Intercommunalité : affirmer la logique de partenariat des territoires

ANNEXE : LES DIFFÉRENTES FORMES D'ÉTABLISSEMENTS PUBLICS DE COOPÉRATION INTERCOMMUNALE

En application de l'a rticle L. 5210-1-1 A du CGCT : « Forment la catégorie des établissements publics de coopération intercommunale, les syndicats de communes, les communautés de communes, les communautés urbaines, les communautés d'agglomération et les métropoles. »

On distingue, parmi les syndicats de commune :

· les syndicats à vocation unique (Sivu), qui n'exercent qu'une unique compétence ;

· les syndicats à vocation multiple (Sivom), exerçant plusieurs compétences ;

· les syndicats mixtes, qui constituent quant à eux des établissements publics de coopération locale et peuvent associer des collectivités territoriales et/ou des groupements de collectivités pour mettre des moyens en commun afin d'exercer ensemble une ou plusieurs activités d'intérêt général. Ces syndicats peuvent être fermés lorsqu'ils sont composés uniquement de communes et d'EPCI ou uniquement d'EPCI ; ou bien ouverts, lorsqu'ils intègrent, en plus des communes et des EPCI, d'autres personnes morales de droit public tels que des départements, des régions, d'autres établissements publics, des chambres de commerce et d'industrie...

Les compétences les plus fréquemment exercées par les syndicats de communes sont les suivantes :

· construction, aménagement, entretien et fonctionnement d'équipements de l'enseignement préélémentaire et élémentaire ;

· activités périscolaires ;

· eau (traitement, adduction, distribution) ;

· transport scolaire ;

· assainissement ;

· gestion des milieux aquatiques et prévention des inondations (GEMAPI).

Quant à l'intercommunalité à fiscalité propre, elle repose sur quatre catégories principales d'établissements publics de coopération intercommunale : la communauté de communes, la communauté d'agglomération, la communauté urbaine et la métropole. Ces quatre formules correspondent à des degrés distincts d'intégration institutionnelle, à des échelles territoriales différentes et à des blocs de compétences plus ou moins étendus ( article L5210-1-1 A du CGCT).

· La communauté de communes : elle constitue la forme d'intercommunalité à fiscalité propre la plus souple. Elle est définie comme un établissement public de coopération intercommunale regroupant plusieurs communes d'un seul tenant et sans enclave, ayant pour objet d'associer ces communes « au sein d'un espace de solidarité, en vue de l'élaboration d'un projet commun de développement et d'aménagement de l'espace ». ( article L. 5214-1 du code général des collectivités territoriales). Cette catégorie est particulièrement adaptée aux territoires ruraux, peu denses ou faiblement polarisés. Elle exerce, de plein droit, un noyau de compétences obligatoires, auquel peuvent s'ajouter des compétences optionnelles ou facultatives selon les choix opérés localement ( article L. 5214-16 du code général des collectivités territoriales). Son seuil minimal de population est en principe fixé à 15 000 habitants, sous réserve des dérogations prévues par la loi.

· La communauté d'agglomération : elle correspond à un niveau d'intégration plus élevé. Elle a vocation à structurer un bassin de vie organisé autour d'un pôle urbain. Son régime juridique est fixé par l' article L. 5216-1 du code général des collectivités territoriales, aux termes duquel elle regroupe plusieurs communes formant, à la date de sa création, un ensemble de plus de 50 000 habitants, autour d'une ou plusieurs communes centre de 15 000 habitants, avec les assouplissements prévus par le texte, notamment dans certains cas tenant à la qualité de chef-lieu. La communauté d'agglomération se distingue de la communauté de communes par l'ampleur plus importante de ses compétences obligatoires et par sa vocation plus affirmée à conduire les politiques d'aménagement, de développement économique, d'habitat et de politique de la ville à l'échelle de l'agglomération. Elle constitue ainsi l'outil juridique de référence pour les ensembles urbains intermédiaires, lorsque l'échelle communale ne permet plus, à elle seule, d'assurer avec suffisamment de cohérence les politiques publiques structurantes.

· La communauté urbaine : elle se caractérise par un degré d'intégration institutionnelle et fonctionnelle encore plus poussé. Elle est régie par l' article L. 5215-1 du code général des collectivités territoriales, qui la rattache à des ensembles de plus de 250 000 habitants. Elle correspond à un cadre intercommunal conçu pour les grands espaces urbains continus, dans lesquels la mutualisation des politiques publiques doit être particulièrement approfondie. La communauté urbaine exerce, de plein droit, en lieu et place des communes membres, un bloc de compétences très large. Ce bloc est défini par l' article L. 5215-20 du code général des collectivités territoriales, qui vise notamment le développement et l'aménagement économique, social et culturel de l'espace communautaire, l'aménagement de l'espace, l'équilibre social de l'habitat, la politique de la ville, la gestion des services d'intérêt collectif ainsi que la protection et la mise en valeur de l'environnement et du cadre de vie. La communauté urbaine se distingue donc de la communauté d'agglomération non seulement par un seuil démographique plus élevé, mais aussi par la densité de son intégration et par l'étendue du transfert de compétences opéré au profit de l'établissement.

