Quelle réforme pour la Politique agricole commune ?

Quelle réforme pour la politique agricole commune ?

FRANCOIS (Philippe), Président ; DENEUX (Marcel), rapporteur ; EMORINE (Jean-Paul), rapporteur

RAPPORT D'INFORMATION 466 (97-98) 2ème partie - COMMISSION DES AFFAIRES ECONOMIQUES

Table des matières

N° 466

SÉNAT

SESSION ORDINAIRE DE 1997-1998

Annexe au procès-verbal de la séance du 2 juin 1998

RAPPORT D'INFORMATION

FAIT

au nom de la commission des Affaires économiques et du Plan (1) par la mission d'information (2) chargée, en application de l'article 21 du Règlement, d'étudier l'avenir de la réforme de la Politique agricole commune,

Par MM. Marcel DENEUX et Jean-Paul EMORINE,

Sénateurs.

(1) Cette commission est composée de : MM. Jean François-Poncet, président ; Philippe François, Henri Revol, Jean Huchon, Fernand Tardy, Gérard César, Louis Minetti, vice-présidents ; Georges Berchet, William Chervy, Jean-Paul Émin, Louis Moinard, secrétaires ; Louis Althapé, Alphonse Arzel, Mme Janine Bardou, MM. Michel Barnier, Bernard Barraux, Michel Bécot, Jacques Bellanger, Jean Besson, Jean Bizet, Marcel Bony, Jean Boyer, Jacques Braconnier, Gérard Braun, Dominique Braye, Michel Charzat, Marcel-Pierre Cleach, Roland Courteau, Désiré Debavelaere, Gérard Delfau, Fernand Demilly, Marcel Deneux, Rodolphe Désiré, Michel Doublet, Bernard Dussaut , Jean-Paul Emorine, Léon Fatous, Hilaire Flandre, Aubert Garcia, François Gerbaud, Charles Ginésy, Jean Grandon, Francis Grignon, Georges Gruillot, Mme Anne Heinis, MM. Pierre Hérisson, Rémi Herment, Bernard Hugo, Bernard Joly, Gérard Larcher, Edmond Lauret, Pierre Lefebvre, Jean-François Le Grand, Kléber Malécot, Jacques de Menou, Louis Mercier, Jean-Baptiste Motroni, Jean-Marc Pastor, Jean Pépin, Daniel Percheron, Jean Peyrafitte, Bernard Piras, Alain Pluchet, Jean Pourchet, Jean Puech, Jean-Pierre Raffarin, Paul Raoult, Jean-Marie Rausch, Charles Revet, Roger Rigaudière, Roger Rinchet, Jean-Jacques Robert, Jacques Rocca Serra, Josselin de Rohan, Raymond Soucaret, Michel Souplet, Mme Odette Terrade, M. Henri Weber.

(2) Cette mission d'information est composée de : MM. Philippe François, président ; Bernard Barraux, Georges Berchet, Louis Minetti, Jean-Marc Pastor, vice-présidents ; Roland Courteau, Jacques de Menou, secrétaires ; MM. Marcel Deneux, Jean-Paul Emorine, rapporteurs ; Mme Janine Bardou, MM. Michel Barnier, Jean Bizet, Désiré Debavelaere, Mme Josette Durieu, MM. Jean François-Poncet, Jean Huchon, Louis Moinard, Bernard Piras, Paul Raoult, Charles Revet, Roger Rigaudière.

Politique agricole commune.

" Le premier et le plus respectable

de tous les arts est l'agriculture "

Jean-Jacques Rousseau

Emile ou de l'éducation

AVANT-PROPOS

Mesdames, Messieurs,

Quarante ans après Stresa, l'Union Européenne veut-elle encore avoir une politique agricole commune ? Une telle interrogation peut paraître surprenante, compte tenu de la place prépondérante de la politique agricole commune (PAC) dans la construction Européenne et dans le budget communautaire.

Rien ne semblait pourtant prédisposer l'agriculture à s'intégrer dans le futur Marché commun, les unions économiques régionales préférant laisser de côté un secteur complexe et à haut risque. Or l'agriculture, figurant seulement dans une dizaine d'articles du Traité de Rome (articles 38 à 47), est apparue rapidement comme la clef de voûte de l'édifice Européen.

La Communauté économique Européenne a, dès les années 60, montré sa capacité d'initiative et de décision en construisant une politique agricole commune originale. A cette époque, l'agriculture Européenne, qui représentait entre le quart et le cinquième de la population active Européenne et environ 10 % du produit national brut des Six, était, dans l'ensemble, peu performante, l'Europe étant largement dépendante du reste du monde pour la plupart des produits alimentaires de base.

Initialement basée sur quelques principes simples comme la liberté de circulation des produits entre les Etats membres, un niveau commun de prix pour les producteurs, la solidarité financière et la préférence communautaire, la PAC avait pour objectif d'accroître la productivité de l'agriculture, d'assurer un niveau de vie équitable à la population agricole, de permettre une stabilisation des marchés, de garantir la sécurité des approvisionnements et d'assurer des prix raisonnables aux consommateurs.

Au cours de ces quarante années, la PAC a été, à de très nombreuses reprises, considérée comme étant à un " tournant décisif ". Cette expression, comme celle de " crise ", a été tellement utilisée et banalisée dans le domaine agricole qu'il importe de se poser effectivement la question de l'avenir de la PAC, notamment après la présentation par la Commission Européenne des nouvelles propositions de réforme de la PAC d'Agenda 2000, formulées moins de six ans après la réforme " Mac Sharry ".

Une esquisse de réponse suppose une présentation succincte de l'histoire particulièrement riche de la PAC.

La période de lancement de la PAC s'est étalée de 1958 à 1970 avec la mise en place des organisations communes de marchés (OCM) comme celle des céréales, du porc et des oeufs, et les premières mesures financières (création du FEOGA en 1962 et apparition d'un système de ressources propres).

Après cette phase transitoire, s'ouvre, de 1970 à 1980, une période de consolidation de la PAC. Le développement des OCM relatives au houblon (1971), aux produits de la pêche (1971), aux fourrages séchés et déshydratés (1974) et à la viande ovine (1980), ainsi que le lancement de la politique structurelle avec les directives de 1972 et de 1975 ^{1( * )} -qui s'inspirent assez largement du plan Mansholt ^{2( * )} - en sont les principaux éléments.

Dès la mise en place des premières OCM, la Communauté est passée d'une situation déficitaire à une situation excédentaire dans la plupart des productions agricoles, les dépenses du FEOGA-garantie enregistrant une augmentation vertigineuse. Malgré la réforme de 1977 dans le secteur laitier, la décennie soixante-dix s'est achevée en faisant apparaître, avec une particulière acuité, les dysfonctionnements de la PAC (multiplication des excédents, accroissement des dépenses budgétaires, baisse des revenus agricoles).

Les années 80 ont vu la politique agricole s'installer dans une situation de crise permanente : l'incapacité à maîtriser les excédents et la compétition avec les grands pays producteurs en sont les raisons principales. Les tentatives de résorption des excédents, l'évolution de la politique structurelle et les relations avec les pays non-communautaires ont conduit les Douze à adopter un ensemble de mesures donnant à la politique agricole commune un visage profondément nouveau. Ce processus de réforme a été amorcé dès 1984 avec l'instauration des quotas laitiers, puis, en 1988, par la création des stabilisateurs budgétaires. Le contexte Européen et international a conduit le commissaire Mac Sharry dès 1990 à proposer une réforme d'envergure de la PAC. Le compromis final a écarté deux solutions extrêmes : celle d'une part de la renationalisation de l'agriculture et celle, d'autre part, d'une généralisation des quotas qui aurait réduit l'agriculture Européenne à un second rôle sur le plan international en bloquant tout développement de ses capacités exportatrices.

La réforme adoptée en mai 1992 repose sur le triptyque suivant : baisse significative des prix garantis, compensation des pertes de revenus par des paiements compensatoires et instauration d'un gel des terres obligatoire.

Dès 1997, le Sénat avait constaté l'urgence d'une réforme de la PAC ^{3( * )} .

La démarche actuelle de la mission d'information s'inscrit dans la même logique : elle vise à effectuer un bilan des réformes en cours, et notamment celle de 1992, à analyser les propositions de la Commission Européenne de juillet 1997 et mars 1998 et, enfin, à proposer quelques grandes orientations. Néanmoins, si la mission sénatoriale de 1998 s'inscrit dans le prolongement de celle de 1987, le contexte en est radicalement différent, tant au niveau national que communautaire et international.

Ainsi, la grande mutation de l'agriculture française n'a fait que s'accélérer. De 1987 à 1997, le nombre d'exploitations est passé de plus d'un million à moins de 700.000. De même, la taille moyenne des exploitations agricoles a quasiment doublé, atteignant 42 hectares. Enfin, le nombre d'actifs agricoles a diminué d'un quart en dix ans. Les subventions nationales et Européennes versées aux agriculteurs ont fortement augmenté, notamment après la réforme de la PAC en 1992-1993. Les aides représentent aujourd'hui près de 40 % du revenu agricole.

Par ailleurs, la dimension territoriale, environnementale et sociale de l'agriculture ainsi que la valorisation des productions de qualité sont devenues, aujourd'hui plus que jamais, un impératif.

Sur le plan Européen, les prévisions quant à l'évolution future des stocks agricoles et les perspectives de l'élargissement de l'Union Européenne aux pays d'Europe centrale et orientale (PECO) sont mises en avant par la Commission pour justifier ses propositions.

Enfin, les perspectives des marchés agricoles mondiaux, les relations entre les Etats-Unis et l'Union Européenne ainsi que la prochaine reprise des négociations au sein de l'Organisation mondiale du commerce en faveur d'une libéralisation accrue des courants commerciaux, pèsent fortement sur l'orientation des politiques agricoles des différents Etats.

Dans ce contexte multipolaire de mondialisation des échanges agricoles, la PAC a-t-elle encore un sens ? D'aucuns estiment au sein de l'Europe des Quinze, que l'existence même d'une politique agricole Européenne est devenue anachronique. L'alignement des prix Européens sur les prix mondiaux est considéré comme l'unique modèle possible, cédant ainsi aux tentations d'un soi-disant modèle américain.

L'examen objectif des faits ne valide pas, a priori, une telle analyse.

Représentant plus de 372 millions de consommateurs à hauts revenus et une production finale de plus de 200 milliards d'écus, la Communauté à Quinze constitue le premier marché alimentaire mondial. La France en est, avec 25 % de la production agricole finale, le premier producteur. Les bénéfices que la France et l'Europe toute entière tirent de l'organisation du marché communautaire ont été à de maintes reprises analysés (augmentation régulière du revenu des agriculteurs, solde agro-alimentaire excédentaire, progression des ventes hors de la Communauté ...).

Si l'agriculture communautaire a effectivement besoin d'un nouveau cadre pour affronter les défis du troisième millénaire, l'Europe, et particulièrement la France, ne doit pas vouer la PAC aux gémonies. Il est souhaitable, au contraire, de défendre cette politique, de la compléter, de la réformer, de la préserver et, si possible, d'en valoriser les atouts.

Tâche assurément plus ardue, mais de toute évidence indispensable pour construire une véritable identité agricole Européenne.

C'est dans cet esprit que la mission d'information instituée à l'initiative de la Commission des Affaires économiques du Sénat a travaillé, sous la présidence de M. Philippe François, Sénateur de Seine et Marne. Elle a procédé à 60 auditions et effectué plusieurs déplacements en Europe et aux Etats-Unis.

Le présent rapport, qui rend compte de ces quelques six mois de travaux, s'efforce :

- de dresser le bilan de la réforme de 1992 et d'examiner les arguments invoqués pour justifier une nouvelle réforme de la Politique agricole commune ;

- d'analyser le nouveau cadre proposé par la Commission Européenne pour l'agriculture communautaire;

n de dégager un projet alternatif, exprimant une vision moderne et dynamique de l'agriculture Européenne, tout en prenant en compte les contraintes budgétaires et internationales qu'il est désormais impossible d'ignorer.

n

RÉSUMÉ DU RAPPORT

I. LA PAC AUJOURD'HUI

A. LE BILAN CONTRASTÉ DE LA POLITIQUE AGRICOLE COMMUNE DEPUIS 1992

La réforme de 1992 a constitué un tournant majeur pour la PAC , depuis sa mise en place dans les années 1960. Visant à remédier au déséquilibre de certains marchés, à l'augmentation des dépenses agricoles et à l'érosion des revenus des agriculteurs, elle a consisté en : une baisse importante du prix des produits agricoles, assortie d'une compensation intégrale de ses effets par un soutien direct aux exploitants , conditionnée à une maîtrise accrue de la production (gel des terres). Des mesures d'accompagnement (environnement, préretraites) ont également été mises en place.

Le bilan de cette réforme est contrasté

La production de céréales n'a été que temporairement maîtrisée ; en viande bovine, la maîtrise souhaitée de la production et l'extensification encouragée des élevages ne se sont qu'insuffisamment réalisées. Bien plus, les évolutions favorables qui sont intervenues, telles que la reconquête par les céréales Européennes du marché de l'alimentation animale ou l'amélioration des revenus agricoles tiennent presque autant à des facteurs externes à la réforme de la PAC qu'à sa vertu intrinsèque.

Certains atouts, notamment en matière d'exportation de blé Européen, n'ont pas été pleinement valorisés, tandis que s'enclenchait une logique lourde de conséquences pour le rôle et le statut de l'agriculture en Europe : le basculement du financement du soutien collectif à l'agriculture du consommateur vers le contribuable, avec pour corollaire une dépendance accrue du revenu agricole vis-à-vis du financement public .

Certains défauts de la PAC n'ont pas été corrigés , tels que l'imparfaite prise en compte de la diversité agricole Européenne (productions méditerranéennes, d'Outre-mer, zones de montagne...) ou la concentration excessive des crédits de la PAC sur certaines exploitations et certaines zones.

La préférence communautaire a, quant à elle, été mise à mal , tant par la transformation des mécanismes douaniers agricoles Européens, induite par les accords du GATT de 1994, que par l'ouverture de contingents d'importation à tarif préférentiel ou la négociation d'accords d'association entre l'Union Européenne et les pays tiers.

B. LES ENJEUX DE LA PAC À L'AUBE DE L'AN 2000

Certains Etats membres souhaitent actuellement un rééquilibrage des différences de contribution nette des quinze pays au budget communautaire , mettant ainsi en danger le principe fondateur de solidarité financière entre les Etats membres de l'Union Européenne.

Le citoyen Européen formule, quant à lui, des exigences fortes : qualité et sécurité des produits, aménagement du territoire, protection de l'environnement. En la matière, l'imposition de normes plus contraignantes ou de nouvelles fonctions pour l'agriculture doit éviter de créer de nouvelles distorsions de concurrence par rapport aux partenaires commerciaux de l'Europe.

