Pour suite à donner à l'enquête de la Cour des comptes, transmise en application de l'article 58-2° de la LOLF, sur la prime d'activité

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N° 728

SÉNAT

SESSION ORDINAIRE DE 2025-2026

Enregistré à la Présidence du Sénat le 10 juin 2026

RAPPORT D'INFORMATION

FAIT

au nom de la commission des finances (1) pour suite à donner
à l'enquête de la Cour des comptes, transmise en application de
l'article 58-2° de la LOLF, sur la prime d'activité,

Par MM. Arnaud BAZIN et Pierre BARROS,

Sénateurs

(1) Cette commission est composée de : M. Claude Raynal, président ; M. Jean-François Husson, rapporteur général ; MM. Bruno Belin, Christian Bilhac, Michel Canévet, Emmanuel Capus, Thierry Cozic, Thomas Dossus, Albéric de Montgolfier, Mme Sophie Primas, MM. Didier Rambaud, Stéphane Sautarel, Pascal Savoldelli, vice-présidents ; Mmes Marie-Carole Ciuntu, Frédérique Espagnac, MM. Marc Laménie, Hervé Maurey, secrétaires ; MM. Pierre Barros, Arnaud Bazin, Grégory Blanc, Mmes Florence Blatrix Contat, Isabelle Briquet, M. Vincent Capo-Canellas, Mme Marie-Claire Carrère-Gée, MM. Raphaël Daubet, Vincent Delahaye, Bernard Delcros, Vincent Éblé, Rémi Féraud, Stéphane Fouassin, Mme Nathalie Goulet, MM. Jean-Raymond Hugonet, Éric Jeansannetas, Christian Klinger, Mme Christine Lavarde, MM. Antoine Lefèvre, Dominique de Legge, Victorin Lurel, Jean-Marie Mizzon, Claude Nougein, Olivier Paccaud, Mme Vanina Paoli-Gagin, MM. Georges Patient, Jean-François Rapin, Mme Ghislaine Senée, MM. Laurent Somon, Christopher Szczurek, Mme Sylvie Vermeillet, M. Jean Pierre Vogel.

LES PRINCIPALES OBSERVATIONS
DES RAPPORTEURS SPÉCIAUX

I. LA PRIME D'ACTIVITÉ : UN DISPOSITIF AU COÛT CROISSANT QUI SOUTIENT EFFECTIVEMENT LE POUVOIR D'ACHAT MAIS DONT L'EFFET SUR L'EMPLOI EST INCERTAIN

A. UN DISPOSITIF AU COÛT EN HAUSSE QUI SOUTIENT RÉELLEMENT LE POUVOIR D'ACHAT DES BÉNÉFICIAIRES

1. Un coût en hausse porté par l'augmentation du nombre de bénéficiaires et du montant moyen de la prime d'activité

Entre 2016 et 2024, les dépenses de prime d'activité ont augmenté de 6,5 milliards d'euros, passant de 4,1 milliards d'euros en 2016 à 10,6 milliards d'euros en 2024. Sur la même période, le nombre de bénéficiaires de la prime d'activité a progressé de 83 %, passant de 2,6 à 4,8 millions de bénéficiaires.

Évolution du coût budgétaire de la prime d'activité
et du nombre de bénéficiaires depuis 2016

(en milliards d'euros et en millions de bénéficiaires)

Source : commission des finances du Sénat, d'après le rapport de la Cour des comptes

La hausse des dépenses de prime d'activité s'explique notamment par la réforme du dispositif intervenue en 2019. En réponse à la crise des « gilets jaunes », le Gouvernement a choisi de revaloriser la part individuelle de la prime d'activité via une hausse du montant maximal de bonification individuelle qui passe de 70 euros à 160 euros, et via un relèvement du seuil d'activité à partir duquel ce montant maximal est versé à 100 % du salaire minimum interprofessionnel de croissance (SMIC), contre 80 % du SMIC avant la réforme.

Ainsi, entre 2018 et 2019, le nombre de bénéficiaires de la prime d'activité a connu une hausse de 1,3 million tandis que le coût du dispositif a augmenté de 4 milliards d'euros (+ 71 %). En parallèle, le montant moyen de prime a progressé de 12 euros, passant de 173 euros par mois en décembre 2018 à 185 euros par mois en décembre 2019.

Pour autant, la réforme de 2019 ne suffit pas à expliquer à elle seule le dynamisme des dépenses de prime d'activité sur les dernières années. En effet, les dépenses de prime d'activité progressent de 10,7 % entre 2019 et 2024. Les principaux facteurs d'explication avancés par la Cour des comptes sont les revalorisations exceptionnelles des montants forfaitaires en 2022 pour faire face à l'inflation ou encore la plus forte concentration des salaires au niveau du SMIC en 2023.

En 2025, la dépense annuelle exécutée de prime d'activité s'élève à 10,7 milliards d'euros, un montant stable par rapport à 2024 (+ 74 millions d'euros).

Compte tenu du poids budgétaire croissant de la prime d'activité, il est nécessaire d'évaluer son efficacité, c'est-à-dire sa capacité à remplir ses deux objectifs fixés par la loi^1(*) que sont le soutien au pouvoir d'achat des travailleurs modestes et l'incitation à l'exercice d'une activité professionnelle.

La nouvelle mesure de hausse du bonus individuel
portée par la loi de finances pour 2026

Le projet de loi de finances pour 2026 prévoyait une baisse de 900 millions d'euros des crédits inscrits au titre de la prime d'activité par rapport à la loi de finances initiale pour 2025. Cette diminution résultait d'un recentrage de la prime d'activité sur les travailleurs modestes, via une baisse du coefficient d'intéressement à l'activité, et de la suppression du traitement dérogatoire de l'allocation aux adultes handicapés (AAH) au titre du calcul de la prime d'activité.

Après les annonces du Premier ministre le 16 janvier 2026, le Gouvernement a engagé sa responsabilité à l'Assemblée nationale sur une nouvelle version du texte de la loi de finances pour 2026 prévoyant une augmentation de 1,6 milliard d'euros des crédits alloués au dispositif. Cette hausse se décompose en 700 millions d'euros de dépenses nouvelles liées à la revalorisation du bonus individuel et en 900 millions d'euros de moindres économies par rapport à ce qui était prévu en projet de loi de finances pour 2026.

Le décret n° 2026-22 a revalorisé, à compter du 1^er avril 2026, le bonus individuel pour chaque membre d'un foyer bénéficiaire dont les revenus professionnels dépassent 1 SMIC. Selon la Cour des comptes, 2,8 millions de ménages devraient voir leur montant de prime d'activité augmenter de 44 euros en moyenne. De plus, cette hausse du bonus individuel décale à nouveau le point de sortie du dispositif et donc le nombre de personnes éligibles.

Source : commission des finances du Sénat, d'après la Cour des comptes

2. Un complément réel à la rémunération des bénéficiaires

La prime d'activité remplit son objectif de soutien au pouvoir d'achat. Au niveau agrégé, la prime d'activité réduit de 1,3 point le taux de pauvreté de la population. La Cour des comptes indique : « Avec la prime d'activité, il n'y a plus de situation de pauvreté monétaire pour les personnes travaillant à temps plein et rémunérées au niveau du SMIC, même pour les familles monoparentales, et ce quel que soit le nombre d'enfants ».^2(*)

La prime d'activité bénéficie effectivement à des ménages aux revenus modestes. Entre 26 % et 30 % des ménages des trois premiers déciles de niveau de vie perçoivent la prime d'activité, ce qui représente entre 2,4 % et 3,2 % de leur niveau de vie.

Distribution et part de la prime d'activité
par décile de niveau de vie en 2021

(en pourcentage)

Note : La perception d'une petite portion de prime d'activité par les ménages des derniers déciles de niveau de vie s'explique par l'existence de « ménages complexes » ; un jeune adulte percevant la prime d'activité appartenant à un ménage aisé est comptabilisé comme appartenant à ce ménage par l'INSEE.

Source : commission des finances du Sénat, d'après le rapport de la Cour des comptes

Pour autant, ces données agrégées rendent imparfaitement compte du poids de la prime d'activité dans les revenus des bénéficiaires. En effet, de nombreux ménages dans chaque décile de niveau de vie ne touchent pas la prime d'activité, à l'image des actifs sans emploi. Par ailleurs, pour un foyer monoparental pour lequel les revenus du travail représentent 0,5 SMIC, la prime d'activité peut représenter jusqu'à 22,5 % du revenu disponible.

Le tableau ci-dessous présente le montant de prime d'activité perçu par plusieurs allocataires selon des cas types. Par exemple, pour un couple sans enfant, propriétaire de son logement, dont les salaires mensuels nets atteignent respectivement 1 000 euros et 400 euros (soit un revenu net mensuel total de 1 400 euros), le montant de prime d'activité mensuel est de 311,79 euros. Le bénéficiaire dont le salaire net mensuel est de 400 euros ne perçoit pas de bonus individuel, ce dernier étant versé à partir de 0,5 SMIC.

Montant de prime d'activité mensuel versé selon trois cas types

(en euros)

Cas type	Revenu d'activité total net mensuel	Forfait logement*	Prime d'activité	Bonifications individuelles
Personne seule sans enfant bénéficiant d'une aide au logement	800	75,99	261,22	25,19
Couple sans enfant au sein duquel chacun travaille, propriétaire de son logement	1 400 - dont salaire 1 : 1 000 - dont salaire 2 : 400	151,97	311,79	76,05 - pour le salaire 1 : 76,05 - pour le salaire 2 : 0
Couple avec deux enfants, bénéficiant d'une aide au logement	1 650 - dont salaire 1 : 750 - dont salaire 2 : 900	188,06	390,50	63,1 - pour le salaire 1 : 12,48 - pour le salaire 2 : 50,62

* : le forfait logement est un mécanisme règlementaire appliqué par la caisse d'allocations familiales (CAF), consistant à ajouter un montant théorique aux ressources du foyer pour le calcul de certaines prestations sociales (telles que la prime d'activité ou le RSA), dès lors que l'allocataire bénéficie d'une aide au logement, est hébergé à titre gratuit ou est propriétaire de sa résidence

Source : Commission des finances du Sénat d'après la DREES, Minima sociaux et prestations de solidarité, Édition 2025

L'importance de la prime d'activité pour les familles monoparentales

Les rapporteurs spéciaux notent le caractère essentiel de la prime d'activité pour les familles monoparentales, une population connaissant des freins à l'emploi considérables. L'objectif est de s'assurer qu'une reprise d'activité à mi-temps se traduise bien par une hausse du revenu.

Le soutien aux familles monoparentales est l'un des objectifs fondateurs de la prime d'activité, comme l'indique l'étude d'impact de la loi relative au dialogue social et à l'emploi du 1^er août 2015 qui l'a instituée.

En décembre 2023, 22 % des foyers bénéficiaires de la prime d'activité sont des familles monoparentales. Le recours à la prime d'activité est deux fois plus élevé pour les familles monoparentales (41,5 % avec un enfant et 43,3 % avec deux enfants) que pour l'ensemble de la population (20,9 %)^3(*).

Le montant moyen de prime d'activité perçu par ces familles s'élève à 251 euros fin 2023, soit 68 euros de plus que le montant moyen de l'ensemble des bénéficiaires. En effet, les familles monoparentales sont surreprésentées au sein des tranches de revenus qui bénéficient d'un bonus à taux plein.

Le tableau ci-dessous présente le montant moyen de prime d'activité en fonction du nombre d'enfants selon la législation en vigueur en décembre 2023. Jusqu'au premier enfant, le barème de la prime d'activité est favorable aux familles monoparentales et ensuite, la majoration du montant forfaitaire est équivalente à celle des couples avec enfants. Ainsi, comme le souligne la Cour, l'incitation à l'emploi est relativement moindre à mesure que le nombre d'enfants augmente.

Montant mensuel moyen de prime d'activité pour les familles monoparentales
en décembre 2023

Source : Cour des comptes

B. UN EFFET INCERTAIN SUR L'EMPLOI MALGRÉ LES RÉFORMES SUCCESSIVES DU DISPOSITIF

1. Un effet incertain sur l'emploi

Les rapporteurs spéciaux s'étonnent de l'absence d'étude conclusive analysant les effets de la prime d'activité sur l'emploi au regard de son importance budgétaire et des différentes réformes mises en oeuvre.

À la demande de la Cour des comptes, l'Institut des politiques publiques (IPP) a conduit une évaluation des effets de la réforme de 2019 de la prime d'activité sur les comportements d'offre de travail.

Les résultats soulignent une augmentation réelle du montant de prime d'activité perçu par les bénéficiaires sans effet observable sur l'emploi. Pour autant, ce constat n'est pas entièrement paradoxal dans la mesure où la réforme de 2019 poursuivait essentiellement un objectif de soutien au pouvoir d'achat.

Pour autant, les rapporteurs spéciaux souhaitent nuancer ce constat. D'une part, l'absence d'effet mesuré de la réforme de 2019 sur les comportements d'emploi des bénéficiaires ne permet pas de conclure à une absence d'effet de la prime d'activité sur l'emploi. D'autre part, et comme le souligne la Cour des comptes, le système socio-fiscal doit s'assurer que, dans l'ensemble, un euro de revenu supplémentaire se traduise bien par une hausse du revenu disponible. À cet égard, le gain marginal au travail varie en fonction des situations individuelles.

Les rapporteurs spéciaux relèvent que la mesure de la trajectoire des allocataires qui cessent de bénéficier de la prime d'activité aurait pu, dans une certaine mesure, donner des indications sur la capacité de la prime d'activité à influencer les comportements d'emploi des bénéficiaires.

Toutefois, la Caisse nationale des allocations familiales (CNAF) indique qu'il est difficile d'analyser la trajectoire des bénéficiaires du fait de la forte volatilité des situations professionnelles. Pour autant, d'après les documents budgétaires^4(*), le taux de sortie de la prime d'activité pour dépassement de ressources atteindrait 7 % en 2025.

2. Une insuffisante coordination entre la prime d'activité et les autres prestations sociales qui affaiblit le gain marginal au travail

Les barèmes des différentes prestations sociales ne s'éteignent pas de manière coordonnée à mesure que les revenus augmentent, ce qui affaiblit l'effet de la prime d'activité sur l'emploi.

En premier lieu, les rapporteurs spéciaux notent une interaction particulièrement préjudiciable entre les aides au logement et la prime d'activité. Comme le souligne la Cour des comptes, une personne qui perçoit la prime d'activité et les aides au logement peut se trouver dans une situation où son revenu disponible augmente peu, ou diminue, après une augmentation de salaire, soit parce que les deux prestations baissent simultanément, soit parce que la baisse des aides au logement neutralise l'augmentation de la prime d'activité.

