E. LES QUESTIONS SOULEVÉES PAR LA MISE EN oeUVRE DES ZFE-M
Lors de son audition, le 4 mars 2026, France urbaine a rappelé que les métropoles avaient été associées aux réflexions conduites avant l'adoption de la loi d'orientation des mobilités et qu'elles s'étaient majoritairement prononcées en faveur de la mise en place des ZFE-m. L'association a toutefois souligné que la réussite du dispositif demeurait étroitement liée à la prise en compte de ses conséquences sociales, économiques et territoriales.
Cette préoccupation a notamment conduit France urbaine à publier un rapport remis le 10 juillet 2023 au ministre de la Transition écologique et de la Cohésion des territoires par Jean-Luc Moudenc, maire de Toulouse et président de Toulouse Métropole, Anne-Marie Jean, vice-présidente de l'Eurométropole de Strasbourg, Éric Hémar, président de l'Union des entreprises de transport et logistique de France, et Daphné Chamard-Teirlinck, chargée de projets Mobilité inclusive et durable au Secours Catholique. Ce rapport formule plusieurs propositions visant à adapter les modalités de mise en oeuvre des ZFE-m, notamment en matière d'accompagnement des ménages, de gouvernance territoriale et d'accès aux solutions alternatives de mobilité119(*).
1. Les enjeux de gouvernance et de lisibilité du dispositif
a) Information, communication et accompagnement des usagers
Plusieurs interlocuteurs auditionnés ont souligné le caractère limité du portage national du dispositif, alors même que les collectivités territoriales ont joué un rôle central dans sa mise en oeuvre. Cette situation a pu contribuer à une compréhension incomplète des objectifs poursuivis et des conséquences concrètes des restrictions de circulation pour les usagers concernés.
Les études sur l'acceptabilité des ZFE-m mettent fréquemment en évidence l'importance des modalités d'information du public dans leur mise en oeuvre. Plusieurs interlocuteurs entendus ont notamment insisté sur l'intérêt d'une communication permettant de mieux expliciter les enjeux sanitaires liés à la pollution atmosphérique, les objectifs poursuivis par les restrictions de circulation ainsi que les solutions de mobilité alternatives disponibles localement.
Les travaux consacrés à l'acceptabilité des politiques environnementales mentionnés plus haut soulignent également le rôle que peuvent jouer les démarches de concertation et de consultation dans l'appropriation des dispositifs par les populations concernées. Elles permettent d'identifier en amont les difficultés susceptibles d'être rencontrées par certains publics et d'adapter les modalités de mise en oeuvre aux spécificités locales.
b) Harmonisation des dérogations et modalités de contrôle
La diversité des calendriers d'application, des régimes de dérogation et des modalités de mise en oeuvre observée entre les différentes métropoles a été fréquemment mentionnée lors des auditions. Plusieurs acteurs économiques, notamment dans les secteurs du transport et de la logistique, ont souligné que cette hétérogénéité pouvait compliquer la compréhension du dispositif et la planification des investissements nécessaires au renouvellement des flottes.
Différentes pistes d'évolution visant à améliorer la lisibilité du dispositif ont été évoquées, notamment une coordination renforcée entre collectivités ou la définition de principes communs au niveau national, tout en conservant une capacité d'adaptation aux caractéristiques locales et aux niveaux de pollution observés.
Enfin, le déploiement limité des dispositifs de contrôle prévus par la réglementation pourrait affecter la perception du dispositif par les usagers et créer des situations différenciées selon les territoires concernés.
2. Les enjeux de mobilité et d'adaptation
a) La disponibilité des alternatives à l'automobile
Les effets des restrictions de circulation dépendent largement des solutions de mobilité disponibles sur les territoires concernés. La capacité des ménages et des entreprises à adapter leurs pratiques de déplacement varie en effet selon l'existence d'alternatives à l'usage de la voiture individuelle, qu'il s'agisse des transports collectifs, des mobilités actives120(*), des solutions de mobilité partagée ou encore des infrastructures de rabattement telles que les parkings relais.
Cette question se pose avec une acuité particulière dans les territoires périurbains et ruraux, où la dépendance à l'automobile reste souvent importante en raison des distances parcourues et d'une offre de transport collectif plus limitée.
