AVANT-PROPOS
« Aujourd'hui, 25 ans après sa création, Europol est plus que jamais au coeur du cadre de sécurité de l'Union européenne. »1(*) Agence d'appui et de renforcement des services de police des États membres de l'Union européenne, Europol a su « monter en puissance », dans l'analyse des grands réseaux criminels actifs en Europe, dans le soutien opérationnel aux enquêtes pénales transfrontières, et dans le traitement de volumes importants de données personnelles, afin d'effectuer des recoupements entre plusieurs affaires.
À titre d'exemple, le 22 juillet dernier, la police nationale espagnole a procédé à l'arrestation de 21 personnes soupçonnées d'appartenir à un réseau clandestin fournissant des services bancaires souterrains au crime organisé et a saisi ou gelé des avoirs d'un montant de 20 millions d'euros. Cette opération fait suite à plusieurs années d'enquête soutenues par Europol, qui a facilité les échanges d'informations, fourni des analyses opérationnelles et financières et coordonné une partie des investigations dans une « task force opérationnelle ».
Cependant, Europol a décrit, dans son rapport 2025 d'évaluation de la menace représentée par la grande criminalité (rapport SOCTA 2025), « l'ADN en mutation de la grande criminalité organisée » en Europe. Ce rapport a ainsi démontré que la criminalité active en Europe prospérait en ligne et voyait ses activités facilitées par l'intelligence artificielle et par les nouvelles technologies, qu'elle était désormais parfois en lien avec des auteurs de menaces hybrides2(*) et plus violente, et qu'elle tendait à utiliser de plus en plus, de jeunes délinquants mineurs pour commettre vols ou meurtres en son nom.
Or, face à ces changements, la Commission européenne estime qu'Europol ne dispose pas de moyens, que son action de soutien demeure « limitée et fragmentée » et que son mandat ne couvre pas les nouvelles formes de criminalité (cyberattaques, menaces hybrides...).
Voilà pourquoi elle a souhaité modifier le statut actuel d'Europol en présentant, le 24 juin dernier, la proposition de règlement COM (2026) 580 final. Cette proposition fait partie d'un ensemble de quatre textes ayant trait à la coopération européenne en matière de police et de justice pénale, avec :
· une proposition de réforme du statut et des missions d'Eurojust, agence de coopération européenne en matière de justice pénale (COM(2026) 570 final) ;
· une proposition de règlement COM(2026) 314 final modifiant le règlement (UE) 2018/1725 (ou RPDUE) qui décline le cadre juridique européen de protection des données personnelles (RGPD) pour les traitements de données effectués par les institutions et organes de l'Union européenne, en particulier ceux compétents dans le secteur « Justice-Affaires intérieures » ;
· une proposition de révision de la directive 2014/41/UE sur la décision d'enquête européenne en matière pénale (COM(2026) 313 final).
Afin d'adapter le mandat de l'agence à l'évolution de la criminalité dans l'Union européenne, cette proposition de règlement tend à remplacer le règlement « Europol » actuel2(*) par un nouveau cadre normatif permettant, en particulier, de renforcer la capacité d'analyse de l'agence, son appui opérationnel aux États membres et ses modalités de coopération avec les pays tiers et les parties privées.
Toutefois, cette proposition de règlement suscite plusieurs interrogations au regard des principes de subsidiarité et de proportionnalité.
I. I. EUROPOL, UNE AGENCE AU CoeUR DE LA NOUVELLE STRATÉGIE DE SÉCURITÉ INTÉRIEURE DES ÉTATS MEMBRES
A. UNE AGENCE QUI TRAVAILLE À FACILITER LA COOPÉRATION POLICIÈRE EUROPÉENNE
1. Europol est inscrite dans les traités de l'Union européenne et dans les stratégies européennes de sécurité intérieure
Installée en 1995 à La Haye (Pays-Bas), l'agence européenne de coopération policière Europol, intervient pour faciliter les échanges et pour coordonner les services répressifs des États membres contre la criminalité.