L'élargissement de la Communauté aux pays de l'Est Européen pose à la PAC un défi sans précédent : l'agriculture des dix pays candidats emploie en moyenne le quart de leur population active (contre environ 6 % pour l'Europe des Quinze), soit plus d'agriculteurs que l'Union Européenne actuelle, pour une production égale au dixième seulement de la production des Quinze. Même si la perspective de l'élargissement pose à terme la question de la réforme des politiques Européennes (et notamment de la politique structurelle), elle n'est toutefois pas un motif immédiat de réforme de la PAC, vu le calendrier des négociations.

Les négociations agricoles multilatérales à venir constituent une contrainte dont la réflexion sur l'avenir de la PAC ne peut s'affranchir, même si la question du choix tactique du calendrier des deux négociations (communautaire puis multilatérale) reste posée. Le précédent des négociations du cycle de l'Uruguay, que présente le rapport, est à cet égard instructif. Les auspices des futures négociations de l'organisation mondiale du commerce (OMC), et notamment la réforme de la politique agricole américaine, en 1996, ainsi que la stratégie agricole mondiale de ce pays laissent présager des positions offensives de la part des partenaires commerciaux de l'Europe .

Les perspectives mondiales des marchés agricoles à moyen terme, dégagées par certaines organisations internationales, sont favorables . L'augmentation importante de la population mondiale d'ici à 2050 devrait s'accompagner d'une augmentation plus que proportionnelle de la demande alimentaire -sous réserve des évolutions technologiques- à l'accroissement des niveaux de vie et à la diversification des régimes alimentaires dans les zones émergentes. La production, les échanges et les prix des produits agricoles seraient ainsi globalement tirés vers le haut .

II. UN NOUVEAU CADRE COMMUNAUTAIRE QUI SUSCITE DE NOMBREUSES REACTIONS

A. LE NOUVEAU CADRE COMMUNAUTAIRE

Les propositions de la Commission Européenne

L'Agenda 2000 , présenté par la Commission Européenne en juillet 1997, s'efforce de définir une approche globale pour préparer l'Union Européenne à son élargissement .

La Commission a présenté, en mars 1998 , les propositions d'actes communautaires dans les secteurs des grandes cultures, de la viande bovine, du lait, ainsi qu'en matière de développement rural et de perspectives financières relatives au FEOGA-garantie.

La mission d'information a synthétisé ces propositions dont le détail figure dans la version intégrale du rapport.

Une cohérence problématique

La réforme de la PAC paraît, au total, procéder d'un double mouvement : d'une part, un approfondissement de la réforme de 1992 tendant, par de nouvelles baisses de prix, à permettre des exportations sans restitution, de manière à libérer l'agriculture Européenne des contraintes découlant des accords en vigueur de l'OMC et à mettre les Européens en position plus favorable lors de la reprise des négociations internationales ; d'autre part, un effort pour que la PAC , qui reste vivement contestée, notamment dans certains pays membres, soit mieux perçue par les opinions publiques .

Ainsi, d'après la Commission Européenne, la PAC se trouverait consolidée face aux facteurs externes et internes susceptibles de la fragiliser.

De très nombreuses critiques ont été faites sur ces propositions. Sans les reprendre en totalité, la mission d'information relèvera, néanmoins, trois points importants :

le problème de la légitimité des aides

Dans ses propositions, la Commission Européenne a voulu tenir compte des critiques récurrentes contre certains aspects de la PAC. L'exposé général des motifs des propositions de règlement relatives à la réforme précise même que " réconcilier le citoyen, le consommateur avec la politique agricole " est une des taches primordiales pour les années à venir .

Toutefois, les solutions envisagées pour y parvenir présentent des faiblesses et des lacunes.

En effet, dans les propositions de la Commission, ces aides directes représenteraient à l'avenir une part considérable du revenu agricole et resteraient essentiellement conçues par rapport au processus productif , calculées en fonction de la taille et des activités de l'exploitation. De ce fait, leur justification reste trop ambiguë pour qu'il soit aisé de convaincre les opinions publiques de leur bien-fondé.

Les propositions de la Commission relatives au financement de la PAC comportent des incertitudes et des risques : en prévoyant d'accroître la part des aides directes dans les revenus des agriculteurs et en ouvrant simultanément la voie à un droit de regard accru du Parlement Européen sur leur devenir, elles pourraient conduire à une plus grande fragilité de la PAC.

La Commission souligne que la baisse des prix qu'elle préconise rendra les productions Européennes plus compétitives sur le marché communautaire comme sur le marché mondial, réduira le risque de réapparition de surplus invendables, facilitera l'adhésion des pays d'Europe de l'Est et fortifiera la position Européenne dans le prochain cycle de négociations commerciales multilatérales.

Toutefois, les effets bénéfiques attendus de la baisse proposée des prix sont plus incertains que ne le suppose la Commission , les modalités envisagées de la compensation de la baisse des prix étant, en effet, susceptibles d'entraîner de graves déséquilibres :

Dans le cas des grandes cultures , l'alignement des aides aux cultures des oléagineux sur celles accordées aux cultures céréalières pourrait conduire à des distorsions ;

La forte baisse des prix prévue dans le cadre de la viande bovine pourrait également susciter de graves déséquilibres, sans pour autant permettre d'atteindre les objectifs qui en principe la justifient ;

La cohérence des propositions pour les productions laitières apparaît plus incertaine encore ;

On peut estimer que la démarche de la Commission tendant à opérer une réforme de la PAC préalablement aux négociations à l'OMC revient à déplacer unilatéralement le point de départ de la négociation en défaveur de l'agriculture Européenne.

B. UN PROJET QUI SUSCITE DE NOMBREUSES RÉACTIONS

Depuis dix mois, les instances Européennes, les Etats membres ainsi que les organisations professionnelles agricoles Européennes et nationales ont pu prendre connaissance de ces propositions et les analyser. Ils les ont, à de nombreuses reprises, commentées et n'ont pas manqué, soit de les approuver, soit de les rejeter, soit de proposer des modifications.

La mission d'information tient tout d'abord à saluer le travail effectué par la Commission Européenne, qui a rempli le rôle d'initiative que lui confèrent les traités, et a répondu à une demande du Conseil Européen de décembre 1995, en présentant, dans un document global, faisant directement suite à la Conférence intergouvernementale, une communication sur le futur cadre politique et financier de l'Union , compte tenu des perspectives de l'élargissement.

Toutefois, les propositions formulées suscitent des réactions fort diverses.

Une forte opposition des organisations agricoles Européennes

Plusieurs organisations professionnelles agricoles Européennes ont exprimé de fortes critiques à l'encontre des propositions de la Commission . Il s'agit du Comité des organisations professionnelles agricoles (COPA), du Comité général de la coopération agricole (COGECA), de la coordination paysanne Européenne (CPE) et du Comité Européen des jeunes agriculteurs (CEJA).

Pour l'ensemble de ces organisations, l'Agenda 2000 ne contient pas d'élément vraiment porteur permettant de défendre et d'améliorer un modèle agricole Européen, qui devrait être fondé sur un juste équilibre entre les exploitants, les productions et les territoires.

La position des différents Etats membres

Si on constate un consensus parmi les Etats membres sur le principe d'une réforme de la PAC , de profondes divergences d'appréciation existent. Une première catégorie de pays regroupe les Etats globalement favorables au contenu de la réforme : Royaume-Uni, Suède et Danemark. Une seconde catégorie comprend les Etats qui, tout en étant favorables au paquet " Santer ", souhaitent certaines modifications : Pays-Bas, Autriche. Une troisième catégorie réunit les Etats qui ont actuellement une démarche très pragmatique : Grèce et Italie. Une quatrième et dernière catégorie regroupe l'ensemble des autres Etats de l'Union, opposés aux propositions de la Commission .



Les réactions françaises

La mission d'information a pu constater :

les fortes réserves des pouvoirs publics français , et en particulier du Président de la République ;

le rejet par l'ensemble des organisations professionnelles agricoles de ce projet.

III. LES PROPOSITIONS DE LA MISSION D'INFORMATION DU SÉNAT

Au-delà des critiques qu'elle a faites sur telle ou telle proposition de la Commission Européenne, la mission d'information a souhaité présenter de nouvelles perspectives pour la politique agricole commune à l'aube de l'an 2000 .

Ce véritable projet alternatif préconisé par la mission d'information s'articule autour de quatre axes essentiels qui doivent permettre d'offrir à l'agriculture Européenne une vision dynamique et moderne de son avenir.

A. PREMIER PILIER DES PROPOSITIONS : CONSOLIDER L'UNITÉ DU MARCHÉ COMMUN AGRICOLE

Les auteurs du Traité de Rome avaient considéré que laisser l'agriculture en dehors des négociations conduirait inévitablement à l'échec d'un marché commun Européen.

La PAC a été la véritable " locomotive " de l'Europe communautaire et " du grand marché unique ". Celui-ci doit être consolidé, car toute fissure entraînerait réciproquement la remise en cause de la PAC et donc, à terme, du projet Européen voulu par les " Fondateurs ".

Si la mise en place de l'Euro présente des avantages incontestables pour l'agriculture, d'importantes zones d'ombre subsistent .

Il s'agit notamment du maintien d'une zone " non Euro " et de l'incertitude des relations entre l'Euro et le dollar.

La mission d'information considère :

la non-participation de certains Etats membres à la zone Euro comme regrettable pour le bon fonctionnement du marché unique . La mission souhaite que ces Etats soient au minimum fortement incités à participer au dispositif qualifié de " SME bis ".

le renforcement de la coopération politique entre Etats membres comme indispensable, dans le respect des identités nationales.

Renforcer le marché commun agricole passe aussi par l'établissement d'une véritable égalité de concurrence entre les producteurs Européens :

en rapprochant les réglementations sociales ,

en harmonisant les législations fiscales , notamment en matière de transmission d'entreprises agricoles et de succession,

en contrôlant plus strictement les aides nationales ,

en évitant une " renationalisation " de la PAC (ce qui n'est pas incompatible avec un minimum de subsidiarité).

Il faut aussi constituer un véritable projet Européen englobant toutes les productions agricoles ;

en premier lieu les productions méditerranéennes : la mission s'associe pleinement aux propositions formulées par MM. Jean Huchon et Louis Minetti dans leur récent rapport sur les relations franco-espagnoles dans le secteur des fruits et légumes, avec, notamment, la création d'un " front méditerranéen " dans ce secteur ;

en second lieu celles d'outre-mer (par exemple la banane).

Il importe également de développer les usages non alimentaires des produits agricoles.

L'Europe doit inciter au développement :

des biocarburants (Pourquoi ainsi appliquer le Taxe intérieure sur les produits pétroliers sur les biocarburants puisque ceux-ci ne sont pas des produits pétroliers).

du secteur amidonnier ;

des nouvelles sources d'énergie à base de produits agricoles.

B. DEUXIÈME PILIER DES PROPOSITIONS : UNE APPROCHE PRAGMATIQUE DE L'AGRICULTURE EUROPÉENNE, QUI DIFFÉRENCIE LES PRODUCTIONS

La mission souhaite renforcer la compétitivité des céréales Européennes : si ce renforcement passe notamment par une certaine baisse des prix, justifiée dans le secteur des céréales , des modifications substantielles doivent toutefois être apportées aux propositions de la Commission, pour assurer :

une baisse raisonnable des prix, limitée à 10 % ;

la suppression des taxes à l'exportation ;

le maintien des majorations mensuelles ;

le rétablissement des surfaces de base maïs .

L'indépendance protéique : un enjeu essentiel pour l'agriculture de la Communauté, qui doit être mieux pris en compte.

Face aux insuffisances des propositions de la Commission en matière d'oléo-protéagineux, la mission d'information préconise :

un paiement complémentaire multiproduits ;

la mise en place d'un filet de sécurité dans ce secteur.

Une gestion plus efficace des marchés de la viande bovine

Face à un scénario Européen qui, selon la mission d'information, voue ce secteur à sa perte, deux logiques sont à distinguer.

Il aurait été envisageable de mettre en place des mesures de maîtrise stricte de l'offre de viande bovine , c'est-à-dire des quotas. La mission d'information regrette fortement que le Gouvernement français n'ait pas considéré opportun de privilégier, dès la présentation des propositions de la Commission, cette solution. Elle est consciente que le retard pris dans les propositions gouvernementales françaises dans ce secteur sera difficile à rattraper et qu'il est désormais peu probable de parvenir à rallier une majorité d'Etats à cette option.

Ainsi, la mission d'information privilégie plutôt une adaptation substantielle des mécanismes proposés par la Commission Européenne impliquant :

la défense du niveau de prix dans un marché équilibré et le maintien de l'intervention publique ;

une revalorisation de la prime à la vache allaitante et un meilleur accès au complément extensif ;

la préservation de la valeur ajoutée par le refus de toute distorsion de concurrence -notamment par l'intermédiaire d'une subsidiarité trop importante- ; en outre, la mission d'information est favorable à l'instauration d'une prime unique à l'unité de gros bétail alliant simplification administrative et égalité de traitement entre les producteurs ;

une gestion efficace du secteur se traduisant notamment par une organisation plus rationnelle de la production et de l'ensemble de la filière ;

Il faut aussi préserver la filière laitière, afin de prendre en compte ses particularités. La mission d'information préconise à cet égard :

une réelle flexibilité dans la gestion des quotas par la mise en place du système de double quota/double prix ;

la reconnaissance de la spécificité des signes et labels de qualité.

C. TROISIÈME PILIER DES PROPOSITIONS : REPLACER L'EMPLOI ET L'ESPACE AU COEUR DE LA RÉFORME

Tout en refusant de remettre en question la fonction économique de l'agriculture, la mission d'information est consciente, cependant, de l'importance de ses fonctions territoriales et sociales.

Elle suggère d' allier compétitivité et maintien du revenu de l'agriculteur

La mission s'est longuement penchée sur la question du " découplage des aides par rapport à la production ". Elle a estimé que la PAC pourrait bénéficier d'un découplage accru des aides, à condition de maintenir celui-ci à un niveau raisonnable.

La mission d'information préfère à un dispositif de plafonnement, l'instauration d'un mécanisme de dégressivité en fonction de la taille des exploitations, prenant en compte l'emploi et les territoires .

La mission d'information estime indispensable et urgent d'étudier et d'initier des expériences à grande échelle en matière de " garantie partielle de recettes ". Elle considère qu'en la matière, aucun retard ne doit être pris .

Une présence et une activité agricole sont nécessaires sur l'ensemble du territoire

une nouvelle impulsion doit être donnée à l'agriculture de montagne . Pour ce faire, la mission d'information souhaite :

accentuer significativement l'aide aux systèmes herbagers , notamment dans le cadre de la prime à la vache laitière , supposée compenser les baisses de prix du lait, mais aussi par le maintien de la prime à l'herbe parmi les mesures de développement rural ;

préserver les droits à produire pour les productions montagnardes, qui sont une condition sine qua non de la pérennisation de cette agriculture, faute de quoi, les gains de productivité obtenus par la plaine conduiront à affaiblir la production montagnarde ;

ne pas conditionner à une contrepartie l'attribution des indemnités compensatrices de handicaps naturels, ce qui en l'état des propositions, n'apparaît pas clairement ;

instaurer au niveau Européen une vraie politique d'aide à l'investissement pour les exploitations de montagne.

