objet d'une procédure accélérée, incluant un accord tacite de levée de réserve au bout de 72 heures. La commission des affaires européennes a décidé d'examiner de plus près 163 textes, soit en procédure écrite, soit directement lors de ses réunions. Seize résolutions européennes ont ainsi été adressées par le Sénat au Gouvernement, au titre de l'article 88-4 de la Constitution contre 11 en 2023-2024. Six émanaient directement de notre commission, 10 faisaient suite à des initiatives de sénateurs ou de groupes comme le groupe de suivi sur la politique agricole commune (PAC).
On peut considérer que dans la grande majorité des cas, les positions exprimées par le Sénat ont été prises en compte en totalité ou en majorité par les négociateurs européens. C'est le cas de 11 des 16 résolutions que nous avons adoptées au cours de cette session. Au-delà de ces statistiques, je préfère fournir quelques exemples concrets. Ainsi, s'agissant du règlement sur le programme européen pour l'industrie de la défense (Edip), sur lequel nos collègues François Bonneau, Dominique de Legge et Gisèle Jourda ont travaillé à deux reprises, d'abord au titre de la subsidiarité puis sur le fond, le Sénat avait demandé que les fonds du programme soient réservés au soutien des produits de défense dont l'autorité de conception est installée dans l'Union européenne ou les pays associés et estimé indispensable que les composants des produits soutenus par ce programme soient très majoritairement issus d'États membres de l'Union européenne ou de ces pays associés - en pratique, au moins à 65 % en valeur, en tendant si possible vers les 80 %. Le contexte de négociations était défavorable au Conseil, mais, grâce notamment à une mobilisation de François-Xavier Bellamy et de Raphaël Glucksmann au Parlement européen, l'accord final sur Edip correspond sur ces deux points aux attentes du Sénat, même si c'est le taux minimal de 65 % qui a été retenu. Nos collègues nous rendront compte la semaine prochaine des derniers développements européens en matière de défense, au moment où le Sénat examinera en séance publique le projet de loi actualisant la loi de programmation militaire.
De même, concernant la révision de la réglementation pharmaceutique européenne, nos collègues Cathy Apourceau-Poly, Pascale Gruny et Bernard Jomier avaient mis en garde contre la tentation de la Commission de s'immiscer dans les compétences des États membres. Sans lever toutes les craintes, le compromis final adopté par les colégislateurs va dans le sens souhaité par le Sénat, dans la mesure où il atténue les possibilités d'ingérence de la Commission européenne dans la capacité des États membres à obliger les industriels à créer des stocks de sécurité.
J'évoquerai également le règlement visant à mettre en place un cadre juridique européen solide contre les pollutions par les microplastiques, qui reprend plusieurs préconisations de nos rapporteurs, Marta de Cidrac et Michaël Weber, telles qu'une définition stricte des granulés plastiques, une application de la réforme au transport maritime et des inspections régulières pour s'assurer de sa mise en oeuvre.
De même, l'appel du Sénat sur la reconnaissance de la catégorie des entreprises de taille intermédiaire commence à porter ses fruits, puisqu'une première étape, analysée par nos collègues Vincent Louault et Michaël Weber, est en train de se concrétiser.
Certaines positions que nous avons adoptées sont également en train de faire bouger les lignes aujourd'hui, notamment dans deux domaines, les régions ultrapériphériques (RUP) et la question de la protection des mineurs en ligne.
S'agissant des RUP, il faudra attendre le 15 juillet pour connaître les propositions de la Commission européenne, mais clairement, le fait qu'elle propose un paquet spécifique pour les RUP et des mesures de simplification réclamées par les élus ultramarins est une excellente chose. Je veux souligner l'étroite coopération de notre commission avec la délégation sénatoriale aux outre-mer sur ces dossiers, mais aussi l'importance de se mobiliser de manière régulière à Bruxelles.
