C. TROISIÈME TABLE RONDE : UN DOMAINE PRIORITAIRE À SIMPLIFIER - LOGEMENT, URBANISME ET CONSTRUCTION
M. Bernard Delcros, président. - Cette table ronde porte sur le logement, l'urbanisme et la construction, des sujets centraux à bien des égards, notamment en matière de simplification. Ces thèmes comportent des enjeux sociaux, de cohésion sociale, d'aménagement du territoire et économiques.Nous entendrons :
- Dominique Estrosi Sassone, présidente de la commission des affaires économiques du Sénat ;
- Stéphane Delautrette, président de la délégation aux collectivités territoriales à l'Assemblée nationale ;
- Christine Maugüé, présidente de la section de l'administration du Conseil d'État ;
- Valérie Létard, ministre en charge du logement.
Mme Valérie Létard, ministre auprès du ministre de l'aménagement du territoire et de la décentralisation, chargée du logement. - Je tiens à remercier le Sénat, ainsi que la délégation aux collectivités territoriales de l'Assemblée nationale, pour leur détermination et leur ténacité à maintenir cette question, qui est au coeur des préoccupations de nos collectivités territoriales, comme une priorité du Gouvernement.
Afin de répondre à vos attentes dans le domaine essentiel de l'urbanisme et du logement, qui est au coeur de l'action dans les territoires, le ministère que je dirige a fait de la simplification une boussole de son action. Depuis le début de cette nouvelle mandature, le logement est plus que jamais au centre des préoccupations quotidiennes de nos concitoyens, avec une crise qui nous impose d'être à la hauteur. Nous devons produire plus, sans renoncer à produire mieux.
Pour produire, il faut d'abord des acteurs volontaristes dans un environnement économique, financier et fiscal favorable. C'est pourquoi j'ai défendu et obtenu dans la dernière loi de finances un certain nombre d'avancées, de solutions et d'outils qui permettront aux collectivités d'accompagner les besoins dans les territoires, qu'ils soient urbains ou ruraux.
Pour produire, il faut aussi des normes qui permettent et accompagnent les projets. Or aujourd'hui, tant les acteurs du logement que les élus voient souvent les normes comme des obstacles, sources de surcoûts et de délais.
Simplifier signifie avant tout améliorer la fabrique de la norme afin de la rendre plus lisible, plus efficace, plus flexible et plus sobre. Cette exigence concerne à la fois le parlement et le gouvernement.
Vous avez rappelé les textes relatifs aux « ELAN », où l'excès de détails nous conduit aujourd'hui à remettre une troisième fois la loi sur le métier. Nous pouvons également mentionner les textes sur les documents d'urbanisme, dont la taille a doublé en raison des surenchères législatives, réglementaires et administratives. Nous devons être constamment vigilants quant aux impacts de ce que nous écrivons. Si la norme est bien conçue, nous nous épargnons tout besoin d'ajustements, de dérogations et bien des difficultés d'application par la suite.
En matière d'urbanisme, la complexité normative ne provient pas uniquement des lois et règlements nationaux, mais également des programmes locaux d'urbanisme et des plans locaux d'urbanisme intercommunal (PLUi) élaborés par les collectivités. Cette superposition de normes à différents niveaux nous contraint parfois à légiférer pour déroger à certaines dispositions, alors qu'il serait plus judicieux d'adopter des documents moins contraignants dès le départ. Il est crucial que chaque échelon, du gouvernement aux collectivités, prenne conscience de cette problématique.
Face à la crise du logement, nous devons tous agir à notre niveau. Les élus locaux sont particulièrement mobilisés sur ce point. Il est nécessaire de revoir les plans locaux d'urbanisme (PLU) pour libérer du foncier, faciliter la surélévation et encourager la diversification des fonctions.
