B. SECONDE TABLE RONDE : LES PERSPECTIVES À COURT TERME POUR AVANCER EFFICACEMENT
M. Bernard Delcros, président. - Nous ouvrons à présent la seconde table ronde sur le thème : « Les perspectives à court terme pour avancer efficacement », en présence de Vincent Jeanbrun, ministre de la ville et du logement qui nous a rejoint.
Je le disais tout à l'heure, l'année dernière, Rémy Pointereau et moi-même avons envoyé à tous les sénateurs un courrier afin de prendre connaissance des obstacles qui se manifestent dans la gestion des collectivités et la conduite des projets. Nous nous efforcerons, dans la mesure du possible, d'apporter des réponses via une proposition de loi transpartisane - les réponses aux problèmes constatés peuvent aussi relever du pouvoir réglementaire.
Nous avons reçu 110 contributions, de la plupart des groupes politiques, sur quatre sujets : les bonnes pratiques, les problèmes d'accompagnement, les difficultés d'ingénierie et les dysfonctionnements dans l'accès à certains dispositifs.
Certaines contributions recoupaient déjà des travaux engagés par la délégation, notamment sur le surcoût des constructions publiques. Il se trouve que le même équipement réalisé par une collectivité coûte plus cher que lorsqu'il est construit par une entreprise ou un particulier. Nos collègues Cédric Chevalier, Patricia Schillinger, Fabien Genet et Anne-Catherine Loisier ont produit un rapport sur ce sujet et présenteront très prochainement une proposition de loi.
Nous n'avons pas donné suite à certaines propositions, comme celles qui concernent les architectes des bâtiments de France (ABF), car elles ne nous semblaient pas mériter une traduction législative. Le Sénat s'est en outre déjà prononcé sur un certain nombre de questions.
Une fois ce tri opéré, il demeure environ une dizaine de sujets de nature législative qui concernent principalement l'urbanisme. Ce sont eux qui feront l'objet de notre proposition de loi. D'une façon générale, celle-ci doit redonner une marge d'appréciation et de modulation aux autorités locales. En outre, elle a vocation à apporter plus de souplesse aux documents d'urbanisme, là où une règle parfois trop rigide conduit à des blocages peu compréhensibles, voire contre-productifs, par rapport à l'objectif de sobriété foncière.
Notre démarche s'appuie sur un constat simple : il n'est pas possible de gouverner tous les territoires avec un réglage unique décidé à Paris, indifférent aux situations réelles du terrain.
La proposition de loi que nous allons déposer comprend onze articles. L'article 1er me tient particulièrement à coeur, en ce qu'il concerne la mise en oeuvre des plans locaux d'urbanisme intercommunaux. Les petites communes rurales nous font souvent part de la rigidité de ces documents. Pour ma part, je suis favorable à la planification. J'appelle donc à mettre en place les PLUi à l'échelle la plus pertinente. Dans les intercommunalités qui s'étendent sur une grande superficie, plusieurs PLUi répartis sur le territoire peuvent être mis en oeuvre.
Il s'agit non pas de remettre en cause ces documents d'urbanisme, mais de remédier aux difficultés constatées. Prenons l'exemple d'une commune rurale de moins de 200 habitants dans laquelle il n'y a pratiquement jamais de construction. Un jeune couple décide de s'y installer et de construire une maison sur le terrain offert par les parents, qui sont agriculteurs. En principe, on devrait se réjouir d'accueillir ce couple sur le territoire de la commune, en espérant qu'il pourra éventuellement scolariser un ou plusieurs enfants dans l'école communale. Or le maire refuse de leur délivrer un permis de construire, malgré la conformité du dossier à la réglementation en vigueur - loi Montagne, règles d'urbanisme, normes édictées par les ABF, etc. -, au motif que le PLUi, rédigé deux ou trois années auparavant, ne considère pas le terrain choisi comme constructible.
On peut toujours modifier un PLUi, mais les choses peuvent se révéler difficiles lorsque ce document concerne une centaine de communes.
Les refus de permis de construire suscitent beaucoup d'incompréhension et de colère sur le terrain. En conséquence, dans certains départements, de nombreuses communes actionnent la minorité de blocage pour ne pas avoir à réaliser de PLUi, alors que ces documents sont indispensables pour planifier le développement économique et les services des bourgs-centres.
Dans ces conditions, nous formulons une proposition assez simple : permettre aux communes rurales de moins de 500 habitants - ce seuil peut être discuté -, dans la limite de 1 hectare, de ne pas zoner ou de ne zoner que partiellement, afin de garder une marge de surface constructible. Cette évolution permettrait de régler l'immense majorité des problèmes rencontrés par les petites communes où la déprise démographique est forte et le nombre de constructions faible, notamment dans les zones de montagne.
Par ailleurs, notre proposition de loi contient quelques dispositions sur la restauration des bâtiments en ruine, qui est souvent refusée. Nous tenons à faire sauter les verrous en ce domaine : en effet, nous pensons qu'il vaut mieux rénover un bâtiment en ruine que d'artificialiser un sol pour y réaliser une nouvelle construction.
En outre, nous voulons introduire plus de souplesse dans les procédures de reconstruction à l'identique après démolition ou sinistre. Il convient de permettre l'ajout d'un silo pour entreposer du bois de chauffage, par exemple.
