2. La question politique
Quelle que soit la voie retenue sur le plan juridique, il importe avant tout de préciser quel doit être le contenu du préalable institutionnel à l'élargissement. La seule mention de la nécessité de procéder à un renforcement des institutions de l'Union ne saurait suffire : combien de fois cette exigence n'a-t-elle été rappelée en vain au cours des dernières années ! Le préalable institutionnel ne pourra jouer son rôle de moyen de pression politique que si les orientations souhaitées sont suffisamment définies.
a) L'objet du préalable institutionnel
Pour
dissiper toute ambiguïté, il convient de réaffirmer que
l'objet du préalable institutionnel n'est en aucun cas de retarder
l'élargissement, mais au contraire de le réussir.
Il est
illusoire de penser que l'Union pourrait fonctionner de manière
satisfaisante avec les règles actuelles en comptant vingt-cinq membres ;
préserver sa capacité de décision est donc de
l'intérêt de tous, actuels et futurs membres. Au demeurant, nul
n'envisage aujourd'hui que les premières adhésions puissent avoir
lieu avant 2002, voire 2003. Les Etats membres disposent donc d'un délai
suffisant pour procéder aux réformes indispensables sans
qu'aucune adhésion ne s'en trouve retardée.
Inversement,
le préalable institutionnel doit se limiter à ce
qui est nécessaire pour qu'une Union élargie puisse
fonctionner.
Même si les institutions actuelles sont
considérées par certains comme préfigurant un
système fédéral - la Commission étant
appelée à devenir le Gouvernement de l'Union, le Parlement
européen et le Conseil les deux chambres d'un Congrès
bicaméral - le maintien de la capacité de décision de
l'Union n'exige pas un saut brusque dans un système
fédéral complet.
Sans doute, les perspectives nouvelles ouvertes par la création de la
monnaie unique incitent-elles très naturellement à s'interroger
sur le point de savoir si les Européens ne doivent pas se poser dans
toute son ampleur le problème de la structure, nécessairement de
type fédéral, dans laquelle pourra s'inscrire et se
réorganiser le développement des diverses politiques, initiatives
ou préoccupations communes. Si la question se pose dans beaucoup
d'esprits, elle n'est cependant pas à l'ordre du jour et
l'expérience permet de penser que le préalable institutionnel
doit être abordé dans le cadre d'une approche pragmatique,
même si, parallèlement, il peut être conçu comme une
étape d'un processus fédératif à plus long terme,
sans que ces deux perspectives soient contradictoires.