En deuxième lieu, un nombre plus important d'enfants à charge ne se traduit pas nécessairement par une augmentation de prime d'activité. À mesure que le montant forfaitaire de la prime d'activité croît avec le nombre d'enfants à charge, les prestations familiales et le forfait logement, qui sont inclus dans la base ressources de la prime d'activité, réduisent le montant de prime d'activité.

Les rapporteurs spéciaux notent que cette situation est particulièrement problématique pour les familles monoparentales.

La Cour des comptes montre que le montant de prime d'activité peut, dès le deuxième enfant, être inférieur au montant perçu par une personne seule sans enfant à certains niveaux de revenus.

Montant de prime d'activité en fonction du salaire brut
et selon le nombre d'enfants à charge pour une personne seule

(en euros et en multiples du SMIC)

Source : Cour des comptes d'après la maquette Edifis de la DREES

Comme le montre le graphique ci-dessus, à partir du troisième enfant, le montant de la prime d'activité est systématiquement inférieur à celui perçu par une personne seule sans enfant et s'annule aux environs de 80 % du SMIC brut.

Ainsi, les rapporteurs spéciaux s'associent à la proposition de la Cour des comptes s'agissant du traitement des pensions alimentaires et de l'allocation de soutien familial (ASF), versée aux personnes seules avec enfants à charge et ne percevant pas de pensions alimentaires.

Alors que les pensions alimentaires ne sont pas déduites de la base ressources de la prime d'activité, l'allocation de soutien familial est partiellement déduite. Au-delà de l'inéquité qu'elle engendre, cette situation complexifie la prime d'activité et amenuise le gain au travail.

3. Des incitations à travailler insuffisamment appréhendées par les bénéficiaires

La prime d'activité est un dispositif extrêmement complexe. En effet, la formule de calcul de la prime d'activité associant une part familialisée et une part individuelle ainsi que les différents revenus pris en compte dans sa base ressources visent à adapter le dispositif aux multiples particularités individuelles des bénéficiaires.

Cependant, les rapporteurs spéciaux estiment que cette recherche d'équité du dispositif doit être conciliée avec un objectif de clarté afin d'améliorer les incitations à travailler.

D'après le sondage réalisé par la Cour des comptes auprès des bénéficiaires de la prestation, seuls 14 % d'entre eux estiment que la prime d'activité les a conduits à augmenter leur temps de travail ou à reprendre un emploi. La difficulté pour les bénéficiaires à anticiper les montants qu'ils percevront et à comprendre leurs évolutions atténue l'incitation à travailler du dispositif.

La Caisse nationale des allocations familiales (CNAF) et la Caisse centrale de la mutualité sociale agricole (CCMSA) ont créé des simulateurs, accessibles au public, permettant aux personnes éligibles à la prime d'activité de calculer les montants de droits auxquels elles peuvent prétendre. Les rapporteurs spéciaux s'associent à la proposition de la Cour des comptes qui encourage à davantage communiquer sur ces outils.

En outre, la Caisse nationale des allocations familiales (CNAF) indique aux rapporteurs spéciaux que l'éligibilité aux prestations familiales est au coeur des travaux réalisés par la caisse dans le cadre de la réforme de la solidarité à la source. D'ici la fin de l'année 2026, une demande unique de prestations devrait être mise en place. En effet, les allocataires pourront bénéficier d'une étude automatique de leur éligibilité à la prime d'activité lorsqu'ils formulent une demande d'ouverture de droits au titre du revenu de solidarité active (RSA) ou d'aide au logement.

Les rapporteurs spéciaux encouragent cette évolution qui permettrait aux allocataires de réaliser plusieurs démarches le même jour et qui serait de nature à renforcer la compréhension globale des prestations.

II. LA PRIME D'ACTIVITÉ : UNE INCITATION À L'EMPLOI À RENFORCER ET UN COÛT À MAÎTRISER

A. INCITER À L'EMPLOI DÈS LE PREMIER EURO

La Cour des comptes souligne que la prime d'activité souffre d'un manque de lisibilité pour ses bénéficiaires, ce qui neutralise en grande partie son effet incitatif sur l'offre de travail.

Les rapporteurs spéciaux s'associent au constat d'un dispositif peinant à transmettre un message clair selon lequel la reprise d'une activité garantit un gain financier immédiat, et ce dès le premier euro gagné.

Afin de renforcer la clarté des incitations à l'emploi, la Cour envisage deux options pour renforcer l'effet de la prime d'activité sur l'emploi :

- la première option consisterait à abaisser le seuil de déclenchement du bonus au premier euro travaillé, au lieu du seuil actuel fixé à 0,5 SMIC. D'après les estimations de la CNAF de 2023, cette mesure ciblerait particulièrement les travailleurs indépendants ainsi que les personnes très éloignées de l'emploi, et bénéficierait à 59 % des allocataires pour un gain moyen de 27 euros mensuels. Toutefois, son coût est évalué à 900 millions d'euros annuels, ce qui exigerait, pour un financement à coût constant, un recentrage de la prime d'activité sur les revenus modestes ;

- la seconde option consisterait à supprimer le bonus individuel afin de redéployer ses crédits vers une augmentation significative du taux d'intéressement, actuellement établi à 59,85 %. Théoriquement neutre pour les finances publiques, cette alternative risquerait de désinciter à la bi-activité au sein des couples en abandonnant la dimension individuelle de l'aide.

Les rapporteurs spéciaux s'associent à la recommandation de la Cour des comptes visant à renforcer l'effet de la prime d'activité sur l'emploi. Cependant, les pistes évoquées par la Cour appellent à une certaine vigilance.

D'une part, le premier scénario évoqué se heurte aux contraintes actuelles pesant sur les finances publiques. Au regard de son coût, son financement supposerait une contraction importante de la base des bénéficiaires de la prime d'activité. Ainsi, ce scénario est envisageable à condition de recentrer la prime d'activité sur les travailleurs les plus modestes.

Quant à la seconde option, bien qu'elle présente un double avantage de neutralité budgétaire et de simplification de la prestation, le risque identifié d'une désincitation à la bi-activité des couples entre en contradiction avec l'objectif de plein emploi.

B. CIBLER DAVANTAGE LES REVENUS PLUS MODESTES

1. La prime d'activité bénéficie d'un meilleur ciblage social que les dispositifs précédents

Lorsqu'elle est entrée en vigueur en 2016, la prime d'activité a succédé à deux dispositifs, à savoir la prime pour l'emploi (PPE), crédit d'impôt créé en 2001, et la part « activité » du revenu de solidarité active (RSA) généralisée en 2009. Ces dispositifs présentaient d'importantes limites :

- le RSA activité souffrait d'un taux de non-recours élevé et les jeunes de moins de 25 ans n'y étaient pas éligibles ;

- la PPE était peu réactive, son versement pouvant intervenir jusqu'à dix-huit mois après la reprise d'une activité professionnelle. Aussi, son ouverture large conduisait à un saupoudrage des sommes versées, tandis que son barème exclusivement individualisé aboutissait à verser la prime à une personne aux revenus individuels modestes vivant au sein d'un foyer aisé.

Les rapporteurs spéciaux relèvent que la formule de calcul retenue pour la prime d'activité permet d'améliorer le ciblage social des bénéficiaires par rapport aux dispositifs précédents. En effet, la prime d'activité comprend deux composantes :

- un montant forfaitaire qui permet de tenir compte de l'ensemble du foyer du bénéficiaire, notamment du revenu du conjoint et du nombre d'enfants à charge ;

- une bonification individuelle calculée sur les seuls revenus du travail du bénéficiaire et qui est versée à des personnes ayant des revenus qui dépassent 50 % du SMIC.

Ainsi, les rapporteurs spéciaux s'associent au constat de la Cour des comptes selon lequel la prime d'activité emporte des améliorations substantielles par rapport à la PPE et au RSA activité. Parmi les avancées détaillées par la Cour des comptes, les principales sont : l'éligibilité des travailleurs de moins de 25 ans, la bonification individuelle qui encourage la bi-activité au sein des couples et la stabilité du montant des droits sur trois mois consécutifs.

2. Pour autant, la prime d'activité reste insuffisamment ciblée sur les revenus les plus modestes

La Cour des comptes constate que la prime d'activité est insuffisamment ciblée et formule des recommandations visant :

- à mettre fin à l'éligibilité au dispositif pour certaines catégories d'allocataires, à savoir les apprentis et les bénéficiaires en situation de cumul emploi-retraite ;

- à restreindre l'accès des bénéficiaires de l'allocation aux adultes handicapés (AAH) au dispositif en supprimant la prise en compte de l'AAH comme un revenu professionnel par la base ressources de la prime d'activité.

Si les rapporteurs spéciaux ne s'associent pas à l'ensemble de ces recommandations, ils considèrent qu'il est souhaitable de recentrer la prime d'activité sur les travailleurs modestes, a fortiori s'il s'agit de financer le renforcement de l'incitation à l'emploi dès le premier euro de revenu de travail.

a) Les étudiants et apprentis bénéficiant de la prime d'activité

S'agissant des étudiants et apprentis, la Cour des comptes estime que la prime d'activité ne joue pas un rôle d'incitation à l'emploi.

En effet, les élèves, étudiants ou apprentis de plus de 18 ans peuvent bénéficier de la prime d'activité lorsqu'ils perçoivent chaque mois un montant de revenu professionnel équivalent à 0,78 SMIC ou s'ils sont parents isolés.

D'après la Cour des comptes : « La prime d'activité ne peut, s'agissant des apprentis, jouer aucun rôle incitatif dans la mesure où leur cursus leur impose de travailler. Par ailleurs, les apprentis ne peuvent pas augmenter leur offre de travail puisque le reste de leur temps est consacré à leurs études »^5(*).

(1) La position du rapporteur spécial Arnaud Bazin : supprimer l'éligibilité des apprentis à la prime d'activité pour une économie budgétaire annuelle de l'ordre de 250 millions d'euros

Dès lors que la prime d'activité ne peut pas remplir son objectif de soutien à l'emploi s'agissant des apprentis, le rapporteur spécial Arnaud Bazin considère qu'il est justifié de supprimer l'éligibilité de ces derniers au dispositif.

De plus, le rapporteur spécial Arnaud Bazin considère qu'en l'état actuel, le dispositif est incohérent. Les apprentis les moins bien lotis, c'est-à-dire dont le revenu du travail est inférieur au seuil de 0,78 SMIC fixé par décret ne sont pas éligibles au dispositif. Toutefois, la Direction générale de la cohésion sociale (DGCS) précise que ce seuil de 0,78 SMIC correspond au seuil de l'autonomie financière retenu par les caisses d'allocations familiales pour délimiter le « foyer social ». En dessous de ce niveau de revenu, l'apprenti demeure rattaché au dossier allocataire de ses parents, tandis qu'au-delà, il en est détaché.

Selon la Cour des comptes, 135 000 apprentis et 38 000 étudiants percevraient la prime d'activité au 31 décembre 2024, ce qui représente une dépense annuelle de respectivement 257 millions d'euros et 71 millions d'euros, soit un total de 328 millions d'euros.

Ainsi, la suppression de l'éligibilité des apprentis à la prime d'activité permettrait de générer de nécessaires économies. En définitive, le rapporteur spécial s'associe à la recommandation de la Cour des comptes.

(2) La position du rapporteur spécial Pierre Barros : maintenir l'éligibilité des apprentis à la prime d'activité

Le rapporteur spécial Pierre Barros considère que le versement de la prime d'activité aux étudiants et apprentis répond à l'objectif de soutien au pouvoir d'achat de travailleurs aux revenus modestes.

Le rapporteur spécial considère que ces étudiants et apprentis ont des rémunérations qui s'approchent de celles de travailleurs à temps plein. Cela justifie de considérer davantage ces bénéficiaires comme des travailleurs qui poursuivent leur formation plutôt que des personnes en formation initiale.

De plus, le rapporteur spécial considère qu'il serait injuste de supprimer cette allocation qui s'adresse à de jeunes travailleurs alors que l'essentiel du soutien budgétaire à l'apprentissage consiste en des aides versées aux entreprises.

Le rapporteur spécial considère que l'économie budgétaire potentielle apparaît faible au regard du coût global de la prime d'activité, désormais proche de 11 milliards d'euros.

En définitive, le rapporteur spécial ne s'associe pas à la recommandation de la Cour des comptes qui suggère de supprimer l'éligibilité des apprentis à la prime d'activité.

b) Les bénéficiaires de la prime d'activité en situation de cumul emploi-retraite

S'agissant des bénéficiaires retraités en cumul emploi-retraite, la Cour des comptes estime que la prime d'activité joue uniquement un rôle de soutien au pouvoir d'achat et non d'incitation au travail. Par conséquent, la Cour propose de mettre fin à l'éligibilité à la prime d'activité des retraités en cumul emploi-retraite.

Pour autant, les rapporteurs spéciaux ne s'associent pas à cette recommandation de la Cour des comptes. L'emploi des séniors est un objectif essentiel des politiques de l'emploi. La suppression de l'éligibilité des retraités en cumul emploi-retraite entrerait en contradiction avec cet objectif. Aussi, la sortie du marché du travail pour ces bénéficiaires pourrait se traduire par des dépenses de pension de retraite annulant tout ou partie des économies sur la prime d'activité.

En outre, la DGCS précise que l'éligibilité au dispositif suppose de percevoir une pension de retraite peu élevée tout en ne dépassant pas un certain plafond de revenus professionnels. Le plafond de revenus pour bénéficier de la prime d'activité étant familialisé, cela garantit que la prime d'activité ne bénéficie qu'à des foyers dont le revenu total nécessite un soutien, indépendamment de l'activité professionnelle.

Selon les estimations de la DGCS, en 2023, environ 40 000 personnes en cumul emploi-retraite ont perçu la prime d'activité pour une dépense totale annuelle de 87 millions d'euros. Ainsi, les économies potentielles restent relativement faibles au regard du coût total du dispositif.

c) Les bénéficiaires de l'allocation aux adultes handicapés

Dans l'objectif de renforcer l'effet de la prime d'activité sur l'emploi, la Cour des comptes propose de supprimer le traitement favorable applicable à l'AAH pour le calcul de la prime d'activité.

Actuellement, l'AAH est considérée comme un revenu professionnel pour le calcul de la prime d'activité à partir de 25 % du SMIC net mensuel. La Cour des comptes considère que le barème de l'AAH permet déjà un intéressement au travail, et qu'une telle mesure permettrait 225 millions d'euros d'économies en année pleine.