Il faut aussi pérenniser l'agriculture en zone périurbaine, comme le propose le rapport récent du Sénateur Gérard Larcher ^{4( * )} .

La mission souhaite une politique ambitieuse de développement rural

La mission d'information, tout en approuvant l'argumentation générale des propositions de la Commission en matière de développement rural, souhaite que soient préservées :

l'horizontalité de certains dispositifs. Ainsi, quelle sera la part des interventions en faveur des structures agricoles et du développement rural par rapport à la reconversion industrielle et aux problèmes urbains dans l'objectif 2 ?

la diversité des actions conduites.

L'intégrité du budget agricole Européen : l'intégration de mesures de développement rural, qui relèvent de la catégorie des dépenses " non obligatoires " du budget communautaire, pourrait conduire à une fragilisation de l'enveloppe budgétaire consacrée à la PAC, jusqu'à présent constituée uniquement de " dépenses obligatoires ".

Enfin, il est essentiel de promouvoir une politique réaliste et menée avec détermination en faveur de l'installation de jeunes agriculteurs :

au niveau Européen, en faveur de l'installation et de la formation ,

au niveau national, en renforçant, notamment, les installations de jeunes non issus du milieu rural.

D. QUATRIÈME PILIER DES PROPOSITIONS : REDÉFINIR LE MODE DE PARTICIPATION DE L'UNION EUROPÉENNE AUX ÉCHANGES INTERNATIONAUX

Le projet alternatif de réforme de la PAC préconisé par la mission d'information ne peut s'affranchir des contraintes internationales. Il doit au contraire utiliser, au profit de l'ensemble de la Communauté Européenne, les opportunités offertes par l'avenir qui est prédit aux marchés agricoles internationaux .

Pour cela, il faut affirmer la volonté de la Communauté Européenne de se préparer aux prochaines échéances internationales , tout en rappelant la spécificité de son agriculture :

La mission d'information estime qu'il n'est pas possible de considérer les produits agricoles comme n'importe quels autres produits de base , en raison non seulement des caractéristiques des facteurs de production inhérents à l'agriculture mais aussi de l'enjeu vital que constitue la sécurité alimentaire de la planète.

Ainsi, la mission d'information, tout en affirmant son souhait de voir la Communauté participer activement aux négociations internationales sur les questions agricoles, estime nécessaire que :

l'Europe se prépare à ces prochaines échéances en adoptant des positions claires et communes aux Etats membres ; la Commission Européenne ne doit en la matière en aucun cas outrepasser les limites et le contenu de son mandat, fixés par les traités et le Conseil des ministres ;

l'Europe doit aussi réaffirmer la spécificité de l'agriculture , lors des négociations internationales.

La mission propose de dialoguer dans un cadre clairement défini : celui de l'Organisation mondiale du commerce

La mission d'information considère qu'en tranchant sans ambiguïté en faveur du multilatéralisme, l'Europe pourra affirmer son existence, voire son " leadership " au sein de l'OMC , mettant ainsi en conformité l'influence de la Communauté et sa position de première puissance exportatrice. En défendant l'OMC et le multilatéralisme, la Communauté Européenne rallierait, en outre, à sa cause la plupart des pays tiers.

Le dialogue, oui, mais sur la base d'une concurrence loyale

Pour la négociation à venir, la mission considère que :

L'harmonisation (notamment au sein du " codex alimentarius ") et le respect des mesures sanitaires ainsi que la claire information du consommateur doivent être des préoccupations fondamentales ;

la prise en compte du coût des mesures environnementales et sociales (" clause sociale ") doit être mieux assurée ;

les produits de qualité doivent être justement valorisés dans les échanges agricoles mondiaux ;

la communication et la promotion à l'exportation des produits agricoles et agro-alimentaires Européens doit devenir une réelle priorité, à l'image du programme américain d'aides à l'exportation.

La mission propose de conforter le rayonnement de l'Europe verte dans le monde :

par l'ouverture de l'Europe en direction de l'Est :

la mission estime que l'élargissement en direction des PECO doit se faire avec détermination mais de manière très progressive ;

la mission d'information souhaite profiter de cette occasion pour renouveler son voeu de réformer le fonctionnement institutionnel de l'Union Européenne avant tout élargissement .

par un renforcement de la coopération internationale :

La mission d'information estime indispensable que l'Europe, et notamment la France, poursuive sa politique de coopération.

PREMIÈRE PARTIE -

BILAN ET PERSPECTIVES :
RÉFORMER LA PAC, UNE NÉCESSITÉ

I. LA RÉFORME DE 1992 : UN TOURNANT MAJEUR POUR LA PAC

La réforme de 1992 a marqué, par rapport à l'évolution qu'avait connu la PAC durant trente ans, une double rupture :

- la première entre la politique de gestion des marchés et celle de revenus des agriculteurs, puisque désormais une part importante du revenu est assuré moins par les prix payés par le consommateur mais davantage par des aides directes payées par le contribuable. En outre, la gestion des marchés repose sur des dispositifs de maîtrise de l'offre ou de contingentement des aides directes.

- la seconde par la recherche d'une convergence entre agriculture, environnement et territoire.

Or, moins de six ans après cette réforme la Commission Européenne a engagé un nouveau processus de modification de la PAC sans pour autant présenter un bilan détaillé de la réforme de 1992.

La mission d'information estime, au contraire, indispensable d'effectuer le bilan de réforme de 1992 avant d'engager tout nouveau changement.

A. UNE EVOLUTION GLOBALEMENT POSITIVE, A METTRE AU CRÉDIT DE LA RÉFORME DE 1992 ?

1. La réforme " Mac Sharry " de 1992 : principes et mise en oeuvre

Au début des années 1990, alors que les négociations agricoles multilatérales dans le cadre du cycle de l'Uruguay étaient dans l'impasse, certains dysfonctionnements de la PAC ont conduit la Commission Européenne à proposer la première réforme d'envergure de cette politique depuis sa mise en place dans les années 1960.

a) Le contexte du début des années 1990

La PAC a été, à plusieurs reprises, modifiée. C'est ainsi qu'ont été décidées, en 1984, des mesures de régulation des marchés telles que l'instauration des quotas laitiers. En 1988, le régime des " stabilisateurs " (faisant intervenir des quantités maximales garanties et une diminution automatique des prix en cas de dépassement) et des prélèvements dits de " coresponsabilité " ont été mis en place, à côté d'actions structurelles en faveur du boisement, de la protection de certaines zones fragiles en matière d'environnement, de la diversification de l'agriculture et d'incitations pour la mise en jachère de terres cultivées.

A bien des égards, ces mesures correctrices n'ont pas suffi à redresser une situation Européenne marquée à la fin des années 1980 par :

- le déséquilibre de certains marchés : en ce qui concerne notamment la viande bovine et les céréales, l'écart allait croissant entre la production et la consommation intérieure et conduisait à la constitution de forts excédents ;

- l'accroissement important des dépenses pour le budget communautaire : les dépenses du FEOGA-garantie ont cru en 15 ans 5 fois plus vite que la richesse communautaire, puisqu'elles ont été multipliées par 2,5 alors que le PIB Européen augmentait dans le même temps de 50 % seulement ;

- l'érosion des revenus agricoles : sur la même période, les revenus agricoles stagnaient -voire régressaient-, comme ce fut le cas entre 1990 et 1993.

b) La réforme de 1992

Les principes

C'est dans ce contexte que la Commission a fait part, dès février 1991, de sa volonté de changer plus profondément le mode de fonctionnement de la PAC. Le 21 mai 1992, le Conseil des ministres Européen parvenait à un accord, concrétisé le 30 juin 1992 par l'adoption formelle des premiers règlements communautaires entérinant la réforme.

Les trois principales innovations proposées par le Commissaire Mac Sharry, puis adoptées par le Conseil, étaient les suivantes :

- une baisse importante des prix des produits agricoles afin de les rendre plus compétitifs sur les marchés intérieurs et extérieurs ;

- une compensation intégrale et durable des effets de cette baisse par des montants compensatoires ou des primes non liées aux quantités produites ;

- une maîtrise de la production par le recours à des mesures limitant l'utilisation des moyens de production (gel des terres arables, charge des animaux à l'hectare de surface fourragère...) à côté du maintien de réglementations plus drastiques, telles que les quotas.

Les nouvelles orientations de la PAC ont introduit un changement important dans les modalités du soutien Européen au secteur agricole, qui n'est plus assuré essentiellement par une politique des prix, mais repose aussi sur des aides directes aux producteurs (compensations, primes...).

Parallèlement, des mesures d'accompagnement , décidées par le Conseil, visent à mieux protéger l'environnement, à favoriser la cessation d'activité de certaines catégories d'agriculteurs âgés et à développer l'utilisation des terres agricoles pour la forêt ou les loisirs.

Les outils utilisés

Ces principes d'action ont été concrètement déclinés par secteurs de production.

Dans le secteur des grandes cultures :

Un gel des terres conditionne l'accès aux paiements compensatoires des baisses de prix. Les producteurs de céréales, d'oléagineux, de protéagineux (et, à la suite de la décision du Conseil de mai 1993, de graines de lin) ne bénéficient des paiements compensatoires qu'à condition de retirer de la culture une partie de leurs terres, fixée à 15 % à partir de 1993/94. Cette condition ne s'applique pas aux petits producteurs, pour lesquels est prévu un régime simplifié. Les paiements compensatoires sont effectués à l'hectare et régionalisés en fonction des rendements constatés au cours de la période 1986/87-1990/91.

Il reste toutefois possible de cultiver les hectares retirés, à condition qu'il s'agisse d'une production à usage non alimentaire, (par exemple pour les bio-carburants).

La politique des prix est modifiée : une baisse significative des prix d'intervention, étalée sur trois ans, est décidée, corrélativement à la suppression des prélèvements de " coresponsabilité ", destinés à faire participer les producteurs au coût de l'écoulement des excédents.

- Pour les céréales , la baisse décidée des prix d'intervention a été la suivante :

LA BAISSE DU PRIX DES CÉRÉALES DÉCIDÉE EN 1992

Source : Commission, DGVI graph1

Le paiement compensatoire à cette baisse des prix varie suivant le rendement régional historique et un montant de base (de 25,35 puis 45 écus par tonne sur les trois années de transition).

- Les graines oléagineuses ne bénéficient plus de prix garantis mais uniquement d'une aide à l'hectare, fixée au niveau communautaire, puis régionalisée en tenant compte des rendements historiques moyens.

S'agissant de la mise en oeuvre de la réforme à partir de 1993/94, le Conseil a décidé d'une aide de 359 écus/hectare, payée en deux parties, l'une en début de campagne, l'autre à la fin, cette aide étant ajustable selon l'évolution des prix constatée sur le marché mondial.

Si la moyenne des prix mondiaux relevés pour les trois principales graines oléagineuses (colza, tournesol, soja) variait de plus ou moins 8 % autour du prix de référence prévisionnel (163 écus/tonne), aucun ajustement ne serait effectué. En revanche, si les hausses ou les baisses de prix dépassaient ce pourcentage, il y aurait diminution ou augmentation de la compensation accordée à l'hectare.

- En ce qui concerne les protéagineux , le régime qui leur était antérieurement applicable est remplacé par une aide compensatoire, à l'hectare cultivé, égale au rendement régional, en tonnes par hectare, multiplié par 65 écus.

Le régime des graines de lin était également modifié, tout comme celui des fourrages séchés et du tabac.

Dans les productions animales

- Pour le lait , le régime des quotas, introduit en 1984, constitue toujours " la pièce principale " de la politique laitière Européenne après 1992. Ceux-ci devaient baisser de 2 %, de façon échelonnée, sur les campagnes 1993/94 et 1994/95.

Cependant, dans le cadre du compromis pour " le paquet prix " 1993/94, ils ont été augmentés de 0,6 %, à l'exception de l'Espagne, de la Grèce et de l'Italie où ils ont été augmentés selon les conclusions d'un rapport sur l'application effective du régime des quotas laitiers dans ces Etats membres.

Le prix d'intervention du beurre était baissé de 5 %, sur deux campagnes.

- Pour la viande bovine , la réforme a touché à la fois le prix de la viande et le régime des primes et des interventions. Elle a, en outre, tendu à encourager à l'extensification des élevages.

Extensification : pour l'octroi des primes, une nouvelle norme de charge maximale de bétail à l'hectare de surface fourragère a été imposée rapidement : elle est passée de 3,5 unités de gros bétail (UGB) par hectare fourrager en 1993 à 2 UGB en 1996.

Baisse des prix : la baisse du prix d'intervention de la viande de boeuf, échelonnée sur trois ans, a atteint 15 %, comme détaillé ci-dessous :

BAISSE DU PRIX D'INTERVENTION DE LA VIANDE BOVINE

Source : Commission, DG VI graph1

Primes octroyées : la prime aux bovins mâles, qui était déjà instituée (pour maximum 90 animaux par producteur), a été maintenue et augmentée à 60 et 75 écus respectivement pour 1993 et 1994, et à 90 écus à partir de 1995, payables au maximum deux fois dans la vie de l'animal, lorsqu'il atteint l'âge de dix mois et lorsqu'il atteint vingt-deux mois d'âge.

La prime à la vache allaitante a été également maintenue, mais dorénavant limitée, pour chaque producteur, au nombre de primes payées au titre de 1990, 1991 ou 1992. Son montant était fixé à 70 et 95 écus par vache pour respectivement 1993 et 1994 et à 120 écus à partir de 1995.

Afin de favoriser la production extensive, ces deux primes ont été augmentées de 30 écus par tête dans les exploitations où le taux de charge à l'hectare de fourrage est inférieur à 1,4 UGB.

Enfin, les Etats membres, en fonction de leurs structures de production, pouvaient instituer soit une prime à la transformation des veaux, soit un régime d'intervention pour les animaux légers.

Il s'agissait, par ces moyens, de freiner une production de viande de boeuf excédentaire lors des années précédentes, en octroyant 100 écus par jeune veau mâle de race laitière abattu avant l'âge de 10 jours ou, seconde possibilité autorisée, en pratiquant, suivant des modalités à déterminer et pendant une période transitoire de trois ans, l'intervention sur des animaux présentant un poids de carcasse compris entre 150 et 200 kg.

Régime d'intervention : le régime des interventions sur le marché de la viande bovine a également été modifié, avec :

- la fixation de plafonds d'achat à l'intervention (de 750.000 tonnes en 1993 à 350.000 en 1997) ;

- la mise en place d'un filet de sécurité (en cas de prix de marché inférieur à 60 % du prix d'intervention) ;

- la limitation de l'intervention aux bonnes qualités bouchères.