Parallèlement, il nous faut travailler sur le stock de notre droit, qui recèle beaucoup trop de complexité. Des avancées ont déjà été enregistrées, notamment au niveau des derniers textes thématiques relatifs aux projets d'industries ou d'énergie, en allégeant les procédures. Pour aller plus loin, j'ai initié, sous le contrôle et avec le soutien de François Rebsamen, des travaux de simplification en faveur du logement. Je me suis appuyée sur deux outils : le projet de loi de simplification et une proposition de loi de simplification du droit de l'urbanisme et du logement déposée la semaine précédente par le groupe Libertés, Indépendants, Outre-mer et Territoires (LIOT) à l'Assemblée nationale.
Le projet de loi de simplification prévoit notamment la suppression d'attestations et d'études préalables aux projets de construction jugées peu pertinentes mais coûteuses et entraînant des délais supplémentaires. Il préconise également la facilitation de l'aménagement des zones d'activités économiques et, dans les opérations de revitalisation des territoires (ORT), la constitution de groupements d'entreprises du bâtiment pour la rénovation ou encore la simplification de la commande publique.
La proposition de loi LIOT, quant à elle, contient plusieurs dispositions telles que :
- le maintien des schémas de cohérence territoriale (SCoT) au-delà de six ans sans revalidation obligatoire ;
- la simplification de la modification des PLU. Je souhaite aller plus loin en proposant de réduire à deux le nombre de procédures pour modifier les documents ;
- la possibilité pour les communes de rejoindre un établissement public foncier local, indépendamment de leur EPCI ;
- la généralisation du permis multi-sites pour faciliter l'instruction simultanée d'opérations complexes.
La simplification réside notamment dans la transversalité entre le droit de l'urbanisme et d'autres domaines comme l'environnement ou le patrimoine. Par exemple, les schémas de gestion des eaux imposent des compensations importantes. Autre illustration : les fouilles archéologiques mettent parfois un an à débuter, bloquant considérablement les porteurs de projets. Il est donc essentiel d'adopter une approche globale pour identifier et résoudre ces points de friction.
Je sollicite votre aide pour avancer sur ces sujets transversaux. Avec mon administration, nous sommes à l'écoute et nous nous appuierons sur les préfets et les directions territoriales pour faire remonter les besoins du terrain. Notre objectif est de simplifier tout en préservant l'équité entre les territoires.
En conclusion, il est impératif de transformer notre façon de penser et de produire à tous les niveaux, tout en restant pragmatiques. Ces premières mesures concrètes nous permettront d'agir rapidement en faveur de nos élus et de la production de logements, un enjeu crucial aujourd'hui.
Mme Dominique Estrosi Sassone, président de la commission des affaires économiques du Sénat. - En tant que président de la commission des affaires économiques, je tiens à souligner que la simplification est un enjeu majeur de compétitivité pour notre pays, particulièrement dans le secteur de la construction et du logement.
Ces dernières années, nous avons constaté une tendance à inscrire dans les lois des objectifs toujours plus ambitieux, parfois trop, en présumant que les professionnels et les filières s'adapteraient. Or, la réalité économique s'est avérée plus complexe, surtout en période de crise comme celle que nous traversons actuellement.
Concernant le logement, nous sommes confrontés à une véritable crise, malgré un léger frémissement observé depuis le début de l'année. Dans un rapport d'information réalisé à la demande du Président du Sénat, nous avons mis en lumière les conséquences concrètes de cette crise. Au-delà des statistiques et des objectifs, la chute du nombre de permis de construire, de réservations et de mises en chantier entrave les parcours de vie de nos concitoyens. Cela alimente un sentiment de déclassement et d'assignation à résidence qu'il est crucial de prendre en compte, particulièrement dans le contexte politique actuel.
Lors d'une mission d'information effectuée dans le cadre de ce rapport, l'une de nos interlocutrices avait judicieusement comparé la création de logements à une « course en sac ». Nous avons récemment expérimenté diverses mesures dérogatoires en matière d'urbanisme et de construction, notamment pour l'édification du village olympique, la reconstruction de Notre-Dame, ou encore dans le secteur de l'industrie nucléaire. Il est impératif de poursuivre dans cette voie pour accélérer les processus et répondre aux attentes de nos concitoyens. J'estime que la France entière devrait devenir un véritable territoire d'accélération.