Cependant, les rapporteurs spéciaux ne s'associent pas à cette recommandation, déjà exclue lors de l'examen du projet de loi de finances pour 2026. En effet, une telle mesure réduirait les revenus de nombreuses personnes en situation de handicap. Environ 108 000 personnes bénéficient à la fois de la prime d'activité et de l'AAH fin 2024, pour un montant moyen de prime d'activité estimé à 174 euros par mois.

Les rapporteurs spéciaux considèrent que le montant d'économies attendues est faible au regard du coût global du dispositif, et que cette évaluation omet les éventuels coûts additionnels associés à la perte de revenus pour ces personnes. Par ailleurs, une telle mesure serait incohérente avec l'objectif d'inclusion des personnes en situation de handicap dans le monde du travail.

d) Un ciblage à affiner selon des critères de revenu

La prime d'activité présente un ciblage large avec un point de sortie situé au-delà de 60 % du salaire moyen pour un célibataire sans enfant.

Après avoir étudié les dispositifs comparables de plusieurs pays, la Cour des comptes conclut que la prime d'activité française est l'un des dispositifs les moins ciblés de l'Organisation de coopération et de développement économiques (OCDE).

Le dispositif bénéficie aussi à des ménages disposant de revenus plus élevés, allant jusqu'à 1,5 SMIC pour une personne célibataire sans enfant. Ces personnes perçoivent des montants de prime d'activité relativement faibles, conduisant à une forme de saupoudrage.

Montant mensuel de la prime d'activité au 1er avril 2025, selon le revenu d'activité et la situation familiale d'un foyer ayant pour unique ressource
des revenus d'activité

(en euros)

Note : En dessous de 15 euros, la prime d'activité n'est pas versée.

Source : DREES, Minima sociaux et prestations de solidarité, édition 2025

Comme le montre le graphique ci-dessus, le montant mensuel de la prime d'activité pour une personne seule sans enfant est inférieur à 100 euros pour un revenu du travail mensuel net supérieur à 1 800 euros.

Plutôt qu'un ajustement de la prime d'activité par cible de bénéficiaires, comme le propose la Cour des comptes, les rapporteurs spéciaux estiment que des économies plus astucieuses sont à rechercher par un meilleur ciblage en fonction du revenu. Le recentrage de la prime sur les travailleurs les plus modestes constitue une solution alternative plus efficace et plus juste pour atteindre un objectif d'économies, en comparaison à la proposition visant à supprimer le traitement favorable applicable à l'AAH pour le calcul de la prime d'activité.

Ainsi, les rapporteurs spéciaux recommandent de cibler davantage la prime d'activité sur les ménages modestes en abaissant son point de sortie, notamment pour financer une mesure de renforcement des incitations à l'emploi dès le premier euro de revenu du travail.

La DGCS indique que le décalage du point de sortie de la prime d'activité peut s'effectuer selon trois modalités, présentant des effets différents :

- par une diminution du montant forfaitaire, qui risquerait cependant de découpler la prime d'activité du montant du RSA, nuisant à la cohérence du système de solidarité. Par exemple, une telle mesure pourrait complexifier la gestion des bascules fréquentes des allocataires entre le RSA et la prime d'activité ;

- par une modification des bornes du bonus individuel. Cependant, cette option irait à l'encontre de la mesure de revalorisation votée en loi de finances pour 2026 et entrée en vigueur en avril 2026 ;

- par une mesure de pente, consistant à diminuer les abattements appliqués aux revenus d'activité dans le calcul de la prestation. Cette option avait été retenue par le décret du 29 mars 2025 qui a diminué la pente du dispositif de 1,15 point, faisant passer le coefficient d'intéressement de la prime d'activité de 61 % à 59,85 %, générant 290 millions d'euros de moindres dépenses en 2025.

Les rapporteurs spéciaux estiment qu'une nouvelle mesure de pente pourrait être étudiée afin de concentrer davantage la prime d'activité sur les revenus modestes et compenser une éventuelle réforme visant à faire démarrer le bonus individuel au premier euro. Dans l'hypothèse d'un abaissement du point de sortie de la prime d'activité à 1,25 SMIC pour une personne seule sans enfant (contre 1,5 SMIC actuellement), la DGCS indique qu'il faudrait réduire la pente de 4,5 points (baisse du coefficient d'intéressement de 59,85 % à 53,35 %). Cela génèrerait une économie en année pleine de 3,3 milliards d'euros. Toutefois, une telle mesure aurait des effets tout le long de la distribution du dispositif et devrait être envisagée et évaluée à la lumière d'un éventuel démarrage plus précoce du bonus individuel.

III. QUEL AVENIR POUR LA PRIME D'ACTIVITÉ ?

L'évaluation de l'efficacité de la prime d'activité revêt une importance particulière dans le contexte de la mise en place depuis 2024 de la solidarité à la source ainsi que dans le contexte du futur projet de loi créant l'allocation de solidarité unifiée (ASU), que le Gouvernement envisage de déposer au Parlement courant 2026.

Les rapporteurs spéciaux émettent plusieurs alertes, notamment s'agissant de la création de l'ASU envisagée par le Gouvernement.

A. LA SOLIDARITÉ À LA SOURCE POURRAIT RÉDUIRE LE TAUX DE NON-RECOURS ET LE NOMBRE D'INDUS VERSÉS

1. Un taux de non-recours à la prime d'activité à actualiser

La Cour des comptes précise que la mise en place de la prime d'activité visait également à répondre aux difficultés de recours aux dispositifs précédents, notamment le RSA activité.

Les publics isolés avaient peu recours au RSA activité. Une étude de 2011 chiffrait le taux de non-recours au RSA activité à 68 %^6(*), ce qui est considérable.

Pour faciliter le recours à la prime d'activité, l'accès au dispositif a été simplifié via la demande dématérialisée, la déclaration de ressources trimestrielle et la stabilité du montant de prime sur trois mois. Initialement, un objectif de taux de recours à la prime d'activité de 50 % avait été fixé.

Une évaluation de 2017 avait estimé le taux de recours à la prime d'activité à 70 % en décembre 2016, soit un taux de non-recours à 30 %, cohérent avec celui observé pour le RSA^7(*).

Depuis 2017, aucune étude n'a actualisé le taux de non-recours à la prime d'activité. En 2022, la DREES a chiffré le taux de non-recours au RSA : « un tiers des foyers éligibles au RSA seraient non recourants chaque trimestre, et un cinquième le seraient de façon prolongée au cours de l'année »^8(*). L'estimation du taux de non-recours à la prime d'activité n'avait pas été menée à son terme faute de données infra-annuelles sur les revenus des personnes éligibles.

Pour autant, la Cour des comptes indique que la réforme de 2019 semble avoir eu un effet important sur le recours à la prestation. Le nombre de ménages bénéficiaires a augmenté de 37 %, soit 1,1 million de bénéficiaires supplémentaires. 20 % de cette hausse s'expliquerait par une augmentation du recours à la prestation.

La DGCS indique aux rapporteurs spéciaux qu'une étude de la DREES pourrait paraître courant 2026 afin d'actualiser le taux de non-recours à la prime d'activité. Cette étude devra surmonter la difficulté liée à l'absence de données sur la variation infra annuelle des revenus des bénéficiaires.

Les rapporteurs spéciaux indiquent qu'il est essentiel de chiffrer le taux de non-recours à la prime d'activité. D'une part, le taux de non-recours est un bon indicateur qui permet d'évaluer si les personnes éligibles ont bien accès à leurs droits. Il est difficile de vouloir améliorer l'impact de la prime d'activité sur l'accès à l'emploi sans appréhender précisément la population éligible. D'autre part, la réforme de la solidarité à la source pourrait augmenter fortement le taux de recours à la prime d'activité, ce qui aura un impact budgétaire important. Il est nécessaire de pouvoir anticiper cet impact budgétaire, ce qui implique de disposer rapidement d'une évaluation du taux de non-recours à la prime d'activité.

2. Des freins au recours à la prime d'activité qui restent à lever

À travers une étude publiée en 2020, la CNAF identifie plusieurs freins au recours à la prime d'activité^9(*). Si les parcours des allocataires du dispositif sont très divers, l'étude identifie trois parcours-types de non-recours :

- certains allocataires font une demande tardive de prime d'activité, alors qu'ils auraient pu en bénéficier plus tôt. Ces situations concernent principalement des foyers isolés, des actifs qui travaillent à plein temps et des jeunes de moins de 30 ans. Cette situation s'explique par une méconnaissance du dispositif et parfois par une crainte de devoir rembourser des indus. Le recours est généralement déclenché par une information par l'entourage professionnel ou personnel ;

- certains parcours sont marqués par des allers-retours dans le dispositif, alternant des épisodes de non-recours récurrents plus ou moins longs. Ces situations s'expliquent notamment par des représentations erronées de l'éligibilité au dispositif et concernent d'anciens bénéficiaires du RSA activité qui appréhendent mal le fonctionnement de la prime d'activité ainsi que des allocataires connaissant des changements de situations familiales ou professionnelles (divorce, déménagement, départ d'enfants, changement de statut d'emploi) ;

- d'autres allocataires cessent de bénéficier de la prime d'activité alors qu'ils y sont toujours éligibles. Ces allocataires perçoivent généralement des montants relativement moins élevés de prime d'activité, travaillent souvent à temps plein et se représentent mal leur éligibilité et perçoivent le parcours d'accès à la prime d'activité comme encore trop complexe.

Les rapporteurs spéciaux s'associent à la recommandation de la Cour des comptes s'agissant de l'importance de mobiliser davantage les outils permettant de dynamiser le recours à la prime d'activité. Trois outils pourraient être davantage mobilisés :

- les « rendez-vous des droits » mis en place en 2014 qui reposent sur une évaluation approfondie de la situation d'un allocataire pour l'aider à identifier les dispositifs auxquels il pourrait avoir recours. L'évaluation du dispositif montre qu'il est efficace. Pourtant, la Cour des comptes indique qu'il est moins utilisé ces dernières années ;

- les campagnes d'accès aux droits mises en oeuvre par la CNAF qui reposent sur l'exploration des données (datamining). La CNAF identifie au sein du fichier allocataires les potentiels bénéficiaires de la prime d'activité et les invite à simuler leurs droits puis à suivre une téléprocédure en cas d'estimation favorable. Ces campagnes sont à poursuivre en privilégiant une prise de contact par téléphone plutôt que par SMS, comme le souligne la Cour des comptes ;

- les démarches « d'aller vers » qui consistent à aller à la rencontre des potentiels bénéficiaires en dehors des lieux d'accueil du public. Ces démarches sont particulièrement importantes pour atteindre les publics isolés, 56 % des allocataires de la prime d'activité étant des personnes seules sans enfant. La Cour des comptes indique que ces démarches sont peu développées par la branche famille.

3. La solidarité à la source : une modernisation déclarative qui devrait favoriser le recours à la prime d'activité et réduire les indus

a) La solidarité à la source : une modernisation déclarative et non un versement automatique des prestations

La solidarité à la source est une réforme menée depuis le 1^er février 2024 visant à simplifier l'accès aux droits. Après une première phase d'expérimentation dans cinq départements, la réforme a été généralisée le 1^er mars 2025.

L'objectif est d'automatiser le pré-remplissage des déclarations trimestrielles de ressources pour le calcul de la prime d'activité et du RSA. Les déclarations trimestrielles de ressources sont des formulaires que les allocataires valident tous les trois mois pour actualiser leur situation et maintenir le versement de leurs aides.

Le pré-remplissage est permis par le déploiement du dispositif de ressources mensuelles, qui correspond à une infrastructure alimentée par la CNAF qui récupère les données auprès de tiers à savoir les employeurs, organismes de protection sociale ou encore la direction générale des finances publiques.

Le dispositif de ressources mensuelles extrait le montant net social (MNS) qui correspond aux sommes brutes des salaires et revenus de remplacement, diminués des cotisations et des contributions sociales qui leur sont applicables. Affiché obligatoirement sur les bulletins de paie et les relevés de prestations, le MNS est désormais automatiquement prérempli dans les déclarations trimestrielles de ressources du RSA et de la prime d'activité.

Ainsi, la réforme de la solidarité à la source vise une automatisation de la collecte des données de revenus des allocataires, et non un versement automatique des prestations.

La CNAF a indiqué aux rapporteurs spéciaux que le maintien de la quérabilité des prestations se justifie à plusieurs titres. D'une part, les allocataires doivent demeurer libre de choisir de bénéficier ou non des prestations. D'autre part, des obstacles techniques inhérents à la nature de certains revenus ainsi qu'au caractère familialisé du dispositif rendraient un versement automatique très difficile.

b) Une réduction des indus versés et une hausse possible du recours à la prime d'activité

Si la Cour des comptes indique qu'il est encore trop tôt pour évaluer la réforme de la solidarité à la source, cette dernière semble présenter plusieurs avantages pour la prime d'activité.

En premier lieu, la solidarité à la source permet de sécuriser les opérations de calcul et de fiabiliser les droits, ce qui pourra amener une réduction des indus versés. L'intégration directe des données issues des tiers de confiance limite les risques d'erreurs déclaratives et de fraudes. Cette fiabilisation entraîne une diminution mécanique des indus, c'est-à-dire sommes versées à tort par l'administration.

Les rapporteurs spéciaux notent que la prime d'activité est la prestation à l'origine du plus grand nombre d'indus en 2024. D'après la Cour des comptes, le nombre d'indus non frauduleux identifiés par les CAF atteignait 1,8 million en 2024, soit 610 millions d'euros (6 % du montant de prime d'activité). Ainsi, la réforme de la solidarité à la source entrainera probablement une réduction bienvenue du nombre d'indus, particulièrement pénible pour les allocataires, les conduisant à reverser les sommes trop perçues à l'administration.

En deuxième lieu, ce dispositif pourrait réduire le non-recours à la prime d'activité. En fiabilisant les données déclaratives par le pré-remplissage, la réforme simplifie les démarches et neutralise la crainte des usagers de devoir rembourser des indus à la suite d'erreurs commises de bonne foi.

Enfin, la réforme facilite la gestion des demandes par la CNAF et la CCMSA. L'efficacité du processus de pré-remplissage est démontrée par un taux de validation des déclarations trimestrielles de ressources sans modification atteignant 94 % en moyenne. Le traitement des signalements émis par les allocataires est majoritairement exécuté avant l'étape de liquidation des droits, ce qui prévient efficacement la création de nouveaux rappels ou de situations d'endettement pour les usagers.

