B. DEUXIÈME TABLE RONDE : L'ÉCOUTE DES TERRITOIRES, UN PRÉALABLE À TOUTE SIMPLIFICATION
M. Bernard Delcros, président. - Merci beaucoup madame la ministre.
La deuxième table ronde est placée sous le thème de l'écoute des territoires, qui évidemment est un préalable à la réussite de la simplification. Tous les sondages et la consultation que nous avons pu lancer auprès des élus locaux le démontrent. La question de la simplification des normes arrive dans le peloton de tête de leurs priorités.
Je remercie nos intervenants :
- Gilles Carrez, président du CNEN ;
- David Lisnard, président de l'Association des maires de France et des présidents d'intercommunalité (AMF) ;
- Gilles Noël, vice-président de l'Association des maires ruraux de France (AMRF) ;
- François Rebsamen, ministre de l'aménagement du territoire et de la décentralisation.
M. Gilles Carrez, président du CNEN. - Je suis ravi de participer à cette matinée et je tiens à saluer la persévérance du Sénat sur la question de la simplification depuis de nombreuses années. La charte signée il y a deux ans a considérablement amélioré le fonctionnement du CNEN.
Après un an à la présidence de ce Conseil, je constate que la principale source d'inflation normative provient de la législation nationale. Comme l'a souligné Claire Landais, les décrets autonomes, non liés à des lois, ne représentent que 2 % des décrets. La question est donc de savoir comment lutter contre cette inflation législative, tout en reconnaissant qu'elle répond souvent à une demande sociale.
Au cours de mes trente années à l'Assemblée nationale, j'ai observé que les lois sont devenues de plus en plus longues, complexes et détaillées. Elles s'efforcent de régler tous les problèmes dans leur diversité et d'anticiper tous les cas de figure possibles. Cela conduit à de véritables monstres législatifs, comme les lois successives « Alur », « ELAN », et le monument que représente la loi « Climat et résilience ». À titre d'exemple, cet après-midi même, le CNEN doit encore examiner un décret d'application de cette loi, pourtant promulguée il y a plus de quatre ans.
Dès lors, comment instaurer une forme de sobriété législative, à l'instar de ce que l'on tente de faire avec le zéro artificialisation nette (ZAN) ?
Ces derniers mois, nous avons constaté une diminution de notre charge de travail au CNEN. Cela s'explique en partie par la dissolution de l'Assemblée nationale, bien que celle-ci ne puisse avoir lieu qu'une fois par an. De fait, nous n'avons eu à examiner aucun texte d'application d'une loi postérieure à juillet dernier. Cette accalmie nous offre un répit bienvenu. Car depuis sa création en 2013, le CNEN n'a pu traiter que le flux, soit environ 200 à 300 textes par an.
Je souhaite profiter de cette période pour engager une nouvelle démarche, dont j'ai déjà discuté avec madame la secrétaire générale du Gouvernement, en fixant une priorité claire : le triptyque « urbanisme, logement et aménagement », un défi majeur que nous devons collectivement relever face à l'effondrement de la construction de logements.
La démarche que nous envisageons se concentrerait sur le corpus réglementaire. Nous prévoyons de saisir le Conseil d'État, qui se montre favorable à cette initiative, pour qu'il effectue un travail de délimitation du périmètre - les codes de l'urbanisme, de la construction et de l'environnement étant devenus particulièrement volumineux. Le Conseil d'État formulerait de premières propositions de simplification réglementaire dans les domaines qu'il juge les plus accessibles, via une mission flash. Selon le vice-président du Conseil d'État, Didier-Roland Tabuteau, ce travail pourrait être réalisé en trois à quatre mois.
À la suite de cette étape, le CNEN prendrait le relais, en collaboration avec les associations locales et le Parlement, pour concrétiser cette simplification réglementaire. Nous pourrions également envisager, comme l'a suggéré madame Landais, un processus de délégalisation, une méthode qui s'avère efficace, le Conseil constitutionnel donnant son accord dans 80 à 90 % des cas.
