N° 94
SÉNAT
SESSION ORDINAIRE DE 2026-2027
Enregistré à la Présidence du Sénat le 22 octobre 2026
RAPPORT D'INFORMATION
FAIT
au nom de la commission des affaires
européennes (1) sur la conformité
au principe de
subsidiarité de la proposition de
règlement du Parlement
européen et du
Conseil modifiant le règlement
(UE) 2019/943 afin d'assurer
la
maîtrise anticipative
des factures
d'électricité dans l'Union
européenne
en réduisant les
coûts du
système et en favorisant
l'électrification
et la
numérisation - COM(2026) 600 final,
Par M. Daniel GREMILLET,
Sénateur
(1) Cette commission est composée de : M. Ronan Le Gleut, président ; M. Stéphane Sautarel, Mme Catherine Morin-Desailly, MM. Michaël Weber, Pierre Ouzoulias, Ahmed Laouedj, Rodolphe Alexandre, Thomas Dossus, Marc Laménie, Mmes Sylvie Josserand, Valérie Boyer, M. Cyril Pellevat, Mme Karine Daniel, vice-présidents ; Mme Catherine Belrhiti, MM. Pierre Cuypers, Daniel Gremillet, secrétaires ; Mme Cathy Apourceau-Poly, MM. Jean-Michel Arnaud, Bruno Belin, Guy Benarroche, Mmes Martine Berthet, Florence Blatrix Contat, M. François Bonneau, Mme Manon Bouquin, MM. Alain Cadec, Rémi Cardon, Mme Marie-Claire Carrère-Gée, M. Christophe Chaillou, Mme Brigitte Devésa, MM. Bertrand Dupont, Fabien Genet, Mme Annick Girardin, MM. Loïc Hervé, Jean Hingray, Jean-François Husson, Mmes Christine Lavarde, Audrey Linkenheld, MM. Vincent Louault, Ryan Persaud, Mmes Pernelle Richardot, Elsa Schalck.
AVANT-PROPOS
La succession des crises énergétiques depuis 2021 a mis en évidence la vulnérabilité de l'Union européenne à la volatilité du prix des combustibles fossiles importés. La guerre d'agression menée par la Russie contre l'Ukraine, puis les tensions et conflits au Moyen-Orient, ont renforcé la nécessité de réduire cette dépendance et de garantir aux ménages comme aux entreprises une énergie à la fois sûre, compétitive et abordable. Le contexte géopolitique récent a ainsi replacé au premier plan la question du coût de l'électricité et, au-delà du seul prix de l'énergie, celle de l'ensemble des composantes de la facture acquittée par les consommateurs européens.
En février 2025, la Commission européenne a adopté un plan d'action pour une énergie abordable1(*), qui identifiait, aux côtés du coût de l'approvisionnement énergétique, la fiscalité ainsi que les coûts de réseau et de système comme des leviers susceptibles de contribuer à une réduction durable des factures. Ce plan a été suivi de plusieurs initiatives relatives notamment aux redevances de réseau, au développement des infrastructures européennes, à la participation des consommateurs et à la numérisation du système énergétique.
Le 19 mars 2026, le Conseil européen a invité la Commission européenne à présenter d'urgence des mesures ciblées permettant d'agir sur l'ensemble des composantes du prix de l'électricité. La Commission européenne a ensuite présenté l'initiative AccelerateEU2(*), qui fait de l'accélération de l'électrification et du déploiement des énergies produites dans l'Union un instrument de réduction de la dépendance européenne aux importations d'énergies fossiles.
Dans ce contexte, la Commission européenne a présenté, le 17 juillet 2026, la proposition de règlement COM(2026) 600 modifiant le règlement (UE) 2019/9433(*) sur le marché intérieur de l'électricité. Cette proposition poursuit un double objectif : réduire les coûts globaux du système électrique et favoriser l'électrification et la numérisation de l'économie européenne.
Elle intervient alors que la Commission estime nécessaires des investissements dans les réseaux électriques d'environ 600 milliards d'euros d'ici à 2030 et 1 200 milliards d'euros d'ici à 2040, investissements dont une part importante devra être financée par les redevances de réseau acquittées par les utilisateurs.
Les redevances de réseau constituent ainsi un élément central de la proposition. Elles financent notamment les investissements dans les réseaux de transport et de distribution, leur entretien et leur exploitation, les pertes de réseau, les services système et la rémunération des gestionnaires. Leur conception poursuit plusieurs objectifs parfois difficiles à concilier : permettre le financement des investissements nécessaires, assurer la réflectivité des coûts, encourager une utilisation efficace des infrastructures et répartir équitablement les coûts entre les différentes catégories d'utilisateurs. La Commission européenne rappelle elle-même que ces tarifs sont actuellement déterminés dans le cadre de périodes de régulation généralement comprises entre quatre et cinq ans et que les autorités nationales de régulation déterminent tant les revenus autorisés des gestionnaires que les méthodologies tarifaires.
