N° 845
SÉNAT
SESSION EXTRAORDINAIRE DE 2025-2026
Enregistré à la Présidence du Sénat le 2 juillet 2026
RAPPORT D'INFORMATION
FAIT
au nom de la commission des affaires européennes (1) sur les négociations d'adhésion à l'Union européenne avec l'Albanie et le Monténégro,
Par M. Jean-François RAPIN, Mme Marta de CIDRAC, M. Louis-Jean de NICOLA•, Mme Amel GACQUERRE, MM. Didier MARIE et Michaël WEBER,
Sénateurs et Sénatrices
(1) Cette commission est composée de : M. Jean-François Rapin, président ; MM. Alain Cadec, Ronan Le Gleut, Mme Gisèle Jourda, MM. Didier Marie, Claude Kern, Mme Catherine Morin-Desailly, M. Teva Rohfritsch, Mme Cathy Apourceau-Poly, MM. Cyril Pellevat, Louis Vogel, Mme Mathilde Ollivier, M. Ahmed Laouedj, vice-présidents ; Mme Marta de Cidrac, M. Daniel Gremillet, Mmes Florence Blatrix Contat, Amel Gacquerre, secrétaires ; MM. Georges Patient, Pascal Allizard, Jean-Michel Arnaud, Bruno Belin, François Bonneau, Mmes Valérie Boyer, Sophie Briante Guillemont, M. Pierre Cuypers, Mmes Karine Daniel, Brigitte Devésa, MM. Jacques Fernique, Christophe-André Frassa, Mmes Pascale Gruny, Nadège Havet, MM. Olivier Henno, Bernard Jomier, Mme Christine Lavarde, M. Dominique de Legge, Mme Audrey Linkenheld, MM. Vincent Louault, Louis-Jean de Nicolaÿ, Mmes Elsa Schalck, Silvana Silvani, M. Michaël Weber.
L'ESSENTIEL
Une délégation de la commission des affaires européennes du Sénat s'est rendue en Albanie et au Monténégro, du 14 au 17 juin 2026, afin de faire le point sur les négociations d'adhésion à l'Union européenne en cours avec ces deux pays, les plus avancés dans le processus parmi les pays candidats.
Ce déplacement intervenait dans un contexte politique et institutionnel particulièrement dense :
• quelques jours après la tenue du sommet entre l'Union européenne et Balkans occidentaux, qui s'est tenu à Tivat, au Monténégro, le 5 juin 2026 ;
• dans une séquence marquée par une mobilisation française sans précédent, à tous les niveaux, en direction de ces deux pays ;
• après les prises de position de certains États membres, dont la France, appelant à prévoir des garde-fous en cas d'adhésion de nouveaux États membres.
Le rapport d'information précise la procédure et la dynamique à l'oeuvre concernant l'élargissement de l'Union européenne et apporte un éclairage sur les négociations en cours avec l'Albanie et le Monténégro.
I. UNE DYNAMIQUE RENOUVELÉE EN FAVEUR DE L'ÉLARGISSEMENT, VU COMME UN INVESTISSEMENT GÉOSTRATÉGIQUE
A. LA PROCÉDURE D'ADHÉSION À L'UE : UNE SUCCESSION D'ÉTAPES À FRANCHIR
Depuis la signature par six États, le 25 mars 1957, du traité de Rome instituant la Communauté économique européenne, entré en vigueur le 1er janvier 1958, sept élargissements et un départ ont eu lieu, chacun d'eux entraînant des modifications dans le fonctionnement de l'Union européenne.
L'article 49 du traité sur l'Union européenne (TUE) stipule que tout État européen qui respecte les valeurs visées à l'article 2 et s'engage à les promouvoir peut demander à devenir membre de l'Union.
L'article 2 du traité sur l'Union européenne stipule que l'Union est fondée sur les valeurs de respect de la dignité humaine, de liberté, de démocratie, d'égalité, de l'État de droit, ainsi que de respect des droits de l'homme, y compris des droits des personnes appartenant à des minorités. Ces valeurs sont communes aux États membres dans une société caractérisée par le pluralisme, la non-discrimination, la tolérance, la justice, la solidarité et l'égalité entre les femmes et les hommes.
Des critères d'éligibilité approuvés par le Conseil européen sont pris en compte, le processus d'adhésion comprenant plusieurs étapes.
La méthodologie du processus d'adhésion a été revue à l'initiative de la France, en 2020, afin de le rendre plus prévisible, plus crédible et plus dynamique, en le soumettant à un pilotage politique plus déterminé et en intégrant un principe de réversibilité.
Une fois que les conditions de l'admission d'un nouvel État membre et les adaptations que cette admission entraîne font l'objet d'un accord entre les États membres et l'État demandeur, l'article 49 du TUE précise que cet accord est soumis à la ratification par tous les États contractants, conformément à leurs règles constitutionnelles respectives.
S'agissant de la France, l'article 88-5 de la Constitution dispose que tout projet de loi autorisant la ratification d'un traité relatif à l'adhésion d'un État à l'Union européenne est soumis au référendum par le Président de la République. Toutefois, par le vote d'une motion adoptée en termes identiques par chaque assemblée à la majorité des trois cinquièmes, le Parlement français peut autoriser l'adoption du projet de loi par le Parlement réuni en Congrès, à la majorité des trois cinquièmes des suffrages exprimés.
Cette procédure solennelle et lourde serait mise en application pour la première fois lors de la prochaine adhésion d'un État à l'Union européenne, la ratification de l'adhésion de la Croatie, dernier État membre à avoir adhéré à l'Union en 2013, ayant fait l'objet d'une approbation par les deux assemblées du Parlement français à la majorité simple. Selon les résultats d'un Eurobaromètre de septembre 2025, la France est l'un des États membres dont la population est la plus réservée vis-à-vis de l'élargissement.