La solution réside, comme nous l'avons tous souligné, dans la différenciation et la territorialisation. Le véritable problème provient de la norme sèche, c'est-à-dire celle qui s'applique de manière aveugle et uniforme sur l'ensemble du territoire, ignorant sa diversité intrinsèque. De plus, la norme est souvent trop pointilleuse, ce qui la rend particulièrement contraignante. Les élus expriment le besoin d'outils juridiques adaptables, leur permettant de créer des solutions sur mesure.
Simplifier ne signifie pas nécessairement supprimer drastiquement, mais plutôt trouver un équilibre et faciliter la tâche des élus, notamment des maires. Il s'agit de leur donner davantage de moyens pour faire prévaloir l'intérêt public sur les logiques de marché. À titre d'exemple, la loi que nous avons votée sur la régulation des meublés de tourisme illustre parfaitement cette approche. Nous avons fourni aux maires des outils facultatifs pour mieux réguler les locations saisonnières, non pas pour les interdire, mais pour préserver la capacité des territoires à loger leurs habitants permanents. Ainsi, la commune de Chamonix a pu intégrer dans son plan d'urbanisme des zones exclusives de résidence principale, favorisant le logement permanent face à 70 % de résidences secondaires.
Je tiens à affirmer que la commission des affaires économiques continuera d'adopter une approche équilibrée dans l'examen des prochains textes de loi qui nous seront soumis.
M. Stéphane Delautrette, président de la délégation aux collectivités territoriales et à la décentralisation de l'Assemblée nationale. - Depuis septembre, Bernard Delcros et moi-même travaillons régulièrement ensemble pour élaborer des propositions communes à soumettre au Gouvernement.
Je souhaite également appuyer les propos de monsieur le ministre François Rebsamen concernant le statut de l'élu, un sujet crucial pour nos deux chambres. J'espère vivement que l'examen de cette question sera rapidement inscrit à l'ordre du jour de l'Assemblée, avec le soutien de toutes les associations d'élus.
Concernant la simplification, je me permets de citer Gaston Defferre qui, lors des premières lois de décentralisation en 1981, affirmait que les libertés locales ne peuvent s'épanouir sous le poids « d'une administration et d'une réglementation étatique, tatillonne, bureaucratique et d'un dirigisme étouffant pour les élus ». Force est de constater que ce constat reste d'actualité. Une réglementation mal calibrée au niveau national entrave souvent l'action locale, nous contraignant à multiplier les exceptions et rendant le droit plus complexe. Ne serait-il pas opportun de permettre aux collectivités de définir elles-mêmes certains critères adaptés à leur échelle et à leur réalité ?
En matière de logement, deux types de zonages, « 1-2-3 » et « A-B-C », déterminent les plafonds de ressources pour l'accès aux allocations de logement et délimitent les communes éligibles aux dispositifs d'aide à l'investissement locatif, comme le « Pinel ».
Il est surprenant que le classement d'une commune dans ces zones soit décidé par arrêté ministériel plutôt que par les élus locaux. Est-il pertinent de figer ainsi un cadre réglementaire, alors que le marché évolue constamment et présente de fortes disparités territoriales ? Je plaide pour une plus grande territorialisation.
Le dispositif « Pinel breton » est un exemple intéressant de différenciation territoriale. Depuis 2020, il permet de consacrer les aides à l'investissement locatif dans certains quartiers en impliquant les élus locaux dans la définition du dispositif. Les résultats sont probants : depuis 2023, la Bretagne connaît une baisse moins marquée qu'au niveau national du nombre de mises en chantier de logements. Cet exemple témoigne de la réelle capacité des élus locaux à moduler le classement national.
Au vu de ces éléments, ne serait-il pas judicieux d'accorder à un échelon de collectivité, restant à déterminer, un pouvoir réglementaire d'adaptation du zonage applicable à la politique du logement ?