Le deuxième dossier qui évolue dans le sens que nous souhaitons, même s'il reste à concrétiser, est celui de la protection des mineurs en ligne et de l'instauration d'une majorité numérique. Nous savons que ce dossier est juridiquement complexe. La loi du 7 juillet 2023 instaurant une majorité numérique à 15 ans est demeurée inappliquée car la Commission européenne a ensuite estimé que ses dispositions n'étaient pas conformes au règlement sur les services numériques (Digital Services Act, DSA), qui confère à la Commission un pouvoir de contrôle des très grandes plateformes en ligne.
Brigitte Devésa avait rapporté la proposition de résolution européenne sur la protection des mineurs en ligne déposée par Catherine Morin-Desailly. La Commission européenne a elle-même reconnu, dans la réponse adressée au Sénat, que la demande d'harmonisation européenne des mécanismes de contrôle de vérification de l'âge des utilisateurs semble effectivement pertinente. C'est un revirement positif.
La Commission européenne a présenté, le 14 juillet 2025, des lignes directrices pour la protection des mineurs confirmant que le recours à des restrictions d'accès fondées sur des méthodes de vérification de l'âge était approprié et proportionné concernant l'accès aux contenus pornographiques ou relatifs à des jeux de hasard, ou lorsque les règles nationales fixent un âge minimal d'accès.
La présidente de la Commission européenne a confirmé son soutien à l'établissement d'une majorité numérique au niveau européen et a annoncé le 12 mai dernier qu'une proposition normative visant à instituer une majorité numérique au niveau européen serait présentée par la Commission à la fin de l'été.
Le Sénat a adopté le 31 mars une proposition de loi sur le sujet en distinguant, d'une part, une liste noire de réseaux sociaux dangereux, auxquels l'accès serait interdit, et, d'autre part, les autres réseaux sociaux, auxquels l'accès serait soumis à autorisation parentale. Une procédure de notification est en cours auprès de la Commission européenne ; nous la suivons de près.
En tout état de cause, la mobilisation forte du Sénat dans toutes ses composantes fait bouger les lignes, ce dont on peut se féliciter, même si le point d'arrivée n'est pas encore stabilisé.
J'en viens maintenant aux résolutions européennes qui ont été partiellement suivies d'effets. Je veux évoquer la résolution européenne sur la souveraineté numérique européenne, rapportée par nos collègues Florence Blatrix Contat et Catherine Morin-Desailly, pour souligner que sur les deux aspects de la résolution, la demande de renforcement du contrôle des très grandes plateformes d'une part et l'élaboration d'une politique industrielle numérique européenne d'autre part, le compte n'y est pas dans l'ensemble.
Certes le bouclier démocratique européen a été présenté en novembre dernier, de même que l'application du règlement sur les marchés numériques (Digital Markets Act, DMA). En revanche, la mise en oeuvre du règlement sur les services numériques par la Commission européenne laisse encore à désirer. Plus grave, comme nous l'avons vu récemment avec l'examen de l'omnibus numérique, les règles de protection des données sont menacées par certaines initiatives en cours.
Enfin, concernant la politique industrielle, il faut constater beaucoup de discours, beaucoup de moyens et beaucoup d'initiatives sur l'intelligence artificielle (IA), mais aussi de nombreux choix contraires à la souveraineté, en particulier en matière de cybersécurité et de cloud.
Nos positions sur la PAC ont été largement reprises par le Conseil et le Parlement européen dans les règlements réformant deux actes de base de la PAC 2023-2027, celui dit des « plans stratégiques » et celui dit « horizontal », relatif au financement, à la gestion et au suivi de la PAC, en particulier nos demandes concernant les exigences sur la conditionnalité des aides, la mise en place du contrôle unique et la réduction de la charge administrative.