B. L'ALLOCATION DE SOLIDARITÉ UNIFIÉE : UNE VOLONTÉ LOUABLE D'HARMONISER LE SYSTÈME DE SOLIDARITÉ, MAIS SOUMISE À D'IMPORTANTES INCERTITUDES

1. Un projet inspiré du revenu universel d'activité

Le projet de l'allocation de solidarité unifiée (ASU) s'inscrit dans le prolongement des orientations fixées lors de la présentation de la stratégie nationale de prévention et de lutte contre la pauvreté en 2018. À cette occasion, le Président de la République avait annoncé la création d'un revenu universel d'activité, devant intégrer toutes les prestations de solidarité dans un système unifié de solidarité.

Des travaux administratifs et une concertation citoyenne ont été menés entre février 2019 et avril 2020, date à laquelle les travaux ont été suspendus en raison de la crise sanitaire liée à la Covid-19. Un rapport de préfiguration du revenu universel d'activité a été remis par le rapporteur général de la réforme, Fabrice Lenglart, au Premier ministre Jean Castex en janvier 2022.

Face à la complexité technique et politique d'une fusion globale, qui envisageait initialement d'intégrer des minima sociaux très spécifiques comme l'allocation aux adultes handicapés ou le minimum vieillesse, le projet a été réorienté en 2022 sous le concept de « solidarité à la source ».

Cette évolution s'est matérialisée par l'abandon définitif du revenu universel d'activité au profit de l'ASU, dont le périmètre a été resserré autour de trois prestations : le revenu de solidarité active (RSA), la prime d'activité et les aides personnelles au logement (APL).

2. Une ambition louable d'harmoniser le système de solidarité

a) La convergence des bases ressources et des barèmes de la prime d'activité, du RSA et des APL

Le projet de l'ASU ne vise pas à fusionner le RSA, la prime d'activité et les APL mais à opérer un rapprochement de leurs bases ressources et de leurs barèmes. L'allocataire verrait les trois prestations versées simultanément par la CCMSA et la CNAF, qui en demeureraient les gestionnaires. La DGCS précise que ce versement conserverait néanmoins la capacité de distinguer les différents financeurs finaux, garantissant la traçabilité des engagements respectifs de l'État et des conseils départementaux.

Périmètre budgétaire de l'allocation de solidarité unifiée (ASU)

(en milliards d'euros)

Note : les dépenses de prime d'activité et d'aides personnelles au logement correspondent aux dépenses exécutées en crédits de paiement à fin 2025 ; la dépense de RSA est estimée par la DREES à fin 2023.

Source : commission des finances, d'après les documents budgétaires et la DREES

La DGCS indique que le projet de l'ASU est construit selon une hypothèse de neutralité budgétaire. Au total, l'ASU concernerait donc environ 39 milliards d'euros de dépenses pour les trois prestations.

L'ASU consiste à harmoniser les bases ressources et la notion de foyer entre les trois prestations, tout en appréhendant les situations particulières des bénéficiaires au moyen d'un mécanisme d'abattements.

En premier lieu, le Gouvernement envisage de créer une base ressources commune entre les trois prestations, c'est-à-dire qu'il s'agit d'unifier la manière dont les ressources d'un foyer sont prises en compte pour le calcul de l'allocation. Le montant net social (MNS), créé par la réforme de la solidarité à la source, constituerait le socle de la base ressources de l'ASU.

Actuellement, le RSA et la prime d'activité sont assis sur une base sociale, tandis que les APL sont assises sur une base fiscale, à savoir le revenu catégoriel. Il s'agirait de privilégier une harmonisation vers la base ressources du RSA, la plus large, qui inclut des ressources non imposables, afin d'appréhender le niveau de vie réel.

En deuxième lieu, il s'agit d'harmoniser la notion de foyer. Le système en vigueur présente des divergences de périmètres s'agissant de l'âge maximal de prise en compte des enfants à charge, de l'intégration des ascendants ou de la prise en compte des personnes en situation de handicap. Sur ce point, le projet de loi en cours d'élaboration pourrait opérer un rapprochement vers la définition du foyer actuellement retenue pour les aides personnelles au logement.

Enfin, pour appréhender avec justesse la diversité des configurations familiales, le projet de l'ASU prévoit un mécanisme d'abattements. Ces abattements s'appliqueraient à certains revenus et pourraient varier selon la prestation concernée. Il s'agirait d'assurer un traitement différent pour les foyers comptant des retraités, des étudiants, des apprentis ou des bénéficiaires de l'allocation aux adultes handicapés.

b) L'ASU est censée renforcer le gain financier au travail

Les rapporteurs spéciaux considèrent que cette volonté d'harmoniser les prestations sociales pour obtenir un gain financier au travail est louable.

En effet, le système actuellement en vigueur peut générer des situations inéquitables où la prime d'activité et les aides au logement décroissent simultanément lors d'une hausse de salaire, neutralisant l'incitation à travailler pour certains locataires modestes.

L'ASU viserait à corriger cette défaillance en garantissant une articulation optimisée des différentes composantes. Selon la DGCS, l'objectif de gain au travail serait atteint à travers une extinction ordonnée des composantes, permettant ainsi un intéressement clair au travail.

De plus, l'ASU inclut la création d'un compte social unique dématérialisé. L'objectif est de permettre aux usagers de simuler leurs droits et d'anticiper l'impact d'une reprise d'activité sur leurs ressources. Cette simplification de l'interface entre l'usager et l'administration serait bienvenue.

Même sous l'hypothèse d'un vote parlementaire favorable en 2026, l'entrée en vigueur de l'ASU n'aura lieu qu'en 2030, en raison de l'envergure du chantier d'adaptation informatique requis pour le réseau des caisses gestionnaires.

3. De fortes incertitudes nécessitant des garanties pour les bénéficiaires et les collectivités territoriales

Bien que les objectifs de clarification et de systématisation du gain à l'activité emportent l'adhésion sur le plan des principes, les rapporteurs spéciaux sont réservés quant aux conséquences de cette réforme pour les bénéficiaires et les finances publiques départementales.

a) Une incertitude quant à l'impact de l'ASU sur le niveau de vie réel des allocataires

L'impact de l'ASU sur les allocataires du RSA, de la prime d'activité et des APL apparaît incertain.

Selon la DGCS, l'articulation des composantes de l'ASU devrait garantir que pour 100 euros de revenu d'activité supplémentaire, tout foyer verra ses ressources, composées des prestations de l'ASU et de ses revenus professionnels, augmenter de 50 euros au minimum quelle que soit la situation familiale et de logement.

Pour autant, la modification des paramètres des prestations créerait inévitablement des transferts de richesses entre les ménages. D'après la DGCS, le nombre de foyers gagnants avec le nouveau système serait proche du nombre de foyers perdants.

Ainsi, la bascule paramétrique risque de dégrader la situation financière d'un nombre important de foyers, sans que le Parlement ne dispose, au stade de l'examen de la loi, de la définition réglementaire des futurs paramètres de l'ASU. En effet, les modalités techniques de mises en oeuvre de l'ASU relèvent du pouvoir réglementaire et non de la loi.

Les rapporteurs spéciaux estiment indispensable de présenter au Parlement un chiffrage des gagnants et des perdants de la réforme au moment de l'examen du texte. Ce chiffrage devrait notamment intégrer une évaluation de l'impact de l'ASU par décile de niveau de revenus et par configuration familiale, selon les différents paramètres possibles de l'ASU.

b) Des conséquences incertaines pour les finances publiques des conseils départementaux

La volonté louable de diminuer fortement le non-recours aux droits sociaux par la simplification de l'attribution de la prestation s'accompagnera d'une hausse progressive des dépenses de prestations. Même si ce coût supplémentaire résulte d'une régularisation de droits qui sont aujourd'hui involontairement non perçus, les rapporteurs spéciaux insistent sur l'importance de les anticiper.

Selon les Départements de France, auditionnés par les rapporteurs spéciaux, la levée du non-recours partiel aux différentes prestations composant l'ASU pourrait entraîner un coût supplémentaire de l'ordre de 1,8 milliard d'euros. La part de ce coût supplémentaire incombant aux départements au titre du RSA est inconnue à date. En tout état de cause, les départements ne seraient pas en mesure d'assumer des dépenses supplémentaires de RSA compte tenu de leurs contraintes budgétaires.

Les rapporteurs spéciaux estiment que l'impact de la mise en oeuvre de l'ASU sur les finances publiques départementales doit impérativement être anticipé. L'argument de la neutralité budgétaire du projet d'ASU pour les finances de l'État ne doit pas occulter les effets potentiels sur les départements.

LISTE DES PERSONNES ENTENDUES

Direction générale de la cohésion sociale (DGCS) - Ministère de la Santé

- M. Jean-Benoît DUJOL, directeur général ;

- Mme Laura BRIANT, cheffe de bureau des minima sociaux ;

- Mme Julie DURAFFOURG, chargée de mission prime d'activité et aides sociales ;

- Mme Katarina MILETIC-LACROIX, adjointe à la sous-direction des affaires financières et de la modernisation.

Caisse nationale d'allocations familiales (CNAF)

- Mme Constance BENSUSSAN, directrice générale ;

- Mme Lucie GONZALEZ, directrice des statistiques, études et de la recherche ;

- M. Guillaume GEORGES, directeur adjoint de la direction des prestations familiales et sociales.

TRAVAUX DE LA COMMISSION :
AUDITION POUR SUITE À DONNER

Réunie le mercredi 10 juin 2026, sous la présidence de M. Claude Raynal, président, la commission des finances a procédé à l'audition pour suite à donner à l'enquête de la Cour des comptes, réalisée en application de l'article 58-2° de la LOLF, sur la prime d'activité.

M. Claude Raynal, président. - Nous procédons ce matin à l'audition pour suite à donner à l'enquête de la Cour des comptes, réalisée à la demande de notre commission en application du 2° de l'article 58 de la loi organique relative aux lois de finances (LOLF), sur la prime d'activité.

La commission des finances a choisi de demander cette enquête à la Cour des comptes alors que la prime d'activité se trouve dans sa dixième année. Sans anticiper les conclusions de la Cour des comptes, la prime d'activité intéresse, tout d'abord et particulièrement, au regard de son coût. En effet, les dépenses publiques consacrées à la prime d'activité sont passées d'environ 4 milliards d'euros en 2019 à près de 11 milliards d'euros aujourd'hui.

Cela pose donc avec acuité la question de la performance du dispositif. La prime joue-t-elle efficacement le rôle qui lui a été dévolu, à la fois dans le complément de rémunération qu'elle assure aux travailleurs aux bas revenus et dans le soutien et l'incitation à l'emploi ?

C'est avec ces éléments en tête que nous recevons aujourd'hui la présidente de la cinquième chambre de la Cour des comptes, Mme Sophie Thibault, qui nous exposera les conclusions du rapport d'enquête.

Les rapporteurs spéciaux de la mission « Solidarité, insertion et égalité des chances », Arnaud Bazin et Pierre Barros, lui succéderont pour indiquer les principaux enseignements et perspectives qu'ils tirent de ce travail.

Pour prolonger nos échanges et répondre aux observations de la Cour et des rapporteurs spéciaux, je donnerai ensuite la parole à M. Jean-Benoît Dujol, directeur général de la cohésion sociale, et à Mme Constance Bensussan, directrice générale de la Caisse nationale des allocations familiales (CNAF).

À l'issue de notre réunion, je demanderai aux membres de la commission des finances leur accord pour publier l'enquête remise par la Cour des comptes ainsi que le rapport d'information des rapporteurs spéciaux qui en découle.

Je vous indique enfin que cette audition fait l'objet d'une captation vidéo et est retransmise sur le site internet du Sénat.

Mme Sophie Thibault, présidente de la cinquième chambre de la Cour des comptes. - Ce rapport sur l'évaluation de la politique publique relative à la prime d'activité a été réalisé par ce que nous appelons une formation interchambres, réunissant les cinquième et sixième chambres de la Cour, la seconde traitant des aspects de sécurité sociale en lien avec le sujet. Il vous a été transmis sur le fondement de l'article 58-2° de la LOLF, à la demande de votre commission et des deux rapporteurs spéciaux, en janvier 2026.

La prime d'activité est une prestation sociale sous condition de ressources. Mise en place en 2016, elle résulte de la fusion du revenu de solidarité active (RSA) activité et de la prime pour l'emploi (PPE). Elle poursuit deux objectifs : le soutien au pouvoir d'achat des travailleurs modestes et l'incitation à l'emploi.

L'évaluation de ce dispositif est totalement justifiée par son importance budgétaire - en 2025, la prime d'activité représentait un montant total de plus de 10,6 milliards d'euros -, par l'ampleur du soutien aux revenus qu'elle procure aux ménages et par l'absence, à ce jour, d'étude conclusive sur ses effets.

L'évaluation que nous avons menée avait vocation à répondre à plusieurs questions et à compléter de précédents travaux de la Cour sur des prestations sociales sous condition de ressources. Pour mémoire, nous avions conduit une évaluation de la politique publique du RSA et remis un rapport public thématique sur l'allocation aux adultes handicapés (AAH).

Trois questions évaluatives ont été identifiées dans nos travaux.

La première porte sur le point de savoir si les conditions pour que la prime d'activité remplisse les objectifs qui lui ont été assignés sont bien réunies. Elle amène à s'interroger sur la cohérence du dispositif et sur l'adéquation de ses modalités de déploiement, de gestion et de financement.

La deuxième vise à mesurer l'ampleur du soutien au pouvoir d'achat des ménages ayant des revenus d'activité modestes et la contribution du dispositif à la lutte contre la pauvreté des personnes qui ont un emploi.

La troisième a trait à l'efficacité du dispositif en matière d'incitation au maintien ou au retour à l'emploi de ses bénéficiaires, constitutive du second objectif de la prime.

Pour répondre notamment à cette dernière question, le rapport s'appuie en particulier sur une étude conduite par l'économiste Antoine Bozio, qui dirige l'Institut des politiques publiques (IPP). Nous lui avions d'ailleurs proposé d'être présent aujourd'hui devant vous, mais son agenda ne le lui permettait malheureusement pas. L'étude a été menée dans le cadre d'un partenariat de recherche, copiloté et cofinancé par la direction générale de la cohésion sociale (DGCS) et la Cour des comptes.

En accord avec les deux rapporteurs spéciaux, l'évaluation ne traite pas des effets indirects induits par le dispositif, notamment les éventuels effets négatifs sur la dynamique salariale, ce que l'on appelle la trappe à bas salaires, des employeurs renonçant à augmenter les salaires en ayant à l'esprit la compensation apportée par la prime d'activité. Sur le plan méthodologique, une telle étude eût en effet été trop complexe à conduire parallèlement aux autres travaux.

Quelques précisions encore sur la méthodologie retenue.