En outre, le texte assouplit certaines dispositions de la loi Montagne. Encore une fois, l'application de cette dernière sur le terrain n'est pas du tout en phase avec l'esprit du législateur, à cause de l'interprétation de la justice ou des administrations locales. Certains habitants des petites communes de montagne se voient refuser un permis de construire au motif que les quatre maisons bâties sur le hameau ne constituent pas un secteur urbanisé : c'est absolument incompréhensible !
Il en va de même pour la loi Montagne avec le principe de continuité. Selon l'esprit du législateur, en montagne, on construit dans la continuité des bourgs et non pas n'importe où. Or la simple présence d'une parcelle de trois mètres de large entre une maison habitée et le terrain où devrait se tenir le projet justifie le refus du permis de construire, car on considère alors qu'il n'y a pas de continuité. Cela exaspère les maires et les familles concernées ; c'est pourquoi nous tenterons d'assouplir cette règle.
Le texte aborde également des sujets sur lesquels Rémy Pointereau nous avait alertés, comme le logement des agriculteurs ou les changements de destination des bâtiments agricoles ; ces derniers sont parfois refusés alors qu'il serait préférable d'installer des familles dans des bâtiments existants plutôt que d'artificialiser les sols avec des constructions neuves.
Par conséquent, notre proposition de loi comporte un volet ayant trait à des sujets concrets relevant de l'urbanisme, mais aussi des mesures relatives aux procédures. Ainsi, une commune rurale de 200 habitants s'est vu refuser un permis de construire en vue de la création d'un gîte d'étape de vingt places au motif qu'il fallait d'abord lancer une procédure d'unité touristique nouvelle (UTN) locale, avec une étude économique et environnementale. Nous allons essayer d'alléger ce type de procédure. Pour ce qui concerne la commission départementale de la préservation des espaces naturels, agricoles et forestiers (Cdpenae), nous souhaitons passer à un avis simple dans un ou deux cas, alors qu'un avis conforme est généralement requis, et renforcer la place des élus en leur sein, sans pour autant remettre en cause ces commissions, afin de mieux associer ceux qui mettent en oeuvre l'action publique locale, de faire davantage confiance à l'expertise de terrain et d'éviter que des décisions aux conséquences parfois lourdes soient prises par des acteurs éloignés de ceux qui les assument. Actuellement, le nombre d'élus varie selon les départements, mais on peut en compter quatre ou cinq pour une commission de vingt et un membres.
Voilà, pour l'essentiel, l'esprit de la proposition de loi que nous allons déposer. Nous aimerions, monsieur le ministre, madame la ministre, trouver un accord avec le Gouvernement sur ces sujets très concrets sur lesquels nous sommes souvent alertés. Ces petits ajustements régleraient nombre de problèmes et éviteraient beaucoup d'incompréhension et de colère sur le terrain. Or on sait où mène la colère rurale...
Je vous prie de m'excuser de la passion avec laquelle je dépeins les situations vécues par nombre d'élus locaux. Je m'exprime avec passion, enthousiasme, mais surtout avec confiance en l'avenir de nos textes de loi.
Je cède la parole à Stéphane Delautrette, président de la délégation aux collectivités territoriales de l'Assemblée nationale, avec laquelle nous coopérons efficacement.
M. Stéphane Delautrette, président de la délégation aux collectivités territoriales et à la décentralisation de l'Assemblée nationale. - Le thème donné à ce colloque dépasse largement le seul domaine de l'urbanisme. En tant qu'ancien élu local, je trouve ce sujet passionnant. Si je souscris à nombre de vos propos, je ne suis pas complètement en accord avec certains d'entre eux ; nous aurons peut-être l'occasion d'y revenir.
Pour ce qui concerne la simplification, à mes yeux, il faut toujours garder en tête le lien de cause à effet entre appel à la simplification et approfondissement de la décentralisation. Je le sais, madame la ministre, il n'est pas facile d'avancer en la matière, mais il faudra bien finir par s'y atteler. Même si l'on ne parvient pas à un consensus, on peut tomber d'accord sur certaines avancées dans le respect de notre diversité politique.
À mon sens, la simplification renvoie à l'importance de la bureaucratie administrative, sujet qui n'a cessé d'émailler le débat public. Son interprétation locale diffère parfois de celle du législateur ; il en va de même de sa traduction réglementaire. Je souscris à l'idée de Mme la ministre : les rapporteurs des deux chambres devraient être associés à la rédaction des décrets d'application des textes qu'ils ont étudiés afin de respecter la volonté du législateur. En effet, certains décrets ne correspondent pas complètement au résultat issu des votes de nos assemblées respectives.
La décentralisation est un principe d'organisation de la vie politique au plus près des citoyens et de ceux qui en sont les chefs d'orchestre et les garants, à savoir nos élus locaux.
