Le transport ferroviaire au Japon : quels enseignements pour l'Europe ?

LE TRANSPORT FERROVIAIRE AU JAPON : QUELS ENSEIGNEMENTS POUR L'EUROPE ?

ABOUT (Nicolas)

RAPPORT D'INFORMATION 170 (97-98) - DELEGATION DU SENAT POUR L'UNION EUROPEENNE

Table des matières

N° 170

SÉNAT

SESSION ORDINAIRE DE 1997-1998

Annexe au procès verbal de la séance du 11 décembre 1997.

RAPPORT D'INFORMATION

FAIT

au nom de la délégation du Sénat pour l'Union européenne (1),

sur

le système ferroviaire japonais

Par M. Nicolas ABOUT,

Sénateur.

(1) Cette délégation est composée de : MM. Jacques Genton, président ; James Bordas, Michel Caldaguès, Claude Estier, Pierre Fauchon, vice-présidents ; Nicolas About, Jacques Habert, Emmanuel Hamel, Paul Loridant, secrétaires ; MM. Robert Badinter, Denis Badré, Michel Barnier, Mme Danielle Bidard-Reydet, M. Gérard Delfau, Mme Marie-Madeleine Dieulangard, MM. Michel Dreyfus-Schmidt, Ambroise Dupont, Jean-Paul Emorine, Philippe François, Jean François-Poncet, Yann Gaillard, Pierre Lagourgue, Christian de La Malène, Lucien Lanier, Paul Masson, Daniel Millaud, Georges Othily, Jacques Oudin, Mme Danièle Pourtaud, MM. Louis-Ferdinand de Rocca Serra, Jacques Rocca Serra, André Rouvière, René Trégouët, Marcel Vidal, Robert-Paul Vigouroux, Xavier de Villepin.

Union européenne - Transport ferroviaire - Politique commune des transports - Politique de la concurrence - Rapports d'information.

INTRODUCTION

Tous les secteurs de l'économie caractérisés par l'existence de missions de service public connaissent actuellement des mutations importantes, souvent caractérisées par l'introduction d'une concurrence accrue. Chacun de ces secteurs a ses particularités, mais tous sont encore appelés à évoluer.

Jusqu'à présent, le secteur ferroviaire est resté relativement à l'écart de ce mouvement. En 1991, les institutions communautaires ont adopté une directive introduisant une concurrence très limitée, invitant au désendettement des entreprises ferroviaires et imposant une séparation des comptes d'exploitation et d'infrastructures. Depuis lors, de nouvelles réflexions ont été conduites, sans qu'elles débouchent toutefois sur des textes normatifs.

Plusieurs pays dans le monde ont mené au cours des dernières années des réformes radicales de leurs systèmes ferroviaires. Ces expériences peuvent contribuer à alimenter la réflexion et à dégager des solutions adaptées pour l'avenir du transport ferroviaire européen. Parmi ces réformes, celle conduite au Japon présente un intérêt particulier dans la mesure où elle a été mise en oeuvre il y a dix ans. Il est donc d'ores et déjà possible d'en tirer des enseignements utiles.

Je me suis donc rendu dans ce pays en novembre dernier, en compagnie de M. Jean-Claude Lefort, député, rapporteur de la Délégation de l'Assemblée nationale pour l'Union européenne. Nous avons pu rencontrer l'ensemble des acteurs du transport ferroviaire japonais.

Assurément, tout ne peut être comparé. Le Japon est un archipel sur lequel ne se posent pas les problèmes de circulation des trains à travers plusieurs réseaux nationaux. Les opportunités offertes par un tel territoire au transport de marchandises par train sont naturellement limitées. Le Japon est également caractérisé par une très forte concentration de la population dans les zones urbaines, de sorte que les transports en commun jouent un rôle irremplaçable dans les grandes métropoles. A titre d'exemple, aux heures de pointe sur la ligne Keihin-Tohoku à Tokyo, 24 trains par heure se succèdent à intervalles de 2 mn 30 et ont à ces heures une charge de 250 %. Le Japon présente également la particularité de faire aujourd'hui coexister quelques grandes sociétés d'exploitation et des dizaines de réseaux privés, dont l'existence remonte parfois à plusieurs décennies. On pourrait ainsi multiplier les éléments qui rendent la comparaison peu aisée.

Néanmoins, l'exemple japonais demeure très intéressant pour le continent européen, ne serait-ce que par l'importance du trafic ferroviaire dans ce pays. Ainsi, la société East JR, plus important opérateur ferroviaire japonais, transporte plus de voyageurs que la SNCF et la Deutsche Bahn réunies. Le Japon constitue une référence pour les zones caractérisées par une forte densité de population et les choix effectués par ce pays sont susceptibles d'éclairer les réflexions conduites en Europe.

I. UNE REFORME RADICALE

A. UNE SITUATION PROFONDEMENT DEGRADEE AVANT LA REFORME

La première caractéristique marquante de la réforme du système ferroviaire japonais est que celle-ci n'a été entreprise que lorsque la dégradation du système en vigueur a atteint un niveau tel qu'il n'était plus possible de faire autrement . L'entreprise publique nationale JNR (Japan National Railways) a été créée en 1949. Dans un premier temps, elle a profité de l'expansion de l'économie japonaise qui a conduit à un accroissement du trafic de passagers entre le milieu des années 1950 et le milieu des années 1970. La situation de l'entreprise s'est cependant dégradée dès avant la fin de cette période puisque le premier déficit d'exploitation est apparu en 1964.

Il est intéressant de constater que ce premier déficit d'exploitation a coïncidé avec la mise en service du premier Shinkansen (train à grande vitesse) entre Tokyo et Osaka. Contrairement à la situation qui prévaut en France, le Japon est un pays à écartement de voie dit " métrique ". Dans ces conditions, les Shinkansen, pour lesquels des voies spéciales sont construites, ne peuvent emprunter les voies traditionnelles, même à vitesse réduite, pour prolonger certaines liaisons. L'élargissement des voies est donc systématiquement indispensable pour la circulation des Shinkansen, ce qui représente des investissements très coûteux.

Face à la dégradation de la situation de l'entreprise, les responsables du réseau tentèrent de mettre en oeuvre des mesures de redressement, non sans succès. Dans ces conditions, les tarifs augmentèrent régulièrement pour limiter l'ampleur des déficits. La dégradation de la situation de l'entreprise publique s'explique notamment par le poids de l'Etat dans la gestion de l'entreprise, par la réalisation d'investissements dictés par des considérations plus politiques qu'économiques, enfin par l'existence de relations sociales très détériorées au sein de l'entreprise.

Les négociations avec les syndicats étaient menées directement par le Gouvernement. Les syndicats détenaient alors des pouvoirs considérables, leur accord étant indispensable pour les changements de postes de personnel ou pour la mise en service de trains supplémentaires. De grandes grèves périodiques ponctuaient la vie du groupe JNR.

Il apparut progressivement qu'une réforme de grande ampleur serait nécessaire pour donner au transport ferroviaire les moyens d'un renouveau. En 1981, une commission ad hoc fut mise en place pour réfléchir à la question de la réforme des JNR.

Elle conclut à l'impossibilité d'améliorer la gestion des JNR à partir de la structure existante. Elle estima en particulier que le gigantisme de l'entreprise était l'une des raisons essentielles de la détérioration des relations entre direction et employés. A la suite du rapport de cette Commission ad hoc, une commission de réforme fut créée et formula les propositions qui conduisirent à la réforme de 1987.