Outre l'association aux travaux de la sixième chambre de la Cour, nous avons mis en place un comité d'accompagnement. Composé de façon équilibrée entre représentants des diverses parties prenantes, il s'est réuni à quatre reprises. Nous avons également constitué un comité scientifique, afin de vérifier la robustesse des travaux conduits par l'IPP sur les effets sur l'emploi de la prime d'activité.

Le rapport se fonde également sur les résultats d'une première enquête de type sondage, réalisée en interne par la Cour des comptes auprès d'un large échantillon de bénéficiaires de la prime - avec plus de 6 000 répondants -, et d'une seconde enquête auprès d'un échantillon d'employeurs, sous-traitée à l'institut de sondage Ipsos. Enfin, pour étayer le plus possible les conclusions du rapport et en assurer la robustesse méthodologique, nous nous sommes aussi appuyés sur un parangonnage des dispositifs équivalents dans sept autres pays de l'OCDE.

J'en viens aux principaux constats et recommandations du rapport, lequel est divisé en trois chapitres.

Le premier chapitre apporte de premiers éléments de réponse à la question de savoir si les conditions sont réunies pour que la prime d'activité remplisse bien les deux objectifs qui lui sont assignés par le législateur.

Il en ressort que la conception du dispositif est globalement cohérente. Il apparaît que la prime d'activité apporte des améliorations notables par rapport aux dispositifs qui l'ont précédée, en particulier le RSA activité. Cependant, nous avons pu noter qu'elle souffre, ponctuellement et pour certains publics, d'un manque de cohérence qu'il serait possible d'atténuer.

C'est la raison pour laquelle nous avons émis deux recommandations.

Nous proposons tout d'abord de mettre fin à l'éligibilité des apprentis et des salariés en cumul emploi-retraite. Il nous semble en effet que, pour ces deux catégories, la prime d'activité ne joue aucun rôle incitatif à l'emploi, se bornant à une fonction de soutien au revenu, et n'est donc pas totalement justifiée. La mesure permettrait de réaliser une économie de plus de 300 millions d'euros. C'est une piste de réflexion.

Nous proposons ensuite d'harmoniser le traitement des pensions alimentaires et de l'allocation de soutien familial (ASF) pour le calcul de la prime d'activité. Plusieurs options sont étudiées. Je n'appartiendrais évidemment pas à la Cour des comptes si je n'indiquais pas que, quelle que soit l'option qui pourrait être retenue, il serait souhaitable que l'harmonisation ne se traduise pas par une augmentation du coût global de la prestation, c'est-à-dire dans le sens du mieux-disant.

Précisément, ce chapitre analyse aussi la dynamique du coût de la prestation. Après la crise des « gilets jaunes », la réforme intervenue en 2019 a conduit, comme vous l'avez rappelé, monsieur le président, à un changement d'échelle du dispositif du point de vue de la dépense publique. En 2018, l'État y consacrait 5,6 milliards d'euros pour 3,2 millions de bénéficiaires ; dès 2019, avec l'effet de la réforme, le coût est passé à 9,6 milliards d'euros pour 4,5 millions de bénéficiaires. La réforme de 2019, qui visait à soutenir le revenu des ménages sans relever le coût du travail, s'est donc opérée au prix d'une augmentation très significative de la dépense publique. Cette hausse s'est poursuivie après 2019, à un rythme moindre mais toujours assez soutenu, du fait de l'inflation, de la bonne tenue du marché du travail au sortir de la crise sanitaire et d'une meilleure visibilité du dispositif, suscitant davantage de recours.

Le deuxième chapitre de notre rapport traite justement du niveau de recours au dispositif par les potentiels bénéficiaires et des moyens de l'accroître. Créer un droit suppose en effet que tous les publics qui pourraient en bénéficier puissent y prétendre. La bonne connaissance de cette prime est une condition essentielle de son efficacité et de sa capacité à atteindre ses objectifs. Nous avons en outre abordé les modalités pratiques de gestion de la prime, incluant les délais et les erreurs de versement, ces modalités apparaissant déterminantes pour atteindre un bon niveau de satisfaction de l'usager. J'évoquerai ainsi la question des indus, qui ont pu exister, et qui ont engendré des demandes de remboursement.

Pour ce qui a trait au non-recours, les dernières études disponibles datent de 2017. Elles l'évaluaient alors à 30 % des personnes susceptibles de bénéficier de la prime. Nous n'avons pas cherché à actualiser ces données, la direction de la recherche, des études, de l'évaluation et des statistiques (Drees) nous ayant indiqué qu'elle réalisait une nouvelle étude en ce sens, dont la publication est imminente. Il importe néanmoins de souligner que cette proportion de 30 %, consécutive à la création de la prime d'activité puis à la réforme de 2019, et quoiqu'elle ne soit pas totalement satisfaisante, constitue un grand progrès par rapport au RSA activité, prestation pour laquelle le non-recours approchait 70 %.

Pour améliorer le taux de recours, le rapport recommande la revitalisation des dispositifs, notamment ceux qui ont démontré leur efficacité, tels les rendez-vous des droits proposés par les caisses d'allocations familiales (CAF) à leurs allocataires. Nous recommandons aussi une mobilisation renforcée des informations contenues dans le dispositif de ressources mensuelles (DRM) et une exploration des données par du data mining afin de mieux cibler les campagnes d'incitation auprès des potentiels non-recourants.

Évidemment, si le taux de recours augmente, peut-être conviendra-t-il de reprofiler la prime, car, en aucun cas dans notre esprit, ce que nous proposons ne doit aboutir à ce que la dynamique d'augmentation continue sur le même train. Des économies pourraient d'ailleurs être envisagées, j'y reviendrai.

En matière de gestion, les délais de réponse aux demandes de prime d'activité, qu'il s'agisse de premières demandes ou de demandes de renouvellement des droits, sont satisfaisants, bien que légèrement supérieurs à l'objectif fixé par la convention d'objectifs et de gestion (COG). À l'inverse, jusqu'à une période récente, l'obligation qui était faite aux demandeurs de déclarer eux-mêmes trimestriellement celles de leurs ressources qui sont prises en compte dans le calcul des droits à la prime d'activité provoquait de très nombreuses erreurs déclaratives. Ces dernières avaient pour conséquence un nombre élevé de demandes de remboursement d'indus. Or de telles demandes, adressées particulièrement à des personnes vulnérables, conduisaient certaines d'entre elles à renoncer à la prime d'activité. À cet égard, la réforme majeure, dite de solidarité à la source, qui vient d'être mise en oeuvre au sein de la branche famille, devrait apporter à court terme une amélioration significative. Le rapport le souligne et mes collègues de la sixième chambre s'en enquerront prochainement.

Le troisième chapitre du rapport porte sur l'atteinte des deux objectifs assignés à la prime d'activité, en réponse aux deuxième et troisième questions évaluatives que j'ai évoquées.

La prime atteint évidemment l'objectif de soutien au revenu. Quant au public ciblé, c'est bien au sein des quatre premiers déciles de niveau de vie qu'elle est le plus mobilisée. L'intensité de l'aide est particulièrement élevée à des niveaux de rémunération faibles, entre 40 % et 60 % du Smic. La prime d'activité a largement contribué à faire disparaître les situations de pauvreté des personnes travaillant à temps plein, quelle que soit leur configuration familiale, y compris pour les familles monoparentales, un public assez vulnérable sur lequel la Cour des comptes doit d'ailleurs rendre un autre rapport.

Si le taux de pauvreté des personnes qui bénéficient de la prime d'activité reste relativement élevé, cela tient principalement à la persistance de situations de travail à temps partiel. Il demeure dans cette catégorie de travailleurs des niveaux de revenus encore insuffisants pour permettre aux foyers de sortir de la pauvreté monétaire.

Ce dispositif a un coût élevé. La France se singularise en effet, au sein des pays de l'OCDE étudiés dans l'évaluation, par le caractère élevé des points de sortie de la prestation. Celle-ci bénéficie à des ménages se situant parfois très au-delà du seuil de pauvreté. Des ajustements pourraient donc encore être faits.

En ce qui concerne le deuxième objectif de la prime, à savoir l'incitation à l'emploi, le rapport ne met pas en évidence l'effet de la prestation sur le taux d'emploi - c'est une litote ! La rédaction en reste prudente, car nous nous en tenons à une logique scientifique et à une méthode rigoureuse.

Sur le plan théorique, le rapport montre qu'il existe bien un gain au travail dans la grande majorité des situations individuelles. Pour autant, sur le plan empirique, il n'identifie pas d'effet de la prime d'activité sur l'emploi. Les travaux de l'IPP soulignent l'absence d'effet observable sur les comportements d'emploi du renforcement du bonus individuel intervenu en 2019. Le sondage que nous avons réalisé montre, quant à lui, que les personnes interrogées ne cherchent pas à anticiper les montants qu'ils pourraient percevoir ou qu'elles ne réussissent pas à le faire, autrement dit qu'elles ne procèdent pas à un arbitrage en faveur de la reprise d'un travail en considération du versement de la prime pour l'emploi. Il ressort également de notre sondage que 80 % des personnes interrogées ne tiennent pas compte de la prime d'activité dans leur comportement d'emploi. Peut-être est-ce de nouveau une conséquence de leur incapacité à anticiper les montants à percevoir.

Compte tenu de ce constat, le rapport formule trois recommandations pour augmenter l'efficacité de la prime d'activité en matière de retour ou de maintien dans l'emploi.

En premier lieu, il s'agit de mieux communiquer sur l'existence des différents simulateurs mis à disposition par les administrations publiques. Ils permettent au plus grand nombre de calculer facilement les montants de droits à la prime d'activité auxquels il est possible de prétendre en fonction de sa situation salariale.

En deuxième lieu, nous proposons de rétablir un gain au travail dans les rares cas où celui-ci est faible ou nul. Ce type de situation peut notamment se produire lorsqu'il y a articulation entre la prime d'activité et l'AAH. Le sujet est évidemment sensible parce que nous parlons de handicap. Il me semble qu'une telle mesure figurait dans une première version du projet de loi de finances (PLF) pour 2026.

Enfin, et surtout, nous suggérons de renforcer la clarté des incitations au travail, aujourd'hui insuffisantes, et ce dès le premier euro. À cette fin, le rapport soumet au Parlement deux propositions alternatives à la formule de calcul de la prime d'activité.

Je conclurai en évoquant un point d'actualité. Lorsque les principales études qui fondent ce rapport ont été terminées, le Parlement a voté en loi de finances initiale (LFI) pour 2026 un renforcement de 50 euros en moyenne de la prestation, ce qui induit un coût total de 700 millions d'euros en 2026 et 1,8 milliard d'euros en année pleine. Notre rapport ne pouvait certes à ce moment être connu, mais la mesure s'éloigne assurément de ses préconisations. Elle s'en éloigne, d'une part, parce que le Gouvernement a augmenté le montant de la prime pour les ménages dont les revenus avoisinent le Smic là où le rapport recommande de l'abaisser au contraire pour ces publics, afin de permettre une majoration de la prime pour des travailleurs dont les revenus sont inférieurs à 0,5 Smic. Elle s'en écarte plus généralement parce qu'elle a pour conséquence d'augmenter l'enveloppe de crédits consacrée à la prime d'activité, alors que nous formulons dans le rapport des propositions financées à enveloppe constante, voire proposons des économies.

Nous précisons donc dans le rapport nous être placés dans une optique différente de celle du Gouvernement, en privilégiant les objectifs de maîtrise des coûts de la prestation - je vous l'ai dit, la Cour des comptes ne serait pas dans son rôle si elle prétendait le contraire sur ce point. Nous privilégions également la suppression des incohérences et la maximisation de l'impact de la prime sur les comportements d'offre de travail, quand la LFI vise plutôt l'objectif de soutien au pouvoir d'achat.

Je serai évidemment attentive à la décision que vous prendrez au terme de cette audition sur la publication du rapport.

M. Arnaud Bazin, rapporteur spécial de la mission « Solidarité, insertion et égalité des chances ». - Pierre Barros et moi-même tenons à remercier la Cour des comptes pour la qualité du travail qu'elle a conduit à la demande de la commission des finances.

Cette enquête de la Cour visait à répondre à plusieurs de nos interrogations en tant que rapporteurs spéciaux de la mission « Solidarité, insertion et égalité des chances ». Compte tenu du poids budgétaire croissant de la prime d'activité, nous trouvions utile de disposer d'un état des lieux de son efficacité, c'est-à-dire de sa capacité à remplir ses deux objectifs, que vous avez rappelés, madame la présidente : apporter un complément de revenu aux travailleurs modestes et inciter au travail.

En ce qui concerne le premier objectif, la Cour des comptes montre que la prime d'activité apporte un réel soutien au revenu des travailleurs modestes. Le dispositif fait reculer de 1,3 point le taux de pauvreté de la population, ce qui est important. Cependant, j'ajouterai que ce constat n'est pas étonnant puisque le dispositif consiste à apporter un complément monétaire de revenu aux allocataires.

Par ailleurs, le rapport de la Cour des comptes conclut à un effet incertain de la prime d'activité sur l'emploi des bénéficiaires, et nous notons votre prudence pour l'exprimer. En résumé, les bénéficiaires peinent à appréhender les incitations au travail du dispositif. C'est un constat problématique au regard du coût très important de la prime d'activité, proche de 11 milliards d'euros en 2025.

Sur ce point, la Cour des comptes propose de renforcer les incitations à l'emploi dès le premier euro de travail. Plusieurs possibilités peuvent être envisagées. Une des options présentées consisterait à faire démarrer le bonus individuel dès le premier euro de revenu du travail, et non à partir de 50 % du Smic comme actuellement. Cependant, je souhaite appeler à la vigilance. Cette option serait coûteuse : 900 millions d'euros par an, selon la Cour. Un tel coût n'est pas envisageable dans le contexte actuel de tensions sur nos finances publiques. Cela supposerait de recentrer la prime d'activité sur les travailleurs les plus modestes.

En outre, la Cour propose de supprimer l'éligibilité de certaines catégories de bénéficiaires au dispositif, notamment les retraités en cumul emploi-retraite et les apprentis. La suppression de l'éligibilité des retraités en cumul emploi-retraite à la prime d'activité entrerait, me semble-t-il, en contradiction avec l'un des objectifs des politiques de l'emploi : le soutien à l'emploi des seniors. Pour cette raison, nous n'y sommes pas favorables. D'autant plus que cela concerne en réalité peu de personnes, bénéficiant de petites pensions de retraite pour un coût relativement faible, de l'ordre de 80 millions d'euros en 2023. Pour ce qui est des apprentis, je m'associe au constat de la Cour : dans leur cas, la prime d'activité n'agit pas comme un soutien à l'activité, et je suis donc favorable à la suppression de leur éligibilité à cette prime. Cela générerait environ 225 millions d'euros d'économies annuelles, selon la Cour. Sur ce point, Pierre Barros et moi-même sommes en désaccord.