Dans son rapport au Premier ministre Lionel Jospin ayant trait à l'avenir de la décentralisation, remis en 2000, Pierre Mauroy, une des grandes figures de la décentralisation, estimait déjà « indispensable d'obtenir une simplification du droit applicable aux collectivités territoriales ». Cet objectif répondait, à ses yeux, aux aspirations démocratiques et à l'exigence de lisibilité, ce qui doit caractériser les institutions politiques locales. Quelques années plus tard, dans sa préface à l'ouvrage d'Éric Giuily sur les trente ans de la décentralisation, l'ancien Premier ministre a précisé sa pensée, qui est aussi la mienne : « la dynamique qui est au coeur même de la décentralisation, c'est-à-dire le développement économique, social et culturel et l'appropriation démocratique des instances de décision par les citoyens, ne peut s'accomplir sans des moyens indispensables qui, aujourd'hui, font trop défaut ».
Autrement dit, la simplification est non une fin en soi, mais un outil au service de l'épanouissement des responsabilités locales - c'est important de le rappeler. Toute mesure de simplification doit donc être convenablement évaluée avant sa mise en oeuvre. Lorsque des élus locaux rencontrent des difficultés, supprimer l'obstacle semble souvent l'option la plus simple, mais est-ce la meilleure ? Ne vous méprenez pas, je suis un fervent défenseur de la simplification, mais simplifier ne doit pas viser à tout supprimer et, ce faisant, susciter des difficultés que la norme était censée éviter, alors que les élus locaux demandent à ce que l'on sécurise leur action. Par conséquent, il convient de ne pas opposer ces deux notions et d'éviter de céder à la tentation de supprimer sans avoir mesuré au préalable les conséquences d'une telle mesure, ce qui pourrait d'ailleurs conduire à la rédaction d'une nouvelle norme pour régler les difficultés engendrées par une telle suppression. Ne jetons pas le bébé avec l'eau du bain !
Les délégations aux collectivités territoriales et à la décentralisation des deux chambres travaillent véritablement de concert : nous nous répartissons la charge de travail pour éviter aux uns de refaire ce qu'ont fait les autres, nous partageons le fruit de nos travaux et parvenons ainsi à soumettre des propositions au Gouvernement. C'est une bonne manière de porter la parole du Parlement et, ainsi, de montrer dans quelle direction nous travaillons.
Selon nos récents travaux, l'objectif est bien de faciliter l'action territoriale. Ainsi, les cinquièmes Rencontres de la délégation aux collectivités territoriales et à la décentralisation de l'Assemblée nationale, portant sur la planification écologique, ont mis en évidence les difficultés des élus locaux, en particulier ceux du bloc communal, pour se repérer dans l'enchevêtrement d'outils mis à leur disposition.
Année après année, le législateur s'ingénie à créer des plans ou des schémas afin de matérialiser une politique donnée sur un territoire. Les élus passent ainsi leur temps à jongler entre le PLUi, le SCoT pour l'aménagement du territoire, le plan climat-air-énergie territorial (Pcaet) en matière de lutte contre les émissions de gaz à effet de serre, les programmes locaux de l'habitat (PLH), ainsi que les plans de mobilité. Ces plans et ces schémas étant élaborés indépendamment les uns des autres et ne concernant pas la même échelle de territoire, la cohérence n'est pas toujours au rendez-vous ; il arrive même que certains d'entre eux se contredisent. Par conséquent, il sera nécessaire de rendre tout cela cohérent. Pour autant, cela ne veut pas dire que ces documents et les objectifs qu'ils définissent n'ont pas d'intérêt - je défends l'utilité de chacun d'entre eux -, mais tout cela peut tendre vers bien plus de cohérence notamment au travers du projet de loi de simplification des normes.
Des propositions en ce sens figurent d'ores et déjà dans le texte, comme l'obligation de fusionner les Scot avec les Pcaet, dès lors que les établissements publics de coopération intercommunale (EPCI) sont compétents, ce qui est une première étape. Le débat parlementaire sera l'occasion, au Sénat ou à l'Assemblée nationale, de faire des propositions pour apporter davantage de clarté et de cohérence.
Dans la continuité de la loi portant création d'un statut de l'élu local, les travaux que j'ai conduits sur la formation des élus locaux, essentielle en la matière, ont confirmé la pertinence d'orienter la simplification dans le sens d'une facilitation de l'action publique. Sans entrer dans le détail du rapport, celui-ci a mis en évidence que la formation s'apparente à un parcours du combattant pour les élus locaux. Or des mesures bien plus simples peuvent être mises en oeuvre pour accompagner les élus. En effet, le cadre normatif existant comporte des exigences de nature à décourager le développement de l'offre de formation, notamment privée. Je prendrai deux exemples. Le premier est l'obligation de certification Qualiopi, qui n'a pas été pensée à l'origine pour la formation des élus locaux, et qui n'est pas indispensable, à mon sens, pour les entreprises non spécialisées. Des tarifs horaires sont même fixés, ce qui pose la question du degré d'intervention de la loi et du règlement. Notre rapport comporte des propositions de simplification qui doivent parfois être mises en oeuvre de manière chirurgicale. Cela ne fera pas la Une de Paris Match, comme l'a indiqué Mme la ministre, mais cela facilitera l'action de nos élus.
Pour revenir au coeur du travail réalisé collectivement, l'Assemblée nationale, la délégation aux collectivités territoriales et à la décentralisation, le Gouvernement et le CNEN ont signé une charte, à l'instar de ce qui avait été réalisé au Sénat - je remercie Gilles Carrez et Mme la ministre d'avoir défendu à mes côtés, auprès de la présidente de l'Assemblée nationale, cette idée lancée par deux de mes prédécesseurs, Thomas Cazenave et David Valence, que je salue pour leur engagement.