Il convient de noter que, pendant les dernières années d'existence des JNR, la situation de l'entreprise ferroviaire se détériora à tel point que la population prit clairement parti contre l'entreprise et ses salariés. Les représentants des syndicats que j'ai rencontrés gardent un souvenir très amer de cette période, estimant que la population a été montée contre les cheminots.

Ce rappel historique n'est pas sans intérêt pour les pays de l'Union européenne. Attendre la dégradation complète d'une situation pour entreprendre des réformes n'est pas la meilleure manière de faire celles-ci dans la sérénité. Le Japon, à cet égard, est un mauvais exemple, comme l'ont noté certains de nos interlocuteurs.

B. L'ECLATEMENT DE L'ENTREPRISE NATIONALE

Les caractéristiques les plus importantes de la réforme mise en oeuvre à partir de 1987 sont les suivantes :

• Le transport de voyageurs a été confié à six compagnies ferroviaires régionales issues des JNR (voir carte en pages centrales du présent rapport). Trois d'entre elles, établies dans trois îles du Japon, JR Hokkaido, JR Kyushu et JR Shikoku, sont d'envergure régionale. Un fonds a été créé afin de subventionner ces sociétés, dont la rentabilité n'était pas assurée. Les trois autres sociétés créées sur l'île principale du Japon, Honshu, sont d'une tout autre envergure :

- JR East est basée à Tokyo et est la plus grande compagnie du Japon. Elle s'est vue attribuer le réseau des Japan National Railways sur Tokyo ainsi que toutes les lignes de l'est du pays. Elle gère en particulier les lignes de Shinkansen qui relient Tokyo à Niigata (Joetsu Shinkansen) et Tokyo à Morioka (Tohoku Shinkansen) ;

- JR West est basée à Osaka et détient le réseau de l'Ouest d'Honshu ainsi qu'une petite partie du réseau de l'île de Kyushu, principalement pour la ligne de Shinkansen Sanyo, qui relie à Osaka à Fukuoka ;

- JR Central est basée à Nagoya et exploite la ligne de Shinkansen du Tokaido, la plus importante du Japon, qui relie Tokyo à Osaka. Cette seule ligne représente près de 85 % des revenus de la société.

Les infrastructures furent attribuées aux compagnies en pleine propriété, sauf en ce qui concerne les infrastructures destinées au Shinkansen. La scission du réseau est l'aspect le plus marquant de la réforme japonaise. Elle se justifiait en particulier parce que 95 % des déplacements de voyageurs ont lieu à l'intérieur d'une même zone régionale.

Contrairement à la Grande-Bretagne, le Japon n'a pas mis en oeuvre de séparation de l'exploitation et des infrastructures, chaque compagnie d'exploitation détenant et gérant les infrastructures de son réseau. Comme nous le verrons, des règles claires prévalent cependant pour la construction de nouvelles infrastructures. Ces nouvelles infrastructures sont essentiellement des lignes de Shinkansen, dans la mesure où le réseau japonais est très complet et où les investissements nécessaires avaient été effectués avant la réforme ;

• L'activité de transport de marchandises a été confiée à une société autonome, JR Freight, qui ne détient, elle, aucune infrastructure, mais circule sur les infrastructures des compagnies de transport de voyageurs, moyennant le paiement de péages ;

• Une organisation nouvelle, la " Shinkansen Holding Corporation " s'est vu attribuer les infrastructures des quatre lignes de Shinkansen existant à cette époque. Il était en effet nécessaire de tenir compte de la différence considérable de coût de construction de ces infrastructures par rapport aux infrastructures traditionnelles. Les compagnies de transport de voyageurs reçurent le droit d'exploiter ces lignes, moyennant le paiement de redevances. En 1991, les infrastructures des quatre premières lignes de Shinkansen ont été vendues aux compagnies d'exploitation. La " Shinkansen Holding Corporation " a alors disparu et a laissé place à un fonds de développement des chemins de fer (Railway Development Fund), chargé d'organiser le financement de la construction de nouvelles infrastructures, qui sont essentiellement des infrastructures de Shinkansen. Les ressources de ce fonds sont constituées pour l'essentiel de subventions en provenance du second budget de l'Etat (budget d'investissement) et des versements qu'effectuent pendant 60 ans les compagnies privées pour le remboursement des lignes de Shinkansen qu'elles ont achetées ;

• La dette des JNR, qui s'élevait à 37,1 trillions de yens en 1987, soit environ 1.500 milliards de francs, a été répartie entre trois des compagnies issues de la scission des JNR (JR East, JR West, JR Central) susceptibles de dégager des bénéfices importants et un nouvel organe chargé de l'apurement de la dette et détenteur des actifs non opérationnels des JNR, la Japan National Railways Settlement Corporation (JNRSC).

II. UNE REFORME GLOBALEMENT POSITIVE

A. LE TRANSPORT DE VOYAGEURS : UN BILAN SATISFAISANT

1. L'amélioration des services offerts et des performances

Les performances des compagnies d'exploitation ont été sensiblement améliorées depuis la réforme de 1987, dans le domaine de la qualité de service comme dans celui de la gestion.

En ce qui concerne la qualité de service , la priorité a été donnée à la sécurité. Le nombre des accidents a diminué de 50 % et de 70 % sur les passages à niveau. La compagnie JR East a doublé le montant des investissements destinés à la sécurité. Elle s'est en particulier dotée d'un nouveau système de freinage automatique (ATS-P), plus performant que celui introduit dans les années 1960 à la suite d'un grave accident.

Par ailleurs, l'offre de trains a été améliorée. La société JR East faisait circuler 12.081 trains par jour en 1996 contre 10.416 en 1987. Actuellement, le retard moyen des trains est inférieur à 1 mn malgré la densité du trafic sur le réseau japonais. Dans ces conditions, le trafic ferroviaire a sensiblement augmenté au cours des dix dernières années. Cette augmentation ne peut toutefois être totalement imputée aux effets de la réforme, dans la mesure où elle avait débuté dès 1985.

Evolution du volume de transport

(Société JR East)

en milliards de passagers/km

	1987	1988	1989	1990	1991	1992	1993	1994	1995	1996
Passagers-km	105	110	113	120	126	129	129	128	129	130
Indice	100	105	108	115	121	123	123	123	123	124

L'amélioration de la qualité a également porté sur les services offerts aux passagers âgés ou handicapés, avec la mise en place d'escalators spéciaux ou l'installation de petits compartiments réservés aux handicapés ou non-voyants.

Les sociétés d'exploitation n'ont pas hésité à entreprendre des investissements importants pour améliorer les conditions de fonctionnement de certaines lignes. Jusqu'il y a peu, les voyageurs allant de Tokyo à Yamagata, ville de 200.000 habitants, devaient changer de train à Fukushima, le Shinkansen ne pouvant circuler sur les voies classiques. La société JR East a inauguré en 1992 un nouveau Shinkansen, baptisé Tsubasa, reliant Tokyo à Yamagata. Pour ce faire, l'écartement des voies entre Fukushima et Yamagata a été modifié. En revanche, pour éviter de modifier les quais et les tunnels, les Japonais ont mis au point un nouveau type de Shinkansen à gabarit réduit, parfois appelé " mini-Shinkansen " pour circuler sur cette ligne.