Enfin, nous nous sommes intéressés à l'avenir de la prime d'activité, dans le contexte du projet de l'allocation de solidarité unifiée (ASU) envisagé par le Gouvernement. Le projet vise à harmoniser les bases ressources et les barèmes de la prime d'activité, du RSA et de l'aide personnalisée au logement (APL). Le projet couvrirait donc environ 39 milliards d'euros annuels de dépenses pour les trois prestations. L'objectif serait d'améliorer la coordination entre ces prestations pour que le gain financier au travail soit plus net. Nous pensons que cette ambition est louable.

Cependant, le Gouvernement assure que ce projet serait neutre pour les finances publiques de l'État. En revanche, l'effet combiné de cette réforme avec celle de la solidarité à la source risquerait d'augmenter le recours aux prestations, notamment au RSA. Or les dépenses de RSA sont assumées par les départements. Nous souhaitons donc attirer l'attention sur ce point : si le projet de loi visant à créer l'ASU était déposé au Parlement, ses conséquences sur les finances publiques départementales devraient impérativement être anticipées.

M. Pierre Barros, rapporteur spécial de la mission « Solidarité, insertion et égalité des chances ». - Je m'associe à Arnaud Bazin pour remercier la Cour des comptes de cette enquête qui nous éclaire sur les effets de la prime d'activité.

Mon propos complète ce qui a été dit par mon collègue.

À mes yeux, le rapport de la Cour des comptes souligne en creux que le travail paie insuffisamment et que la prime d'activité vise à compenser ce problème.

En premier lieu, je reviendrai sur les incitations au travail. La Cour formule une autre proposition à laquelle nous ne pouvons pas nous associer. La Cour propose de supprimer le traitement favorable de l'AAH dans le calcul de la prime d'activité. Cela conduirait à diminuer le montant de la prime d'activité pour ces bénéficiaires. Je rappelle que plus de 100 000 bénéficiaires de l'AAH perçoivent aussi la prime d'activité, pour un montant moyen de 174 euros par mois. Ce n'est pas neutre pour ces bénéficiaires. Cette mesure entrerait en contradiction avec l'objectif de soutien à l'activité professionnelle des travailleurs handicapés. Des économies relativement faibles au regard du coût global de la prime d'activité ne justifient pas d'appauvrir ces personnes qui connaissent déjà des freins considérables à l'emploi. C'est pourquoi nous n'y sommes pas favorables. Notre commission s'est déjà prononcée contre cette mesure lorsqu'elle a été proposée par le Gouvernement dans le PLF pour 2026.

En ce qui concerne les apprentis, je crois que la prime d'activité devrait être maintenue pour eux. Ils ont des rémunérations qui s'approchent de celles qui sont perçues par des travailleurs à temps plein, ce qui invite à les considérer comme des travailleurs en formation plutôt que des étudiants. De nouveau, l'économie possible est relativement faible au regard du coût global de la prime d'activité. Ce serait injuste de supprimer un coup de pouce au revenu de jeunes travailleurs, alors que l'essentiel des aides à l'apprentissage est aujourd'hui réservé aux entreprises.

En deuxième lieu, j'insisterai sur l'importance de la prime d'activité pour les familles monoparentales. Le recours à la prime d'activité est deux fois plus élevé pour les familles monoparentales que pour l'ensemble de la population. Dans leur cas, la prime d'activité doit permettre de s'assurer qu'une reprise d'activité à mi-temps se traduise bien par une hausse de leur revenu. Or la Cour des comptes montre que le montant de prime d'activité cesse de croître avec le nombre d'enfants à partir du deuxième enfant. Cette situation préjudiciable s'explique par une interaction négative de la prime d'activité avec d'autres prestations, notamment les prestations familiales. Je trouve que cet exemple illustre bien la complexité du système de prestations sociales, qui aboutit à des situations paradoxales et préjudiciables pour de nombreux bénéficiaires.

Enfin, concernant l'avenir de l'ASU, je soulignerai également un autre point d'inquiétude. Je précise que le Gouvernement envisage de déposer son projet de loi visant à créer l'ASU dans le courant de l'année 2026. Arnaud Bazin et moi-même avons conduit quelques auditions après avoir lu le rapport de la Cour des comptes. Ces auditions ont montré que la mise en oeuvre de l'ASU engendrera des « perdants » et des « gagnants ». La bascule paramétrique risque de dégrader la situation financière d'un nombre important de foyers. Pour l'heure, il ressort de nos auditions que ni le montant de cette dégradation, ni le nombre de foyers concernés, ni leurs caractéristiques ne semblent connus. Je rappelle que la prime d'activité concerne 4,8 millions de bénéficiaires. Il nous paraît donc important qu'une estimation à la fois du nombre de « gagnants » et de « perdants », et des montants en cause, soit présentée au Parlement lors de l'examen du texte.

M. Jean-Benoît Dujol, directeur général de la cohésion sociale. - Je m'associe aux remerciements adressés à l'endroit de la Cour des comptes. La DGCS a été étroitement impliquée dans le processus d'élaboration du rapport, tant par le cofinancement de l'étude de l'IPP que par sa participation au comité d'accompagnement ainsi qu'au comité scientifique. Vous me permettrez de souligner l'intérêt de cette démarche partenariale. Elle nous a permis, au niveau de la DGCS, de progresser également dans la connaissance de l'un de nos principaux objets de politique publique, relevant du programme 304 de la mission « Solidarité, insertion et égalité des chances ».

Nous nous retrouvons dans la plupart des constats de Mme la présidente et de MM. les rapporteurs spéciaux, sans ignorer les nuances qu'ils ont pu apporter dans leurs présentations respectives. J'ajouterai quelques remarques complémentaires sur trois points : la question du recours à la prime d'activité, son barème et ses effets sur l'emploi.

Premièrement, sur la question du taux de recours à la prime, nous attendons avec impatience les résultats des derniers travaux de la Drees. Dans cette attente, nous pouvons soulever deux observations. La première est que le non-recours aux prestations sociales, quelle que soit la prestation, est un mal et une difficulté endémiques. Les études disponibles révèlent des taux de non-recours particulièrement élevés, de l'ordre de 30 %, parfois 50 %. Celui de la prime d'activité a atteint jusqu'à 70 %. Il serait étonnant que, même avec les améliorations auxquelles on a procédé, la prime d'activité échappe à cette problématique. La Drees a récemment actualisé les chiffres relatifs au RSA, une prestation assez comparable à la prime d'activité, et, de nouveau, le taux de non-recours représente environ un tiers des potentiels bénéficiaires.

Néanmoins, la réforme de 2019 a sans doute joué un rôle important dans la réduction du taux de non-recours à la prestation. À l'occasion d'une étude à laquelle celle de l'IPP fait référence, on s'est aperçu que la prise de parole publique et les annonces sur la prime d'activité ont contribué à renforcer la « saillance », selon l'expression des chercheurs, ou l'évidence de son existence. Nous nous en sommes rendus compte sur le plan budgétaire : la réalité du nombre des bénéficiaires a dépassé nos évaluations ex ante sur le coût potentiel de la réforme. Les montants ont progressé plus que ne le suggérait la simple modification du barème. Autrement dit, davantage de personnes ont bénéficié de la prestation. Nous verrons ce que l'étude de la Drees nous révélera - elle est attendue pour la fin de ce mois -, mais il nous a semblé que le « coup de projecteur » mis sur la prestation, avec, par exemple, le passage du Président de la République au journal de 20 heures, expliquant ce qu'était cette prestation, a contribué à réduire le niveau de non-recours.

Autre élément positif, la mise en place de la solidarité à la source, si elle ne permet peut-être pas directement de réduire le non-recours, conduit, en diminuant le nombre des indus et des rappels, à sécuriser et à fiabiliser le calcul de la prestation. Or nous savons que l'incertitude associée aux rappels, dont les effets pèsent lourdement sur la situation des personnes concernées, fait partie des irritants ou des repoussoirs qui nourrissent le non-recours.

À ce stade, la solidarité à la source s'avère un succès opérationnel total. Merci à la branche famille de la sécurité sociale de l'avoir permise. Elle contribuera sans doute à l'avenir à limiter le non-recours à la prestation.

Deuxièmement, les améliorations successives apportées au barème de la prestation depuis 2016 ont permis de renforcer ce système de soutien aux revenus du travail qui existait préalablement en France, avec le RSA activité et la PPE.

Notons, dans une perspective internationale, que des dispositifs de ce type existent au-dehors de nos frontières. Le RSA activité et la PPE s'inspiraient d'ailleurs de dispositifs déjà présents aux États-Unis ainsi qu'au Royaume-Uni, avec le même objectif de compléter les revenus du travail.

Les études successives depuis la mise en place de la prime d'activité en 2016 montrent que celle-ci supprime, contrairement à ce qui prévalait avec le RSA activité et, à plus forte raison, auparavant avec le revenu minimum d'insertion (RMI) et la PPE, les situations dans lesquelles le travail ne rémunère pas, quand la personne fait face à des taux marginaux d'imposition qui lui font perdre, en travaillant, des ressources.

En revanche, il reste des difficultés liées à la forme globale du barème. Le rapport de la Cour des comptes en pointe certaines. Le gain au travail est en particulier parfois assez minime, hétérogène et varie selon la plage de ressources, voire en fonction d'éléments qui ne sont pas directement liés à la position de la personne sur le marché du travail. Le gain au travail n'est, par exemple, pas du tout le même selon que vous soyez locataire ou propriétaire occupant. Quoique votre offre de travail ne soit pas censée dépendre de votre situation en matière de logement, il y a une interaction entre l'aide au logement et la prime d'activité. C'est un problème que l'on ne peut pas résoudre si l'on s'intéresse uniquement à la seconde. Cela explique les travaux récents, et toujours en cours, sur l'ASU. Ils consistent, au-delà de la mise en place d'une base ressources unique entre RSA, prime d'activité et APL, à coordonner le calcul de la prestation pour permettre d'unifier le lien à l'emploi, de le renforcer dans certaines situations et de le rendre indépendant notamment du statut au regard du logement, tout en ciblant mieux la prestation et en réduisant le taux de pauvreté. Nos simulations indiquent que le nouveau dispositif devrait permettre, à budget constant, de réduire de 0,5 point ce taux de pauvreté ; au prix, cependant, d'un nombre de « gagnants » et de « perdants » élevé.

Sur le barème, je ne me retrouve pas complètement dans l'idée selon laquelle il faudrait absolument reculer le point de sortie de la prestation. Les différents paramètres du barème sont en effet interdépendants. Sans toucher au montant forfaitaire maximum servi aux personnes, cela consisterait à augmenter le taux d'imposition implicite sur les revenus, ce qui est contradictoire avec l'objectif de soutien au travail. Quant à abaisser le montant forfaitaire, cela affecterait les personnes les plus pauvres, ce qui n'est pas non plus souhaitable.

La meilleure façon de traiter cette difficulté me semble une nouvelle fois être le système plus global de l'ASU, avec des paramètres plus larges, plus simples à concilier et à articuler.

Troisièmement, sur l'effet emploi de la prime, certains font état d'une forme de déception. Sans chercher à m'en sortir par une formule, je dirai néanmoins que, sur un sujet comme celui-ci, l'absence de preuve n'est pas la preuve de l'absence.

L'étude des chercheurs de l'IPP était un exercice particulièrement difficile. La réforme de 2019 s'est mise en place de manière uniforme en France. Le bonus individuel de la prime d'activité a été augmenté pour tous de 90 euros au niveau du Smic, montant porté à 100 euros avec la revalorisation de ce même Smic. Il s'avérait alors difficile d'identifier les effets exacts de la prestation sur l'emploi, bien que les chercheurs aient en l'occurrence mobilisé toutes les techniques possibles sur le plan économétrique.

De plus, tous les bénéficiaires de la prime ne perçoivent pas le montant maximum du bonus ; on s'aperçoit que le montant moyen de l'évolution de la prestation n'excède en fait pas 20 euros. Il n'est pas étonnant qu'un montant aussi peu élevé n'ait que peu, voire pas, d'influence sur le niveau d'emploi des personnes. A contrario, la littérature est abondante, qui conclut à des effets d'offre de travail lorsque celle-ci est suffisamment stimulée.

Si aucune étude n'avait jusqu'à présent été réalisée avec un tel niveau de sérieux, d'exigence et de qualité, je pense que le dernier mot n'a cependant pas été dit sur l'évaluation de l'effet emploi de la prime d'activité.

Mme Constance Bensussan, directrice générale de la Caisse nationale des allocations familiales. - Je m'associe à mon tour aux remerciements à la Cour pour des travaux auxquels la CNAF a également contribué. Ces travaux ont permis d'alimenter la réflexion sur un sujet qui suscite de nombreuses interrogations.

Pour ce qui a trait à la lutte contre le non-recours et à l'efficacité du dispositif, je reviendrai sur la réforme majeure de la solidarité à la source. Si celle-ci emporte des effets sur le non-recours, son objectif premier consiste à garantir le juste droit, c'est-à-dire à s'assurer que la prime bénéficie bien à ceux qu'elle concerne et à lutter contre les indus et la fraude.

La réforme a suivi plusieurs étapes.

Elle repose tout d'abord sur l'instauration, en 2024, du montant net social figurant sur l'ensemble des fiches de paie. Auparavant, les montants reportés dans les demandes initiales et de renouvellement de prime d'activité n'étaient pas véritablement harmonisés ni calculés selon les mêmes règles pour tous. Le montant net social permet de procéder à cette harmonisation et à cette unification du calcul de la prime d'activité, qu'il sécurise ainsi.

La mise en place a ensuite été progressive, afin d'éviter tout accroc opérationnel. Une expérimentation a eu lieu dans cinq départements entre octobre 2024 et mars 2025, avant la généralisation de la réforme. Celle-ci prend la forme d'un préremplissage des déclarations trimestrielles de ressources, qui permettent de déterminer les droits à la prestation. Le préremplissage se fonde à la fois sur le montant net social et sur des données issues d'autres administrations avec lesquelles nous avons sécurisé nos échanges.

La réforme a permis une économie de 1,1 milliard d'euros en année pleine, dont 790 millions d'euros pour la seule prime d'activité, la solidarité à la source concernant aussi bien cette dernière que le RSA. On note donc que la prime d'activité donnait lieu à de nombreux versements indus et que la solidarité à la source a joué un rôle majeur dans la lutte contre ces indus.