Aux termes de l'article 88 du traité sur le fonctionnement de l'Union européenne (TFUE), la mission d'Europol est « d'appuyer et de renforcer l'action des autorités policières et des autres services répressifs des États membres ainsi que leur collaboration mutuelle dans la prévention de la criminalité grave affectant deux ou plusieurs États membres, du terrorisme et des formes de criminalité qui portent atteinte à un intérêt commun qui fait l'objet d'une politique de l'Union, ainsi que la lutte contre ceux-ci ».
Le règlement (UE) 2016/794 du 11 mai 2016, ou « règlement Europol », confirme que l'agence « appuie et renforce l'action des autorités compétentes des États membres et leur collaboration mutuelle dans la prévention de la criminalité grave affectant deux ou plusieurs États membres, du terrorisme et des formes de criminalité qui portent atteinte à un intérêt commun qui fait l'objet d'une politique de l'Union [européenne], ainsi que dans la lutte contre ceux-ci. » En pratique, ces formes de terrorisme et de criminalité grave sont visées par l'annexe I du règlement3(*).
L'action d'Europol est également inscrite au coeur de stratégies de sécurité intérieure de l'Union européenne. Ainsi la stratégie de l'Union de la sécurité, présentée le 24 juillet 2020 par la Commission européenne4(*), en vigueur jusqu'en 2025, avait reconnu le rôle précieux d'Europol dans la protection des citoyens des États membres contre le terrorisme et la criminalité organisée et considéré que la solidité de « écosystème européen de sécurité » impliquait un renforcement de l'agence (ce qui a abouti à l'adoption d'une réforme du mandat de l'agence, le 8 juin 20225(*)).
La stratégie européenne de sécurité intérieure « ProtectEU », qui lui a succédé le 1er avril 20256(*), a demandé, dans le même esprit, un nouveau renforcement des moyens et du mandat d'Europol en 2026 pour adapter l'agence aux nouvelles formes de criminalité, et une plus grande complémentarité entre les organismes de l'Union européenne (UE) intervenant dans le domaine de la sécurité intérieure dans le cadre de la plateforme pluridisciplinaire européenne contre les menaces criminelles (EMPACT). En complément, la stratégie a indiqué que la Commission européenne devait présenter une initiative normative visant à moderniser les règles européennes de lutte contre la criminalité organisée.
Dans ce cadre, le conseil d'administration d'Europol organise, depuis juin 20237(*), ses actions autour de six objectifs stratégiques :
· servir de centre d'information criminelle de l'Union européenne, notamment en matière de collecte de données ;
· fournir un soutien opérationnel agile et en temps réel ;
· servir de plateforme pour les solutions policières européennes ;
· rassembler les partenaires concernés autour d'une coopération transfrontalière et d'une action commune ;
· être à la pointe de l'innovation et de la recherche dans le domaine de l'application de la loi ;
· être l'organisation modèle de l'Union européenne en matière de coopération entre les forces de l'ordre.
2. Les missions d'Europol sont larges et reflètent « l'actualité de la criminalité en Europe »
a) Les missions d'Europol découlent des priorités opérationnelles de la coopération policière européenne, définie dans la stratégie EMPACT
Dans le cadre de cycles d'évaluation permanents (SOCTA, pour Serious and Organised Crime Threat Assessment et EMPACT pour European Multidisciplinary Platform Against Criminal Threats), les États membres adoptent régulièrement des priorités opérationnelles contre la criminalité, sur la base d'échanges et de retours d'expérience des services de police des États membres (voir encadré ci-dessous).
EMPACT, instrument permanent de coopération européenne contre la criminalité internationale
Depuis 2012, EMPACT est le cadre de la coopération européenne contre la criminalité organisée dans l'UE, organisé par cycles de quatre années. En pratique, chaque cycle comprend 4 étapes :
a) une analyse de l'évolution de la criminalité en Europe (rapport SOCTA d'Europol (le dernier est paru en 2025)) ;
b) la définition des priorités stratégiques de l'Union européenne. Les priorités pour la période 2026-2029, qui ont été adoptées en juin 2025 par le Conseil de l'Union européenne, sont le suivantes : réseaux criminels et individus les plus menaçants ; crimes en ligne à la croissance rapide (cyberattaques ; exploitation sexuelle des enfants en ligne ; stratagèmes de fraude en ligne) ; trafic de drogue ; trafic de migrants et traite des êtres humains ; crimes liés aux armes à feu et aux explosifs ; crimes environnementaux ; criminalité économique et financière (fraudes à la TVA et aux droits de douane, contrefaçons...) ;
c) la mise en oeuvre opérationnelle des priorités stratégiques par les services compétents des États membres ;
d) une évaluation du cycle.