- Pour la viande ovine , le système de primes en vigueur a été maintenu mais, au-delà de plafonds par producteur, seulement 50 % du montant unitaire des primes est octroyé.

Les autres productions animales (volailles, porc, oeufs...) n'ont pas subi de modification.

Les mesures d'accompagnement

Elles ont concerné l'environnement, ainsi que l'aide à la restructuration des exploitations.

Le régime de préretraites

Les Etats membres peuvent accorder aux exploitants et travailleurs agricoles âgés d'au moins 55 ans une aide à la préretraite, sous forme de primes de départ, ou d'indemnité annuelle non liée à la superficie, de prime annuelle par hectare ou de complément de retraite, lorsque le montant de celle-ci est trop faible pour inciter à la cessation d'activité.

Les dépenses liées à la mise en place des régimes de préretraite sont financées à 50 % par le budget communautaire, pourcentage porté à 75 % pour les zones éligibles à l'objectif 1 (régions en retard de développement).

L'aide au boisement

Pour les Etats membres qui mettent en place des programmes d'aide au boisement, le financement communautaire atteignait les mêmes proportions que ci-dessus.

Les mesures agri-environnementales

Dans une optique de meilleure protection de l'environnement, les Etats membres ont pu mettre en place en faveur des exploitations agricoles des régimes ouverts à la souscription pour 5 ans. Les exploitants reçoivent, en contrepartie, des primes annuelles, financées par la Communauté, dans les mêmes proportions que celles évoquées ci-dessus.

Ces aides sont destinées à compenser les actions tendant à un meilleur respect de l'environnement, telle que la protection des eaux, l'extensification des cultures, mais aussi les mesures d'amélioration de la gestion des terres pour l'accès du public et les loisirs.

Force est de constater, cinq ans après sa mise en oeuvre, que la réforme de 1992 a permis de remédier à certains des dysfonctionnements de l'ancienne PAC.

2. Un bilan globalement positif

a) Une maîtrise relative des productions

Dans le secteur des grandes cultures

En termes de maîtrise de la production, les outils mis en place, notamment pour les céréales (gel des terres conditionnant l'accès aux paiements compensatoires) se sont révélés efficaces, surtout entre 1993 et 1995. La " jachère " a initialement servi de régulateur de la production Européenne de céréales.

La superficie céréalière a diminué, entre 1992 et 1994, de 13 % au Royaume-Uni et au Danemark, de 12 % en France, de 10 % en Espagne, de 6 % en Grèce et en Italie, de 3 % en Allemagne.

En matière de céréales et d'oléo-protéagineux, l'évolution de la surface cultivée a été, en France, de 1992 à aujourd'hui, la suivante :

ÉVOLUTION DES SURFACES CULTIVÉES EN FRANCE EN CÉRÉALES ET OLÉOPROTEAGINEUX (en millions d'hectares)

France	1991	1992	1993	1994	1995	1996	1997 (au 1.10.97)
Total blé tendre	4652	4652	4290	4340	4516	4769	4850
Total blé dur	495	425	223	234	230	270	267
Total orge	1750	1802	1622	1405	1387	1530	1684
Total maïs	1767	1873	1849	1663	1650	1729	1801
Maïs fourrage	1664	1521	1486	1475	1556	1578	1539
Total Colza	731	665	550	671	864	875	988
Tournesol	1070	979	786	986	963	891	875
Soja	66	43	57	100	102	86	97
Pois et protéagineux	667	700	727	664	559	531	618

Source : Ministère de l'agriculture

Malgré une bonne maîtrise initiale, (en dépit de l'augmentation observée des rendements), la production de céréales est toutefois repartie à la hausse depuis 1996 , sans pour autant que ne se reconstituent les stocks, ce secteur ayant bénéficié d'une évolution mondiale favorable , dont la Communauté n'a d'ailleurs pas tiré tout le parti (les exportations de céréales observées vers les pays-tiers ont baissé de 33 % sur la période). Le tableau suivant retrace les évolutions en matière de production et d'utilisation des céréales Européennes depuis la mise en place de la réforme :

UTILISATION DES CÉRÉALES EUROPÉENNES
(en milliers de tonnes)

	1992/1993	1997/1998	Évolution
Production Européenne de céréales, dont : Blé Orges Maïs Blé dur	179 79 47 31 9	204 88 52 39 7	+14% +12% +10% +24% -23%
Destination des céréales Européennes : Alimentation animale intérieure Autres utilisations intérieures Exportations pays tiers	84 62 37	106 68 65	+26 % +9 % -33 %
Évolution des stocks de céréales : dont : Stocks d'intervention	40 33,5	36 13,1	-9 % - 61 %

Source : ONIC, Service de l'information économique, avril 1998

Ces chiffres laissent transparaître une certaine frilosité dans la gestion communautaire : d'une part, en raison d'un taux de gel des terres mal " calibré " pendant les premières années de mise en oeuvre de la réforme, qui a, dans un contexte de reconquête du marché intérieur de l'alimentation animale, conduit les exportations vers les marchés extérieurs à jouer le rôle de " variable d'ajustement ", à la baisse. D'autre part, la gestion communautaire des exportations de céréales a été peu offensive. Elle a d'ailleurs été l'objet de critiques, lors des dernières campagnes (notamment pour les exportations d'orge).

Dans le secteur céréalier, l'objectif de 1992 d'une maîtrise de la production n'a été ainsi rempli que partiellement.

La mission d'information tient à souligner que l'Europe n'a que peu saisi, dans le secteur céréalier, les opportunités offertes par ces marchés sur le plan mondial, compte-tenu de la rigidité des outils de maîtrise.

Pour la viande bovine

Bien que la Commission Européenne affirme ^{5( * )} qu'après la réforme de 1992 " la situation de marché a évolué favorablement ", force est de constater que cette réforme n'a que peu réussi à rééquilibrer ce secteur en crise et à encourager l'extensification de la production.

Notons que la réforme de 1992 n'a été confrontée, dans le secteur de la viande bovine, qu'en 1995 à ses objectifs initiaux, avant de faire face, en 1996, à l'affaire de l'encéphalopathie spongiforme bovine (ESB), qui a précipité la crise, latente, de ce secteur, liée à un excédent de capacité productive par rapport aux débouchés.

La tendance à la régression de la consommation intérieure de viande bovine se confirme, au-delà des perturbations conjoncturelles. De 22 kilogrammes par an et par habitant, la consommation moyenne Européenne est en effet passée à 20 kilogrammes en 1995, dernière année avant le déclenchement de la crise de l'ESB. La compétitivité de la viande rouge par rapport à la viande blanche s'est, en outre, détériorée suite à la baisse du prix des céréales utilisées dans l'alimentation de ces animaux, induite par la réforme de 1992.

La maîtrise de la production n'a pas été véritablement assurée ^{6( * )} , en raison :

- de l'augmentation du prix moyen des carcasses de bovins, due à une amélioration des performances d'engraissement (de 308 kg en 1992 à 313 kg en 1995) ;

- du système des primes à la vache allaitante, qui n'a pas permis de maîtrise du cheptel au cours des premières années d'application. La substitution de vaches allaitantes à des vaches laitières s'est poursuivie et le cheptel de vaches allaitantes n'a pas été contenu, le potentiel de production passant de 9,3 millions de vaches nourrices en 1991 à 11,2 millions en 1996 ;

- de la réduction de la production de veaux de boucherie, qui a entraîné une production supplémentaire de taurillons laitiers.

L'extensification des systèmes de production n'a pas atteint de proportion vraiment importante. De plus, la situation financière des éleveurs extensifs est restée fragile : si le niveau moyen des aides par unité de gros bétail (UGB) est plus élevé dans les types d'élevage les plus extensifs, ces aides semblent néanmoins insuffisantes pour inciter à l'extensification.

Pour la viande ovine

La réforme de 1992 a visé également à une maîtrise de la production et à un arrêt de l'accroissement des dépenses communautaires.

En dépit de résultats obtenus sur ces deux objectifs, un problème majeur n'a pas été traité : il s'agit des importations de viandes réfrigérées (" chilled ") originaires de Nouvelle-Zélande, qui n'ont cessé de croître depuis 1992 et concurrencent directement la production intérieure.

b) Une reconquête partielle du marché de l'alimentation animale

Un accroissement indéniable de la consommation intérieure des céréales communautaires

Le volume de céréales Européennes utilisé pour l'alimentation animale est passé de 84 millions de tonnes en 1992 à 106 millions en 1997, soit une augmentation de 26 %.

Cette augmentation est liée :

- d'une part, à un facteur indépendant de la PAC : la progression globale du volume d'aliments du bétail consommés (+4 millions de tonnes environ) ;

- d'autre part, à un accroissement (d'environ 8 %) de la part des céréales dans l'ensemble des matières premières de l'alimentation animale, lui-même lié à une amélioration de la compétitivité prix des céréales par rapport aux produits de substitution des céréales, riches en énergie (manioc, Corn Gluten Feed) ou en protéines (tourteaux de soja...).

Une dépendance protéique qui subsiste

Cette évolution favorable n'a cependant pas réglé l'ensemble des questions qui se posent en matière de nutrition animale. D'après les données fournies par le syndicat national des industriels de la nutrition animale, l'alimentation animale est, en moyenne, principalement, composée des éléments suivants :

- céréales, à 42 % (blé 26 %, maïs 10 %, orge 5%) ;

- tourteaux d'oléagineux, à 24 % qui apportent les protéines indispensables, (soja 15 %, colza et tournesol 7 %) ;

- graines protéagineuses (7,5 %) et oléagineuses (2,6 %) ;

- co-produits des industries céréalières (sons, rémoulages, corn gluten feed...).

Or, le taux de suffisance Européen en ces différents produits est très contrasté. S'il est presque égal à 100 % pour les céréales ou les sons, il est en revanche particulièrement faible pour :

- les sous-produits de la filière maïs (Corn gluten feed, taux de couverture de 20 %) ;

- les tourteaux d'oléagineux (le taux de couverture est de 16 % seulement).

Rappelons que les oléagineux représentent près de la moitié des protéines végétales utilisées dans l'alimentation du bétail (fourrage en vert exclu). Au total, le taux d'autosuffisance Européen en matières riches en protéines est faible, aux alentours de 30 %. Il s'est en outre dégradé depuis 1991.

La réforme de 1992 n'a donc pas permis de rééquilibrer significativement la situation de dépendance protéique Européenne, compte-tenu du poids des oléagineux dans l'alimentation animale, ces derniers continuant d'être massivement importés dans l'Union.

c) Une amélioration des revenus agricoles

Une tendance positive...

En matière de revenu agricole, la situation des agriculteurs français s'est améliorée depuis la réforme de 1992.

Un bilan du ministère de l'agriculture ^{7( * )} estime que sur 16,5 % d'augmentation du revenu brut agricole moyen entre 1991 et 1995, la réforme a eu un effet positif net expliquant la moitié environ de la hausse du revenu agricole.

Cette analyse se décompose de la façon suivante : l'ensemble des effets étroitement liés à la réforme de la PAC se traduirait par une augmentation de revenu d'un peu plus de 7 % :

+1 % d'effet net des ressources [aides moins baisse des prix] ;

+4,9 % pour la réduction du prix des consommations intermédiaires ;

+1,5 % de réduction des autres charges.

L'évolution des revenus agricoles en France a ainsi été, en moyenne, la suivante ces dernières années :

ÉVOLUTION DU REVENU AGRICOLE FRANÇAIS
(en %)

1991	1992	1993	1994	1995	1996	1997 (prévisionnel)
-1,6	-7,6	+0,5	+13,6	+11,3	+2,1	+7

Source : Ministère de l'agriculture

...due en grande partie à la réduction du nombre d'exploitations agricoles

La réduction du nombre d'exploitations a fortement favorisé l'augmentation observée des revenus moyens. D'après les renseignements communiqués par le ministère de l'agriculture, en France, après une baisse annuelle moyenne de 2,4 % par an entre 1979 et 1988, puis de 4,7 % par an entre 1988 et 1993, le taux annuel de diminution du nombre d'exploitants agricoles entre 1993 et 1995 a été de 4,2 % , soit un rythme sensiblement équivalent à celui précédemment observé.

Chaque année, sur les 51 000 départs environ d'exploitants âgés, seulement un tiers sont remplacés. 30 000 exploitations disparaissent donc chaque année depuis 1993 . En conséquence, la dimension moyenne des exploitations a augmenté.

On ne peut nier l'effet " mécanique " de ce phénomène sur l'augmentation constatée des revenus agricoles. L'étude précitée, qui porte sur la période 1991-1995, fait, pour les secteurs français des grands cultures et de l'élevage, l'analyse suivante :

- de 1991 à 1995, le revenu des exploitations de grandes cultures a augmenté de 23,1 %. Hors effet de taille, le revenu avait augmenté de 5,8 % ;

- pour les élevages bovins à viande, l'augmentation est de 37,8 % au total, mais de 28,5 % hors effet de taille.

Des défauts qui persistent

l'inégalité accrue des revenus agricoles

Si l'évolution moyenne du revenu a été positive, il existe de fortes disparités entre les types d'exploitations, les productions et, partant, entre les régions (sans parler des différences, au niveau communautaire, entre les Etats-membres).

En France, certaines exploitations de grandes cultures ont notamment bénéficié d'une augmentation supérieure à la moyenne nationale.

ÉVOLUTION DU REVENU MOYEN PAR SECTEURS EN FRANCE

(exploitation à temps complet en termes réels)

en %

	Grandes cultures	Bovins lait	Bovins viande
1991 1992 1993 1994 1995 1996 1997 (1)	-0,9 -1,3 +8,2 +6,9 +15,4 +2,9 +13	-6,1 +8,6 +15,6 +6,2 +0,8 -8,1 0	+4,7 +6,9 +8 +19,9 +3,5 +6,5 +5 (2)

(1) Chiffres prévisionnels Source : SCEES

(2) Devrait être revu en légère baisse

La dépendance accrue à l'égard du contribuable

La réforme de la PAC de 1992 a profondément modifié la nature du financement du soutien à l'agriculture, qui a été reporté sur le contribuable alors qu'il était jusqu'alors assuré davantage par le consommateur , au moyen d'un soutien par les prix.

En prévoyant une compensation de la baisse des prix des produits par des paiements directs aux exploitations, elle a fait des ressources publiques un élément essentiel du revenu des agriculteurs.

- Une forte progression des aides directes

Les aides directes aux agriculteurs existaient déjà avant 1992, pour un montant (français) d'environ 10 à 12 milliards de francs. Elles avaient en général un caractère structurel : il s'agissait par exemple des indemnités compensatoires de handicaps naturels (ICHN), mises en place dans les années 1970 représentant, avant 1990, 15 % des subventions d'exploitation versées en France, soit le premier poste budgétaire en termes d'aides directes.