La réforme n'est pas achevée. À partir de 2026, outre les renouvellements trimestriels des demandes, elle concernera également les premières demandes émanant des allocataires que nous connaissons. Par la suite, la question se pose de savoir si nous pourrons l'étendre à l'ensemble des demandes de prime d'activité.

Par ailleurs, la CNAF souscrit aux recommandations de la Cour des comptes sur le non-recours. La prime d'activité a permis une baisse de 1,3 point du taux de pauvreté de ses bénéficiaires, un chiffre qui atteste de son utilité. Nous sommes cependant conscients de la réalité du problème du non-recours et nous attendons aussi avec impatience la prochaine étude de la Drees qui permettra de mieux le mesurer et de définir ce sur quoi il nous faut agir.

La CNAF n'en a pas moins déjà mis en oeuvre plusieurs dispositifs destinés à aller vers les bénéficiaires potentiels de la prestation. Ainsi de la solidarité à la source et de la numérisation des données via le DRM qu'elle a permise. Vous avez également évoqué les rendez-vous des droits : la branche famille continue de les développer, et 330 000 de ces rendez-vous ont été à ce jour proposés. Tout un travail de data mining se poursuit aussi, afin d'identifier, parmi les allocataires d'une aide au logement, ceux qui seraient susceptibles de bénéficier de la prime d'activité, avec, à la clé, des campagnes d'envoi de mails et de SMS. L'an passé, les premières ont touché 10 000 destinataires, les secondes 87 000 destinataires. Le taux d'ouverture des droits a approché 11 % et vingt-cinq CAF renouvellent cette année l'opération.

Une autre manière de lutter contre le non-recours tient à nos partenariats, notamment avec les collectivités territoriales, déployés dans le cadre du dispositif « Territoires zéro non-recours ». Il s'agit, par des actions plus spécifiques et plus renforcées d'aller vers, de toucher des personnes que nos fichiers, nos messages électroniques ni nos appels téléphoniques ne nous permettront vraisemblablement d'atteindre.

En ce qui concerne l'effet de la prime sur l'emploi, nous ne le connaissons pas au sein de la CNAF. Il serait intéressant d'y travailler, en distinguant notamment le partage entre temps partiel et temps plein. Deux données cependant nous sont connues et font écho aux travaux menés par les économistes Antoine Bozio et Étienne Wasmer sur la « smicardisation » de notre marché du travail : en moyenne, les bénéficiaires de la prime d'activité la perçoivent pendant cinq ans et trois mois, soit une durée assez longue ; par ailleurs, 24 % la touchent depuis sa création en 2016. On peut avancer l'hypothèse que ces bénéficiaires ne sortent pas du dispositif parce qu'ils restent en emploi et qu'ils ne connaissent pas de progression de leur salaire.

Enfin, sur les éléments de perspective, je partage les propos du directeur général de la cohésion sociale selon lesquels les travaux sur l'ASU sont un prolongement de la solidarité à la source. L'ASU, qui inclurait dans une base ressources unique les allocations logement, le RSA et la prime d'activité entraînerait mécaniquement, à enveloppe constante, des logiques redistributives et, de fait, des « perdants » et des « gagnants ». Ce dispositif répond à un souci de lisibilité - nous savons que ces prestations sont assez complexes et pas forcément comprises par leurs bénéficiaires -, d'équité de l'incitation à l'activité et d'efficacité accrue.

M. Jean-François Husson, rapporteur général. -

Je concentrerai mon propos sur deux problématiques.

En premier lieu, la prime d'activité était censée simplifier les prestations antérieures. Il semblerait qu'elle soit à son tour devenue une source de complexité. Avec l'objectif de remédier à la trop faible incitation à l'activité, comment pourrions-nous simplifier l'accès à l'aide ainsi que son fonctionnement ?

Quand je vous entends dire, madame la directrice générale de la CNAF, à l'aune de votre pratique, qu'il s'agit de prestations complexes pas forcément comprises par leurs bénéficiaires, j'en viens à penser que nous sommes passés à côté de bien des choses. Il n'est pas normal qu'un tel dispositif, élaboré récemment, soit encore à ce point source de complexité. Quoique portés par beaucoup de bonnes intentions, ces dispositifs semblent avoir manqué leur cible. Et nos concitoyens, toujours plus exigeants, voire radicaux, sont confortés dans le sentiment d'une espèce d'impuissance, de manque de pertinence et de performance de tels dispositifs. Cette situation commence à me peser.

En second lieu, j'aborderai ce que d'aucuns appellent la « trappe à bas salaires ». Notre collègue Pierre Barros propose d'aider les apprentis. Or, dans certaines entreprises, des salariés expérimentés expliquent percevoir des revenus inférieurs à ceux, prestations sociales incluses, de personnes sous contrat d'apprentissage ou d'alternance. Une telle situation bouscule nécessairement la cohésion au sein des équipes. Auriez-vous des éléments de réponse ou d'éclairage complémentaires à apporter sur ce point ?

M. Marc Laménie. - Au sein de la mission « Solidarité, insertion et égalité des chances », la prime d'activité représente un budget total de 10,6 milliards d'euros par an, un montant très important. Elle implique des partenariats et de nombreux interlocuteurs.

Vous avez abordé le sujet de la fraude sociale ; avec celui de la fraude fiscale, il est véritablement d'actualité. Il faut que nos trois fonctions publiques disposent des moyens humains de la détecter. Comment renforcer cette lutte ?

Nos rapporteurs spéciaux ont rappelé que la prime d'activité concerne 4,8 millions de bénéficiaires, soit un effort significatif de solidarité. Il n'en demeure pas moins que le dispositif s'avère complexe et je partage à cet égard la réaction du rapporteur général. La mise en place d'une ASU est-elle de nature à simplifier une partie de ces prestations sociales et peut-être à influer sur le poids qui en revient aux conseils départementaux, dont nombre connaissent une situation financière délicate ?

Mme Marie-Claire Carrère-Gée. - Une nuance tout d'abord aux propos du rapporteur général : si les prestations sont compliquées, cela tient à ce que la vie elle-même l'est. S'interroger sur les prestations qu'un foyer peut recevoir revient à prendre en compte nombre d'éléments, en particulier à déterminer quelles sont ses ressources, qu'elles soient issues du travail ou de la protection sociale. Simplifier le dispositif pour le bénéficiaire suppose des simulateurs bien conçus et de décrire efficacement l'objectif de la prestation. Ces deux conditions me paraissent remplies. Un effort n'en est pas moins nécessaire non seulement dans le sens de la simplification, mais dans celui de l'harmonisation des bases ressources.

À cet égard, madame la présidente, le projet de rapport évoque une situation spécifique dans laquelle une petite augmentation de la prime d'activité, à hauteur de 35 euros, ne suffit pas à compenser la baisse des aides au logement. Il me semble que la présentation de ce cas mériterait un éclairage supplémentaire, dans un contexte où le débat se concentre autour de l'idée selon laquelle le travail ne paie pas. Combien de personnes sont-elles concernées ? Une légère variation de cette augmentation de la prime entraînerait-elle un résultat différent ?

Par ailleurs, vous proposez de ne plus servir la prime d'activité aux apprentis. Pourquoi pas ? Mais les étudiants disposant d'un contrat de travail pourraient, eux, continuer à en bénéficier. Cela me paraît assez difficile à justifier.

Quant à l'effet de la prime d'activité sur l'emploi, je dirai à la suite du directeur général de la cohésion sociale qu'il est délicat de le contester quand on ne peut guère l'identifier. Qu'il fasse défaut sur des décisions individuelles dès lors que la prime augmente de seulement 15 euros ne m'étonne du reste pas. Aussi, je me demande si des précautions ne seraient pas de nouveau à prendre dans la présentation de vos conclusions sur cet effet emploi de la prime d'activité, à plus forte raison que votre rapport se prévaut des évaluations scientifiques réalisées par l'IPP.

Enfin, je ne suis pas sûre, pour des raisons qui tiennent tant aux finances publiques qu'à la cohérence d'ensemble, que ce soit le rôle de la prime d'activité d'avoir un effet incitatif sur la reprise d'activité dès le premier euro. Il me semble que cela revient davantage au mécanisme qui permet un cumul d'une partie du revenu d'activité avec le RSA.

M. Didier Rambaud. - Je m'adresserai à Mme la directrice générale de la CNAF à partir d'un cas concret que j'ai récemment rencontré. Une jeune femme travaillant dans une crèche associative - c'est son premier emploi - vient de se voir notifier par la CAF un refus de versement de la prime d'activité, car le montant auquel elle avait droit n'excédait pas 14 euros, c'est-à-dire qu'il était inférieur au seuil de 15 euros. Cette somme peut paraître modeste, mais, pour ce type de public, elle n'est pas non plus tout à fait négligeable. On voit aussi l'effet psychologique qu'un tel refus peut entraîner. Interrogée par l'intéressée, la CAF met en avant les coûts de fonctionnement considérables qu'induirait pour elle le versement de primes au montant inférieur à 15 euros. Pensez-vous que cette réponse soit appropriée ? Et combien de personnes sont-elles concernées ?

Mme Florence Blatrix Contat. - Je salue la qualité de l'évaluation de la Cour, qui nous éclaire sur une prestation devenue centrale, avec un budget supérieur à 10 milliards d'euros et près de 5 millions de bénéficiaires.

Vous l'avez dit, madame la présidente, c'est d'abord un instrument de soutien au pouvoir d'achat des travailleurs modestes. Votre rapport le confirme : réduction de 1,3 point du taux de pauvreté et sortie de la pauvreté monétaire de tous les actifs à temps plein au Smic. La nécessité de la prime pour les travailleurs au Smic démontre toutefois bien que le travail ne paie pas assez dans notre pays et que l'État doit y suppléer. Mme la directrice générale a d'ailleurs évoqué la « smicardisation » du marché du travail.

Dans vos hypothèses de travail figure la stabilité du coût de cette prime alors que, dans le budget pour 2026, nous l'avons augmenté. Vous démontrez à la fois qu'elle est utile pour apporter un complément de revenu et qu'elle n'a pas d'effet sur l'emploi. Paradoxalement, dans vos recommandations, vous reconnaissez qu'elle pourrait devenir plus incitative au retour à l'emploi. Comment le pourrait-elle ? Ne faudrait-il pas plutôt insister davantage sur son rôle de complément de revenu ?

Par ailleurs, je suis en désaccord avec votre proposition de supprimer l'éligibilité des apprentis. Ces derniers cumulent études et travail, avec un emploi du temps très chargé. Ils sont souvent autonomes financièrement et une telle décision qui pourrait les mettre en difficulté m'apparaît injuste.

Je porte le même avis sur l'éventuelle non-éligibilité des bénéficiaires de l'AAH, allocation dont nous avions défendu le maintien sur tous les bancs du Sénat.

Monsieur Dujol, comment précisément accueillez-vous les recommandations de la Cour des comptes, qui peuvent être en contradiction avec des décisions prises au Parlement : renforcement de la prime d'activité dans le dernier budget de l'État, cumul avec l'AAH, question des apprentis ?

M. Thierry Cozic. - Madame la présidente, dans votre rapport, vous soulignez que les effets de la prime d'activité sur l'emploi depuis la réforme de 2019 restent limités et difficiles à mettre en évidence. Vous indiquez : « Les augmentations successives du montant de la prime d'activité ont eu des conséquences significatives sur la baisse du niveau de pauvreté, mais non sur l'incitation à l'emploi. »

Alors que le chômage repart à la hausse - il atteint aujourd'hui 8,1 % de la population active, soit sa plus forte progression depuis cinq ans -, quelle mesure, parmi les recommandations que vous formulez, aurait-elle le plus d'impact sur la réduction du chômage dans le cadre d'une nouvelle réforme de la prime d'activité ?

M. Claude Raynal, président. - Mon sentiment est pour l'heure mitigé. Au moment de la création de la prime d'activité, il n'était pas prévu que la formule en soit permanente. Sa création répondait au besoin du moment. Mais ne sommes-nous en définitive pas, en simplifiant quelque peu, dans un système dont l'équation économique d'un certain nombre de secteurs professionnels suppose que les salaires restent bas et dans lequel l'État a trouvé cette solution pour que ceux dont les salaires sont bas puissent continuer à vivre ?

Notre économie apparaît décalée. Sans la prime d'activité, le monde économique pourrait-il encore fonctionner ? Quand on s'interroge sur la nécessité de la plafonner parce qu'elle représente une dépense de l'État, ne convient-il pas aussi de reconnaître que les entreprises, en définitive, la financent d'une certaine façon par l'impôt engendré par la richesse économique créée ? Cet équilibre économique semble peu clair, peu affirmé, voire masqué.

Mme Constance Bensussan. - Le sujet de la simplification est revenu à plusieurs reprises dans vos interventions successives. Les situations des personnes sont, il est vrai, plus complexes aujourd'hui. Les prestations le sont à leur tour devenues, afin de mieux correspondre aux réalités de vie. Dans le cas contraire, nous subirions sans doute d'autres effets pervers, qui seraient eux-mêmes critiqués.

Pour autant, la réforme de la solidarité à la source, avec des demandes préremplies, apporte un progrès énorme sur le plan de la simplification, outre qu'elle permet de lutter contre la fraude et les indus. Le rapport de la Cour des comptes souligne aussi l'importance d'être en mesure de dispenser aux intéressés, en face à face, toutes les explications nécessaires sur le fonctionnement et les effets d'une prestation ; c'est ce à quoi nous nous employons dans le cadre des 330 000 rendez-vous des droits que nous avons jusqu'à présent organisés.

La lutte contre la fraude constitue un axe prioritaire de l'action de la branche famille. La stratégie en la matière est déployée depuis 2021 avec la mise en place du service national de lutte contre la fraude à enjeux ; elle a permis d'augmenter sensiblement les montants détectés : nous sommes ainsi passés d'un peu plus de 300 millions d'euros au début des années 2020 à 508 millions d'euros l'an passé. Des effectifs ont été mobilisés, en ciblant leurs contrôles sur les meilleurs rendements financiers potentiels et en portant l'accent sur l'efficacité de l'action.

L'équilibre est à trouver entre la poursuite de cette stratégie, dans la dynamique qui est la nôtre, et l'importance de ne pas négliger d'autres types de contrôles tout aussi nécessaires.

Dans le cas particulier qui a été évoqué, où il a été fait état de l'application d'un seuil de versement à 15 euros pour la prime d'activité, je souhaite qu'il n'y ait pas de méprise : nous appliquons la réglementation en vigueur. La prime ne saurait être versée en dessous de ce montant. Ce montant diffère selon la prestation. Pour le RSA, il est par exemple fixé à 6 euros. Il m'est du reste difficile de vous répondre sur la question des coûts de gestion, car nos systèmes de liquidation sont de plus en plus automatisés et englobent plusieurs prestations, en particulier avec le développement de la solidarité à la source.