b) Les missions d'Europol sont définies dans le règlement (UE) 2016/794
Conformément aux dispositions de l'article 4 du règlement statutaire d'Europol, le règlement (UE) 2016/7948(*) précise les missions de l'agence. Celles-ci sont, à titre principal, de :
a) collecter, stocker, traiter, analyser et échanger des informations, y compris des éléments de renseignement criminel ;
b) communiquer sans retard aux États membres, via leurs unités nationales présentes au sein d'Europol, toute information ou tout lien entre des infractions pénales qui les concernent ;
c) coordonner, organiser et réaliser des enquêtes et des actions opérationnelles pour soutenir et renforcer les actions des autorités compétentes des États membres, qui sont menées, soit, conjointement avec les autorités compétentes des États membres, soit, dans le cadre d'équipes communes d'enquête en liaison avec Eurojust (l'agence européenne de coopération en matière judiciaire) ;
d) participer à des équipes communes d'enquête9(*), qui sont les outils les plus avancés utilisés dans la coopération européenne en matière pénale. Ces équipes, autorisées par un accord juridique entre les autorités compétentes de deux ou plusieurs États, permettent la réalisation d'enquêtes pénales transfrontalières avec des procureurs et des policiers ou gendarmes issus des différents États participants. Elles sont établies pour une période déterminée, généralement entre 12 et 24 mois ;
e) fournir aux États membres des informations et une aide à l'analyse lors d'évènements internationaux majeurs ;
f) établir des évaluations de la menace, ainsi que des analyses stratégiques et opérationnelles ;
g) développer des centres d'expertise spécialisés de l'Union européenne pour lutter contre certaines formes de criminalité relevant des objectifs d'Europol. En pratique, ces centres ont démontré leur utilité, en particulier pour les plus petits États membres, en fournissant des analyses tactiques, en procédant à des rapprochements avec d'autres affaires criminelles en Europe, etc.
c) Le mandat d'Europol a été renforcé en 2022, en particulier, pour sécuriser ses traitements de données personnelles et faciliter ses échanges avec les pays tiers et les parties privées
Le mandat d'Europol a été sensiblement renforcé par le règlement (UE) 2022/991 du Parlement européen et du Conseil du 8 juin 2022 afin d'adapter l'action de soutien de l'agence à l'évolution rapide de la grande criminalité.
Cette adaptation a consisté, en particulier, à :
a) promouvoir le rôle d'Europol dans l'aide aux États membres en matière de recherche et développement de solutions technologiques communes au service de la sécurité intérieure, y compris en utilisant l'intelligence artificielle (IA) ;
b) conférer à Europol le droit de traiter des ensembles de données vastes et complexes afin de soutenir les États membres dans leur lutte contre les formes graves de criminalité et le terrorisme, tout en s'assurant que les traitements de données d'Europol sont conformes aux droits fondamentaux, y compris le droit au respect de la vie privée ;
c) autoriser Europol à recevoir directement des données personnelles de la part de parties privées (entreprises, individus...) - qui détiennent un volume toujours plus important de données, en raison de l'accroissement notable de l'utilisation des services en ligne par les criminels ;
d) étendre les possibilités de coopération de l'agence (échanges de données personnelles) avec les pays tiers qui présentent des garanties appropriées dans ce domaine ;
e) prévoir une collaboration accrue de l'agence Europol avec le Parquet européen, en particulier, en lui imposant de soutenir ses enquêtes et en lui signalant tout fait délictueux qui pourrait relever de sa compétence ;
f) donner la possibilité à Europol de proposer aux services compétents des États membres, d'une part, d'introduire des signalements dans le système d'information Schengen (SIS) et, d'autre part, d'ouvrir une enquête sur des crimes transfrontaliers portant atteinte à des intérêts communs (à charge pour les services nationaux compétents d'accepter ou non cette suggestion).