Ainsi, la loi d'orientation des mobilités avait identifié les projets de « RER métropolitains » parmi les investissements prioritaires permettant d'améliorer les déplacements du quotidien. Cette démarche a été prolongée par la loi du 27 décembre 2023 créant les services express régionaux métropolitains (SERM), dont la mise en oeuvre relève des autorités organisatrices de la mobilité. Ces dispositifs visent notamment à renforcer les liaisons entre les centres urbains et leurs périphéries grâce à une offre multimodale articulant différents modes de transport. La Cour des comptes a toutefois souligné que leur déploiement demeurait tributaire de la clarification de leurs modalités de gouvernance et de financement121(*).
Plusieurs travaux scientifiques122(*),123(*),124(*) mettent en évidence le rôle que peuvent jouer le covoiturage et les mobilités actives dans l'évolution des pratiques de déplacement. Leur développement demeure cependant conditionné à la disponibilité d'infrastructures adaptées, qu'il s'agisse de voies réservées au covoiturage, d'aménagements cyclables sécurisés ou d'équipements de stationnement125(*).
Plus largement, la capacité des autorités organisatrices de la mobilité à développer et à maintenir une offre de transport diversifiée dépend étroitement de leurs ressources financières. À cet égard, plusieurs acteurs auditionnés ont souligné l'importance du versement mobilité dans le financement des politiques locales de mobilité. Certaines contributions ont également évoqué la question de son évolution ou de ses modalités de répartition afin de mieux prendre en compte les besoins des territoires périurbains et ruraux.
b) L'accès aux aides et le financement de l'adaptation
Les restrictions de circulation peuvent conduire certains ménages à engager des dépenses importantes, qu'il s'agisse du renouvellement de leur véhicule ou de l'adaptation de leurs pratiques de mobilité. Aussi, les dispositifs d'aide constituent-ils l'un des principaux leviers mobilisés par les pouvoirs publics pour atténuer les coûts associés à ces évolutions.
Or, les aides actuellement proposées ne couvrent pas nécessairement l'ensemble des situations rencontrées par les ménages concernés. Si les dispositifs nationaux sont principalement orientés vers les ménages les plus modestes, certaines analyses mettent en évidence l'existence de difficultés pour d'autres catégories de ménages, également affectées par les restrictions de circulation126(*). La question du périmètre géographique des aides est également soulevée, dans la mesure où une part importante des usagers circulant dans les ZFE-m réside dans les territoires limitrophes des agglomérations concernées.
Par ailleurs, la multiplicité des dispositifs existants les rend peu lisibles et souvent difficilement compréhensibles par les usagers ; ceci nuit à leur accessibilité. L'enjeu consiste à réduire autant que possible le non-recours aux aides, alors que justement, certains publics rencontrent des difficultés dans l'identification des dispositifs auxquels ils sont éligibles ou dans l'accomplissement des démarches nécessaires à leur obtention. Dans cette perspective, certaines propositions visent à simplifier les démarches administratives et à faciliter l'accès à l'information, notamment par la création d'un point d'entrée unique à l'échelle de l'intercommunalité127(*).
Enfin, les contraintes liées à l'avance des frais peuvent également constituer un obstacle substantiel à l'acquisition d'un véhicule compatible avec les restrictions de circulation. Sur ce point, le rapport de Jean-Luc Moudenc et Anne-Marie Jean suggère d'étendre le prêt à taux zéro garanti par l'État à l'ensemble des territoires concernés par les ZFE-m et de l'articuler avec des dispositifs de microcrédit à taux encadré128(*).
3. Les modalités d'application du dispositif en débat
L'examen des travaux disponibles et des contributions recueillies par les rapporteurs fait apparaître plusieurs interrogations récurrentes sur les modalités de mise en oeuvre des ZFE-m. Celles-ci portent notamment sur le calendrier d'application des restrictions, le système de classification des véhicules, les régimes de dérogation ainsi que la prise en compte des spécificités territoriales.
Ainsi, les échéances applicables aux véhicules utilitaires légers et aux poids lourds font l'objet d'une attention particulière. L'offre de véhicules à très faibles émissions demeure en effet limitée pour certains usages professionnels nécessitant une autonomie importante, des capacités d'emport élevées ou des conditions d'exploitation spécifiques.
Un autre point sujet à interrogations concerne la capacité du système de classification Crit'Air à refléter l'impact environnemental réel des véhicules. Fondé principalement sur la norme Euro et le type de motorisation, il ne prend pas actuellement en compte certains paramètres tels que le poids, la puissance, le niveau d'entretien, la consommation effective ou encore les modifications apportées au véhicule, notamment dans le cadre d'une conversion au bioéthanol.