Des aides directes liées à une production et intégrées à une OCM existaient aussi déjà dans le secteur bovin surtout et pour le blé dur.

La réforme de la PAC a modifié cette économie globale :

- en généralisant les aides , dont le montant a été multiplié par plus de 4 depuis 1988 et qui touchent désormais la quasi-totalité des exploitants et du territoire ;

- en leur conférant un caractère d'aide à la production, et non plus d'aide socio-structurelle : en témoigne leur concentration sur les grandes plaines céréalières au détriment des zones fragiles ;

- en modifiant leur origine , désormais majoritairement communautaire ;

- en en faisant bénéficier en premier lieu les grandes cultures, et moins que par le passé le secteur animal.

En France, pays qui dispose de 26 % de la surface en céréales et oléo-protéagineux communautaire aidée, la recomposition des soutiens à l'agriculture qui a suivi la réforme de 1992 a été particulièrement marquée. D'après une étude de juillet 1997 du ministère de l'agriculture ^{8( * )} , entre 1991 et 1995, les subventions d'exploitation reçues par la branche agriculture française sont passés de 13 à 49  milliards de francs, soit de 21 à 68 % du total des concours bruts à l'agriculture productive . Dans le même temps, le soutien du marché baissait de 25 milliards de francs, les aides directes représentant en 1995, en moyenne française, 109.000 francs par exploitation.

- Une répartition qui n'a pas entraîné de redistribution

En outre, ces aides ont été caractérisées par :

- une augmentation des subventions avec la dimension économique de l'exploitation : les principaux soutiens directs étant liés à la taille du cheptel et aux surfaces cultivées, leur montant moyen augmente avec la taille des exploitations ;

- une concentration sur certains secteurs : les céréales et oléo-protéagineux ont concentré le tiers du total des aides directes ^{9( * )} , les grandes cultures herbivores 13 %, le secteur des bovins-viande 11 % ;

- une concentration sur certaines exploitations : l'étude précitée montrait que, même au sein des céréaliers, les disparités étaient importantes puisque 8 % des producteurs percevaient en 1995 plus de 500 000 F d'aides annuelles alors que 35 % avaient moins de 150 000 F.

- Un revenu agricole de plus en plus dépendant des soutiens directs

La réforme de 1992 a considérablement modifié le rôle des aides directes dans la formation du revenu agricole des producteurs français.

En prenant, pour indicateur de revenu, le revenu disponible (excédent brut d'exploitation moins intérêts et remboursements en capital), l'index de dépendance moyen des agriculteurs français est d'environ 50 % ^{10( * )} .

Cette proportion atteint, ou dépasse, 90 % chez les producteurs spécialisés en céréales, oléo-protéagineux et viande bovine ou ovine. Elle est, en revanche, de moins de 30 % pour les élevages laitiers et granivores.

INDEX DE DEPENDANCE* DES EXPLOITATIONS FRANÇAISES
EN 1995
(en % du revenu)

Céréales, oléo-protéagineux	95
Autres grandes cultures	50
Bovins-lait	30
Bovins-viande	89
Bovins-mixte	48
Ovins-caprins	88
Granivore	24
Polyculture	53
Polyélevage (herbivores)	38
Polyélevages (granivores)	35
Grandes cultures herbivores	63
Autres combinaisons culture/élevage	47
Autres orientations	7
Moyenne	50

* aides directes/[EBE - Service de la dette]

Source : RICA, BEP du ministère de l'agriculture (chiffres arrondis).

Ajoutons que, d'après la même étude, sans aide, près de la moitié des céréaliers et des éleveurs bovins, viandes et ovins-caprins n'auraient pas de revenu.

L'accroissement du poids des aides directes dans le revenu agricole inquiète vivement votre mission d'information, à plusieurs titres :

- il fragilise ce soutien en le rendant plus visible -et donc moins pérenne- pour un contribuable qui aura d'autant plus vite fait d'oublier les baisses de prix imposées aux agriculteurs qu'il en aura peu senti les effets ;

- il transforme le rôle de l'agriculteur : son revenu dépendant moins de sa qualité de chef d'entreprise que de sa propension à recevoir des aides, quel sera son métier demain ?

d) Une incidence financière qui se traduit surtout par une recomposition des dépenses agricoles Européennes

Une limitation des dépenses agricoles antérieure à la réforme de 1992

Les dépenses agricoles ont toujours représenté le premier poste de dépense de l'Union Européenne ^{11( * )} . A ce titre, le FEOGA garantie a représenté jusqu'à 76 % du budget total de la communauté.

Toutefois, cette part s'est réduite depuis les années 1980, comme le montre le tableau suivant :

PART DES DÉPENSES AGRICOLES DANS LE BUDGET COMMUNAUTAIRE

(EN MILLIARD DE FRANCS)

	1993	1994	1995	1996	1997
Budget UE	65,27	59,91	66,76	81,94	83
Dépenses agricoles	38,25	35,68	37,31	44,87	45,71
dont FEOGA garantie	34,75	32,97	34,5	40,83	41,8
dont FEOGA orientation	3,39	2,59	2,7	3,93	3,75
dont autres dépenses agricoles	0,11	0,13	0,11	0,11	0,16
Perceptions au titre PAC	2,14	2,3	2,4	2,18	2,24
dont prélèvements	1,03	0,92	0,94	0,86	0,87
dont cotisations sucre	1,15	1,38	1,46	1,32	1,37
Coût net de la PAC	36,11	33,38	34,91	42,69	43,47
Part des dépenses agricoles dans le budget communautaire	59%	60%	56%	55%	55%

Source : " La situation de l'agriculture dans l'Union Européenne ", Rapport 1996, Commission Européenne.

Certes, depuis 1992, la part des dépenses agricoles dans le budget de l'Union Européenne a diminué. Toutefois, le souci de maîtrise des dépenses consacrées à l'agriculture s'est manifesté bien avant la réforme de la politique agricole commune de 1992.

Au Conseil Européen de Bruxelles de février 1988, la volonté de limiter la part de l'agriculture dans le budget Européen s'est inscrite dans le contexte plus général de la définition d'un cadre financier pluriannuel pour 1998-1992, limitant la croissance du budget Européen et définissant les priorités budgétaires.

Elle s'est traduite par l'adoption d'un plafond financier, la ligne directrice agricole, encadrant l'évolution des dépenses du FEOGA-garantie, qui ne peuvent s'accroître de plus de 74 % du taux de croissance du PNB communautaire, ce qui conduit mécaniquement à sa diminution relative dans les dépenses budgétaires. Ce principe a été réaffirmé lors du Conseil Européen d'Edimbourg en décembre 1992.

Une maîtrise qui va au-delà des objectifs fixés

L'écart entre la ligne directrice et le FEOGA garanti voté témoigne d'une progression des dépenses agricoles dans le budget Européen plus faible que la progression autorisée. L'écart, important en 1994 et 1995 (1 milliard de francs) s'est réduit conjoncturellement en 1996 (lutte contre l'encéphalopathie spongiforme bovine) et devrait de nouveau progresser à partir de 1998.

La discipline budgétaire est donc non seulement bien respectée mais fait même apparaître une progression plus faible des dépenses agricoles que la ligne directrice ne l'autorise.



Cet écart indique que toutes les ressources disponibles pour l'agriculture Européenne ne sont pas utilisées : cette marge financière est un des axes de réflexion pour l'avenir de la politique agricole commune.

En définitive, si la réforme de 1992 a, certes, prolongé les efforts de diminution de la part relative de l'agriculture dans le budget Européen, elle a surtout engendré des effets de structure et de recomposition des dépenses.

e) Des effets qui se traduisent surtout par une évolution de la structure des dépenses agricoles

Pour le budget communautaire, la réforme de 1992 a principalement engendré des effets de structure : dans un contexte général de diminution de la part relative des dépenses agricoles dans le budget de l'Union, au profit d'autres priorités budgétaires, la réforme a provoqué des changements profonds dans les modalités d'aide à l'agriculture Européenne.

Un changement de la structure des dépenses du FEOGA-garantie

La section " FEOGA garantie " finance essentiellement les organisations communes de marché agricole.

Elle assume les dépenses liées aux restitutions aux exportations vers les pays tiers, et aux interventions destinées à la régularisation des marchés agricoles (soutien des marchés par les prix - achats à l'intervention - aides directes aux producteurs).

La réforme de 1992 a -on l'a vu- a étendu les aides directes aux producteurs (aides à l'hectare, primes à la vache allaitante et au bovin mâle) en échange d'une diminution de la production.

En conséquence, les aides liées à la réforme représentent désormais le premier poste de dépense du FEOGA garantie, avec 13,5 milliards de francs en 1995.

Les interventions du FEOGA garantie se sont élevées en 1995 à 26,2 milliards d'écus. L'immense majorité (93 %) représentaient des aides compensatrices de prix (24,5 milliards d'écus), alors que les aides aux stockage (339 millions d'écus), les retraits (525 millions d'écus) et les primes orientatives (934 millions d'écus) ne représentaient au total que 7 % des dépenses.



Les dépenses liées au stockage, qui s'élevaient à plus de 6 milliards d'écus en 1991, se sont réduites à 500 millions d'écus. Elles concernent essentiellement les céréales (434 millions d'écus) et les produits laitiers (29 millions d'écus). En effet, Les stocks ont chuté de 52 % entre 1993 et 1994 puis de 56 % entre 1994 et 1995. La chute drastique des stocks a concerné tous les produits : les céréales (-49%), les produits laitiers (-74%), la viande bovine (-89 %).

Un faible développement des actions nouvelles

La réforme de 1992 avait également pour objectif d'orienter le FEOGA-garantie vers le financement - total ou partiel - de certaines mesures spécifiques de gestion des marchés agricoles (distribution de produits agricoles aux défavorisés de l'Union, actions de lutte contre la fraude, mesures de promotion de la qualité, compensation de certaines situations géographiques difficiles). Les mesures d'accompagnement destinées aux producteurs réalisant des efforts visant à protéger l'environnement ou cédant leur exploitation devaient aussi être financées par le FEOGA-garantie.

Ces actions se sont développées mais ne représentent pourtant que 5 % du total des dépenses du FEOGA-garantie, comme le montre le tableau suivant :

ÉVOLUTION DES DÉPENSES DU FEOGA - GARANTIE
(EN MILLIARDS D'ÉCUS)

	1995	%	1996	%	1997	%
Organisations communes de marché	33,86	98%	38,83	95%	39,76	95%
Autres mesures	0,65	2%	2,01	5%	2,05	5%
Total	34,51	100%	40,84	100%	41,81	100%

Parmi les autres mesures, les mesures d'accompagnement sont de loin les plus importantes (1,9 milliard d'écus en 1997). Les autres mesures sont négligeables à l'échelle du budget Européen, comme la lutte contre la fraude (44 millions d'écus) ou les restitutions pour l'aide alimentaire (97 millions d'écus).

3. Le rôle essentiel de la conjoncture dans le bilan de la PAC

La Commission justifie notamment une nouvelle réforme de la PAC en considérant que celle effectuée en 1992 a été une réussite.

En effet, on a pu constater que certains dysfonctionnements présents au début des années 1990 ont, peu à peu, disparu.

Mais doit-on imputer cette réussite, toute relative, à la seule vertu intrinsèque des modalités du plan " Mac Sharry " ou ne faut-il pas prendre en compte une conjoncture favorable ?

Ainsi, dans le secteur céréalier, la diminution des céréales s'explique en grande partie par une situation conjoncturelle exceptionnellement favorable sur les marchés mondiaux, qui s'est traduite par des prix plus élevés que prévus.

Dans le domaine de la viande bovine, le reflux significatif de la production de 12 %, observé entre 1992 et 1994 est largement dû à des effets de cycle de la production bovine et non à la mise en place de la réforme.

En ce qui concerne la reconquête partielle du marché de l'alimentation animale, la mission d'information note que ce résultat a été favorisé en grande partie par l'évolution conjoncturelle à la hausse, sur les marchés mondiaux, des cours des tourteaux, du soja et du maïs.

L'amélioration du revenu net des agriculteurs trouve aussi son origine dans une conjoncture qui a entraîné des phénomènes de " surcompensation " pour certains secteurs, les agriculteurs ayant touché les primes compensatrices à la baisse des prix d'intervention communautaires, alors qu'ils ne subissaient que peu les effets de cette baisse en raison du cycle conjoncturel des marchés mondiaux. La Commission Européenne a ainsi chiffré, en juin 1997, à 8,4 milliards d'écus, pour toute la communauté, la " surcompensation " perçue, à son sens, par le secteur céréalier sur les 4 campagnes d'après réforme.

La mission sénatoriale estime donc important de souligner le rôle joué par la conjoncture dans les effets positifs dont a bénéficié l'agriculture Européenne depuis 1992.

B. UNE LOGIQUE QUI N'A PAS ÉTÉ MENÉE À SON TERME

1. Une imparfaite prise en compte de la diversité agricole Européenne

a) La PAC : deux poids, deux mesures ?

La réforme de 1992 n'a pas permis de rééquilibrer la propension de la PAC à privilégier certains secteurs de production et certaines zones géographiques.

Par exemple, certains secteurs, dits " ouverts ", comme les fruits et légumes ^{12( * )} , ne bénéficient en effet, traditionnellement, que de garanties de prix, limitées, par le biais :

- de mécanismes de prélèvements et restitutions aux frontières ;

- de retraits, qui servent plus de " filet de sécurité " que de garantie de prix rémunérateurs.

Cette situation s'oppose à celle d'autres secteurs, bénéficiant soit de véritables garanties de prix (lait, betterave), soit d'aides à la production (oléagineux), les deux types d'outils se cumulant dans certains cas (céréales, viande bovine...). Ces secteurs sont de surcroît, encadrés dans certains cas, par des disciplines de production (quotas de surface, de production, d'animaux...).

En termes budgétaires, mais aussi en termes de réglementation et d'organisation, l'emprise de la PAC n'était donc pas proportionnelle au poids des produits dans la production agricole totale de la Communauté.

La réforme de 1992 n'a pas modifié cette donne ; elle a au contraire eu tendance à l'accentuer : le choix, dans certains secteurs, d'une baisse des prix d'intervention, compensée par des aides directes s'est, en effet, logiquement traduit par une réduction de la part relative des productions concernées dans la production agricole finale, et par un accroissement des flux budgétaires destinés à ces productions.

En conséquence, le " taux de retour " de certains Etats membres, en fonction de leur spécialisation, par types de produits, a été modifié : votre président et vos rapporteurs ont ainsi pu mesurer, en Italie, combien la réforme de 1992 avait été, pour cette raison, mal appréciée.

Force est de constater que la PAC tarde à prendre en compte certaines productions : des réformes d'organisations communes de marché (OCM) restent, surtout pour les productions méditerranéennes, encore " au milieu du gué ", même si certaines avancées timides, comme la réforme de l'OCM fruits et légumes en 1996, ont été réalisées.

b) Les productions méditerranéennes, parents pauvres de la PAC ?