Enfin, un soin particulier est accordé à la maintenance, qui est de plus en plus automatisée. La voie fait l'objet de tournées de surveillance, un wagon (baptisé Dr Yellow) enregistrant un certain nombre de données. Le matériel fait l'objet d'une inspection légère toutes les 72 heures et d'une inspection régulière tous les 90 jours. Tous les trois ans, les wagons passent en atelier pour démontage et examen des principaux organes. Enfin, tous les six ans, le matériel fait l'objet d'une inspection générale.

L'éclatement du réseau des JNR n'a donc pas conduit, loin s'en faut, à une dégradation de la sécurité du transport ferroviaire ou à une détérioration de la qualité de service. De multiples initiatives semblent au contraire avoir été prises pour améliorer le service offert aux voyageurs. Le découpage du réseau en entités régionales semble avoir créé un dynamisme qui n'existait pas dans les années précédant la réforme.

En ce qui concerne les performances économiques des compagnies d'exploitation, elles se sont fortement améliorées. Les trois sociétés situées sur l'île de Honshu, JR East, JR West et JR Central, dégagent des bénéfices qui s'élèvent au total à plus de 200 milliards de yens par an. La productivité a beaucoup progressé comme le montre le tableau suivant, qui retrace l'évolution du nombre de personnes du groupe JR East affectées aux activités ferroviaires et de la productivité des employés.

Evolution de la productivité depuis la réforme

(Société JR East)

En termes de tarifs , il semble que la réforme ait conduit à une grande stabilité des prix pratiqués par les sociétés. Le relèvement des tarifs est d'ailleurs l'un des derniers domaines sur lesquels l'Etat exerce un contrôle strict. En pratique, on n'a assisté à aucune hausse des prix depuis 1987 tout au moins sur l'île de Honshu, les sociétés des autres îles, JR Hokkaido, JR Kyoshu et JR Shikoku ayant été contraintes de relever leurs tarifs en 1996. La société JR East a récemment annoncé qu'elle n'augmenterait pas ses tarifs au cours des dix prochaines années. Il faut cependant avoir à l'esprit que le prix du transport ferroviaire avait beaucoup augmenté au cours des années précédant la réforme. Les tarifs demeurent donc élevés, en particulier pour ce qui concerne les lignes de Shinkansen.

Les entreprises issues des JNR ont toutes entrepris une politique de diversification de leurs activités afin d'améliorer leur rentabilité. Ainsi, la société JR East, plus important opérateur du Japon, a développé des activités commerciales dans les gares (stands, restaurants, cinémas). Elle a également exploité les possibilités offertes par le réseau pour promouvoir des activités de loisirs (hôtellerie en particulier). Elle tire en outre une part très importante de ses bénéfices de l'exploitation des espaces publicitaires situés dans les trains, dans les gares ou sur le réseau. Elle a même créé des stations de ski, naturellement desservies par son réseau ferroviaire. Cette diversification a été inspirée aux sociétés du groupe JR par la politique menée dès avant 1987 par les compagnies ferroviaires privées qui interviennent dans certaines zones du Japon. C'est en partie grâce à cette politique de diversification que les sociétés d'exploitation sont aujourd'hui bénéficiaires.

Un autre élément intéressant est le souhait de certaines compagnies de devenir de plus en plus autonomes et d'assumer certaines tâches qui ne reviennent pas traditionnellement aux exploitants ferroviaires. Certaines usines de maintenance ont été reconverties à la production de matériel roulant urbain. Ainsi, la société JR East, dont 43 % des revenus proviennent des transports urbains pour lesquels la demande reste relativement indépendante des conditions économiques, a entrepris la construction de trains de banlieue. Elle a notamment fait pour cela appel à des fournisseurs étrangers tels que Siemens, Knorr et Faiveley Transports.

2. Un libéralisme tempéré

La réforme japonaise, comme la réforme britannique, est souvent qualifiée de privatisation ou de libéralisation. Il convient de nuancer ces qualificatifs qui ne rendent pas pleinement compte de la réalité. La concurrence directe demeure en effet très limitée sur le réseau japonais. Le territoire a été divisé en six zones et, dans chacune d'elles, chaque société JR dispose d'un monopole sur le réseau. Sur quelques lignes seulement, les sociétés du groupe JR sont concurrencées par des compagnies privées qui existaient avant la réforme, mais ces sociétés disposent de leur propre réseau, de sorte que les questions d'accès au réseau ne se posent pas. Cette concurrence existe par exemple sur la ligne qui relie l'aéroport de Narita à Tokyo. Sur cette ligne, JR East, qui a mis en service le " Narita express " est concurrencée par une société privée, Keisei.

En revanche, il existe une réelle émulation entre les six compagnies de transport de voyageurs, en ce qui concerne en particulier la qualité du service. La comparaison de leurs performances conduit naturellement les sociétés à tenter d'améliorer leur gestion. Pour certains, cette émulation explique également la diversité des matériels existant au Japon, en particulier en ce qui concerne le Shinkansen. Chaque société souhaite en effet avoir son propre Shinkansen clairement identifiable.

En ce qui concerne la privatisation, elle n'est encore que très partielle . L'Etat, à travers la Japonese National Railways Settlement Corporation, organe chargé de gérer la dette des chemins de fer, détient en effet 100 % des actions de quatre des sociétés issues des JNR : JR Freight, JR Shikoku, JR Kyushu et JR Hokkaido. Comme nous le verrons, la société de fret est aujourd'hui déficitaire, ce qui rend sa privatisation délicate. Ses dirigeants souhaitent cette privatisation, mais reconnaissent qu'elle n'est guère envisageable sans un redressement préalable. Les trois autres sociétés sont situées dans des zones géographiques où la densité de population est peu élevée, de sorte qu'elles ne peuvent espérer réaliser des bénéfices comparables aux compagnies de l'île de Honshu. Leur privatisation est néanmoins envisagée, mais sans plus de précisions.

Seules JR East, JR West et JR Central ont donc fait l'objet d'une privatisation partielle. C'est en octobre 1993, soit six ans après la réforme que la première opération de privatisation s'est déroulée. 2,5 millions d'actions de la société JR East ont été vendues sur un total de 4 millions. Par la suite, la situation économique a retardé l'introduction en bourse des autres sociétés. En octobre 1996, la société JR West a été partiellement privatisée. Cette opération a été suivie en octobre 1997 de l'introduction en bourse de JR Central. L'objectif du Gouvernement est d'achever la privatisation de ces sociétés dans un délai relativement bref. La seconde tranche de privatisation du JR East est envisagée pour février 1998.

On constate donc qu'il est très abusif aujourd'hui de parler de privatisation des chemins de fer japonais. Cette privatisation demeure très partielle et l'Etat possède en outre certaines lignes de Shinkansen, qu'il loue aux sociétés d'exploitation. Ce qui est clair, en revanche, c'est que les compagnies ont désormais un statut de société privée et sont gérées comme des sociétés privées, l'Etat n'intervenant pas dans la gestion courante.

3. Un avenir incertain

Le bilan de la réforme pour le transport de voyageurs est donc largement positif, comme le reconnaissent tous les acteurs concernés. Pour l'avenir, il existe certaines incertitudes. Si le trafic voyageurs a fortement crû au cours des dix dernières années, ce phénomène semble maintenant devoir s'interrompre.