· La métropole : elle constitue, en droit commun, la forme la plus intégrée de l'intercommunalité à fiscalité propre. Sa définition résulte de l' article L. 5217-1 du code général des collectivités territoriales. Elle regroupe plusieurs communes d'un seul tenant et sans enclave au sein d'un espace de solidarité afin d'élaborer et de conduire ensemble un projet d'aménagement et de développement économique, écologique, éducatif, culturel et social de leur territoire. Le législateur a entendu réserver ce statut aux ensembles urbains les plus structurants. Le même article prévoit plusieurs hypothèses de création, tenant notamment à l'importance démographique de l'ensemble intercommunal, à son rôle dans une aire urbaine ou une zone d'emplois, ou encore à certaines fonctions de centralité territoriale. Les compétences de la métropole sont fixées par l' article L. 5217-2 du code général des collectivités territoriales. Elles sont particulièrement étendues et couvrent, de plein droit, les domaines essentiels de l'action publique locale structurante : développement économique, aménagement de l'espace métropolitain, politique locale de l'habitat, politique de la ville, gestion de services publics urbains, protection de l'environnement et du cadre de vie. La métropole apparaît ainsi comme l'aboutissement du mouvement d'intégration intercommunale, même si son régime demeure, en pratique, marqué par la diversité des situations locales et par l'existence de statuts métropolitains particuliers.

Tableau de synthèse des 1 252 EPCI à fiscalité propre

Forme d'EPCI à fiscalité propre	Logique territoriale dominante	Seuil ou critère principal de création	Degré d'intégration	Date de création et loi correspondante	Nombre d'EPCI
Communauté de communes	Coopération de proximité, souvent rurale ou faiblement dense	En principe au moins 15 000 habitants, avec adaptations possibles jusqu'à 5 000 habitants selon les territoires	Modéré	1992 Loi n° 92-125 du 6 février 1992 relative à l'administration territoriale de la République	987
Communauté d'agglomération	Bassin de vie structuré autour d'une ville-centre	Ensemble de plus de 50 000 habitants autour d'une commune centre de 15 000 habitants, avec assouplissements légaux	Élevé	1999 Loi n° 99-586 du 12 juillet 1999 relative au renforcement et à la simplification de la coopération intercommunale	230
Communauté urbaine	Grand ensemble urbain continu	Plus de 250 000 habitants	Très élevé	1966 Loi n° 66-1069 du 31 décembre 1966 relative aux communautés urbaines	14
Métropole	Très grand ensemble urbain exerçant des fonctions stratégiques	En droit commun, plus de 400 000 habitants ; autres hypothèses légales tenant à la zone d'emplois, au chef-lieu de région ou à certains seuils spécifiques	Maximum	2010 Loi n° 2010-1563 du 16 décembre 2010 de réforme des collectivités territoriales	21^29(*)

Compétences obligatoires exercées
par chacune des 4 catégories d'EPCI à fiscalité propre

Compétences obligatoires exercées par chaque catégorie d'EPCI à fiscalité propre Compétence	Communautés de communes	Communautés d'agglomération	Communauté urbaine	Métropole
Aménagement de l'espace et urbanisme	?	?	?	?
Développement économique	?	?	?	?
Gemapi	?	?	?	?
Aire d'accueil des gens du voyage	?	?	?	?
Collecte et traitement des déchets ménagers	?	?	?	?
Eau et assainissement^30(*)	?	?	?	?
Politique de l'habitat	?	?	?	?
Politique de la ville	?	?	?	?
Gestion des eaux pluviales	?	?	?	?
Voirie d'intérêt communautaire	?	?	?	?
Équipements sportifs et culturels d'intérêt communautaire	?	?	?	?
Cimetières, sites cinéraires et abattoirs	?	?	?	?
Services d'incendie et de secours	?	?	?	?
Lutte contre la pollution de l'air et les nuisances sonores	?	?	?	?
Réseaux et infrastructures de télécommunication	?	?	?	?
Plan climat-air-énergie territorial	?	?	?	?

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* ²⁹ Au 1^er janvier 2026, l'organisation métropolitaine comprend 19 métropoles de droit commun et 2 métropoles à statut particulier - la métropole du Grand Paris et la métropole d'Aix-Marseille-Provence -, étant précisé que la métropole de Lyon constitue, pour sa part, une collectivité à statut particulier.

* ³⁰ La loi n° 2025-327 du 11 avril 2025 visant à assouplir la gestion des compétences « eau » et « assainissement » a supprimé le caractère obligatoire du transfert des compétences « eau » et « assainissement » aux communautés de communes. Seules les communautés de communes s'étant vues transférer ces compétences par toutes les communes membres, avant l'entrée en vigueur de la loi précitée, l'exercent à titre obligatoire.