Notre objectif est identique au vôtre : mesurer l'impact en termes de complexification d'un texte, qu'il soit d'origine gouvernementale ou parlementaire, avant même sa discussion. Cette formalisation permet d'ailleurs cette rencontre aujourd'hui et pourrait se traduire, à terme, par une participation élargie aux députés de notre délégation.
Une loi simple est souvent une loi bien faite. Or, pour bien légiférer, il faut du temps et des ressources. En cela, je n'apprendrai rien aux sénateurs confrontés aux mêmes difficultés que les députés, nous ne disposons pas toujours du temps nécessaire pour étudier de façon suffisamment approfondie un texte inscrit à l'ordre du jour quelques semaines, voire quelques jours, avant son examen en séance publique ni des éléments d'évaluation, comme les études d'impact, qui permettraient d'élaborer une loi plus simple et plus efficiente. En outre, la question des ressources disponibles pour conduire nos travaux dans de bonnes conditions se pose.
J'insiste, à l'Assemblée nationale, nous ne connaissons toujours pas de manière précise le calendrier d'examen des textes jusqu'à la fin de la session. Et lorsqu'il nous est communiqué, celui-ci change d'une semaine sur l'autre : des textes disparaissent, d'autres reviennent ; l'examen de certains textes commence, puis s'arrête pour reprendre ensuite. Sans revenir sur le projet de loi de simplification de la vie économique, citons l'exemple de la loi portant mesures pour bâtir la société du bien-vieillir et de l'autonomie dont l'examen s'était interrompu, lorsque celui-ci a repris, personne ne se souvenait plus où nous nous en étions arrêtés. Il en va de la qualité des travaux des parlementaires. Pour autant, la charte que nous avons signée favorisera le partage d'informations. À nous de la faire vivre et de la mettre en oeuvre : faciliter les échanges serait un bon point de départ.
Par ailleurs, à mon sens - Bernard Delcros partage ce point de vue -, nos deux délégations doivent être clairement identifiées comme des aiguillons au service de la simplification des normes applicables aux collectivités. Les recommandations qu'elles produisent ont vocation à éclairer le législateur et à dégager les pistes de réforme les mieux à même d'alléger les contraintes pesant sur l'action publique locale. En ce sens, elles ont un rôle essentiel à jouer dans la préparation du débat parlementaire. Or, vous le savez, ce rôle n'est pas encore reconnu à sa juste valeur. L'existence de nos délégations tient à de simples dispositions internes aux deux chambres parlementaires ; ces instances n'ont donc pas la même légitimité que celle qui est accordée aux commissions permanentes, dotées de moyens spécifiques, mais surtout d'une légitimité reconnue pour travailler sur leur domaine de compétence. Le projet de loi portant simplification des normes applicables aux collectivités comporte des mesures institutionnelles, c'est peut-être l'occasion à saisir pour conforter le rôle de nos délégations en matière de simplification, mais aussi dans tous les domaines ayant trait aux collectivités. Nous formulerons probablement des propositions au nom des deux délégations.
Le chemin est encore long, mais nous sommes courageux.
M. Bernard Delcros, président. - Et déterminés !
M. Stéphane Delautrette. - Aussi, nous ne lâchons rien ! Nous n'avons pas peur de la longueur du chemin et des embûches qui le jalonnent ; en tout cas, nous nous investirons. D'ailleurs, hier, le bureau de la délégation a acté l'idée de travailler sur deux avis, sur le projet de loi de simplification et sur le projet de loi qui ne s'intitule plus « de décentralisation », j'ai oublié le terme exact...Ce texte est peut-être un peu trop limité, mais nous aurons sans doute l'occasion d'en reparler.
En tout cas, nous nous en saisissons, puisque, dans ce cas précis, nous disposons des informations et du temps pour y travailler en amont de son examen. Vous faites bien le travail, madame la ministre ! Nous n'en serons que plus productifs en matière de propositions. Comme cela, la fois suivante, nous recevrons le texte à la dernière minute ! (Sourires)
M. Bernard Delcros, président. - Nous défendrons ensemble ces propositions, notamment celles portant sur le rôle des délégations.
Patricia Schillinger qui a travaillé, avec trois collègues sénateurs, sur le surcoût lié à la construction publique nous présente en quelques mots la proposition de loi relative à ce sujet qui sera déposée dans les prochains jours.
Mme Patricia Schillinger. - Je souhaite attirer l'attention sur un autre frein très concret au pouvoir d'agir des élus locaux : les surcoûts de construction des bâtiments publics. Fabien Genet, Anne-Catherine Loisier, Cédric Chevalier et moi-même avons conduit une mission transpartisane sur ce sujet.
Son constat est clair : depuis de nombreuses années, les élus locaux sont confrontés à une augmentation continue des coûts de construction, nourrie notamment par la multiplication d'obligations dont l'utilité concrète n'est pas toujours proportionnée aux charges qu'elles font peser sur les budgets locaux. Dans un contexte financier déjà fortement contraint, et alors que le Conseil constitutionnel vient de rappeler que le bon usage des deniers publics est un objectif de valeur constitutionnelle, cette situation réduit les marges d'initiative des maîtres d'ouvrage publics, diffère les investissements pourtant nécessaires et conduit parfois à l'abandon pur et simple des projets attendus par la population.