Le marché ferroviaire a atteint une complète maturité, et l'on s'attend à un certain ralentissement, compte tenu du vieillissement de la population. La Société JR East a ainsi constaté cette année une diminution du nombre de cartes " étudiants " par rapport à l'année précédente. Par ailleurs, la hausse du volume de voyageurs transporté n'a pas empêché une nouvelle diminution de la part du fer dans le volume total du transport des voyageurs, comme le montre le tableau suivant :

Répartition du trafic voyageurs par mode de transport

(pourcentage passagers-km)

	1960	1965	1970	1975	1980	1985	1990	1994
JNR ou sociétés JR	51	45	32	30	25	23	18	18
Chemins de fer privés	25	21	17	15	16	15	12	11
Automobiles	5	11	31	35	41	45	57	59
Bus	18	21	18	19	14	12	9	7
Avion et bateau	1	2	2	4	5	5	4	5

Les sociétés de chemins de fer devront donc rechercher de nouveaux moyens pour que le rail ne perde pas de parts de marché dans les années à venir. Les responsables de ces compagnies estiment que l'avenir de ce mode du transport au Japon réside essentiellement dans les zones urbaines, compte tenu de la très forte densité de population, et les lignes à grande vitesse.

B. LE FRET EN DIFFICULTE

Après la scission des JNR en plusieurs sociétés, la Japan Freight Railway Company a, dans un premier temps, enregistré des résultats satisfaisants, avant de subir à nouveau des déficits.

Le transport ferroviaire de marchandises n'occupe qu'une place marginale au Japon. Cette situation est notamment due à la situation géographique du pays. Le Japon est un archipel, ce qui favorise le transport maritime. Par ailleurs, les distances à parcourir sont relativement faibles et le réseau autoroutier est très complet, ce qui constitue un avantage pour le transport routier. En outre, plus de 50 % des transports sont directement réalisés par les entreprises productrices. Beaucoup disposent de leur propre flotte de véhicules et gèrent elles-mêmes leur transport. C'est l'un des éléments qui explique la part réduite du chemin de fer dans le transport de fret japonais.

En termes de tonnage, les JNR assuraient, en 1965, 7,6 % du transport de fret. A cette époque, les JNR transportaient d'importants tonnages de charbon. Depuis lors, la plupart des mines ont fermé. Les compagnies pétrolières restent en revanche un client important de JR Freight. En 1996, la part de marché détenue par JR Freight s'est élevée à 0,8 %. La route assure 90,5 % du transport de marchandises. Si l'on raisonne en tonnes-km, la situation est un peu plus avantageuse pour le rail, qui détenait 30,3 % du marché en 1965 et en conserve encore 5 % aujourd'hui. En fait, le rail n'est compétitif pour le transport de marchandises que sur des distances de 1.000 km ou plus. Sur ce segment, il détient encore 30 % des parts de marché.

Dans le système actuel, la compagnie JR Freight ne détient aucune infrastructure. Ses trains circulent sur les réseaux des six compagnies chargées d'assurer le transport de voyageurs. Cette situation pose naturellement un certain nombre de difficultés pour la répartition des sillons . Les contraintes à prendre en considération sont en effet nombreuses. Une priorité absolue est accordée aux transports de voyageurs de banlieue aux heures de pointe du matin et du soir. Pendant la nuit, il est nécessaire de tenir compte du fait qu'une heure et demie environ est nécessaire pour l'entretien de chaque tronçon de voie. La société JR Freight a passé des accords avec les compagnies de transport de voyageurs pour la répartition des sillons et la définition des péages. L'ajustement est cependant difficile, compte tenu de la saturation du réseau japonais. Quatre fois par an, des négociations ont lieu entre compagnies pour envisager la circulation de nouveaux trains sur le réseau.

Compte tenu de la détérioration de ses résultats à partir de 1991, la société JR Freight a préparé un plan de relance sur dix ans, destiné à enrayer ce déclin. Ce plan prévoit en particulier une compression des effectifs, notamment, par une incitation au départ en retraite précoce des salariés. La société considère en effet que ses difficultés sont pour une bonne part liées à des coûts de personnel trop importants du fait de la moyenne d'âge assez élevée de ses salariés.

Par ailleurs, comme les compagnies de transport de voyageurs, la société JR Freight a entrepris une diversification de ses activités. Les activités non ferroviaires de la société représentent d'ores et déjà 12 % du chiffre d'affaires. La société détient en particulier des magasins de bricolage et des magasins de proximité.

Malgré les difficultés actuelles, les responsables de la société JR Freight estiment que le transport de marchandises par voie ferrée a encore un avenir au Japon, compte tenu de la saturation du trafic routier, de l'importance croissante des considérations d'environnement, enfin du manque de main d'oeuvre.

*

A ce stade, il est intéressant de faire une comparaison avec l'Union européenne et d'évoquer certains développements récents. Le transport ferroviaire de marchandises paraît avoir bien plus d'atouts sur notre continent qu'au Japon. L'exemple du Japon montre en effet clairement que le fret ferroviaire n'est compétitif que sur des distances assez longues, qui représentent une part faible du transport de marchandises de ce pays. En Europe au contraire, le transport de marchandises par rail peut avoir tout son sens lorsqu'il s'agit par exemple de relier les ports du nord de l'Europe à l'Italie ou à l'Europe centrale. Malgré cet avantage, le train n'assure plus que 16 % du transport de marchandises en Europe.

Dans son Livre blanc " Une stratégie pour revitaliser le transport ferroviaire ", la Commission européenne a proposé la création de corridors de fret, traversant plusieurs pays, qui permettraient d'améliorer la vitesse de circulation des trains de marchandises. Dans l'esprit de la Commission européenne, il s'agissait de choisir certains itinéraires prometteurs pour le transport de marchandises et de favoriser le libre accès aux infrastructures correspondant à ces itinéraires pour le transport de fret.

Dans un précédent rapport, j'avais noté que de tels corridors pourraient parfaitement être mis en oeuvre par la voie de la coopération entre opérateurs. Plusieurs itinéraires devraient fonctionner dès le début de l'année prochaine, en particulier de Rotterdam au port de Gioia Tauro en Italie et de Brême et Hambourg à Brindisi. La France ne pourrait rester à l'écart de ce mouvement, dans la mesure où les deux corridors précités vont la contourner. La SNCF a donc décidé, avec les opérateurs belges et luxembourgeois, de mettre en place, par la voie de la coopération, un itinéraire reliant Muizen en Belgique à Sibelin-Vénissieux en passant par Bettembourg. Cet itinéraire pourrait être prolongé jusqu'à Milan dans un proche avenir.

En l'occurrence, la Commission européenne a joué un rôle très utile de stimulation, obligeant les opérateurs ferroviaires européens à réagir chacun à leur manière. L'essentiel est qu'on ne renonce pas à rendre au transport ferroviaire de marchandises une compétitivité qu'il peut avoir en Europe, compte tenu des distances à parcourir.

C. DES RELATIONS SOCIALES APAISEES

La réduction du nombre de personnes affectées dans les chemins de fer a débuté bien avant la réforme du système ferroviaire de 1987. Lors de leur création en 1949, les JNR avaient été dotés d'un personnel très important, composé notamment de personnes revenant de Mandchourie au lendemain de la guerre. De sorte que le niveau des effectifs est resté situé à près de 500.000 pendant plusieurs décennies. En revanche, une réduction très forte des effectifs s'est produite entre 1980 et 1987 puisque le nombre de personnes employées dans le groupe JNR est passé de 420.000 à 277.000.