Mme Christine Maugüé, présidente de la section de l'administration du Conseil d'État. - Merci d'avoir à nouveau associé le Conseil d'État à ces assises de la simplification. Notre institution s'engage pleinement dans cette démarche, étant amenée à évaluer les règles d'urbanisme, de logement et de construction à travers ses diverses activités : juridictionnelle, consultative, de gestion des juridictions administratives, ainsi que d'étude et de réflexion.
Fort de mon expérience, je souhaite partager quatre constats essentiels.
Premièrement, concernant les règles contentieuses, j'appelle à une stabilisation. Ces 25 dernières années ont vu se succéder des réformes visant à accélérer les délais de jugement et à sécuriser les autorisations d'urbanisme. Les résultats sont tangibles : les délais de jugement ont été réduits, avec un objectif de dix mois généralement respecté par les tribunaux administratifs. La suppression de l'appel pour les recours contre les permis collectifs en zone tendue a également contribué à cette accélération.
Cependant, la complexité accrue des règles de procédure contentieuse a significativement alourdi la tâche des juges en matière d'urbanisme. Il est désormais impératif d'observer une pause pour permettre aux magistrats et aux avocats de s'approprier ces réformes récentes, afin d'éviter un désintérêt pour cette spécialité juridique autrefois prisée.
Deuxièmement, les documents d'urbanisme nécessitent une simplification. L'urbanisme étant principalement régi par des normes locales, les règles nationales, hormis pour le littoral, sont relativement peu nombreuses. Elles encadrent essentiellement l'élaboration des documents d'urbanisme, domaine où des améliorations sont envisageables, notamment concernant les procédures de modification et de révision des PLU. Le contenu des documents d'urbanisme relève presque exclusivement des collectivités locales, qui tendent à élaborer des règles d'une complexité croissante. Cette complexification résulte de la volonté d'intégrer de multiples politiques publiques dans l'urbanisme. L'émergence de chartes de qualité urbaine ou d'urbanisme, bien que non prévue par les textes, contribue également à obscurcir le contexte juridique. En conséquence, le code de l'urbanisme a dû intégrer des possibilités de dérogation pour les maires aux règles fixées par les PLU, multipliant ainsi les exceptions à des règles déjà complexes.
Troisièmement, concernant l'instruction des demandes d'autorisation, nous observons le développement d'un urbanisme négocié qui allonge les procédures. Malgré les réformes de 2005 et 2007 visant à offrir des garanties aux porteurs de projets en encadrant les délais et le contenu des dossiers, on constate l'apparition de contraintes non prévues par le code de l'urbanisme au stade de l'instruction des projets. Ces pratiques, telles que la demande de pièces complémentaires non nécessaires ou le passage devant des commissions, ralentissent le processus d'instruction au-delà des délais légaux.
Enfin, il est crucial de souligner que les principales difficultés semblent désormais relever du droit de l'environnement. De nombreux projets nécessitent une évaluation ou une autorisation environnementale, ce qui allonge les procédures et génère de l'insécurité juridique. Cette problématique est particulièrement aiguë pour les projets de long terme, notamment les infrastructures. La prise en compte du droit de l'environnement intervient à un stade trop tardif.
Pour remédier à ces défis, je propose deux pistes de réflexion :
- la première consisterait à améliorer l'articulation des procédures pour réduire le risque qu'un projet ayant obtenu les premières autorisations soit ultérieurement bloqué. La loi « Industrie verte » d'octobre 2023 offre une avancée intéressante en permettant la reconnaissance d'une raison impérative d'intérêt public majeur dès le stade de la déclaration d'utilité publique (DUP) pour certains projets industriels et d'infrastructures associés ;
- la seconde piste serait d'instaurer une clause de revoyure pour les projets de long terme, permettant de réévaluer leur utilité publique après un certain délai. Cette mesure tiendrait compte des évolutions potentielles du contexte et de la législation qui pourraient remettre en question la pertinence ou la faisabilité du projet initial.