Pour répondre à ces enjeux, une proposition de loi traduisant les recommandations de notre rapport sera prochainement déposée et signée par les quatre co-rapporteurs ainsi que la délégation. Elle traduit un travail transpartisan, pragmatique et directement nourri par les remontées du terrain. Son objectif est simple : mieux construire, plus vite et à coût maîtrisé. Il s'agit de mieux évaluer l'impact des normes, d'alléger certaines contraintes pesant sur les opérations de construction et de redonner des marges de décision aux élus locaux pour protéger les deniers publics et faciliter l'investissement local. C'est pourquoi nous sollicitons votre soutien.
M. Vincent Jeanbrun, ministre de la ville et du logement. - Mesdames et messieurs les sénateurs, mesdames et messieurs les élus, c'est un plaisir d'être parmi vous aujourd'hui pour ce colloque. Madame la ministre, je n'oublie pas que vous aviez lancé les Assises de la simplification lorsque vous présidiez cette magnifique délégation ; au fond, nous sommes réunis un peu grâce à vous.
« Agir ensemble ! » est un thème fort bien choisi : en tant que représentants de l'Assemblée nationale, du Sénat et du Gouvernement, nous incarnons à cette tribune la volonté de travailler dans un but commun. C'est toujours plus plaisant et efficace que lorsque nous prenons des voies divergentes.
Je remercie particulièrement le président Delcros de cette invitation qui permet d'aborder un sujet majeur pour les élus locaux - je n'oublie pas les belles années passées en tant que maire, époque où je protestais moi-même contre l'enchevêtrement des normes et des procédures. La simplification doit être au coeur de notre action publique, à condition de le faire avec intelligence et parcimonie, comme le rappelait à l'instant le président Delautrette.
Le calendrier est idéal pour participer à cette table ronde, puisque le Premier ministre a annoncé jeudi dernier, à Marseille, un grand projet de loi de relance du logement qui comporte un pilier de simplification. L'objectif est d'examiner ce texte, au Sénat, avant la fin du mois de juin. Par conséquent, nous pourrions être amenés à en débattre ensemble très prochainement, ce dont je me réjouis.
Ce texte comporte notamment une mesure dont vous avez peut-être pris connaissance par la presse, et que mes échanges avec M. le président Delcros ont permis d'enrichir : les opérations d'intérêt local (OIL), équivalent pour le logement des adaptations consenties pour les jeux Olympiques ou la reconstruction de Notre-Dame. Il s'agit d'atteindre des objectifs ambitieux en termes de constructions réalisées, tout en garantissant leur solidité, leur sécurité, leur accessibilité aux personnes handicapées et leur caractère environnementalement vertueux. Sans renier cette exigence de qualité, nous entendons écraser les lourdeurs administratives en amont, celles qui font que, si un projet n'avait pas été prévu lors de la réalisation des documents d'urbanisme, sa réalisation requiert au moins deux ans de procédures supplémentaires, notamment pour la révision du PLUi, et l'on ne peut même pas être assuré qu'il verra le jour. S'y ajoutent les problématiques liées à l'instruction des dossiers, puis les procédures de recours, qui peuvent être extrêmement longues.
Voici la logique des OIL : le maire viendra présenter au préfet un projet comportant des logements, mais aussi potentiellement des services et des équipements publics, qu'il porte en partenariat avec des acteurs privés. Le préfet, en tant que garant de l'intérêt général, s'assurera de la pertinence du projet, de sa conformité à nos ambitions globales, avant de le valider et de permettre l'application de règles d'urbanisme simplifiées, sans qu'il faille s'engager dans la lourde procédure de révision du PLUi. Il faudra préciser l'application de ce dispositif aux communes de moins de 500 habitants.
Notre volonté, au travers de ce dispositif, est de donner de l'oxygène aux constructeurs. Ceux-ci nous disent qu'il faut aujourd'hui huit ou dix ans pour faire sortir de terre un projet extrêmement modeste. Pourtant, même un projet compliqué ne représente pour eux que deux ans et demi de travail. Tout le reste, c'est de la procédure administrative. Il faut que cela cesse !
Mais ces OIL ne pourront être consenties qu'avec des contreparties. Ministre du logement, je suis aussi ministre de la crise du logement : je veux donc m'assurer que les projets qui seront ainsi facilités permettront de loger des Français. C'est dans cet esprit que nous avons fait figurer dans le projet de loi qui vous sera soumis une servitude de résidence principale, qui s'appliquera à tous les logements produits à l'intérieur de cette zone. Ce concept a été inventé par les députés Annaïg Le Meur et Inaki Echaniz, dans leur proposition de loi devenue la loi du 19 novembre 2024. Je veux leur rendre hommage, car ce concept est crucial : oui, les procédures seront accélérées, mais cela se fera dans l'intérêt général, afin de loger des familles. Cela n'empêchera pas d'inclure dans un tel projet une résidence hôtelière, comme d'autres équipements ou activités économiques ; en revanche, les logements ne pourront pas devenir des meublés de tourisme.