La réforme a entraîné néanmoins la disparition de 74.000 emplois. De nombreux salariés ont pris une retraite anticipée, certains ont fait l'objet de reclassements dans le secteur public. Enfin, 8.000 ont été confiés à l'organe chargé du règlement de la dette des chemins de fer, la JNRSC, pour recevoir une formation pendant trois ans. A l'issue de cette période, la plupart ont retrouvé une activité. 1.400 personnes ont néanmoins refusé toutes les solutions qui leur étaient proposées et ont été licenciées.

Les sociétés issues du groupe JNR emploient aujourd'hui environ 190.000 personnes. Certaines d'entre elles considèrent que des compressions d'effectifs seront encore nécessaires dans le secteur ferroviaire au cours des prochaines années . La diversification des compagnies de chemins de fer permet dans certains cas de reclasser les employés dans les filiales du groupe exerçant d'autres activités. Ainsi, la société JR East, plus grand opérateur ferroviaire du monde, emploie 80.000 personnes, mais 59.000 seulement dans le secteur ferroviaire.

En ce qui concerne les relations sociales au sein des entreprises, elles semblent avoir été profondément modifiées par la réforme. Les grands syndicats nationaux existant auparavant ont disparu au profit d'organisations correspondant à certaines zones régionales. Le pouvoir considérable que détenaient les organisations syndicales avant 1987 semble avoir été réduit à très peu. Les représentants des syndicats considèrent aujourd'hui que la réforme a été un succès. Ils font valoir qu'avant cette réforme, ils agissaient pour obtenir des avantages comparables à ceux dont bénéficiaient les employés des petites sociétés privées et que cet objectif a été atteint, voire dépassé aujourd'hui.

Les salariés ont perdu le bénéfice du régime spécial de retraite dont ils bénéficiaient . Les anciens employés du groupe JNR ne bénéficient du régime spécial que pour la partie de leur carrière effectuée avant 1987 et sont, comme les nouveaux recrutés, affiliés depuis au régime général. Les représentants des syndicats estiment aujourd'hui que cette évolution était inéluctable, le régime spécial de retraite étant en faillite.

Malgré l'atmosphère très passionnelle dans laquelle a été opérée la réforme du système ferroviaire japonais, les relations sociales paraissent donc apaisées aujourd'hui. Au sein de la société JR East, des négociations régulières se déroulent où sont évoqués tous les thèmes qui intéressent les salariés. La réforme, si elle a conduit à la perte de certains avantages pour les salariés, n'en a pas moins eu des effets bénéfiques, puisque la durée du temps de travail est en cours de diminution et que les salaires ont fortement augmenté dans certaines sociétés. Au sein de la compagnie JR East, les salaires sont passés de l'indice 100 en 1987 à l'indice 147 en 1996.

En définitive, on a le sentiment que la modération des organisations syndicales aujourd'hui s'explique à la fois par une perte d'influence (même si 90 % des salariés sont syndiqués) et par les avantages qu'ont pu retirer de la réforme les employés des nouvelles sociétés.

D. LE RÔLE DE L'ETAT

Dans le nouveau système ferroviaire japonais, l'Etat conserve essentiellement un rôle de supervision. Il exerce un contrôle sur les négociations qui se déroulent entre les compagnies de transport de voyageurs et la société de fret pour l'attribution de sillons ; il contrôle également les tarifs pratiqués par les compagnies ainsi que les fermetures de lignes éventuelles.

Pour décider la fermeture de lignes, un critère a été établi, selon lequel les compagnies peuvent envisager de fermer une ligne, dès lors qu'elle n'assure pas le transport de 2.000 personnes par jour. Lorsqu'une compagnie refuse d'exploiter une ligne non rentable, trois solutions sont envisageables : la disparition pure et simple de la liaison, le transfert à un autre mode de transport, par exemple l'autobus, enfin la reprise de la ligne par la collectivité locale concernée. Dans ce dernier cas, la collectivité assume elle-même la gestion de la ligne. Il n'existe en effet pas de système permettant à une collectivité d'apporter une subvention à la compagnie privée gérant une ligne déficitaire.

En ce qui concerne la construction de nouvelles lignes, l'Etat conserve un rôle important . Le réseau japonais est extrêmement complet, de sorte que les investissements nécessaires portent essentiellement sur les lignes de Shinkansen. C'est le Railway Development Fund qui assure le financement de ces infrastructures nouvelles. Il reçoit pour ce faire des subventions de l'Etat et des collectivités locales ainsi que des prêts à taux zéro issus du budget d'investissement de l'Etat. Dans certains cas, les compagnies participent également à la construction de nouvelles lignes, en fonction de critères de rentabilité. Une fois construites, les lignes sont gérées par les sociétés d'exploitation, moyennant le paiement de redevances. En revanche, les quatre lignes les plus anciennes de Shinkansen, construites avant la réforme de 1987, ont été vendues en 1991 aux sociétés d'exploitation.

L'Etat reste donc fortement engagé dans le transport ferroviaire, puisqu'il assume une part importante des investissements correspondant à la création de nouvelles lignes. En revanche, il ne verse plus de subventions de fonctionnement aux sociétés d'exploitation et celles-ci paient même désormais des impôts.

E. UN EFFORT IMPORTANT CONSACRE A LA RECHERCHE

1. Les moyens de la recherche

Le Japon a toujours accordé une grande importance à la recherche en matière de transport ferroviaire. Cela s'explique peut-être par les conditions naturelles que connaît ce pays, en particulier l'existence de tremblements de terre et la forte concentration de population dans certaines zones urbaines. Les riverains supportant mal en effet les nuisances sonores liées au passage des trains.

Dès 1907, un institut de recherche ferroviaire fut fondé. En 1949, cet institut fut rattaché à l'entreprise publique nationale nouvellement créée, les JNR. Un autre organisme spécialisé dans la recherche sur les conditions de travail fut créé à la même époque. Ces deux instituts ont fusionné lors de la réforme conduite en 1987.

Actuellement, le Railway Technical Research Institute (RTRI) conduit des recherches dans tous les domaines du transport ferroviaire comme la construction mécanique, le génie civil, l'électronique, l'information ou les sciences des matériaux. Les recherches du centre sont financées à hauteur de 65 % environ par les compagnies de chemins de fer qui sont tenues de verser au RTRI 0,35 % de leur chiffre d'affaires. L'Etat participe au financement des activités de recherche, par l'intermédiaire du Railway Development Fund. Les subventions publiques peuvent atteindre 50 % lorsque les recherches concernées portent sur des thèmes généraux en vue de l'amélioration de la qualité du transport ferroviaire. Elles sont plus limitées en revanche lorsque la recherche porte sur des questions pratiques intéressant plus directement les compagnies d'exploitation. Par ailleurs, le RTRI passe également des contrats de recherche avec des organismes publics ou privés qui lui assurent des ressources complémentaires. Il emploie aujourd'hui 580 personnes et dispose d'installations extrêmement sophistiquées, en particulier une soufflerie à faible niveau de bruit qui est l'une des plus performantes au monde.

Un programme de recherche à moyen et long terme est périodiquement arrêté par le RTRI, en coopération avec les compagnies d'exploitation et le ministère des transports. Il convient de signaler que les sociétés issues du groupe JNR conduisent, indépendamment du RTRI, leurs propres recherches. Certaines semblent d'ailleurs souhaiter se détacher à terme de cet organisme pour conduire elles-mêmes toutes les recherches qui leur sont nécessaires.