3. Pour mener ces missions, Europol bénéficie de moyens importants qui pourraient augmenter très fortement
Selon le dernier rapport de programmation de l'agence, le budget d'Europol s'élève à 273 millions d'euros en 2026 (contre 217 millions en 2023). Le budget prévisionnel pour 2027 est fondé sur une enveloppe de 286 millions d'euros, ces ressources provenant d'un financement issu du budget de l'Union européenne.
Pour la période 2028-2034, en revanche, les ressources de l'agence - que la Commission européenne voudrait voir augmenter sensiblement - dépendront des négociations du prochain Cadre financier pluriannuel (CFP) (voir II) 6)).
Concernant les ressources humaines d'Europol, en 2026, l'agence emploie 1 128 personnes, dont 809 personnels internes (814 administrateurs et 23 assistants) et 319 externes (227 agents contractuels et 92 experts nationaux détachés). Ces effectifs connaîtraient une augmentation importante en 2027 (1 251 personnels, soit + 133 personnels, dont 28 recrutements internes et + 95 externes), en anticipation de l'adoption du nouveau statut de l'agence.
4. Une gouvernance reflétant son lien avec les États membres et une action contrôlée par les parlements de l'Union européenne
a) Les États membres ont une place prépondérante dans la gouvernance d'Europol
Concernant la gouvernance actuelle d'Europol, elle est assurée par un conseil d'administration (qui comprend un représentant par État membre et un pour la Commission) chargé d'adopter chaque année la programmation des actions de l'agence et son budget, et par un directeur exécutif, désigné pour quatre ans, qui est le représentant légal de l'agence et qui doit mettre en oeuvre les missions confiées à Europol. À cet égard, il faut signaler que, le 2 mai 2026, M. Jürgen Ebner, qui était auparavant directeur de la gouvernance d'Europol, est devenu le directeur exécutif de l'agence, en remplacement de Mme Catherine de Bolle (mai 2018-mai 2026).
Enfin, concernant la présence française au sein de l'agence, le général de gendarmerie Jean-Philippe Lecouffe, directeur exécutif adjoint, dirige les opérations d'Europol depuis le 1er mai 2021.
b) Une agence de l'Union européenne qui fait l'objet d'un contrôle conjoint inédit de la part des parlements nationaux des États membres et du Parlement européen
Conformément à l'article 88 du TFUE précité, Europol présente également la spécificité de faire l'objet d'un contrôle parlementaire conjoint du Parlement européen et des parlements nationaux.
Cette association des parlements nationaux au contrôle des activités d'une agence de l'Union européenne, qui semble logique dès lors que le champ d'action de cette dernière concerne le domaine régalien de la sécurité, dans lesquels les États membres sont premiers ou uniques responsables, est logique, mais elle est malheureusement inédite. D'autres agences européennes présentant les mêmes caractéristiques, telles que Frontex, ne sont en effet pas contrôlées directement par une telle association de parlementaires nationaux et de députés européens, malgré les demandes du Sénat en ce sens.
Les parlementaires membres de ce groupe peuvent dialoguer avec les responsables opérationnels de l'agence, effectuer un bilan des activités de l'agence et discuter de leurs priorités pour l'avenir. Pour ce faire, ses membres ont accès à l'ensemble des documents pertinents (rapports d'activités ; rapports sur l'évaluation de la criminalité dans l'Union européenne...) et le groupe de contrôle est représenté au sein du conseil d'administration d'Europol.
Ce groupe constitue un incontestable atout démocratique. En revanche, ses discussions devraient désormais inciter l'agence à faire preuve de plus de transparence sur la mise en oeuvre de son budget et sur ses traitements de données personnelles.
Le groupe de contrôle parlementaire conjoint (GCPC), qui incarne ce contrôle, rassemble des élus de ces parlements et se réunit en principe une fois par semestre10(*).