M. Bernard Delcros, président. - Aujourd'hui, les conditions sont réunies et une volonté politique forte et convergente se manifeste pour progresser concrètement vers la simplification. Je vous donne rendez-vous pour examiner la proposition de loi déposée, à l'initiative de la délégation collective territoriale, par Rémy Pointereau, Guylène Pantel et moi-même. Nous analyserons les remontées de terrain des sénateurs, car c'est à partir de ces cas concrets que nous pourrons identifier les problèmes et apporter des réponses. Nous suivrons également attentivement la concrétisation des nombreuses pistes avancées et des propositions formulées, y compris les annonces faites par le Premier ministre.
Monsieur le ministre, vous évoquiez la nécessité d'un vecteur législatif. Je vous assure que celui-ci sera au rendez-vous pour accompagner les propositions du gouvernement.
M. Gérard Larcher, Président du Sénat. - Je souhaite remercier Bernard Delcros, Rémy Pointereau et Françoise Gatel, car votre implication collective est à l'origine de notre présence ici.
J'ai entendu précédemment les termes de proximité, d'efficacité et de compétitivité, qui sont effectivement au coeur de nos préoccupations. Trois événements et projet majeurs - Notre-Dame de Paris, les Jeux olympiques et la catastrophe engendrée par le passage du cyclone Chido à Mayotte - ont exigé un bouleversement complet de la législation et des normes. Nous prouvons ainsi, paradoxalement, l'urgence de simplifier. Nous sommes contraints de légiférer pour nous extraire d'une législation devenue paralysante. Cette situation m'inquiète car elle affaiblit la loi telle qu'elle est votée, démontrant qu'elle n'atteint pas son objectif. Notre rôle de parlementaire est d'évaluer la loi pour vérifier si l'objectif fixé par le législateur, en dialogue avec l'exécutif, est atteint et s'il demeure pertinent.
J'ai pris note des propos de Gilles Carrez concernant l'enjeu majeur de cette époque : l'urbanisme, le logement et l'aménagement du territoire. J'ai mentionné ce matin que les parlementaires étaient parfois responsables d'une partie de la complexification. Il est également nécessaire que nous sensibilisions nos collègues élus locaux à cette problématique. Cependant, nous devons être vigilants quant au principe de précaution, car nous n'avons pas évoqué la multiplication des recours citoyens, qui, aujourd'hui, s'opposent souvent à tout projet, particulièrement à proximité de leurs propriétés.
Je crois que le principe de précaution nous conduit à une prudence excessive et complexifie de nombreux documents d'urbanisme. Ayant présidé un SCoT en Île-de-France, couvrant un territoire allant de la ville nouvelle de Saint-Quentin à la Beauce, j'ai pu constater les enjeux territoriaux et fonciers. La préoccupation constante était d'assurer la protection, mais dans une complexification qui, in fine, engendre la paralysie.
J'ai bien noté la suggestion de Gilles Carrez de mettre en pause les grands projets de loi. Comme le disait La Rochefoucauld : « Il n'est nulle difficulté qu'un homme ou une femme d'esprit ne puisse transformer en succès ». Nous pourrions profiter des difficultés politiques actuelles pour entamer l'examen du stock législatif et envisager une délégalisation. Une démarche collective serait souhaitable sur ce point.
Le président de la délégation nous a fixé un objectif quasi prophétique : comment porter, 43 ans après, la parole de Gaston Defferre ? Cela pourrait être l'occasion d'insuffler à l'automne un nouvel élan à la décentralisation, dans une approche visant à simplifier plutôt qu'à complexifier.
Madame le président l'a souligné, le droit de l'environnement connaît une super inflation, avec une augmentation de 400% en 20 ans, surpassant largement l'inflation du droit de l'urbanisme. Il est néanmoins crucial de ne pas opposer ces domaines et d'éviter que le travail en silos et l'absence de dialogue entre eux nous conduisent à une paralysie, également parfois générée par les citoyens eux-mêmes. Ce n'est pas uniquement une affaire d'élus ou d'État, mais aussi de citoyens responsables.