Parmi les thèmes de recherche importants figurent l'augmentation de la vitesse, mais également la sécurité à laquelle il est attaché une importance très grande dans un pays qui connaît régulièrement des tremblements de terre, la réduction des nuisances sonores, la protection de l'environnement et la réduction du coût de la maintenance.

2. Le Maglev ou train à lévitation magnétique

Parmi les nombreuses recherches conduites par le RTRI, un projet suscite beaucoup d'intérêt dans le pays et à l'extérieur : Il s'agit du Maglev ou train à lévitation magnétique qui permettrait d'atteindre des vitesses très supérieures à celles du Shinkansen.

Ce système, très complexe, consiste, schématiquement, à installer sur le véhicule, des électroaimants légers, puissants et consommant peu d'énergie. Leurs enroulements sont réalisés dans un alliage de titane supraconducteur, c'est-à-dire dont la résistance devient nulle aux très basses températures. Une fois excités, ces enroulements se comportent comme de puissants électroaimants, le courant continuant à y passer pendant un certain temps.

Le principe de la lévitation magnétique repose sur l'utilisation de bobinages disposés sur la face interne de chacun des deux murets de guidage. Quand les enroulements montés sur le véhicule défilent devant, un courant induit apparaît dans ces bobinages, qui se comportent comme des électroaimants. Les forces qui repoussent le véhicule vers le haut et celles qui l'attirent dans la direction inverse se combinent pour maintenir le véhicule en lévitation.

Ce projet est à l'étude depuis 1962. Une ligne d'essai de sept kilomètres a été construite à cette époque à Miyazaki. En 1987, après la réforme du système ferroviaire, les autorités ont décidé la construction d'une nouvelle ligne d'essai de 43 km. La compagnie d'exploitation JR Central est particulièrement motivée par ce projet. Si une exploitation commerciale voyait le jour, le maglev pourrait en effet relier Tokyo à Osaka, doublant ainsi la ligne de Shinkansen existante, ce qui serait particulièrement intéressant pour JR Central, société pour laquelle les tremblements de terre et la concurrence internationale constituent des risques importants. Il convient de garder à l'esprit que la ligne de Shinkansen Tokyo-Osaka (Tokaido Shinkansen) représentait, en 1994, 80 % du volume total de passagers de JR Central et 83 % de ses revenus.

Pour la réalisation du nouveau tronçon de ligne utilisant la technologie de la sustentation magnétique, un fonds a été créé, abondé par des banques, l'Etat, des collectivités locales, le RTRI et la société JR Central. 18 km de ligne ont d'ores et déjà été construits. La vitesse de 489 km/h a été atteinte sur cette ligne en octobre dernier et l'objectif est d'atteindre 500 km/h avant la fin de l'année.

En 1999, une commission d'évaluation doit préparer un rapport à partir duquel une décision sera prise sur la poursuite du projet.

On a le sentiment, en entendant les acteurs concernés que les inconvénients de ce projet sont loin d'être négligeables. Le coût du projet est naturellement très élevé. Par ailleurs, beaucoup s'interrogent sur l'utilité réelle d'une nouvelle augmentation substantielle de la vitesse, sachant que la mise en oeuvre de la nouvelle ligne pourrait conduire à une désaffection de la ligne de Shinkansen effectuant le même trajet. Les obstacles techniques à surmonter pour l'exploitation commerciale du projet demeurent considérables. Reste alors le caractère de symbole de la qualité de la technologie japonaise. J'ai le sentiment que cet élément est quelque peu insuffisant pour justifier les dépenses colossales qui seraient encore nécessaires pour mener à terme le projet. Et je reviens du Japon peu convaincu de l'avenir commercial de ce système, au demeurant passionnant sur le plan technologique.

III. LA DETTE DES CHEMINS DE FER : UNE QUESTION EN SUSPENS

L'une des motivations essentielles de la réforme du système ferroviaire japonais fut l'accumulation à partir de 1964 de déficits d'exploitation qui conduisit à la formation d'une dette considérable. Au moment de la réforme, cette dette fit, pour l'essentiel, l'objet d'une reprise par l'Etat. Dix ans plus tard, cette dette, loin de se résorber, s'est alourdie. Les autorités japonaises doivent désormais trouver des solutions à une question dont le règlement a été trop longtemps différé.

A. LA REPRISE DE L'ESSENTIEL DE LA DETTE PAR L'ETAT

En 1987, lorsque la réforme du système ferroviaire japonais fut mise en oeuvre, la dette des JNR atteignait 37,2 trillions de yens, soit environ 1.540 milliards de francs. Il était naturellement hors de question de laisser la totalité de cette somme à la charge des sociétés issues du démembrement des JNR.

La répartition de la dette fut la suivante :

- 14,5 trillions de yens furent laissés à la charge de trois des sept entreprises issues de la réforme des JNR. Les autorités estimèrent que les sociétés de transport de passagers de l'île principale du Japon, Honshu, à savoir JR East, JR West et JR Central étaient en mesure de supporter une partie de la charge sans que leurs résultats en soient affectés. En revanche, la société de transport de marchandises et les sociétés de transport de voyageurs des autres îles ne se virent attribuer aucune part de la dette. Les 14,5 trillions de yens attribués aux sociétés revêtaient deux formes : 8,5 correspondaient à des sommes à rembourser par le biais des redevances d'utilisation des lignes de Shinkansen, tandis que 5,9 furent affectés directement aux compagnies ;

- le reste de la dette, soit 22,7 trillions de yens, a été affecté à une entité ad hoc, créée au moment de la réforme, la Japan National Railways Settlement Corporation (JNRSC). Celle-ci se vit attribuer corrélativement tous les actifs non directement opérationnels de l'ancienne société publique, essentiellement des terrains et les actions des nouvelles sociétés. La vente de ces actifs devait permettre de couvrir une partie de la dette, mais il était clair, dès ce moment, qu'une fraction importante de celle-ci serait à la charge du contribuable.

B. DIX ANS PLUS TARD, UNE SITUATION AGGRAVEE

Dix ans après la réforme du système, la situation apparaît plus difficile encore qu'elle ne l'était en 1987. Les compagnies assument le remboursement de la dette qui leur a été transférée. En 1991, elles ont même racheté les lignes de Shinkansen pour lesquelles elles versaient auparavant des redevances. En revanche, les prévisions relatives à la partie de la dette confiée à la Japan National Railways Settlement Corporation (JNRSC) ne se sont pas réalisées. Cet organe était chargé de liquider les actifs des JNR, mais cette liquidation n'a pu se dérouler comme prévu. En ce qui concerne les terrains (près de 9.000 ha), leur vente fut dans un premier temps retardée, dans la mesure où l'on craignait qu'elle alimente la spéculation qui prévalait à la fin des années 1980. A la suite de l'éclatement de la bulle financière, il devient au contraire nécessaire de faire preuve de prudence pour ne pas accentuer la baisse des prix.

Dans ces conditions, la vente des terrains n'est aujourd'hui pas achevée. 5.800 km ont été vendus entre 1987 et 1995 pour une somme totale de 5,6 trillions de yens.