Parallèlement, nous prévoyons une simplification par le biais de lois sectorielles précises.
Nous pouvons donc mener un travail conjoint de simplification sur les plans réglementaire et législatif, à condition de bien circonscrire les sujets.
Je souhaite également aborder un point complémentaire à la démarche de pouvoir de dérogation des préfets initiée par Rémy Pointereau : la question du pouvoir réglementaire local. La réforme constitutionnelle de 2003 a introduit dans l'article 72, alinéa 3, le principe selon lequel les collectivités territoriales disposent d'un pouvoir réglementaire pour l'exercice de leurs compétences. Cependant, depuis près de 25 ans, ce pouvoir réglementaire local reste largement inexploité.
Il serait pourtant pertinent d'imaginer des lois-cadres ou d'orientation concernant les collectivités territoriales qui renverraient au pouvoir réglementaire local. Ce dernier, sous le contrôle du préfet et dans un cadre déconcentré, serait plus efficace pour traiter la diversité des situations locales que de tenter de prévoir tous les cas de figure possibles dans la loi.
Un exemple récent illustre cette problématique : en l'espace de trois mois, nous avons examiné plusieurs centaines de pages de lois et de décrets concernant la mise en place du service public d'accueil de la petite enfance. Une approche centralisée qui néglige le fait que de nombreux sujets pourraient être réglés par le pouvoir réglementaire local mais aussi par le biais du contrat.
Il y a nécessité de passer d'un sentiment de défiance conduisant l'administration centrale à tout réglementer à un sentiment de confiance, notamment envers les élus locaux, afin d'incarner véritablement l'esprit de la décentralisation.
M. David Lisnard, président de l'AMF (message vidéo). - Nous sommes réunis pour la troisième « Assises de la simplification ». Ce sujet est heureusement devenu une priorité de l'agenda politique. Il reste maintenant à le concrétiser en actes, comme nous le réclamons depuis longtemps en tant qu'élus locaux, chefs d'entreprise et citoyens français, et comme l'AMF le propose.
La complication, antithèse de la simplification, engendre non seulement des coûts exorbitants mais crée également de l'injustice. À titre d'exemple, la nouvelle directive énergétique révisée est estimée par l'État et le Centre d'études et d'expertise sur les risques, l'environnement, la mobilité et l'aménagement (Cerema) à un coût initial de 5 milliards par an, pouvant atteindre un total de 144 milliards d'euros jusqu'en 2051. Ces montants s'ajoutent aux décrets tertiaires et autres réglementations, représentant des sommes considérables d'argent public, une ressource rare qu'il faut mobiliser pour relancer l'activité, protéger les contribuables et assainir les comptes publics.
Cette complication excessive, cette surbureaucratie, ces contradictions normatives et cet excès de règles accentuent les injustices et les fractures sociales. Elle creuse l'écart entre ceux qui ont le temps et les moyens de comprendre ces complications et les autres. Elle aggrave également la fracture territoriale entre les collectivités disposant de l'ingénierie nécessaire et l'immense majorité qui en est dépourvue.
La simplification est donc une nécessité impérieuse, mais elle ne pourra être effective sans le courage de déréglementer. Le droit doit être entièrement réécrit sur la base de principes généraux et de dispositions d'ordre public. Le pouvoir réglementaire doit être décentralisé aux collectivités, ce qui éviterait les concepts parfois fumeux de différenciation ou de dérogation. Nous ne réclamons pas un droit à la dérogation, mais un véritable pouvoir de décision, tant pour les chefs d'entreprise que pour les exécutifs locaux.
Les exceptions, comme la loi sur les Jeux olympiques de Paris ou celle sur Notre-Dame de Paris, où l'État s'exonère des règles qu'il impose aux autres face à des responsabilités réalistes de maître d'ouvrage, devraient devenir la règle commune. C'est ainsi que nous parviendrons à une réelle simplification, source d'efficacité et de justice.