La proposition COM(2026) 600 s'articule autour de quatre ensembles de mesures : une nouvelle définition des principes applicables aux redevances de réseau, un renforcement du déploiement des compteurs et réseaux intelligents et de l'utilisation des données, des dispositions relatives à la fiscalité de l'électricité et, enfin, de nouvelles règles concernant les demandes de raccordement dans les zones où les capacités du réseau sont insuffisantes.
Cette proposition modifie un règlement qui a déjà connu plusieurs évolutions importantes depuis son adoption.
Le règlement (UE) 2019/943, adopté dans le cadre du paquet « Une énergie propre pour tous les Européens », a procédé à la refonte du précédent règlement relatif aux échanges transfrontaliers d'électricité. Il avait pour objectif d'accompagner la transformation du système électrique européen en développant un marché intérieur intégré, permettant l'intégration croissante des énergies renouvelables, le développement de la flexibilité et du stockage, la participation active des consommateurs ainsi qu'une utilisation plus efficace des interconnexions.
La réforme de l'organisation du marché de l'électricité adoptée en juin 20244(*), en réponse notamment à la crise énergétique de 2021-2022, a déjà substantiellement modifié l'article 18 relatif aux redevances de réseau. Les colégislateurs européens ont alors renforcé la prise en compte des dépenses d'exploitation et d'investissement, y compris des investissements anticipatifs, des services de flexibilité, des raccordements flexibles, du stockage et de l'optimisation des infrastructures existantes. Ils ont également précisé le rôle des signaux de localisation et étendu aux réseaux de transport les incitations auparavant davantage centrées sur les réseaux de distribution.
La proposition de règlement présentée par la Commission européenne en juillet 2026 intervient donc moins de deux ans après cette réforme substantielle. Elle ne se borne pas à compléter ponctuellement le dispositif adopté en 2024 mais propose une nouvelle réécriture complète de l'article 18 et, surtout, une évolution sensible du degré d'harmonisation européenne des méthodes de tarification.
Or, la Commission européenne reconnaît elle-même que le droit en vigueur comporte déjà un ensemble complet de règles relatives à la conception des redevances de réseau et que les autorités nationales de régulation demeurent, en droit de l'Union, responsables de la fixation ou de l'approbation des tarifs de transport et de distribution ou de leurs méthodologies.
Dans ces conditions, si l'objectif visant à assurer une utilisation plus efficace des réseaux électriques européens et à limiter l'augmentation de leur coût doit être pleinement soutenu, plusieurs de ces propositions, selon l'analyse préalable menée par le groupe de travail sur la subsidiarité de la commission des affaires européennes, posent d'importantes questions quant à leur conformité avec les principes de subsidiarité et de proportionnalité, détaillées ci-après.
À travers le présent rapport d'information, le rapporteur souhaite étayer les observations et les recommandations contenues dans la proposition de résolution européenne portant avis motivé adoptée par la commission des affaires européennes, qui l'accompagne.
I. LA RÉÉCRITURE DE L'ARTICLE 18 CONDUIT À UNE HARMONISATION ACCRUE DES MÉTHODES DE TARIFICATION DES RÉSEAUX QUI RISQUE DE RÉDUIRE EXCESSIVEMENT LA MARGE D'APPRÉCIATION DES AUTORITÉS NATIONALES DE RÉGULATION
A. LE CADRE EUROPÉEN ACTUEL REPOSE SUR UN ÉQUILIBRE ENTRE PRINCIPES COMMUNS ET ADAPTATION AUX CARACTÉRISTIQUES NATIONALES DES RÉSEAUX
L'article 18 du règlement 2019/943 encadre depuis 2019 la fixation des redevances d'accès, d'utilisation et de renforcement des réseaux électriques.
Dans sa rédaction initiale, il fixe plusieurs principes communs. Les redevances doivent notamment refléter les coûts effectivement supportés par un gestionnaire de réseau efficace et comparable, être transparentes et non discriminatoires, contribuer à la sécurité et à la flexibilité des réseaux et ne pas faire supporter aux utilisateurs des coûts sans rapport avec leur utilisation du système électrique. Le texte veille également à ne pas pénaliser le stockage, l'agrégation, l'autoproduction, l'autoconsommation ou la participation active de la demande.