En ce qui concerne la vente des actions des sociétés, nous avons vu que la privatisation demeurait encore très partielle, trois compagnies seulement ayant vu une partie de leurs actions vendues. Là encore, le contexte économique n'a pas permis d'aller aussi vite que le souhaitait le Gouvernement japonais. Il est vraisemblable que dans la situation de crise financière que traverse le Japon, la privatisation complète des chemins de fer japonais ne sera pas une priorité au cours des prochains mois.

Actuellement, on estime que la vente des derniers terrains et des actions restant en possession de la JNRSC devrait rapporter environ 3,4 trillions de yens. La dette supportée par la JNRSC atteint désormais 27,8 trillions de yens, soit 1.348 milliards de francs ; elle entraîne des intérêts d'environ 1.000 milliards de yens chaque année. Même si l'on prend en compte la vente de l'ensemble des actifs, la dette à la charge de la JNRSC, donc de l'Etat, dépasse les 1.000 milliards de francs.

Dans ces conditions, les autorités japonaises ne peuvent plus attendre pour tenter de dégager des solutions. L'attentisme des dix dernières années coûtera en effet vraisemblablement très cher aux contribuables japonais.

Dans le cadre plus général de la réforme budgétaire japonaise, le Gouvernement japonais entend prendre des décisions en ce qui concerne la dette des chemins de fer avant la fin de l'année. Une réflexion a été entamée entre les ministères compétents, réflexion à laquelle sont associées les deux Chambres du Parlement japonais. Il y a un mois, lorsque je me suis rendu à Tokyo, plusieurs solutions étaient à l'étude :

- modification de la structure de la dette par refinancement de celle-ci ;

- recours à des taxations : affectation de taxes préexistantes, création d'un impôt spécifique, taxation des usagers des modes de transport en commun ;

- lancement d'un emprunt (plusieurs de mes interlocuteurs ont cité l'emprunt Pinay comme élément de la réflexion) ;

- émission d'obligations à taux zéro bénéficiant d'avantages fiscaux, tels que l'exonération des droits de succession ;

- transfert d'une part de la dette aux compagnies issues de la société nationale, qui réalisent aujourd'hui des bénéfices importants.

Cette dernière solution est très vigoureusement contestée par les compagnies, qui estiment qu'elles ont reçu leur part du fardeau en 1987 et que l'Etat ne saurait, dix ans plus tard, leur imposer de nouvelles obligations.

En 1987, les autorités japonaises ont manifestement eu le souci d'assurer la rentabilité des nouvelles compagnies créées dans la perspective de leur privatisation. Il apparaît aujourd'hui qu'une part plus importante de la dette aurait pu être mise à la charge de ces sociétés, mais il faut bien reconnaître qu'il est délicat de revenir en arrière. Les compagnies s'y montrent en tout cas très hostiles. Cependant, beaucoup estiment qu'une solution globale pour la dette des chemins de fer ne pourra être acceptée par les contribuables que si la charge est équitablement répartie et si les sociétés JR assument une partie de cette charge. Le débat demeure donc très ouvert. Certains ont suggéré que les compagnies prennent au moins en charge une partie des pensions de retraite liées au système existant avant la réforme.

Le règlement de la question de la dette des chemins de fer occupera vraisemblablement les autorités japonaises pendant des décennies encore. Il est difficile de savoir si une solution globale se dégagera dans un proche avenir ou si le Gouvernement se contentera d'essayer d'alléger la charge en recherchant le moyen de régler les intérêts produits par la dette.

Quoi qu'il en soit, on ne peut que conclure de cette situation que le cantonnement de la dette des chemins de fer ne constitue en aucun cas une solution à ce problème. Lorsque la Commission européenne prône le désendettement des entreprises de chemins de fer, il s'agit à l'évidence d'une mesure de bon sens. Mais le cantonnement de la dette ne signifie pas le règlement de cette dernière et l'exemple japonais montre le danger qu'il y a de reporter la recherche de solutions définitives à cette question. Tous les Etats de l'Union européenne ont été ou sont confrontées à cette question. Il faut souhaiter qu'aucun ne se trouve jamais dans la situation qui est celle du Japon aujourd'hui en ce qui concerne la dette de ses chemins de fer.

CONCLUSION

Le système ferroviaire japonais et son évolution offrent en définitive d'intéressants enseignements pour les pays de l'Union européenne, qui seront appelés à faire évoluer leurs chemins de fer dans les années à venir :

- la réforme du système est intervenue très tardivement, à un moment où la dette de l'entreprise nationale avait atteint un montant considérable et où les relations sociales étaient extrêmement dégradées ;

- la division du réseau en plusieurs entités, loin de créer des problèmes de coordination, a permis d'améliorer la gestion des entreprises ferroviaires et la qualité du service rendu ;

- comme en Grande-Bretagne, la concurrence directe demeure limitée dans ce système, chaque société disposant d'un monopole sur son réseau ; cette concurrence repose plutôt sur la comparaison des performances des différentes sociétés ;

- l'Etat conserve un rôle de supervision dans le système ; il continue en outre à intervenir, comme les collectivités locales, pour le financement de la construction des nouvelles infrastructures ;

- les nouvelles sociétés ont toutes entrepris une politique de diversification de leurs activités afin d'améliorer leur rentabilité ;

- le transport de marchandises connaît des difficultés et ne demeure compétitif que sur des distances assez longues ; à cet égard, l'Europe dispose d'atouts plus importants que le Japon, qui mériteraient d'être davantage valorisés.

- enfin, le simple cantonnement de la dette des chemins de fer, s'il a laissé l'impression d'une situation assainie, a en fait conduit à une aggravation du montant de cette dette ; l'Etat japonais peine aujourd'hui à dégager des solutions pour le règlement de cette question.

Les Etats européens ne disposent pas de certains des atouts du transport ferroviaire au Japon, en particulier cette concentration urbaine qui fait du transport de banlieue un trafic extrêmement rentable. En revanche, le développement de la dimension européenne offre à ce mode de transport des opportunités réelles, que ce soit pour le transport de marchandises ou pour le transport de voyageurs sur les lignes à grande vitesse. L'Europe doit désormais exploiter ses atouts aussi bien qu'a su le faire le Japon.

DEBAT CONSECUTIF A LA PRESENTATION DU RAPPORT

Réunion du 10 décembre 1997

M. Jacques Oudin :

Ce que vous avez dit sur l'évolution de la dette des chemins de fer japonais et sur l'existence d'une dette d'un montant sensiblement équivalent dans le secteur des autoroutes m'a beaucoup intéressé. Je crois profondément que, dans une société moderne, les grandes infrastructures doivent être conçues et financées d'une manière différente de celle qui prévalait autrefois. J'aimerais savoir si la dette des chemins de fer japonais est essentiellement une dette d'investissement ou si une part est due aux déficits d'exploitation. Je souhaiterais également savoir sur quelle durée sont financées les infrastructures.

M. Nicolas About :

La dette ferroviaire japonaise est pour la plus grande partie une dette d'infrastructures. Le Japon, à l'époque où existait une société publique nationale, s'est doté d'un réseau extrêmement complet. Certaines lignes ont même été construites pour des raisons plus politiques qu'économiques ou sociales, ce qui a contribué à creuser l'endettement. A l'heure actuelle, les sociétés d'exploitation remboursent progressivement un tiers de la dette qui existait en 1987, ce qui ne les empêche pas de réaliser des bénéfices importants. Ces sociétés refusent d'exploiter les lignes non rentables. En dessous d'un certain nombre de passagers par jour, une ligne est considérée comme non rentable. Une collectivité locale peut alors décider de la reprendre, mais doit dans ce cas en assumer la gestion elle-même.