Lors de sa dernière réunion (tenue à Chypre, les 4-5 février 2026), les co-présidents du GCPC, dans une déclaration finale, ont ainsi salué l'importance du soutien apporté par Europol aux États membres pour faire face aux conséquences de la guerre en Ukraine (trafics d'armes ; cyberattaques ; désinformation...) et accueilli avec satisfaction les liens accrus entre Europol, Eurojust et le Parquet européen. Ils ont aussi demandé une mise en oeuvre effective de l'ensemble des dispositions du règlement « Europol » en matière de respect des droits fondamentaux et de protection des données et, dans cet esprit, préconisé une adaptation de ces règles à due proportion lors de l'extension à venir des prérogatives envisagées de l'agence, sur la base des recommandations du Contrôleur européen de la protection des données (CEPD).
La prochaine réunion de ce groupe aura lieu, les 9 et 10 novembre prochain, au Parlement européen (à Bruxelles). Les principaux points à l'ordre du jour de cette réunion : la présentation du projet de document de programmation pluriannuelle 2027-2029 d'Europol ; la protection des droits fondamentaux ; la présente proposition de règlement révisant le statut d'Europol ; le renforcement de la coopération d'Europol avec les pays tiers contre la criminalité et les « menaces hybrides » ; la lutte contre la criminalité économique et financière.
* 1 « ProtectEU : une stratégie européenne de sécurité intérieure », COM(2025) 148 final, 1er avril 2025.
* 2 Règlement (UE) 2016/794 du Parlement européen et du Conseil du 11 mai 2016 relatif à l'agence de l'Union européenne pour la coopération des services répressifs (Europol) et remplaçant et abrogeant les décisions du Conseil 2009/371/JAI, 2009/934/JAI, 2009/935/JAI, 2009/936/JAI et 2009/968/JAI.
* 3 Terrorisme ; criminalité organisée ; trafic de stupéfiants ; activités de blanchiment d'argent ; criminalité liée aux matière nucléaires et radioactives ; trafic de migrants ; traite des êtres humains ; criminalité liée au trafic de véhicules volés ; meurtre et coups et blessures graves ; trafic d'organes et de tissus humains ; enlèvement, séquestration et prise d'otage ; racisme et xénophobie ; vol qualifié et vol aggravé ; trafic de biens culturels, y compris les antiquités et les oeuvres d'art ; escroquerie et fraude ; infractions portant atteinte aux intérêts financiers de l'Union européenne ; délits d'initiés et manipulation des marchés financiers ; racket et extorsion de fonds ; contrefaçon et piratage de produits ; falsification de documents administratifs et trafic de faux ; faux-monnayage et falsification de moyens de paiement ; criminalité informatique ; corruption ; trafic d'armes, de munitions et d'explosifs ; trafic d'espèces animales ou végétales menacées ; criminalité au détriment de l'environnement, y compris la pollution causée par les navires ; trafic de substances hormonales et d'autres facteurs de croissance ; abus sexuels et exploitation sexuelle, y compris matériel pédopornographique et sollicitation d'enfants à des fins sexuelles ; génocides, crimes contre l'humanité et crimes de guerre ; violation des mesures restrictives de l'Union.
* 4 Communication COM(2020) 605 final.
* 5 Règlement(UE) 2022/991 du Parlement européen et du Conseil du 8 juin 2022 modifiant le règlement (UE) 2016/794 en ce qui concerne la coopération d'Europol avec les parties privées, le traitement de données à caractère personnel par Europol à l'appui d'enquêtes pénales et le rôle d'Europol en matière de recherche et d'innovation.
* 6 Communication COM(2025) 148 final du 1er avril 2025.
* 7 Stratégie interne intitulée « Assurer la sécurité en partenariat » (Delivering security in partnership).
* 8 Règlement (UE) 2016/794 du Parlement européen et du Conseil du 11 mai 2016 relatif à l'agence de l'Union européenne pour la coopération des services répressifs (Europol) et remplaçant et abrogeant les décisions du Conseil 2009/371/JAI, 2009/934/JAI, 2009/935/JAI, 2009/936/JAI et 2009/968/JAI.
* 9 En France, ces équipes sont prévues aux articles 695-2 à 695-3 du code de procédure pénale.
* 10 L'usage veut que la première réunion de l'année se tienne dans la capitale de l'État membre assurant la présidence « tournante » du Conseil de l'Union européenne (Chypre en 2026) et la seconde, au Parlement européen (sur son site de Bruxelles).