En ce qui concerne les productions méditerranéennes, l'organisation commune du marché des fruits et légumes a été réformée en 1996, par la voie d'une modification du règlement de 1972.

Les fruits et légumes

Le tenants et aboutissants de cette réforme ayant été remarquablement analysés par le rapport d'information précité de votre Commission : " Fruits et légumes : une véritable ambition pour le secteur " ^{13( * )} , on se contentera ici d'en rappeler les grands principes :

- une offre communautaire plus orientée vers le marché, grâce au renforcement du rôle des organisations de producteurs et de leur moyens techniques ;

- la reconnaissance des interprofessions ;

- une responsabilisation des producteurs par une réorganisation du dispositif de soutien (mise en place de fonds opérationnels, modification du système des retraits) ;

- une harmonisation et un renforcement des contrôles nationaux et communautaires.

Cette réforme consacre un progrès, que votre mission d'information juge toutefois insuffisant, eu égard aux difficultés rencontrées par la filière fruits et légumes ^{14( * )} .

Les propositions concernant le tabac

Les propositions de la Commission dans " Agenda 2000 " rappellent qu'en décembre 1996, un rapport a été établi sur le régime communautaire du tabac, proposant " un renforcement de l'orientation du marché de ce secteur " . Dans la logique de ce rapport, la Commission a adopté, le 28 janvier dernier, une proposition de règlement modifiant le règlement (CEE) n° 2075/92 portant organisation commune du marché dans le secteur du tabac brut.

Les principaux objectifs de cette proposition sont les suivants :

- encourager la production d'un tabac de meilleure qualité. La Commission propose de moduler une partie de la prime accordée à chaque producteur en fonction de la qualité de sa production déterminée par son prix d'achat, la partie variable de la prime représentant entre 35 et 45 % du montant total :

- mieux prendre en compte les impératifs de santé publique et d'environnement grâce au doublement de la retenue sur la prime servant au financement du fonds communautaire de recherche et d'information sur le tabac. Des actions en faveur du respect de l'environnement devraient, de plus, être financées par les groupements de producteurs au moyen de l'aide spécifique qui leur est versée ;

- permettre la reconversion des producteurs grâce à un système de rachats de quotas au bénéfice des producteurs qui décident de quitter le secteur ;

- renforcer les contrôles par la mise en place d'un système d'agrément des transformateurs afin de donner aux Etats membres la possibilité de mieux sanctionner le non-respect du droit communautaire ;

- flexibiliser le régime des quotas en facilitant les transferts de quotas de production entre groupes de variétés, dans le respect du principe de neutralité budgétaire. La Commission propose, en outre, de faciliter la cession entre producteurs de leurs quotas de production ;

- simplifier la gestion administrative du secteur en instaurant une distribution des quotas aux groupements de producteurs sur une base triennale.

Les représentants des producteurs français de tabac , entendus par votre mission d'information, ont à ce sujet fait part de deux inquiétudes majeures de la filière :

- l'extinction des capacités productrices Européennes par la mise en place du système de rachat de quotas par la Commission ;

- l'alourdissement de la retenue Européenne , sans que soient précisées les utilisations de ces prélèvements, par le fonds communautaire de recherche et d'information sur le tabac, qui en bénéficiera.

Le délicat dossier de l'huile d'olive

En février 1997, la Commission a présenté un rapport sur le régime communautaire de l'huile d'olive, qui est un sujet conflictuel, notamment entre certains Etats membres producteurs du pourtour méditerranéen. Rappelons que l'Espagne est le premier producteur mondial d'huile d'olive , avec une production en augmentation sensible ces dernières années.

Dans le cadre de la réforme de la PAC proposée, en juillet 1997, par " Agenda 2000 ", seule une future " proposition plus précise " de la Commission était annoncée sur ce sujet. Le 18 mars dernier, la Commission suggérait ainsi la mise en place d'un régime transitoire, applicable du 1er novembre 1998 au 31 novembre 2001, en attendant une réforme définitive, conditionnée à l'obtention de données fiables sur le nombre d'arbres et les surfaces cultivées.

Ce système transitoire comprendrait une augmentation de 15,7 % de la quantité maximale garantie communautaire , et sa répartition entre les 5 pays producteurs , l'Espagne disposant 40 % du total.

La Commission souhaite également supprimer les aides à la consommation et aux petits producteurs qui ont été, à son sens, d'importantes sources de la fraude aux primes communautaires observée dans ce secteur.

Cette question -même si on constate de réels progrès lors du Conseil Agriculture du 26 mai dernier- est toujours en suspens au niveau communautaire, la proposition de la Commission ayant donné lieu dans certains Etats à de vives contestations. Ce sujet, abordé " en marge " du " paquet " global, pourrait hypothéquer l'issue de l'ensemble des négociations agricoles d'Agenda 2000.

L'OCM vini-viticole, une réforme toujours en attente.

La volonté de réforme de cette OCM est déjà ancienne puisqu'une proposition en ce sens a été présentée en juin 1994 par la Commission.

Cette proposition de réforme, qui a fait l'objet d'une résolution du Sénat, adoptée le 29 juin 1995, sur le rapport de votre Commission, n'a pu, à ce jour, aboutir.

C'est dans ce contexte que la Commission Européenne indique seulement, dans " Agenda 2000 ", qu'" Eu égard à l'évolution récente, et en particulier au nouveau contexte créé dans ce secteur à la suite de l'accord du cycle de l'Uruguay, la Commission a l'intention de réviser la proposition en suspens et d'en présenter une nouvelle dès que l'analyse de la situation en 1997 aura été totalement achevée " .

Le Gouvernement français a, dans cette optique, présenté, le 12 janvier dernier, un mémorandum à l'attention de la Commission, définissant les trois grandes priorités françaises :

Le maintien du potentiel de production Européen, par la mise en oeuvre d'aides à la rénovation du vignoble et par une possibilité de développement pour les régions qui ont encore des parts de marché à conquérir ;

Le renforcement de la compétitivité des entreprises par l'amélioration de la qualité des vins et par des aides à la modernisation des entreprises ;

Le développement de l'organisation des filières viticoles , par la reconnaissance du rôle des interprofessions.

Pour l'instant, ce dossier n'a pas connu d'avancée significative, ce que votre mission d'information déplore.

Elle attend avec impatience les prochaines propositions de la Commission annoncées dans les semaines à venir.

Le régime menacé de la production de chanvre à fibres industriel

A la suite de la très forte augmentation du nombre d'hectares de chanvre cultivé dans l'Union Européenne, parfois justifiée par le seul comportement de " chasse à la prime communautaire ", la Commission a proposé, dans le " Paquet prix " 1998/1999, une réduction de 25 % de la prime compensatrice attribuée à cette culture.

En effet, la réglementation actuelle précise que l'aide est versée pour les superficies ensemencées et récoltées pour lesquelles les travaux normaux de culture ont été effectués, sans lier l'octroi de l'aide à une exigence de transformation -comme c'est le cas pour le lin-. Cette insuffisance réglementaire a incité de nombreux producteurs à ne cultiver le chanvre que pour obtenir la prime.

Votre mission d'information est préoccupée par le fait que la baisse proposée par la Commission risque de remettre en cause l'activité des " authentiques " producteurs, sans pour autant éradiquer totalement les comportements dénoncés.

c) La montagne, une spécificité mal prise en compte

Les contraintes physiques très fortes de la géographie en zones de montagne, la faiblesse de la productivité et les surcoûts qui en résultent pour l'activité agricole, ainsi que le rôle fondamental de l'agriculture dans ces zones fragiles doivent être reconnues. Il s'agit là d'un impératif de toute politique rurale et d'aménagement du territoire. L'instauration au niveau Européen des indemnités compensatoires de handicaps naturels (ICHN) à répondu, en son temps, à cette logique.

Rappelons qu'en France plus de 100.000 exploitations agricoles sont aujourd'hui situées dans les zones de montagne. Or, la montagne a déjà perdu 80.000 exploitations en 15 ans et près de 50 % de ses actifs. Aujourd'hui, si les agriculteurs sont plus jeunes en moyenne en montagne que sur le reste du territoire, ils ont moins de successeurs que la moyenne française (28 % des exploitants n'ont pas de successeurs). C'est donc une source essentielle d'activité qui risque de s'éteindre dans ces zones, si rien n'est fait pour l'y maintenir.

Votre mission d'information a donc souhaité se pencher sur les effets de la réforme de 1992 pour les zones de montagne. Le bilan est clair : le maintien de l'agriculture en montagne, pourtant essentiel, n'a pas été significativement encouragé.

Plus de cinq ans après la réforme de la PAC, le revenu courant de l'agriculture de montagne est demeuré inférieur à la moyenne nationale (121 400 F contre 187 200 F) ^{15( * )} . L'écart ne s'est pas réduit .

Bien plus, le système des aides directes compensant les baisses de prix a davantage bénéficié aux zones sans handicaps naturels, comme le montre le tableau suivant :

MOYENNE PAR EXPLOITATION DES AIDES DIRECTES PAR ZONES DE HANDICAPS NATURELS
(en francs)

Moyennes par exploitation	Plaine	Montagne	Zone défavorisée (hors montagne)	Ensemble
Aides grandes cultures	88 439	15 988	82 665	75 182
Aides élevage	11 979	36 643	40 844	21 555
Aides agri-environnemen-tales	535	9 996	4 712	2 913
ICHN	28	21 350	3 130	4 193
Total aides directes	106 500	89 108	136 711	109 265
Aides par hectare	1 845	1 672	1 916	1 835

Source RICA - Echantillon complet 1995

Malgré la discrimination positive mise en oeuvre en faveur des zones de montagne par les ICHN, la moyenne des aides perçues à l'hectare reste plus élevée pour la plaine (1 845 F) que pour la montagne (1 672 F) !

2. Une vocation exportatrice qui n'est pas pleinement valorisée

Les perspectives des marchés mondiaux à moyen terme sont favorables, notamment pour les produits entrant dans l'alimentation du bétail, en raison du fort accroissement attendu de la demande -surtout asiatique- sous l'effet cumulé de l'augmentation de la population et du niveau de vie.

La Communauté a une carte importante à jouer dans ce contexte, notamment en matière de céréales (on pense au blé), vu sa compétitivité pour ce type de productions. Or la politique exportatrice communautaire a été peu offensive en la matière ces dernières années. La réforme de 1992 n'a pas permis de faire valoir cet atout.

Une étude du service de l'information économique de l'ONIC, présentée à votre mission d'information, montre que, pour un dollar à 6 francs, une exportation sans restitution de blé Européen ne nécessite qu'une faible baisse des prix d'intervention communautaires :

- pour un prix mondial du blé à :	130 $	140 $	150 $
- la baisse nécessaire du prix Européen pour exporter sans restitution est de :	17 %	9 %	2 %

Ajoutons qu'au-delà des prix, c'est aussi le mode de gestion communautaire des exportations qui est en cause.

L'objectif d'une exportation de blé sans restitution est donc loin d'être hors de portée. Il permettrait de tourner définitivement le dos à la vie politique du gel des terres, et de développer les débouchés extérieurs communautaires.

3. Une préférence communautaire fragilisée

a) Un pilier essentiel de la PAC

Lors de sa mise en place dans les années 1960, la politique agricole Européenne s'est structurée autour d'un principe essentiel, économique mais aussi symbolique : la préférence communautaire .

Il s'est traduit, concrètement, par un mécanisme de prélèvements aux importations agricoles extra-communautaires permettant de maintenir le prix des produits importés au-dessus des prix d'intervention communautaires, favorisant ainsi la consommation des produits agricoles internes, en leur accordant une " préférence ".

Réciproquement, à l'exportation, les producteurs communautaires bénéficiaient d'une restitution attribuée par le FEOGA selon certaines modalités (adjudication au moins offrant...), égale à la différence entre le prix mondial et le prix Européen.

Ce système, en déconnectant les prix communautaires des prix mondiaux, a été une option politique majeure et l'un des principaux pivots de la construction Européenne, qui a garanti :

- une amélioration considérable de l'autosuffisance alimentaire Européenne ;

- un revenu aux agriculteurs Européens ;

- un débouché communautaire pour les productions des Etats membres ;

- une participation à la croissance du commerce mondial : la préférence communautaire n'a pas empêché l'Europe de prendre part à la mondialisation des échanges. Elle est ainsi devenue le premier importateur mondial de produits agro-alimentaires.

b) Une notion quelque peu dénaturée par les accords du GATT

La transformation des mécanismes douaniers agricoles

Pendant près de 30 ans et jusqu'en 1994, la préférence communautaire a fonctionné sur le schéma initial. La plupart des produits agricoles communautaires (céréales, sucre, produits laitiers, viande bovine...) étaient protégés des baisses de prix mondiaux par ce système de prélèvements, versés par l'importateur au FEOGA. Ce prélèvement était automatique, immédiat et variable , puisqu'égal à la différence entre un prix d'entrée à la frontière communautaire, fixé chaque année par règlement (prix de " seuil " pour la plupart des produits ; prix de " référence " pour certains fruits et légumes, situés au-dessus du prix d'intervention) et le prix mondial.

Le prélèvement sur l'importation augmentait donc lorsque le prix mondial diminuait (soit sous l'effet de la baisse du prix de la matière première, soit sous l'effet de la baisse du dollar).

Soulignons toutefois que le système a été appliqué plus ou moins efficacement : certains secteurs en ont plus particulièrement bénéficié (céréales, sucre, produits laitiers, viandes bovine et porcine, aviculture), de préférence à d'autres (fruits et légumes, vin, viande ovine, aliments du bétail...).

MÉCANISME DE LA PRÉFÉRENCE COMMUNAUTAIRE JUSQU'EN 1994

prélèvement variable

Après la signature de l'accord de Marrakech , en avril 1994, clôturant le cycle de négociations du GATT, un nouveau mécanisme de protection aux frontières a dû être mis en place, l'ancien système étant devenu incompatible avec l'accord international.

L'accord du GATT transforme les prélèvements variables communautaires en droits de douane fixes, appelés " équivalents tarifaires ". Ces droits sont, en outre, réduits de 36 % en moyenne, de façon régulée suivant les produits sur les six ans de mise en oeuvre initiale de l'accord.

LE NOUVEAU MÉCANISME ISSU DES ACCORDS DU GATT

équivalent tarifaire (fixe et réduit de 36%)

L'agriculture est donc " banalisée " puisque lui est appliqué désormais un régime classique de droits de douane fixes, comme pour les autres secteurs. Elle a ainsi perdu la spécificité de sa protection extérieure, qui avait été instaurée, au moment de la mise en place de la Communauté, pour des raisons liées aux structures agricoles Européennes et au rôle de ce secteur dans l'économie et la société. Ce tournant de la PAC a consacré la fin de " l'exception agricole " Européenne .