En ce qui concerne les emprunts nécessaires pour le financement des infrastructures, ils peuvent avoir des durées variables. Les sociétés d'exploitation, qui ont racheté en 1991 les lignes de Shinkansen existantes, remboursent cet achat sur une période de 60 ans. Elles font des versements au Railway Development Fund, qui est chargé du financement des infrastructures nouvelles.

M. Jacques Oudin :

Notre problème, en France, c'est que nous finançons des équipements centenaires avec des emprunts à 15 ans. Cela avait un sens en période de forte inflation, mais c'est devenu très contestable aujourd'hui.

M. Jean-Paul Emorine :

Il est intéressant de constater que le fret ferroviaire au Japon connaît de grandes difficultés, comme en France, puisqu'il ne représente plus que 5 % du marché du transport de marchandises en termes de tonnes-km. Il semble donc que ce déclin du transport ferroviaire de fret soit général et qu'il s'agisse là d'une révolution culturelle et technique.

M. Nicolas About :

Il faut dire que le caractère insulaire du Japon favorise le transport maritime, tandis que l'existence d'un très bon réseau autoroutier crée un avantage pour le transport par camions. Dans ces conditions, ce n'est évidemment pas dans le secteur du transport de marchandises que les chemins de fer ont le plus d'atouts au Japon.

Pour le transport de voyageurs, en revanche, le Japon est une référence. Sur certaines distances, la mise en service de lignes à grande vitesse a conduit à la disparition totale des liaisons aériennes. Dans les grandes métropoles, aux heures de pointes, le taux de remplissage des trains est de 250 %. Dans certains cas, les Shinkansen, après avoir assuré la plus grande partie d'une liaison à vitesse très élevée, font quelques arrêts avant d'entrer au coeur de Tokyo, afin d'assurer le transport des banlieusards se rendant dans la capitale.

Je crois que nous pouvons apprendre beaucoup du système ferroviaire japonais en matière de transport de voyageurs. C'est également le cas pour la maintenance. Il faut savoir qu'au Japon, il n'y a pas ou peu de détérioration de matériel. En outre, la grande discipline qui prévaut au moment de l'arrivée des trains en gare permet des performances tout à fait exceptionnelles en ce qui concerne le temps de déchargement, d'entretien et de remplissage d'un train de voyageurs. On se trouve en présence d'un service public de haut niveau rendu par des entreprises gérées comme des entreprises privées.

M. Christian de La Malène :

Je souhaite revenir sur les questions liées au personnel. Vous nous avez indiqué qu'on était passé d'environ 500.000 personnes travaillant dans le groupe JNR au lendemain de la seconde guerre mondiale à 190.000 aujourd'hui. Comment cela s'est-il passé en ce qui concerne le régime de retraite, les indemnités de départ ? Tout cela n'a-t-il pas entraîné des coûts exorbitants ?

M. Nicolas About :

Il m'est difficile de vous répondre en ce qui concerne les diminutions d'effectifs intervenues avant la réforme de 1987. Dans le cadre de cette réforme, les cheminots ont perdu le bénéfice du système de retraite dont ils disposaient jusqu'alors. Les cheminots appartenant au groupe avant la réforme ont gardé le bénéfice du régime spécial pour leur période d'activité précédant 1987, mais se sont vu appliquer, comme les nouveaux entrants, le régime général pour la période suivante. Beaucoup de suppressions de postes se sont faites par départ à la retraite, dans la mesure où l'âge moyen des salariés était et demeure assez élevé. De nombreux cheminots ont par ailleurs été immédiatement reclassés, tandis que d'autres ont reçu une formation assurée par l'organe chargé de gérer la dette, la JNRSC. Dans ces conditions, le nombre de licenciements est demeuré faible.

Aujourd'hui encore, plusieurs des compagnies issues du groupe JNR estiment que des compressions d'effectifs seront nécessaires. L'automatisation croissante du système de maintenance conduit en particulier à de moindres besoins de personnel.

M. Jacques Oudin :

Les performances que vous évoquiez tout à l'heure sont impressionnantes. Les pays d'Asie sont souvent d'une grande efficacité pour l'organisation de leurs transports. Ainsi, l'aéroport de Hong-Kong, quatorze fois plus petit que celui de Roissy reçoit chaque année 25 millions de passagers contre 30 millions à Roissy.

Mme Marie-Madeleine Dieulangard :

Sur la carte du réseau ferroviaire japonais, on constate que le maillage du pays est extrêmement complet. N'est-ce pas un atout pour le développement du transport multimodal de marchandises ?

M. Nicolas About :

En réalité, le transport ferroviaire de marchandises connaît des difficultés importantes. La route et le transport maritime se partagent l'essentiel du marché du fret. Je pense que l'Europe dispose de beaucoup plus d'atouts que le Japon pour le développement du transport multimodal de marchandises.

La délégation a décidé d'autoriser la publication du présent rapport.

ENTRETIENS DU RAPPORTEUR A TOKYO

(en commun avec M. Jean-Claude LEFORT, député, Rapporteur de la Délégation de l'Assemblée nationale pour l'Union européenne)

Ministère des transports

M. Masato OBATA, Directeur général du Bureau ferroviaire

MM. Jun SAWADA, Harumi UMEDI et SAEKI

Dresdner Kleinwort Benson

M. Laurent DEL GRANDE

Japanese National Railways Settlement Corporation

M. Yasuo NISHIMURA, Président

MM. Kohichi SEKIGUCHI et Seiji NOMA

Railway Technical Research Institute

M. Hiroumi SOEJIMA, Président

MM. Toshiako SASAKI, Kanji WAKO, Yasuo SATO, Soji FUJIMORI, Hiroshi TANAKA

Japan Freight Railway Company

M. Yoshio KANEDA, Président

MM. Tetsuo KANDATSU, Shuji TAMURA, Katsushika WATANABE

Japan Confederation of Railway Worker's Union (JRU)

M. Mitsuharu SHIBATA, Président

MM. Hiromitsu TAKADA, Tadaaki KYORIKI, Kasuyoshi GOMI

Ministère des finances

M. Yoji WAKUI, directeur général

M. IIHARA

Corporation for Advanced Transport and Technology

M. Yasuhiko NISHIMURA, directeur exécutif

M. Takao SAITO

Sénat

M. Shinya IZUMI, Président de la Commission des transports

MM. Hiraoshi HASE, Junrô OIKAWA, Noriyuki NAKAO, Chôji ASHIO, Sadao FUCHIGAMI, Hideyo FUDESAKA, Mmes Masako SUEHIRO, Kimiko KURIHARA, Sénateurs

Assemblée nationale

M. Yoshihiro OHNO, Président de la commission des transports

MM. Seiichi ETOH, Katsuyuki ISHIDA, Ritsuo HOSOKAWA, HIRAGA, députés

East Japan Railway Company

M. Shuichiro YAMANOUCHI, Président

La délégation a en outre pu visiter le centre de contrôle de Shinkansen de la société JR East.

Le rapporteur tient à remercier les services de l'ambassade de France à Tokyo, et particulièrement MM. Pascal FÜRTH, attaché commercial, et Jean-Yves MARQUET, attaché financier, pour les informations qu'ils lui ont fournies et pour l'aide qu'ils lui ont apportée dans la préparation et la conduite de cette mission.