Malgré ce succès, la situation est beaucoup moins favorable concernant la réforme à venir de la PAC dans le futur cadre financier pluriannuel, qui donne la priorité aux politiques de compétitivité et de défense, au détriment de la souveraineté alimentaire et du sort de nos agriculteurs. Je ne reviens pas sur nos positions déjà adoptées. Nous continuerons à défendre notre souveraineté alimentaire et nos agriculteurs. Nous préparons pour la mi-juin une position forte avec les membres du groupe de suivi sur la PAC, dont nous aurons ensuite l'opportunité de débattre avec le commissaire européen à l'agriculture, Christophe Hansen, qui viendra devant notre commission et la commission des affaires économiques le 30 juin, juste avant la séance d'examen du projet de loi d'urgence agricole. C'est en maintenant dans la durée ce type de dialogue exigeant que nous pourrons faire prospérer nos positions dans les négociations.
Ce dialogue passe aussi par l'adoption des avis politiques, qui nourrissent le dialogue politique informel direct institué avec la Commission européenne.
J'insiste sur l'importance de nos avis politiques qui sont adoptés rapidement et parviennent sans délai aux négociateurs européens. À l'avenir, notre commission devra sans doute accentuer ces efforts d'adoption et de transmission d'avis politiques. Leur format pourrait sans doute être simplifié pour être plus percutant.
En outre, si nous voulons être entendus de la Commission, il nous faut intervenir le plus en amont possible - par exemple, au niveau des consultations publiques qui précèdent les réformes. C'est par exemple ce que nous avons fait au cours de la session 2024-2025 avec la consultation publique sur l'avenir de la politique commune de la pêche, à laquelle notre commission a contribué sous l'impulsion d'Alain Cadec.
En 2024, les parlements nationaux des États membres de l'Union européenne ont adressé 252 avis à la Commission européenne, dont 238 étaient des avis politiques et 14, des avis motivés au titre du contrôle de subsidiarité.
Pour sa part, au cours de la session parlementaire 2024-2025, le Sénat a adopté 13 avis politiques. En nombre d'avis transmis, selon la Commission européenne, le Sénat est la 8e assemblée parlementaire de l'Union européenne la plus active à cet égard, sur les 39 assemblées parlementaires des États membres.
Je veux citer, en particulier, l'avis politique du 12 juin 2025 sur le futur cadre financier pluriannuel (CFP) 2028-2034, qui, un mois avant la présentation officielle de ce budget, définissait nos lignes directrices, sous l'impulsion de Florence Blatrix Contat et de Christine Lavarde. C'était le début d'un long processus de dialogue, puisque nous venons d'adopter une résolution européenne qui réaffirme nos positions et tient compte des dernières évolutions des négociations. Nous avons réellement besoin, sur les grandes négociations, d'un effort suivi dans le temps.
La Commission européenne a systématiquement répondu à nos avis politiques. Ses réponses trahissent régulièrement une difficulté à se remettre en cause, mais elles apportent des précisions utiles et démontrent souvent que le Sénat a visé juste.
Soulignons par ailleurs que, dans son rapport annuel sur la subsidiarité et sur les relations avec les parlements nationaux, la Commission européenne a relevé une innovation de procédure dans les contributions de ces derniers. La Commission a en effet relevé que le Seimas de Lituanie avait fait cosigner deux projets d'avis politiques par un groupe de parlements intéressés et que ces avis avaient été examinés lors d'une réunion spéciale précédant la Conférence des organes spécialisés dans les affaires communautaires (Cosac), avant d'être transmis à la Commission.
C'est une initiative intéressante et nous devons travailler davantage en ce sens, en utilisant les différents formats possibles, en renforçant nos relations avec les autres parlements nationaux et avec le Parlement européen.
Enfin, en 2024-2025, notre commission des affaires européennes a été saisie par la Commission européenne de 78 textes au titre du contrôle de subsidiarité que les traités confient aux parlements nationaux. Comme vous le savez, ce contrôle nous est confié à la fois par l'article 88-6 de notre Constitution et par l'article 5 du traité sur l'Union européenne (TUE).