Une clause dite " de sauvegarde " a toutefois été prévue par l'accord du GATT, censée éviter un trop fort démantèlement de la protection communautaire.

Ce système est destiné à préserver un certain " équilibre ", en n'accroissant pas le volume d'importations d'un pays déjà fortement importateur et en corrigeant partiellement les effets d'un trop fort différentiel de prix.

Deux conditions déclenchent l'imposition de droits additionnels :

- lorsque le prix mondial se situe au-dessous d'un prix de référence mondial (dont la liste fait partie de la liste d'offres Européennes au GATT), une clause de sauvegarde " prix " peut être déclenchée : des droits additionnels sont imposés, en fonction du différentiel de prix ;

- lorsque les importations annuelles dépassent un certain volume, une clause de sauvegarde " volume " peut être déclenchée, en cas d'augmentation de 25 % des importations pour un pays dont les importations représentent entre 0 et 10 % de la consommation ; de 10 % pour les pays dont la part est de 10 et 30 % ; de 5 % pour les pays dont les importations représentent plus de 30 % de la consommation.

Ces droits de douane additionnels ne s'appliquent toutefois que jusqu'à la fin de l'année civile ; en outre, certains contingents d'importation en sont exclus.

Au total, on peut estimer que dans ce nouveau système, la préférence communautaire est fragilisée par sa dépendance à l'égard de plusieurs paramètres :

- le niveau des équivalents tarifaires pour chaque produit ;

- le niveau des prix de référence mondiaux déclenchant la " clause de sauvegarde " ;

- le degré d'efficacité de la " clause de sauvegarde " en cas de baisse du prix mondial : rapidité de déclenchement, volume des importations déjà réalisées avant son déclenchement, importance et effet des droits additionnels, pérennité du dispositif.

Au-delà des changements imposés dans le mécanisme Européen de mise en oeuvre de la préférence communautaire, le GATT a imposé l'ouverture aux pays tiers de contingents d'importation à tarifs préférentiels.

Les contingents d'importation octroyés aux pays tiers

Des contingents préférentiels d'importation, quantités importables sous des régimes douaniers spécifiques (prélèvements réduits, droits de douane faibles voire nuls) ont été imposés à toutes les parties contractantes à l'accord du GATT.

L'accord prévoit une ouverture des marchés , de telle sorte que les possibilités de telles importations par secteur soient égales à 3 % (en 1995) puis 5 % (en 2000) de la consommation de ces produits observée en 1986-1988.

Signalons que, sous la pression de la France, ces contingents ont été calculés par " agrégation ", par groupes de produits, alors que le projet initial raisonnait produit par produit.

Les contingents concédés par l'Union Européenne sont les suivants :

CONTINGENTS D'IMPORTATION PRÉFÉRENTIELLE DANS L'UNION EUROPÉENNE

(en tonnes)

PRODUITS	ACCÈS COURANT ^16( * )		ACCÈS MINIMUM ^17( * )
Bovins vivants		194.000 (têtes)
Viande bovine		151.050		20.000
Viande porcine				75.600
Ovins et caprins (vivants et viande)		319.875
Volailles				29.000
Oeufs				208.000
Beurre		76.667		90.000
Poudre 0 %				69.000
Fromages		15.250		104.000
Manioc, patates douces		6.857.390
Bananes		2.000.000
Oranges et agrumes		45.000
Maïs-sorgho		2.300.000		500.000
Blé				300.000
Sucre de canne ou de betterave		1.565.000
Sons		475.000
Champignons		62.660

Source : Commission Européenne

Rappelons que ces contingentements ne s'appliquent pas aux produits de substitution des céréales et notamment au corn gluten feed, qui entrent toujours sans protection douanière dans la Communauté depuis les accords du " Dillon Round " de 1961.

c) Un principe menacé par la multiplication des accords préférentiels avec les pays tiers

Les négociations agricoles du GATT ne sont pas le seul facteur de dilution de la préférence communautaire. En plus de ce cadre multilatéral, se sont multipliés nombre d'accords bilatéraux d'échange entre la Communauté et différents pays, très souvent pour des raisons politiques et historiques, comme conséquence de liens particuliers entre des Etats membres et certains pays (pays d'Afrique et des Caraïbes pour les accords de Lomé), ou par suite d'un tropisme géograhique particulier (bassin méditerranéen pour la France et l'Espagne, Europe de l'est pour l'Allemagne).

Certes, les zones de libre-échange régional se développent partout dans le monde, qu'il s'agisse de l'ALENA nord-américain, du MERCOSUR Sud-Americain, des associations entre états du Sud-est asiatique (ANASE) ou d'Asie Pacifique (APEC).

L'intérêt bien compris de l'Europe est de ne pas se laisser marginaliser : elle doit sauvegarder ses débouchés extérieurs. La Communauté n'a donc pas tout à perdre à nouer, elle aussi, des relations commerciales privilégiées.

Toutefois, il faut, en la matière, raison garder : l'établissement de tarifs préférentiels à l'importation ou de zones de libre-échange n'est justifié que si les avantages qui en résulteront pour la Communauté sont plus importants que les inconvénients.

Comme l'ont montré encore récemment certains projets -tel le " nouveau marché transatlantique ", écarté, pour l'instant, à la demande expresse de la France- qu'élabore, parfois, l'un ou l'autre des 4 commissaires Européens chargés des relations extérieures (MM. Hans Van den Broeck, Leon Brittan, Manuel Marin et Juao de Deus Pinheiro), les accords déjà signés ou envisagés par la Communauté, parfois depuis de nombreuses années, mais surtout, de plus en plus nombreux, ces dernières années peuvent avoir des conséquences importantes pour l'agriculture Européenne qu'il s'agisse :

- des conventions de Lomé entre l'Union Européenne et les pays d'Afrique, des Caraïbes et du Pacifique (ACP), dans un objectif de développement de ces régions ;

- des accords d'association signés en 1991 avec les pays d'Europe centrale et orientale , dans l'optique de la préparation de l'adhésion future de ces pays ;

- de l'union douanière avec la Turquie ;

- des projets d'accord de libre-échange avec le Conseil de coopération du Golfe (Arabie Saoudite, Barhein, Oman, Koweit, Emirats Arabes Unis) avec les pays du Mercosur , avec des pays d'ex-URSS (Russie, Moldavie, Ukraine, Bélarus) avec l'Afrique du Sud, avec le Mexique... ;

- des accords bilatéraux négociés avec les pays tiers du pourtour méditerranéen, dans le cadre de la politique de " partenariat Euro-méditerranée ", définie à Barcelone en 1995.

La France a toujours eu le souci de concilier la nécessaire ouverture de la Communauté sur l'extérieur avec l'indispensable préservation de ses intérêts, notamment agricoles .

On se souvient d'ailleurs des réserves, exprimées à plusieurs reprises, dès 1996, par des représentants officiels français au sujet de la prolifération désordonnée de tels projets d'accords préférentiels, la France réclamant en la matière une " pause active " de la part de la Commission, cette dernière étant invitée à ne plus ouvrir de nouveaux chantiers de négociations bilatéraux.

En ce qui concerne plus particulièrement la négociation en cours avec les pays du pourtour méditerranéen - qui sont lourdes d'enjeux en matière agricole- puisque ces accords prévoient un système de préférences à l'exportation, la Commission Européenne a présenté, au mois d'octobre dernier, un rapport ^{18( * )} au Conseil étudiant l'impact des concessions de la Communauté à ces pays pour l'agriculture Européenne et en particulier pour certains produits " sensibles " comme les tomates, l'huile d'olive, les agrumes, le raisin, le melon, les fraises, le vin, mais aussi les fleurs.

Douze pays sont concernés par des négociations avec la Communauté, qui ne sont le plus souvent qu'un approfondissement des accords de coopération signés dans les années 1970 : Algérie, Chypre, Egypte, Israël, Jordanie, Liban, Malte, Maroc, Palestine, Syrie, Tunisie, Turquie.

Rappelons que la Turquie, le Maroc et Israël sont trois exportateurs importants de produits agricoles vers l'Union Européenne (fleurs, agrumes, tomates, raisin, melon, noisettes, fraises et vins). Chypre exporte des volumes significatifs de pommes de terre, d'agrumes et de raisin. La Tunisie exporte principalement de l'huile d'olive, mais aussi des oranges.

Le rapport précité de la Commission aboutit à la conclusion globale suivante : " Une analyse des données commerciales disponibles ne permet pas d'établir un lien évident entre les augmentations des importations ou des concessions et la situation de la production, de la consommation et de l'exportation communautaires. Il semble, par exemple, qu'il n'y ait pas de substitution directe des importations à la production intérieure " .

Cette appréciation - optimiste- doit être nuancée, en particulier dans certains secteurs . Les différents entretiens ^{19( * )} de votre mission d'information ont en effet conforté les conclusions que tirait, en 1997, le groupe de travail de la Commission des Affaires économiques sur les fruits et légumes ^{20( * )} :

" (...) le secteur agricole, et notamment celui des fruits et légumes, se révèle être une monnaie d'échange courante dans la plupart des accords bilatéraux ou multilatéraux conclus par la Communauté avec les pays tiers.

Votre commission considère qu'il est temps que l'Union Européenne ait une vision claire de la politique commerciale extérieure , notamment en matière d'échanges agricoles et fasse des choix cohérents (...) ".

Disposant d'acquis, mais aussi de faiblesses, la PAC doit en outre faire face à de nouveaux défis pour aborder le XXIème siècle.

II. LES ENJEUX DE LA PAC À L'AUBE DE L'AN 2000

A l'aube de l'an 2000, la question en ce qui concerne la PAC n'est plus : " faut-il la réformer ? ", mais : " jusqu'où cette réforme ira-t-elle ? ^{21( * )} L'analyse détaillée des différents enjeux auxquels l'agriculture Européenne doit faire face, montre en effet l'importance des mutations Européennes et internationales au sein desquelles la PAC doit évoluer.

Le monde agricole est, chaque jour, soumis à une demande toujours plus grande d'adaptation, de qualité, de respect de l'environnement, de préservation des territoires et de développement de l'emploi en zone rurale...

Ces défis exigent des réponses. Il appartient à l'agriculture Européenne de les fournir.

A. UN PAYSAGE EUROPÉEN EN PLEIN BOULEVERSEMENT

1. Les aspects financiers

Basée à son origine sur un " pacte " politique franco-allemand, moteur de la construction de l'Europe, la PAC a concrétisé la solidarité communautaire en assurant un transfert de ressources vers un secteur d'activité plus présent dans certains Etats membres que dans d'autres.

En conséquence, certains membres bénéficient de meilleurs " retours ", notamment, en matière agricole, par rapport à leur contribution au budget communautaire.

Pour l'ensemble du budget communautaire

De fortes différences apparaissent en effet entre les Etats membres de l'Union Européenne en termes de retour global par rapport aux contributions versées, comme le montre le tableau suivant :

CONTRIBUTIONS ET RETOURS DES DIFFÉRENTS ETATS MEMBRES EN 1995
(EN MILLIONS D'ÉCUS)

Etat membre	Contribution budgétaire	Paiements reçus	Solde	Taux de retour
CONTRIBUTEURS NETS
Suède	4 658	721	-937	15%
Autriche	1 763	588	-905	33%
Allemagne	21 324	7 893	-13 431	37%
Pays-Bas	4 349	2 345	-2 004	54%
Luxembourg	167	113	-45	68%
Royaume-Uni	6 252	4 531	-4 720	72%
Finlande	887	723	-164	82%
France	11 877	10 149	-1 727	85%
Belgique	2 680	2 369	-311	88%
Italie	6 414	5 799	-614	90%
BENEFICIAIRES NETS
Danemark	1 295	1 601	306	124%
Espagne	3 645	10 863	7 218	298%
Irlande	665	2 552	1 887	384%
Portugal	865	3 246	2 381	375%
Grèce	985	4 474	3 489	454%

Source : Commission Européenne

Si la majorité des pays est contributrice nette au budget Européen (10 pays sur 15), 4 Etats membres ont un taux de retour inférieur à 60 % (Autriche, Allemagne, Suède, Pays-Bas). L'Allemagne qui a, par exemple, enregistré un solde net négatif de 13,4 milliards d'écus en 1995, souhaite une correction de ce déséquilibre, à son sens excessif.

La France contribue actuellement au budget communautaire à hauteur de 18 % , contre 29 % pour l'Allemagne, et reçoit à peu près la même part des dépenses communautaires (17 %).

Le retour financier en matière agricole recouvre des disparités fortes entre Etats membres et pose donc la question de l'avenir de la solidarité Européenne en matière d'agriculture :

Source : Commission Européenne

Si la France reçoit globalement 17 % des dépenses communautaires, elle perçoit 24,5 % des dépenses du FEOGA-garantie, la PAC représentant 80 % des retours français.

Certains pays souhaitent remédier à cette situation et demandent que soit revue leur contribution autour du concept de " solde net " entre les sommes versées et les sommes reçues, concept qui est évidemment contradictoire avec le principe de solidarité Européenne . Toutefois, la question est posée et sera d'autant plus forte que l'élargissement de l'Union Européenne devrait conduire à un nouveau déplacement des solidarités communautaires.

2. Les nouveaux défis internes

L'agriculture Européenne est confrontée à de nouvelles exigences des consommateurs, qui attendent d'elle toujours plus de qualité et de sécurité en matière alimentaire, ainsi qu'une intégration plus harmonieuse dans l'environnement.

Les citoyens souhaitent lui voir confiée une fonction essentielle, traditionnellement assumée par l'agriculture : au-delà de l'acte de production, l'agriculture est sollicitée pour sa contribution à l'aménagement du territoire.

a) L'importance de la qualité et de la salubrité des produits agricoles

Plusieurs événements récents ont révélé le besoin accru des consommateurs de voir assurer, en Europe, un très haut niveau de qualité et de sécurité des produits destinés à l'alimentation humaine et animale.

- Il s'agit, tout d'abord, du problème des résidus d'hormones de croissance contenus dans la viande bovine.

Sur cette question, toujours pendante à l'OMC entre la communauté et, notamment, les Etats-Unis, l'Europe a montré sa détermination à garantir aux citoyens de l'Union un fort niveau de protection sanitaire, en refusant l'utilisation d'hormones pour la production de viandes de boeuf.

La communauté Européenne a en effet souhaité ne pas autoriser -et, partant, ne pas importer- de viandes de boeuf produites à l'aide d'anabolisants. Elle considère en effet qu'en l'absence de certitude scientifique quant aux conséquences sur la santé humaine de la consommation de ce type de produits, il convient de ne pas exposer le consommateur Européen. Elle souhaite ainsi appliquer le principe de précaution et garantir un haut niveau de protection des citoyens Européens.