Je vous remercie pour votre mobilisation et vous félicite pour cette initiative. Je salue tout le travail accompli par Gérard Larcher, Françoise Gatel, et le Conseil d'État. Nous menons ce combat ensemble et je suis convaincu que nous réussirons à atteindre notre objectif de simplification.
M. Gilles Noël, vice-président de l'AMRF. - Je souhaite prolonger les propos de David Lisnard concernant l'impact des normes sur les maires. Nous, élus locaux, sommes confrontés à une multitude de normes écrasantes, pénalisantes et retardantes, qui entravent notre action et génèrent une frustration considérable.
Cette situation a des répercussions notables sur la santé des maires, comme l'a révélé une étude menée par l'AMRF. Dans notre évaluation du stress des élus, les questions liées aux normes arrivent en tête des préoccupations.
Face au renouvellement des exécutifs locaux prévu en 2026, nous devons soit masquer cette réalité préoccupante, soit trouver des solutions concrètes. J'ai entendu ce matin de nombreuses propositions, mais il reste à déterminer leur mise en oeuvre effective. Malgré les intentions affichées depuis longtemps, le poids de l'administration et sa volonté de tout régenter, avec une approche souvent trop parisienne, demeurent problématiques. Heureusement, nous, représentants locaux, luttons contre cette machine administrative parfois déconnectée des réalités du terrain.
Au-delà des questions de logement, d'urbanisme et d'aménagement, je souhaite aborder un sujet crucial pour nos concitoyens : l'accès aux soins. La pénurie de médecins de famille dans nos territoires a conduit à des initiatives innovantes, comme celle de l'association Médecins solidaires, qui permet à des praticiens de venir exercer temporairement dans nos communes rurales.
Cependant, ces initiatives se heurtent à des absurdités administratives. Par exemple, ces médecins doivent signer un contrat à durée indéterminée, puis le rompre à leur départ, créant une bureaucratie inutile et chronophage.
Cette situation illustre l'inadéquation entre les besoins du terrain et les réponses apportées par l'État, pourtant compétent en la matière. Certains maires, par désespoir, ont même pris des arrêtés symboliques « interdisant de tomber malade » dans leur commune, s'attirant les foudres de l'administration. Ces actions, bien que provocatrices, soulignent l'urgence de la situation et l'impuissance ressentie par les élus locaux.
En tant que représentants de la démocratie de proximité, nous nous retrouvons enlisés dans des situations ubuesques. Nous attirons à nouveau l'attention sur ces problématiques et comptons sur une mobilisation collective pour y remédier. Il est impératif de trouver des solutions pragmatiques et efficaces pour surmonter ces obstacles administratifs qui entravent notre capacité à répondre aux besoins de nos concitoyens.
M. François Rebsamen, ministre de l'aménagement du territoire et de la décentralisation. - Comme l'a souligné le Premier ministre, il est essentiel de partir du réel. Je citerai Jaurès en ajoutant : « Partir du réel et aller vers l'idéal ». J'ajouterais : simplificateur. Cette notion de simplification est cruciale dans notre démarche.
L'écoute constitue le fondement de ma politique et est un préalable indispensable à toute simplification efficace. Cette dernière ne peut se concevoir uniquement entre spécialistes. Elle doit être l'outil des praticiens sur le terrain. Je comprends parfaitement les préoccupations liées à l'enchevêtrement des normes et à certaines absurdités normatives. Il est maintenant temps de passer à l'action pour résoudre ces problèmes.
Dès mon arrivée au ministère, j'ai encouragé mes équipes à innover et à proposer des solutions en matière de simplification. Boris Ravignon, dont la mission a été renouvelée, nous a fait 50 propositions de normes et vient d'en refaire 22.
Notre objectif est de simplifier les procédures pour redonner aux maires confiance et moyens d'agir efficacement.
Mon expérience récente d'élu local me permet d'aborder ces questions avec un regard neuf et une volonté forte de changement. La simplification vise à gagner en efficacité et en cohérence et à accélérer la mise en oeuvre des décisions publiques. Pour les élus locaux, il s'agit de faciliter la réalisation des projets territoriaux.