Par ailleurs, la dérogation permise aux documents d'urbanisme n'affectera nullement les enjeux de sobriété foncière, à commencer par le ZAN. En effet, l'opération ne pourra s'implanter que sur des zones déjà définies comme urbanisées ou à urbaniser, et non dans des espaces agricoles ou naturels.
Le projet de loi traduira aussi le concept d'autorisation de construire unique ; la rédaction de l'article afférent devra être affinée avec les parlementaires. Nous sommes aussi en lien permanent avec les représentants des architectes sur cette question. L'objet de ces dispositions est de simplifier les documents préalables à l'obtention du permis de construire ou du permis d'aménager, ainsi que d'instaurer un recours unique. Ainsi, tout en préservant la possibilité d'attaquer un projet, ce recours devra porter sur l'ensemble de celui-ci : il ne sera plus question d'entamer une nouvelle procédure sur un autre point après avoir été débouté.
Mon expérience de maire - dix ans à la tête de L'Haÿ-les-Roses - m'a convaincu de la nécessité d'une telle évolution. Dès 2014, nous avions mandat pour reconstruire le centre-ville, mais nous avons subi une obstruction juridique : quelques opposants ont déposé treize recours sur autant de documents relatifs au projet, ce qui fait que, à l'heure où je vous parle, le nouveau coeur de ville de cette si belle commune n'est toujours pas sorti de terre. Entre-temps, de nombreuses élections se sont succédé : si les citoyens avaient voulu un changement de projet, ils auraient pu l'exprimer démocratiquement. Cela n'a pas été le cas, mais les procédures interminables qui ont suivi ces recours ont tout bloqué. D'autres élus locaux pourraient apporter des exemples semblables, où la construction d'écoles ou de logements abordables a été bloquée.
C'est à la lumière de ces situations que l'ambition du Gouvernement en matière de simplification des normes d'urbanisme prend toute son importance. Par ailleurs, le Premier ministre a fixé un but extrêmement clair, tant à ses ministres qu'à toute « l'équipe de France du logement », l'écosystème qui réunit les acteurs publics et privés : produire 2 millions de logements d'ici à 2030. « Produire », cela signifie construire, mais aussi rénover et réhabiliter. C'est pourquoi le Premier ministre a annoncé, la semaine dernière à Marseille, le lancement d'un troisième programme national de rénovation urbaine porté par l'ANRU, qui portera sur les grands ensembles des métropoles, mais aussi sur le tissu urbain de plus petites agglomérations.
Si nous voulons loger les Français, nous devons aussi simplifier la réglementation relative aux diagnostics de performance énergétique (DPE). Vous le savez, un certain nombre de logements risquent d'être frappés d'indécence ; ils ne pourraient plus être mis en location. Votre collègue Amel Gacquerre a défendu, au travers d'une proposition de loi, d'importantes dispositions en la matière ; elles seront reprises dans le projet de loi. Nous essayons de nous montrer pragmatiques, car il faut loger les gens, tout en donnant aux propriétaires les moyens d'engager les travaux, ce qui serait forcément compliqué par l'impossibilité de percevoir les loyers, notamment en matière de solvabilité bancaire ; enfin, il faut évidemment s'assurer que le logement sera bien rénové, en posant une obligation de travaux. Nous devons donc concilier nos exigences et la nécessité de simplification.
Celle-ci s'exprime aussi dans d'autres dispositions de ce projet de loi, notamment concernant la transformation de bureaux en logements. Il s'agit d'imaginer une offre de « logements reconditionnés », comme on achète des téléphones reconditionnés : ces logements seraient parfaitement habitables, sûrs, accessibles et énergétiquement performants, mais sans correspondre parfaitement au modèle du logement neuf. En effet, les normes figurant dans le code du travail, pour les bureaux, et dans le code de l'urbanisme, pour les logements, diffèrent souvent dans le détail, qu'il s'agisse des marches d'escalier ou de la taille des places de parking. Cela a une conséquence regrettable : souvent, lorsqu'un promoteur disposant d'un immeuble de bureaux souhaite le transformer en logements, il lui coûte moins de tout raser et de reconstruire que d'adapter la structure existante... Alors, simplifions ! Des cages d'escalier satisfaisantes pour le monde du travail peuvent sans doute convenir également à un immeuble de logement ; leur qualité est en tout cas supérieure à celle de nombreux immeubles anciens. Nous devons donc travailler sur l'ensemble de ces sujets, que notre texte n'aborde pas encore tous.
Je veux également mentionner les certificats de projet. Les élus locaux parmi vous savent les difficultés que peut susciter un changement des règles du jeu en cours de projet, ce qui arrive d'autant plus souvent que le projet dure : la loi peut avoir changé deux ou trois fois d'ici à son achèvement ! L'idée est donc que l'administration puisse délivrer un certificat de projet, comme elle le fait déjà avec les certificats d'urbanisme, pour garantir que les règles applicables au projet ne changeront pas en cours de route, en tout cas pour une période donnée. Là aussi, nous faisons confiance aux élus locaux et au couple maire-préfet pour simplifier les choses.