Ces constats alimentent les réflexions relatives à une éventuelle évolution du système vers une prise en compte plus fine des émissions réelles des véhicules, intégrant par exemple l'abrasion des pneumatiques et des systèmes de freinage, ainsi qu'une meilleure prise en compte des véhicules ayant fait l'objet d'un rétrofit.
Recommandation : Faire évoluer la classification Crit'Air afin qu'elle prenne davantage en compte l'empreinte environnementale globale des véhicules, au-delà de leurs seules émissions réglementées à l'échappement, en s'appuyant sur une approche fondée sur l'analyse du cycle de vie.
La question des dérogations reste également ouverte : certaines catégories d'usagers, notamment les personnes n'ayant qu'un usage occasionnel de leur véhicule, sont identifiées comme un public susceptible de justifier des aménagements spécifiques.
De même, la situation des véhicules immatriculés à l'étranger devrait être clarifiée, dans la mesure où les différences de traitement entre usagers peuvent soulever des questions d'équité et présenter des enjeux particuliers dans les territoires frontaliers.
Enfin, la diversité des situations locales en matière de qualité de l'air, de mobilité, de densité urbaine et d'organisation territoriale nourrit les réflexions sur le degré d'harmonisation souhaitable du dispositif et sur sa capacité à concilier lisibilité nationale et prise en compte des caractéristiques propres à chaque territoire.
L'analyse des ZFE-m met en évidence la complexité des arbitrages associés aux politiques de réduction des émissions liées aux transports. Si les études disponibles font état d'effets mesurables sur la qualité de l'air, elles soulignent également l'existence d'enjeux importants en matière d'acceptabilité sociale, d'équité territoriale et de capacités d'adaptation des ménages et des acteurs économiques. Ces différents éléments invitent à appréhender les ZFE-m comme un dispositif dont l'évaluation doit reposer sur une analyse globale de ses effets environnementaux, économiques et sociaux.
Recommandation : Renforcer la décentralisation de la mise en oeuvre des zones à faibles émissions mobilité afin de permettre aux collectivités territoriales d'adapter leur déploiement aux réalités locales, en lien avec les Associations Agréées Surveillance Qualité de l'Air (AASQA), notamment par des dérogations ciblées et un calendrier tenant compte des contraintes du transport de marchandises.
* 119 Jean-Luc Moudenc, Anne-Marie Jean, Eric Hémar et Daphné Chamard-Teirlinck, Les zones à faibles émissions : 25 propositions pour allier transition écologique et justice sociale, juillet 2023.
* 120 Les modes de déplacement dits « actifs » ne nécessitent pas de véhicules motorisés et sont donc moins polluants. Ils regroupent la marche, le vélo, le vélo à assistance électrique (VAE) et certains véhicules dits intermédiaires (VELI). (source : ADEME, « Mobilités actives : créez un environnement favorable », https://agirpourlatransition.ademe.fr/collectivites/conseils/transport-mobilite/mobilites-actives), consulté le 18 juin 2026.
* 121 Cour des comptes, Bilan de la loi d'orientation des mobilités, 2 avril 2026.
* 122 Brand C. et al, The climate change mitigation impacts of active travel: Evidence from a longitudinal panel study in seven European cities, Global Environmental Change, Volume 67, 2021.
* 123 Said M. et al, Interdependence in active mobility adoption: Joint modelling and motivational spill-over in walking, cycling and bike-sharing, 2020.
* 124 Furuhata M. et al, Ridesharing: The state-of-the-art and future directions, Transportation Research Part B: methodological, Volume 57, 2013.
* 125 Jean-Luc Moudenc, Anne-Marie Jean, Eric Hémar et Daphné Chamard-Teirlinck, Les zones à faibles émissions : 25 propositions pour allier transition écologique et justice sociale, juillet 2023.
* 126 Bruno Millienne et Gérard Leseul, mission d'information flash sur les mesures d'accompagnement à la mise en oeuvre des zones à faibles émissions, octobre 2022.
* 127 Jean-Luc Moudenc, Anne-Marie Jean, Eric Hémar et Daphné Chamard-Teirlinck, Les zones à faibles émissions : 25 propositions pour allier transition écologique et justice sociale, juillet 2023.
* 128 Ibid.