L'enjeu est double : assurer une rapidité d'exécution et garantir la cohérence des politiques publiques. Nous devons rapprocher les élus des citoyens en favorisant une meilleure compréhension et une action plus prompte. Trop souvent, les citoyens se heurtent à des refus administratifs qui contredisent les promesses des élus, ce qui nuit à la confiance démocratique.
Ce chantier est vaste et concerne de nombreux domaines : commande publique, fonction publique territoriale, gouvernance des collectivités, urbanisme, patrimoine, etc.
Pour avancer concrètement, je lance un « Roquelaure de la simplification » au bénéfice des collectivités. Cette initiative permettra de tester les 72 propositions existantes et d'en faire émerger de nouvelles directement des territoires.
Nous articulerons notre action autour de trois principes : simplifier l'exercice des compétences des collectivités, simplifier la gestion du fonctionnement administratif, et simplifier la gouvernance locale.
Une attention particulière sera portée aux conditions d'exercice du mandat des élus locaux. Nous travaillons sur l'élaboration d'un statut de l'élu plus adapté aux réalités actuelles. De nouvelles idées émergeront, que nous mettrons en place et soumettrons à approbation. Mais avant d'aller plus loin, appliquons ce qui existe. Par exemple, il est inacceptable que certaines administrations centrales empêchent des élus d'assister à des réunions importantes de leurs instances, comme c'est parfois le cas dans l'éducation nationale.
Il est donc crucial de réfléchir aux dysfonctionnements actuels, afin de faire des élus à la fois des décideurs et des acteurs de terrain. L'élu connaît les normes, les crée et les met en oeuvre. Il est donc essentiel de simplifier ces normes pour faciliter son travail. Cela inclut la clarification de son statut et de son mandat et la simplification des questions liées aux conflits d'intérêt public. Nous ne pouvons plus accepter d'être constamment menacés par des conflits d'intérêts nous obligeant à nous déporter sur des sujets sans raison objective.
En simplifiant ces aspects, nous faciliterons l'exercice des fonctions et renforcerons l'efficacité de l'action publique. Pour que la démocratie continue de rayonner et de se développer, il faut que de nouveaux citoyens aient envie de s'engager et de confronter leurs idées dans le cadre démocratique pour tenter d'être élus.
Je vous rappelle que le 28 avril se tiendra un premier « Roquelaure de la simplification », basé sur les missions que nous aura remises Boris Ravignon. Dans un second temps, nous réunirons les élus des territoires avec les nombreuses associations d'élus. À l'issue de ces rencontres, nous restituerons bien entendu les résultats de ce travail de terrain et de démocratie participative aux acteurs concernés, à vous, aux parlementaires et aux ministres.
Ma vision de la simplification vise à faciliter la vie des collectivités locales en réduisant les contraintes.
À cet égard, je remercie Gilles Carrez pour sa proposition. Il est essentiel de revaloriser et de faire connaître la possibilité du pouvoir réglementaire local inscrit dans la Constitution. Peu d'élus locaux la connaissent, ce qui explique l'absence de demande en ce sens au niveau national. Cela constituerait, à mon sens, la meilleure forme de différenciation au niveau des territoires, appuyée bien sûr par les préfets. Je propose que l'on popularise cette proposition et je remercie son auteur.
Je suis conscient qu'il faut une meilleure prise en compte des avis du CNEN, ce qui n'est pas toujours le cas. Il est crucial de réaliser des progrès dans ce domaine.
Pour conclure, dans un contexte d'ordre du jour législatif surchargé, nous avons parfois besoin de vecteurs législatifs pour nettoyer, assouplir et améliorer les normes.
Je tiens à remercier Bernard Delcros et la délégation aux collectivités territoriales et à la décentralisation pour la grande qualité du travail réalisé, ainsi que Stéphane Delautrette, dont l'exigence nous permettra de réussir et d'avancer ensemble