Enfin, monsieur le président Delcros, j'ai bien conscience du combat que vous menez au travers de la proposition de loi que vous souhaitez déposer, dont vous avez eu l'amabilité de me transmettre le texte. Je le fais actuellement examiner par les services compétents. Je ne peux donc pas vous donner un blanc-seing à ce stade, mais je sais que votre combat est juste et largement partagé. Nous devons, collectivement, nous efforcer de donner un peu d'oxygène aux élus locaux comme à nos concitoyens, qui ont trop souvent l'impression que la puissance publique empêche plus qu'elle n'accompagne. Françoise Gatel et moi-même avons l'ambition de faciliter la vie des gens : les normes et les contraintes sont là pour les protéger, mais cela doit se faire toujours avec bienveillance et dans le sens de l'intérêt général.
Je précise enfin, à l'attention de Mme Schillinger, que nous travaillons avec les professionnels de la construction à un observatoire des coûts de construction qui s'intéresse à l'ensemble du secteur et en particulier aux bâtiments publics. Un tel outil serait fort utile pour constater l'existence de disparités majeures et inacceptables.
M. Bernard Delcros, président. - Vos propos me donnent bon espoir que nous pourrons faire converger nos propositions. Nous y travaillerons en toute confiance.
Mme Pascale Gruny. - Je tiens à saluer particulièrement M. Carrez, le meilleur rapporteur général que j'ai eu à connaître en tant que députée, ainsi que Mme Gatel, qui fut à l'initiative de bien des choses en tant que présidente de notre délégation, et qui sera toujours chez elle ici.
De telles tables rondes sont toujours très intéressantes, mais mon expérience de terrain, en entreprise, me porte à penser qu'il vaut mieux ne toucher à rien, car on risque d'empirer les choses ! Certes, un texte de simplification vient d'être voté, mais avec un immense retard, son inscription à l'ordre du jour des deux assemblées ayant été repoussée à plusieurs reprises. Alors, oui à la simplification, mais en écoutant le terrain, les entreprises et les élus !
Simplifier ne signifie pas réduire la sécurité de nos concitoyens : pour les protéger, il faut des normes, mais pas de « surnormes ». Il faut comprendre l'effet que celles-ci ont sur les gens, en faisant des « Vis ma vie » ! J'ai procédé de la sorte pour MaPrimeRénov', j'ai eu connaissance de situations extraordinaires ; je me rappelle un dossier où il a fallu l'intervention d'une ministre pour débloquer la situation. Ce n'est pas acceptable !
Il faut prendre conscience des coûts subis par les collectivités locales, dans la construction comme dans d'autres domaines. Ainsi des fournitures : un cahier coûtera moins cher dans une papeterie de centre-ville que sur le catalogue de l'Union des groupements d'achats publics (UGAP), la centrale d'achat par laquelle doivent passer les collectivités, alors que ce devrait être l'inverse. Ces problèmes sont anciens.
Pourquoi donc n'écoute-t-on pas les élus locaux, qui siègent pourtant dans les innombrables comités et commissions ? En tant que conseillère départementale, je préfère limiter le nombre de ceux auxquels je participe, parce que je veux réellement m'engager, être sûre d'être présente. Or il est difficile pour un parlementaire d'assister à des réunions qui, d'ordinaire, se tiennent le mardi ou le mercredi. En outre, les élus, surtout les plus jeunes, ont généralement une activité professionnelle, ce qui limite leur faculté de participer à des réunions pendant la journée.
En fin de compte, tout cela profite à l'administration ; c'est elle qui, in fine, décide. Être ministre, c'est souvent se battre contre sa propre administration ; or aujourd'hui, les ministres ne font que passer, ne restent que quelques mois en poste. L'administration, qui sait depuis longtemps qu'elle survit à tous les ministères, ne les voit même plus passer ; ce sont des fusées ! J'espère, chère Françoise Gatel, cher Vincent Jeanbrun, que vous aurez une plus grande longévité à vos postes.
Quant aux normes, Gilles Carrez en conviendra, il faut qu'il y en ait moins, qu'il s'agisse de normes nationales ou européennes. Je suis engagée pour l'Europe, j'ai siégé au Parlement européen. Mais l'Union européenne ne peut plus continuer comme aujourd'hui. Il y a vingt ans, c'était encore supportable, mais ça ne l'est plus. Au-delà du logement, que dire du stop and go perpétuel sur le développement durable, le Green deal ? Je m'en étais ouvert auprès de Frans Timmermans quand il était commissaire européen : des efforts doivent à l'évidence être consentis, dans l'agriculture notamment, mais aller trop vite et trop fort est insupportable. On est en train de tuer l'agriculture !
Sur le logement, monsieur le ministre, toutes vos propositions sont positives, notamment concernant la transformation des bureaux en logements. Il est toujours moins cher de tout raser et de reconstruire, mais que fait-on pour y remédier ? Ce matin, je visitais l'entreprise Colas, où l'on m'a expliqué qu'en Finlande 80 % du bitume était récupéré. Ce n'est pas le cas en France : une multitude de normes l'empêche. Quel dommage !
J'aimerais beaucoup être plus optimiste. Un élu doit être courageux s'il veut sortir du « blabla » qui domine actuellement. Notre colloque s'intitule : « Agir ensemble ». C'est bien ce qu'il faut : quand on a décidé de s'engager dans une voie, il ne faut pas se laisser faire, il faut se battre. Sans être une grande féministe, je constate qu'en général les femmes s'y tiennent mieux que les hommes ; quand nous nous accrochons, il n'est pas facile de nous déloger !