Cependant, le législateur européen avait simultanément choisi de préserver une marge d'appréciation significative des autorités nationales de régulation. Ainsi, les signaux de localisation ne doivent être intégrés que « le cas échéant ». Les tarifs de distribution peuvent comprendre des éléments liés à la capacité et varier en fonction du profil des utilisateurs. De même, les autorités de régulation doivent examiner l'opportunité d'une tarification différenciée selon la période d'utilisation du réseau et peuvent la mettre en oeuvre lorsqu'elle apparaît appropriée.
Ce choix était délibéré. Lors de la préparation du règlement de 2019, la proposition initiale de la Commission européenne envisageait une recommandation de l'Agence pour la coopération des régulateurs de l'énergie (ACER) sur la « convergence progressive » des méthodologies tarifaires de transport et de distribution.
Le texte finalement adopté par le Parlement européen et le Conseil a retenu une démarche moins prescriptive. L'ACER est chargée de publier régulièrement un rapport de bonnes pratiques relatif aux méthodes de tarification, qui doit notamment porter sur les signaux de localisation, la tarification différenciée dans le temps, les relations entre tarifs de transport et de distribution et la répartition des coûts entre catégories d'utilisateurs. Les autorités nationales doivent en tenir dûment compte, mais le règlement précise que ce travail doit prendre en considération les particularités nationales.
Le considérant 40 du règlement est à cet égard particulièrement éclairant : il justifie précisément les rapports de bonnes pratiques de l'ACER par la volonté d'améliorer la transparence et la comparabilité « dans les cas où l'harmonisation contraignante n'est pas considérée comme appropriée ».
La réforme de 2024 susmentionnée a renforcé le contenu de l'article 18. Elle impose désormais aux méthodologies tarifaires de prendre en compte conjointement les dépenses en capital et les dépenses d'exploitation, y compris les investissements anticipatifs, et de favoriser notamment l'intégration des énergies renouvelables, les services de flexibilité, le stockage, les raccordements flexibles et l'optimisation du réseau existant.
Pour autant, les colégislateurs européens ont encore préservé la marge d'appréciation nationale. Les signaux de localisation des investissements restent prévus « le cas échéant » et les objectifs de performance imposés aux gestionnaires sont également laissés à l'appréciation des autorités de régulation lorsqu'ils sont pertinents.
L'évolution intervenue entre 2019 et 2024 repose ainsi sur une logique relativement constante : l'Union européenne fixe des principes et des objectifs communs, tandis que leur traduction dans la structure précise des tarifs est adaptée par les autorités nationales de régulation aux caractéristiques du réseau dont elles ont la charge.
Cette répartition est cohérente avec l'article 59 de la directive (UE) 2019/9445(*), qui confie aux autorités nationales de régulation la mission de fixer ou d'approuver, selon des critères transparents, les tarifs de transport ou de distribution ou leurs méthodologies. Le document de travail6(*) accompagnant la proposition de 2026 rappelle expressément que la responsabilité ultime de la conception des tarifs de réseau appartient, dans le cadre actuel, aux autorités nationales de régulation indépendantes.
* 1 Communication de la Commission au Parlement européen, au Conseil, au Comité économique et social européen et au Comité des régions - Plan d'action pour une énergie abordable - Exploiter pleinement la vraie valeur de notre union de l'énergie pour garantir à tous les Européens une énergie abordable, efficace et propre - COM(2025) 79 final du 26 février 2025.
* 2 Communication de la Commission au Parlement européen, au Conseil, au Comité économique et social européen et au Comité des régions - AccelerateEU - Union de l'énergie - Une énergie sûre et abordable grâce à une action accélérée - COM(2026) 370 final du 22 avril 2026.
* 3 Règlement (UE) 2019/943 du Parlement européen et du Conseil du 5 juin 2019 sur le marché intérieur de l'électricité déjà amendé en 2022 (Règlement (UE) 2022/869 du 30 mai 2022) et en 2024 (Règlement (UE) 2024/1747 du 13 juin 2024).
* 4 Règlement (UE) 2024/1747 du Parlement européen et du Conseil du 13 juin 2024 modifiant les règlements (UE) 2019/942 et (UE) 2019/943 en ce qui concerne l'amélioration de l'organisation du marché de l'électricité de l'Union.
* 5 Directive (UE) 2019/944 du Parlement européen et du Conseil du 5 juin 2019 concernant des règles communes pour le marché intérieur de l'électricité et modifiant la directive 2012/27/UE.
* 6 SWD/2026/0600 - Document de travail des services