Je rappelle que si les parlements nationaux adoptent des avis motivés réunissant un tiers des voix qui leur sont attribuées, ou un quart des voix dans le cas des textes sur l'espace de liberté, de sécurité et de justice (ELSJ), un carton jaune peut être adressé à la Commission européenne, ce qui doit l'amener à réexaminer son texte, voire à le retirer.
Sur cette base, notre commission a adopté 2 avis motivés. Le premier concernait la proposition de règlement « Retour ». Il a été adopté sur le rapport de nos collègues André Reichardt et Audrey Linkenheld. Il a constaté que cette proposition manquait d'une étude d'impact, que le remplacement de la directive « Retour » par un règlement rognait fortement les marges d'appréciation des États membres et que la Commission faisait un usage abusif des actes d'exécution. Cela n'a pas amené la Commission européenne à modifier sa position, mais cette prise de position très ferme a permis de porter une position de fond forte sur les dispositions en cours de négociation.
Le second avis motivé, adopté sur le rapport de nos collègues Cathy Apourceau-Poly, Pascale Gruny et Bernard Jomier, était relatif à la proposition de règlement sur les médicaments critiques. Cet avis a rappelé que les traités reconnaissaient aux États membres la liberté d'organiser et de sécuriser leur approvisionnement en médicaments critiques. Il a, pour cela, estimé que les avis du groupe de coordination européen prévu par la réforme ne pouvaient pas être contraignants, et que la capacité de demander aux fabricants de stocker des médicaments essentiels était une compétence des États membres.
On peut regretter qu'un certain nombre de parlements ne s'impliquent pas dans la procédure de contrôle de subsidiarité. En 2024, 6 d'entre eux n'ont rendu aucun avis. Mais je crois de notre devoir, d'une part, de ne pas renoncer, car on observe aujourd'hui une tendance de la Commission européenne à rogner sur les compétences des États membres dans de nombreux textes ; d'autre part, d'adopter une stratégie offensive, comme nous avons su le faire en nouant des coopérations renforcées avec nos collègues du Sénat italien et du Parlement espagnol.
Nous devons également poursuivre nos travaux d'anticipation, comme nous avons sur le faire avec notre rapport sur la dérive normative de l'Union européenne. Il a été présenté au Parlement européen et a beaucoup intéressé nos collègues des autres parlements.
Nos demandes pour rendre obligatoires les analyses d'impact, pour instaurer un carton vert, c'est-à-dire un droit d'initiative européen des parlements nationaux, et pour assouplir les délais et les seuils du contrôle de subsidiarité, sont désormais reprises par la Cosac et soutenues par le Parlement européen.
Prochainement, à l'occasion de la révision du mandat de l'Agence européenne de garde-frontières et de garde-côtes (Frontex), il nous faudra aussi demander l'instauration d'un contrôle parlementaire conjoint associant le Parlement européen et les parlements nationaux des États membres, comme c'est déjà le cas pour l'Agence de l'Union européenne pour la coopération des services répressifs (Europol).
Voilà une synthèse du volumineux rapport qui vous a été transmis, même si je n'en ai pas évoqué tous les dossiers.
En conclusion, je retiens trois points. Premièrement, si nous voulons que nos positions soient reprises, nous devons à la fois poursuivre le renforcement de nos échanges avec la Commission et les colégislateurs, ainsi que de nos coopérations avec le Parlement européen et les autres parlements nationaux, comme nous l'avons fait l'an dernier avec l'Estonie, travailler à la lisibilité de nos positions, mais aussi maintenir une dynamique continue en nous rendant régulièrement à Bruxelles ou en alimentant les débats européens, comme nous avons su le faire sur les RUP, la PAC, le numérique, les sujets de défense ou le CFP.
En 2024-2025, nous avons eu 16 déplacements de rapporteurs des commissions du Sénat, dont 9 pour notre commission, à Bruxelles ou à Strasbourg. Il faudra certainement renforcer encore ce travail d'influence et s'appuyer encore davantage sur l'antenne administrative du Sénat pour relayer nos positions.