Notre système de calcul des prestations sociales est, vous le savez, familialisé : le fait pour un enfant de trouver un emploi produit un effet sur la prime d'activité ou le RSA, avec la possibilité de perdre l'une ou l'autre de ces prestations.

Monsieur le président, les différentes études qui se succèdent montrent que chacun voit dans la prime d'activité ce qu'il souhaite y trouver : prestation pour les uns, complément de salaire pour les autres, ou encore solidarité. La question du rôle des employeurs dans ce dispositif fait écho à celle de la complexité et de la compréhension de notre système.

M. Jean-Benoît Dujol. - Ainsi que l'a relevé Mme Carrère-Gée, la vie étant complexe, nos prestations sociales le sont aussi. Si nous pouvons sans doute améliorer les choses avec des dispositifs du type de la solidarité à la source et de l'ASU qui permettent une clarification, il reste un niveau de complexité en réalité incompressible. Il serait vain d'imaginer que nous pourrions simplifier beaucoup plus avant sans manquer de nombreux aspects de la vie des personnes, avec le risque de ne pas les soutenir au moment où elles en auraient le plus besoin.

Vous évoquez, monsieur le président, l'idée que la prestation, conçue pour être temporaire, devenait permanente. Il me semble que cette évolution résulte d'un choix délibéré. En 1988 déjà, le RMI s'accompagnait de mécanismes d'intéressement provisoires : la reprise d'une activité professionnelle n'empêchait pas de conserver, en principe pendant quelques mois, une partie du montant du RMI avant un retour au statu quo ante. On comptait en quelque sorte sur la « myopie » des agents, mais si les conditions de rémunération liées à l'emploi étaient trop faibles, le gain à la reprise d'activité s'avérait insuffisant pour justifier la reprise d'activité. Le RSA activité et la prime d'activité se sont inscrits dans cette même ligne, celle d'un régime d'intéressement, sous la forme d'un complément de salaire, de fait permanent lorsque les gains au travail, hors prestations, restent insuffisants. Presque morale, la dimension sous-jacente est celle du niveau de rémunération du travail. Et en arrière-plan se dessinent également des dimensions économique et microéconomique.

La situation pose sans doute d'autres problèmes, si l'on considère que l'on rend acceptables des niveaux de rémunération en réalité trop faibles. La question dépasse largement le système socio-fiscal. Elle met en jeu la spécialisation de l'économie française sur des emplois à faible valeur ajoutée quand nous devrions peut-être - mais c'est un voeu pieux - privilégier des emplois plus productifs et mieux rémunérés. Il se peut que la spirale actuelle soit négative, mais, de mon point de vue, la réponse ne réside pas dans le barème et encore moins dans l'interruption du versement de la prestation au bout d'un certain laps de temps.

Cela étant, comment peut-on améliorer l'effet incitatif à l'emploi dans le cadre actuel ? Quelque peu à rebours du choix consistant à augmenter le bonus individuel de la prime, l'un des enjeux consisterait à recentrer la prestation sur le temps partiel. Le montant de la prestation est aujourd'hui très élevé au niveau du Smic, et même légèrement au-dessus. Nous savons que les retours à l'emploi concernent souvent en France des mi-temps ou des temps partiels à 80 % rémunérés au Smic, pour lesquels la prestation apparaît au contraire plutôt mal calibrée. Je souscris à la recommandation de la Cour d'imaginer la mise en place du bonus individuel dès le premier euro, ce qui contribuerait à mieux soutenir la reprise d'emploi à temps partiel. Cela supposerait cependant un redéploiement de la prime, afin d'éviter que ce mécanisme ne devienne trop onéreux.

Quant aux seuils de non-versement, ils existent pour toutes les prestations sociales, quoiqu'avec des montants différents, ce qui peut conduire à s'interroger. Ce sont certainement des raisons de gestion qui les justifient. Sachez que l'on me demande souvent de les relever à l'occasion de discussions budgétaires.

M. Jean-François Husson, rapporteur général. - Cela dépend sans doute de vos interlocuteurs !

M. Jean-Benoît Dujol. - Les conseils départementaux sont particulièrement attentifs à ce que nous faisons, moins sur la prime d'activité que sur les réformes qui concernent l'ensemble des prestations, en particulier la solidarité à la source. Avec Départements de France, nous avons mis en place une instance de suivi de ce sujet. Les conseils départementaux se montrent préoccupés par l'évolution du nombre de bénéficiaires du RSA, pour l'instant à la baisse depuis la sortie de la crise du covid-19, et par le possible renchérissement des prestations à leur charge du fait de l'amélioration de notre efficacité en matière de lutte contre le non-recours. Un ressaut massif du recours aux prestations appellerait sans doute une discussion autour de la notion de compensation pour les départements concernés. En l'état, nous les associons étroitement à la surveillance d'éventuels effets non anticipés de la réforme.

Mme Sophie Thibault. - La Cour des comptes est évidemment très sensibilisée au problème de la fraude et produit de nombreux rapports sur ce sujet, portant notamment sur des fraudes aux dispositifs sociaux. La cinquième chambre que je préside travaille en ce moment sur la fraude à l'apprentissage. C'est donc un sujet de préoccupation important. Nous devons y être attentifs, car de telles fuites budgétaires peuvent poser de nombreux problèmes. C'est de l'argent qui n'est pas utilisé à bon escient. Nous sommes très vigilants sur ce point.

Pourquoi ne pas avoir mis en évidence l'effet de la prime d'activité sur le taux d'emploi ? Cette absence ne signifie pas que nous n'avons constaté aucun effet. En revanche, nous ne parvenons pas, de façon persistante, à mettre d'effet en évidence. Les grands spécialistes de l'IPP, les économistes ainsi que les sondages que nous avons conduits auprès de plusieurs milliers de personnes montrent que 80 % d'entre elles indiquent que la prestation ne les conduira pas à reprendre un emploi ni à rester dans leur emploi. Rien ne nous permet donc de dire que l'objectif de retour à l'emploi est rempli par cette prestation. Nous n'allons pas plus loin et n'affirmons pas qu'il n'y a aucun effet, mais un faisceau d'indices laisserait penser qu'il est très faible.

Nous ne mettons donc pas en évidence d'effet de la prestation sur le taux d'emploi, conformément à la prudence constante de la Cour.

Madame Carrère-Gée, nous ne disposons pas du nombre exact de personnes célibataires concernées par la situation spécifique que vous évoquiez. Nous pourrons y travailler, mais pour l'instant nous ne l'avons pas évalué.

Vous êtes plusieurs à considérer qu'il est un peu sévère de retirer les apprentis de la liste des bénéficiaires de la prime d'activité. Mais je rappelle que, dans le projet de loi initial présenté par le Gouvernement en 2015, les apprentis en étaient exclus. La loi en a décidé autrement, mais la question s'était bel et bien posée dès la création de la prime.

Nous proposons de les exclure du bénéfice de cette prestation, car nous sommes absolument certains qu'elle ne peut constituer qu'un complément de revenu pour eux. Il n'y a aucun effet incitatif à l'emploi. Les apprentis ne peuvent pas travailler plus qu'ils ne le font, car ils doivent faire des études. En outre, ils travaillent parce qu'ils sont apprentis, et non pas parce qu'ils touchent la prime d'activité. L'effet incitatif à l'emploi est donc nul avec certitude. C'est la raison pour laquelle nous nous sommes posé cette question, sachant que ce dispositif s'avère déjà très coûteux pour les finances publiques.

Comme d'habitude, la Cour des comptes ne conclut rien, elle propose et vous laisse faire votre miel de ses pistes.

Mme Marie-Claire Carrère-Gée. - Et qu'en est-il des étudiants ?

Mme Sophie Thibault. - Nous pourrions effectivement nous poser la même question pour les étudiants, mais cela n'irait pas dans le sens que vous souhaitez !

Toutefois, ces situations ne sont pas comparables. Concernant les apprentis, en tout cas, notre position est assez claire.

Par ailleurs, nous avons travaillé sur de nombreuses hypothèses. Quel que soit le montant perçu - il n'est pas seulement question des 20 euros supplémentaires -, nous ne parvenons pas à identifier un effet d'incitation au retour à l'emploi.

Enfin, quelle serait la bonne réforme à entreprendre pour obtenir un effet sur l'emploi ? Nous proposons plusieurs pistes aux pages 92 et 93 du rapport. La meilleure serait sans doute le bonus au premier euro, qui permettrait d'inclure les temps partiels. Si nous choisissions cette piste, il faudrait reprofiler le barème, car cela représenterait un coût supplémentaire de 900 millions d'euros. Mais cela serait sans doute la bonne solution, car nous toucherions enfin la population des travailleurs très pauvres.

M. Pierre Barros, rapporteur spécial. - La vraie question est de savoir comment ce dispositif se supplée au salaire, et comment l'on transforme du salaire en prestation sociale. Cela est certainement lié à un modèle économique spécifique où les prestations financées par l'impôt sont orientées vers le monde économique.

En page 115 du rapport, dans les annexes, se trouve un comparatif intéressant entre les différents pays de l'OCDE, qui montre l'existence d'un véritable système. À un moment donné, quand le travail ne paie plus, les États suppléent à ce manque à partir du budget général pour accompagner les bas salaires, de façon à ce que le système tienne socialement.

Par ailleurs, il a été dit que les apprentis percevraient en entreprise des niveaux de rémunération supérieurs à ceux des salariés, à poste équivalent. Cela soulève des interrogations sur les politiques salariales et managériales menées au sein de ces entreprises.

M. Jean-François Husson, rapporteur général. - Ce n'est pas ce que j'ai dit. Je ne parlais pas de la rémunération de base, mais d'un certain nombre d'aides complémentaires auxquelles les salariés percevant les plus bas salaires n'ont pas accès.

M. Pierre Barros, rapporteur spécial. - En définitive, il faut que les gens arrivent à vivre, à la fois avec leurs salaires et avec les aides sociales auxquelles ils ont droit. Si nous aboutissons à une confrontation entre apprentis et salariés, cela pose un problème. La responsabilité de la collectivité est engagée, mais également celle de l'entreprise. Il y a un travail à mener tant sur les salaires en entreprise que sur les questions managériales.

La situation serait plus simple si nous avions tous des niveaux de rémunération cohérents, pour ne pas dépendre des prestations sociales.

Enfin, il est nécessaire d'améliorer l'accessibilité du droit. Pas moins de 30 % des populations cibles sont exclues de la prime d'activité. Si nous améliorions cette accessibilité, nous passerions de 11 milliards d'euros de dépenses à 14 ou 15 milliards d'euros. Il faudra donc beaucoup d'argent pour couvrir la dépense supplémentaire nécessaire à l'efficacité du dispositif.

M. Arnaud Bazin, rapporteur spécial. - Quelles sont les composantes de la prime d'activité ? Elle contient d'abord un montant forfaitaire, qui dépend de la composition familiale. Un périmètre est également défini en fonction des revenus du foyer. À cela s'ajoutent un pourcentage des revenus du travail ainsi qu'un bonus individualisé.

Ce mécanisme complexe permet de cibler nos politiques sur les objectifs visés. Cette complexité est donc malheureusement incontournable.

Mais la question est de savoir comment gagner en lisibilité. Les simulateurs peuvent à cet égard s'améliorer. Les gens doivent être informés. Ainsi, le nombre de bénéficiaires de la prime d'activité a brutalement augmenté après 2019, en raison de l'effet massif produit par la communication déployée sur ce sujet, dans un contexte particulièrement dramatique où chacun était attentif aux propos du Président de la République. Il s'agit là d'un axe de progrès.

Soit l'on supprime la complexité du dispositif, au risque de le vider de son sens en le privant de son ciblage, soit l'on s'en accommode, mais en essayant de la rendre aussi transparente que possible.

Concernant les apprentis, nos avis divergent. Je soutiens, pour ma part, la position de la Cour des comptes. Je comprends que d'aucuns puissent ne pas l'approuver.

Je précise néanmoins que la prime d'activité ne s'adresse qu'aux apprentis qui touchent plus de 78 % du Smic. Elle touche donc les mieux lotis, au lieu des plus défavorisés. Cela constitue, à tout le moins, une contradiction.

J'en viens à la question de la fraude. Les indus freinent le recours à cette prestation. Toutes les actions techniques menées à ce sujet vont dans le bon sens.

Concernant le taux d'emploi, les catégories et les situations sont tellement nombreuses qu'il n'est pas exclu que ce taux recouvre des aspects positifs sur certains points, mais absolument nuls sur d'autres. Une étude très détaillée est nécessaire sur ce sujet.

De même, une étude détaillée est indispensable sur l'ASU, pour éviter les effets de bord, qui seraient compensés par de l'argent public supplémentaire.

Enfin, la prime d'activité constitue effectivement un complément de revenu qui permet de lutter contre la pauvreté, mais n'oublions pas qu'elle est entièrement financée par la dette.

La commission autorise la publication de l'enquête de la Cour des comptes, ainsi que du compte rendu de la présente réunion en annexe à un rapport d'information des rapporteurs spéciaux Pierre Barros et Arnaud Bazin.

ANNEXE :
COMMUNICATION DE LA COUR DES COMPTES
À LA COMMISSION DES FINANCES

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* ¹ Loi n° 2015-994 du 17 août 2015 relative au dialogue social et à l'emploi.

* ² Cour des comptes, La prime d'activité : un soutien efficace au revenu des travailleurs, une trop faible incitation à l'activité, avril 2026, page 13.

* ³ DREES, Minima sociaux et prestations sociales, édition 2024.

* ⁴ Rapport annuel de performances, Mission « Solidarité, insertion et égalité des chances » annexé au projet de loi relatif aux résultats de la gestion et portant approbation des comptes de l'année 2025, 2026, page 24.

* ⁵ Cour des comptes, La prime d'activité : un soutien efficace au revenu des travailleurs, une trop faible incitation à l'activité, avril 2026, page 27.

* ⁶ Rapport du comité national d'évaluation du RSA, Annexe n°1 : « Le non-recours au RSA et ses motifs », 2012.

* ⁷ Direction générale de la cohésion sociale, Rapport d'évaluation de la prime d'activité, 2017.

* ⁸ DREES, Mesurer régulièrement le non-recours au RSA et à la prime d'activité : méthode et résultats, 2022.

* ⁹ Cécile Kula, Liane Desseigne, Pauline Joly, Étude qualitative sur le non-recours à la prime d'activité. Comprendre les situations de non-recours grâce aux entrées et sorties de la prestation, CNAF, Dossier d'étude 213, 2020.