M. Bernard Delcros, président. - Avant de laisser le mot de la fin à Françoise Gatel, je souhaite remercier toutes celles et tous ceux qui ont participé à nos travaux ce matin, à commencer par notre Président Gérard Larcher, qui les a ouverts : merci à vous tous, ainsi qu'à ceux qui ont dû partir avant la fin de notre colloque.
Celui-ci ne peut pas être réduit à un bavardage : nous avons avancé sur un certain nombre de sujets concrets qui, même s'ils peuvent paraître mineurs, ont une importance indéniable dans le quotidien des élus locaux. Nous avons, ensemble, obtenu des avancées, mais il reste du chemin à parcourir : on ne peut pas simplifier d'un côté et complexifier de l'autre. Les conditions d'un progrès sont réunies, aujourd'hui plus que jamais : à l'attente très forte du terrain s'ajoute une convergence sur ces sujets entre le Parlement et le Gouvernement. Ainsi, l'on pourra prendre les mesures législatives et réglementaires nécessaires pour avancer plus rapidement en matière de simplification.
Mme Françoise Gatel, ministre. - Le Gouvernement s'est dédoublé pour être présent aujourd'hui à cet important colloque, en ma personne et en celle de Vincent Jeanbrun. Je renouvelle les excuses du Premier ministre, qui aurait voulu participer à nos travaux : c'est un obsédé de la norme, au bon sens du terme, c'est-à-dire de sa frugalité, de sa légèreté et de son efficacité. Je remercie enfin à mon tour Gérard Larcher.
Chère Pascale Gruny, vous avez raison : en matière de normes, il faut passer des paroles aux actes ! J'ai donné des exemples très concrets de ce que nous avons déjà fait.
Nous sommes dans le pays de l'absurdie administrative. Je vous invite à lire Les Échos d'aujourd'hui, où vous trouverez des exemples de mise en danger de notre souveraineté industrielle. Nous devons changer de logique ! J'invoque à nouveau l'esprit de Portalis, qui veille sur les débats parlementaires et doit nous inspirer.
Quand j'entends Vincent Jeanbrun, après le Président de la République, dire qu'il faut s'inspirer de la méthode « Notre-Dame » pour la construction de logements, je me réjouis, mais j'aimerais que cette exigence soit la norme. Si nous devons écrire des lois d'exception pour réaliser des projets, cela signifie que notre droit ordinaire est totalement inopérationnel.
La norme est utile et nécessaire, mais c'est comme un médicament : il faut avoir le juste traitement. Lorsqu'on frôle l'overdose, on est loin de guérir. Il faut donc doser la norme, qui doit être élaborée collectivement, par nos concitoyens, les élus, les parlementaires et le Gouvernement. C'est pourquoi, dès 2024, Michel Barnier a réuni un comité interministériel de la transformation publique. Il faut nous transformer pour être efficaces. M. Barnier a sollicité les associations d'élus et les préfets, qui ont transmis 634 propositions. On a pu en faire aboutir 400, soit par l'évolution de la norme, soit par des solutions locales. Le 3 décembre 2025, nous avons poursuivi dans ce sens, avec le Roquelaure de la simplification.
Je ne reviendrai pas sur le travail accompli au moyen de décrets, à l'exception du sujet des biens sans maître. Vous savez combien de communes étaient condamnées à regarder des biens tomber en ruine, ce qui pouvait gâter l'ensemble d'une rue. Nous avons réduit de manière générale le délai concernant ces biens, de trente à quinze ans. Les choses avancent.
Acceptons de la différenciation : c'est un enjeu d'efficacité et de souveraineté.
L'équipe de Gilles Carrez au CNEN a été musclée. S'y ajoutent les conseillers d'État qui oeuvrent en ce sens auprès du Premier ministre, et mon équipe, que je tiens à saluer, en particulier les femmes en son sein, pour rebondir sur la conclusion de Pascale Gruny : les femmes ne renoncent jamais ; celles qui m'accompagnent sont vraiment au chevet des normes et de l'action publique. Je veux les en remercier.
Cher Gilles Carrez, nous sommes convenus que toute nouvelle norme doit être précédée d'une étude d'options et d'une étude d'impact ; ensuite, le CNEN se prononce. Depuis la signature de cette charte de simplification, le CNEN envoie son avis au Parlement ; le rapporteur de chaque chambre peut donc s'en inspirer. C'est un circuit d'efficacité, qui permet de répondre à un enjeu de responsabilité.
Tout le monde veut que nous aboutissions à des résultats. L'efficacité doit être notre boussole : ce mot, trop peu employé pendant de longues années, doit être décliné et rimer avec toutes nos actions. C'est ce à quoi Portalis nous invitait, plus élégamment sans doute ! Nos concitoyens nous le demandent, et nous serons tous satisfaits si, ensemble, nous faisons oeuvre utile. Nous avons l'obligation d'évaluer tout ce que nous faisons ; cela ne se résume pas à de vains discours. Merci à tous d'y avoir contribué aujourd'hui, et rendez-vous, sans doute, l'année prochaine, quelles que soient les fonctions que j'occuperai alors !