Je veux également souligner le travail d'influence assuré par la représentation du Sénat lors des réunions parlementaires qui rythment l'agenda des présidences de l'Union européenne : les réunions de la Cosac, la réunion du groupe de contrôle parlementaire conjoint d'Europol, ou encore la réunion avec nos collègues allemands et polonais en format Weimar. Ce sont des moments importants et il est important que des collègues puissent y participer.
Deuxièmement, nous devons accroître la pression sur le Gouvernement en renforçant notre contrôle sur la manière dont il porte nos positions lors des négociations au Conseil. Cela impose que nous prenions position le plus tôt possible, et donc aussi que nous n'attendions plus la transmission des textes européens en français, le délai de traduction étant parfois très long, tout en continuant à dénoncer cette atteinte au multilinguisme.
Troisièmement, nous devons poursuivre le travail mené cette année afin de renforcer le contrôle du Sénat sur la mise en oeuvre des actes législatifs européens. C'est un axe majeur de progression de notre commission afin de renforcer la position du Sénat et nous serons d'autant plus à l'aise pour exercer cette mission que nous aurons suivi efficacement, tout au long du parcours, la négociation des textes européens en portant des positions claires. Je vous remercie pour votre engagement !
Ce rapport a été plusieurs fois amélioré pour pouvoir en faire une présentation la plus exhaustive et brève possible.
M. Jacques Fernique. - Nous saluons ce travail volumineux. Il reste une petite amélioration à apporter à la rédaction de l'antépénultième paragraphe de la page 56 sur les mégacamions : la dernière phrase est inachevée.
La position du Conseil de l'Union européenne a été un compromis, réservant l'autorisation temporaire de majoration de poids prévue pour les véhicules utilitaires lourds aux seuls camions électriques. Ce sujet n'est pas clos.
Mme Catherine Morin-Desailly. - Je souhaite vous féliciter, monsieur le président, et remercier nos équipes. Un tel bilan démontre la cohérence de nos travaux. Tout se tient, en lien avec la législation nationale. Ce travail finit par payer : j'entends qu'à Bruxelles ou Strasbourg, le Sénat est bien identifié par ses prises de position et alertes. Aucun secteur n'est négligé et le travail est bien réparti entre tous les membres de la commission.
Cette synthèse mérite d'être divulguée, peut-être résumée de manière pédagogique, pour les commissions au fond.
M. Jean-François Rapin, président. - Nous attendons l'autorisation de publication du rapport pour établir un document « L'essentiel ». Nous devrons décider comment le diffuser. Nous comptons effectivement valoriser ce travail. Il le sera, de toute façon, auprès des présidents de commission dans le cadre du débat annuel sur l'application des lois avec le Gouvernement.
À la Conférence des présidents de parlement de l'Union européenne, il y a un mois à Copenhague, une fonctionnaire du Parlement européen m'a approché pour féliciter le Sénat français et me dire : « Nous lisons tous vos rapports. » Notre travail allume quelques lumières. Le sérieux de nos auditions est aussi un élément important.
Mme Marta de Cidrac. - Catherine Morin-Desailly a bien résumé ce que je souhaitais dire. Nous avons abordé de nombreux sujets de façon équilibrée. Je garde une grande satisfaction de cette session. Nous avons travaillé en bonne intelligence. Évidemment, nos travaux doivent mieux irriguer le travail des commissions au fond. J'ai beaucoup apprécié les travaux conjoints avec celles-ci. C'est utile. Des collègues moins familiers des sujets européens mesurent à quel point le regard européen est important aujourd'hui, quel que soit le sujet. Cela commence à être compris.
M. Jean-François Rapin, président. - Je sollicite votre autorisation de publier le rapport d'information retraçant le bilan des positions européennes du Sénat au cours de la session 2024-2025, en tenant compte de la remarque de Jacques Fernique.
La commission adopte le rapport d'information ainsi modifié et en autorise la publication.