Cette décision a fait l'objet, dans un premier temps, de l'imposition de sanctions unilatérales de la part des Etats-Unis, sous la forme de droits prohibitifs frappant certaines exportations communautaires de produits agricoles et de fruits et légumes pour une valeur de 90 millions de dollars. La Communauté ayant dénoncé ces mesures de rétorsion devant l'OMC, elles ont été levées en juillet 1996.

Sur la base d'une plainte américaine, à laquelle s'étaient joints le Canada, ainsi que l'Australie, la Nouvelle-Zélande et la Norvège, au titre de " tiers concernés ", un comité d'arbitrage, ou " panel ", constitué de trois juges, a considéré en juin dernier que l'interdiction communautaire était contraire à plusieurs dispositions de l'accord de l'OMC sur les mesures sanitaires et phytosanitaires.

La Commission a immédiatement réagi à cette condamnation, en interjetant appel à l'OMC, sur le fondement de l'insuffisance des évaluations scientifiques réalisées sur les risques pour la santé humaine de la consommation de viandes anabolisées.

Ce contentieux -qui est encore loin d'être réglé, les résultats de nouvelles études plus précises étant attendues de la part de la Commission- montre la spécificité des exigences Européennes en matière de sécurité des produits alimentaires.

- Il s'agit aussi des organismes génétiquement modifiés (OGM).

Notre collègue Jean Bizet a récemment présenté, au nom de votre commission, un remarquable rapport d'information ^{22( * )} sur cette question, qui ne fera en conséquence ici que l'objet d'un bref rappel.

Depuis la découverte, dans les années 1970, des techniques d'isolation et de recombinaison des gènes, il est devenu possible de découper les molécules d'ADN (acide désoxyribonucléique), constituant le noyau de la cellule et supportant les informations génétiques, qui, en quelque sorte, " programment " le fonctionnement de l'être vivant.

Les séquences d'ADN ainsi isolées peuvent être, par transgénèse, implantées dans le patrimoine génétique d'un autre être vivant, grâce à l'universalité du " code génétique ", qui est le même pour tous, qu'il s'agisse d'animaux ou de végétaux. Le caractère associé au gène considéré est ainsi transmis d'une espèce à une autre.

Bien que dans la continuité de la sélection variétale classique, cette technique est toutefois plus précise (seul le gêne désiré est transmis) et plus puissante (franchissement de la barrière d'espèces). En agriculture, elle a conduit à la mise au point des plantes transgéniques aux qualités agronomiques modifiées dans l'optique d'une amélioration des conditions de culture.

Ainsi, les premières plantes transgéniques ont-elles été dotées de gènes de résistance à des insectes ravageurs. C'est le cas du maïs " Bt ", auto-résistant à la pyrale, autorisé à la culture en France en février 1998.

Testées depuis une dizaine d'années, des deux côtés de l'Atlantique, ces plantes ont été semées à grande échelle aux Etats-Unis dès 1996, puis exportées, comme c'est le cas, vers l'Europe, pour un soja résistant à un herbicide, ainsi que pour certaines variétés de maïs.

Au total, c'est une cinquantaine de plantes modifiées qui sont déjà autorisées aux Etats-Unis, mais aussi au Canada, au Brésil, en Argentine, en Australie, au Japon. Pourtant, comme l'a analysé le rapport précité de notre collègue Bizet, en Europe, l'accueil réservé à cette technologie est mitigé. Les craintes pour l'environnement et la santé humaine y sont plus vives qu'ailleurs, malgré les procédures d'évaluation scientifique des risques mises en place au niveau national et communautaire.

Rappelons que l'Autriche, mais aussi le Luxembourg, refusent toujours la commercialisation et la culture de ces plantes sur leur territoire.

Après l'acceptation, le 18 décembre 1996, par la Commission Européenne, de la commercialisation des premières plantes transgéniques, les autorités communautaires doivent présenter prochainement des orientations précises concernant l'étiquetage des OGM, afin de mettre en place une information, sur l'étiquette de l'aliment, permettant un choix effectif du consommateur.

Cette attitude est spécifiquement Européenne, puisque nos partenaires commerciaux s'engagent résolument dans la voie des cultures transgéniques : on parle pour les semis 1998 d'une proportion oscillant entre le tiers et la moitié de soja transgénique aux Etats-Unis, suivant la capacité des firmes semencières à fournir le marché. Elle montre une relation particulière à la nourriture et à l'agriculture en Europe. Elle résulte aussi de la crise de confiance des consommateurs à la suite de l'affaire de l'encéphalopathie spongiforme bovine.

- Il s'agit enfin de l'attitude de défiance révélée par la crise de la filière bovine

L'excellent rapport budgétaire pour avis de notre collègue Alain Pluchet ^{23( * )} , sur l'agriculture, pour le projet de loi de finances pour 1997, comporte une analyse détaillée de la crise de la filière bovine. Ce " véritable séisme ", comme l'a qualifié M. Joseph Daul, Président de la Fédération nationale bovine et de l'interprofession bétail et viande, n'a pas été une crise classique de surproduction, mais plutôt une crise, d'un nouveau type, de la consommation ^{24( * )} .

Les différentes analyses menées, notamment, par l'Office national interprofessionnel des viandes, de l'élevage et de l'aviculture ont permis de mesurer plus particulièrement l'impact de la crise sur la consommation des ménages dès l'année 1996.

Si la mise en place, par l'interprofession bovine, avec l'appui du ministère de l'agriculture, de la pêche et de l'alimentation, du label " VBF " (Viande Bovine Française), dès le 25 mars 1996, a permis de freiner le mouvement à la baisse de la consommation, la gravité exceptionnelle de la crise agricole induite par l'effondrement de la consommation de viande bovine apparaît pour le moins disproportionnée eu égard au faible nombre de cas d'ESB constatés en France. Cette crise de la consommation est, en grande partie, une crise de confiance, due, pour une large part, à l'ampleur des incertitudes sur cette affection.

Ainsi, les effets de cette crise, non seulement au sein de la filière agricole et de la chaîne alimentaire, mais aussi sur le comportement du consommateur, témoignent du très fort désir de ce dernier de voir garantir un maximum d'hygiène et de qualité à toutes les denrées alimentaires, quelle que soit leur origine. Ils posent aussi un nouveau défi à l'agriculture : le consommateur, désorienté, demande de plus en plus l'histoire des aliments qu'il ingère.

Rappelons que le Règlement (CE) n° 820/97 du Conseil en date du 21 avril 1997 impose un étiquetage de la viande bovine et des produits à base de viande bovine à compter du 1er janvier 2000, ainsi qu'un système d'identification et d'enregistrement des bovins.

Sur tous ces points, l'Europe fait preuve, vis-à-vis de son agriculture, d'une exigence forte en termes de qualité et de sécurité des produits alimentaires, qui se traduit par une demande de traçabilité des filières et d'étiquetage des produits.

Attentif à la qualité de la production agricole, comme le démontre par ailleurs l'augmentation des productions sous label, le citoyen Européen est aussi de plus en plus soucieux du respect de l'environnement.

b) Le respect de l'environnement

Depuis 1972 , la politique de l'environnement est l'une des priorités de l'Union Européenne, que l'adoption de l'Acte unique Européen en 1986 a renforcée. Le Traité de Maastricht (1992) confirme une orientation désormais essentielle : " l'intégration des exigences en matière de protection de l'environnement dans la définition et la mise en oeuvre des autres politiques de la Communauté ".

Ainsi, progressivement, les Etats membres se sont efforcés d'harmoniser leurs législations nationales en matière d'environnement : les règles et les normes de protection sont donc, pour la plupart, d'origine communautaire. Elles concernent tous les milieux naturels, industriels et urbains.

Le cinquième programme d'action sur l'environnement 1993-2000, exprimé dans le rapport " Vers un développement durable ", adopté par le Conseil des Ministres, s'appuie sur une situation pessimiste de l'état de l'environnement de l'Union Européenne. Il estime nécessaire un changement radical de mesures et de moyens. Cinq secteurs économiques ont été identifiés en priorité : industrie, énergie, transports, tourisme et agriculture.

En ce qui concerne l' agriculture , la Commission Européenne dresse en effet, dans ce rapport, le constat suivant : les mécanismes de la PAC ont permis d'atteindre plusieurs objectifs économiques, mais exercent des effets moins positifs en matière d'environnement : hyper-intensification, dégradation des ressources naturelles, érosion des sols, uniformité génétique en élevage, conséquences des effluents d'élevage, rôle néfaste du drainage vis-à-vis des zones humides, phénomène d'eutrophisation lié à l'usage exclusif et excessif des engrais phosphatés...

La conjonction de ce constat et de l'orientation de l'Union Européenne en faveur de l'environnement a donné naissance à plusieurs directives ou règlements communautaires concernant l'agriculture, parmi lesquels :

- le règlement agri-environnemental , qui a accompagné la réforme de la PAC (1992), et qui a encouragé l'extensification, la reconversion à l'agriculture biologique, la protection des races menacées...

REPÈRES

Le règlement de 1992 sur " les méthodes de production agricole compatibles avec les exigences de la protection de l'environnement ainsi que l'entretien de l'espace naturel " vise à encourager l'agriculture biologique et à faible consommation d'intrants, les productions végétales extensives (y compris fourragères), l'extensification de l'élevage et d'autres pratiques environnementales. Il concerne aussi le soutien aux races d'élevage menacées, l'entretien des terres abandonnées, le retrait des terres à long terme pour au moins vingt ans et l'accès au public.

A ce stade, 127 programmes ont été approuvés dans quinze Etats membres, avec un cofinancement de l'Union Européenne de 75 % dans les régions en retard de développement (objectif 1) et de 50 % par ailleurs.

Les dépenses communautaires, à la charge du Feoga-garantie, s'élèvent ainsi à 2,455 milliards d'écus pour la période 1993-1997. Ces programmes concernent 1,356 million de personnes (17 % des personnes employées dans l'agriculture) et couvrent 22,628 millions d'hectares (17 % de la SAU).

Près de 150.000 agriculteurs français ont souscrit un contrat agri-environnemental pour cinq ans. Cette politique de contractualisation est appelée à se développer dans les prochaines années dans la mesure où elle constitue une manière efficace de concilier au niveau local les impératifs économiques avec les nécessités environnementales ;

- la lutte contre la pollution par les nitrates . En application de la directive Européenne sur les nitrates (1991), la France a délimité un ensemble de zones dites " vulnérables ", représentant près de 30 % du territoire national, dans lesquelles les agriculteurs sont incités à modifier leurs pratiques de fertilisation, dans un objectif de protection des eaux souterraines et superficielles. Les chambres d'agriculture s'intègrent dans le cadre de cette action, comme dans celui du programme national de mise aux normes des bâtiments d'élevage (PMPOA) ou de certaines opérations volontaires, telle l'opération " Ferti-Mieux " ;

- l'interdiction de mise en décharge des boues. Les directives communautaires visant l'épuration des eaux usées, tout en interdisant parallèlement la mise en décharge des boues de stations d'épuration, vont conduire les collectivités locales à chercher à utiliser la voie de l'épandage des boues sur les terres agricoles. Devant l'insuffisante harmonisation des législations nationales, comme devant le manque d'organisation de la filière, la profession agricole a fait des propositions pour durcir la réglementation française, pour améliorer les relations entre les acteurs et la transparence des échanges.

La tendance de l'Union Européenne à renforcer la protection de l'environnement devrait se poursuivre. L'Europe doit impérativement valoriser les fonctions positives de l'agriculture concernant l'environnement (gestion de l'espace, paysage, biodiversité...) et éviter de répartir les problèmes d'un secteur sur un autre (cas des boues urbaines) par exemple).

Par ailleurs, l'agriculture doit pouvoir répondre aux nouvelles attentes de la société : celle-ci s'inquiète de la dégradation des ressources naturelles devenues rares, de la disparition de paysages ruraux et d'une certaine " culture paysanne ". Un modèle de développement économique non maîtrisé conduit en effet à une mauvaise gestion des ressources naturelles.

L'agriculture ne peut pas échapper à cette logique. En tant qu'activité productive, elle génère un ensemble d'effets dommageables pour l'environnement qu'il lui faut minimiser. Toutefois, elle n'a pas qu'une action de prélèvement et d'exploitation du milieu naturel : elle génère aussi un ensemble d'effets positifs sur l'environnement par la reconstitution du potentiel du sol, et par une action -essentielle- d'occupation et de mise en valeur du territoire .

c) L'aménagement du territoire et la protection des paysages

Les exigences de l'agriculture moderne ont contribué à la dégradation des paysages ruraux par l'agrandissement des parcelles, la disparition des haies, ou la construction de bâtiments agricoles plus fonctionnels. La modernisation de l'agriculture française a aussi conduit à une très forte diminution de la population active agricole et de l'occupation du territoire. Il serait irréaliste d'imaginer reconstituer le paysage d'il y a cinquante ans. Mais un travail d'aménagement du paysage actuel est possible et est, d'ailleurs, déjà engagé, qui ne remet pas en cause la recherche de la productivité.

Cette prise en compte de la dimension territoriale de l'agriculture est intégrée par la politique régionale de l'Union Européenne , mise en place afin de renforcer sa cohésion économique et sociale en réduisant les écarts de développement au profit des régions les moins favorisées, dont les zones rurales fragiles.

Les outils de cette politique sont pour l'essentiel, les " fonds structurels " : FEDER (Fonds Européen de développement régional), FEOGA-section Orientation, FSE (Fonds social Européen), Fonds de cohésion.

Cette action a été mise en oeuvre sur l'ensemble du territoire communautaire à partir de 1989 avec une première programmation (cinq ans : 1989-1993). Elle se poursuit au cours de la seconde programmation (1994-1999). Elle absorbe une part grandissante du budget communautaire et en représentera environ le tiers à la fin de l'année 1999, tandis que la PAC passera à moins de la moitié de ce même budget.

Ainsi, l'objectif 5a couvre l'ensemble du territoire communautaire. Il a un impact particulier pour les zones rurales, d'adaptation des structures des exploitations agricoles et des structures de transformation et de commercialisation des produits de l'agriculture, dans le cadre de la précédente réforme de la PAC.

Âme de nos terroirs, l'agriculture a façonné la France. Facteur d'équilibre spatial, de continuité, de présence humaine, elle est aujourd'hui fortement sollicitée pour sa vocation d'animation du territoire.

Si elle fait face à des exigences toujours plus grandes, l'agriculture Européenne doit également absorber un choc de taille : celui de l'intégration des anciens pays de l'Est.

3. L'élargissement de l'Union Européenne aux pays d'Europe centrale et orientale : un défi sans précédent pour la PAC

a) Une étape décisive de la construction Européenne

L'Europe réconciliée au sein de l'Union Européenne : un principe acquis dès 1993

Depuis le Conseil Européen de Copenhague en juin 1993 , le principe d'un élargissement de l'Union Européenne aux pays d'Europe centrale et orientale (PECO) est arrêté. Le Conseil a estimé que les pays devaient être sélectionnés en fonction des trois critères suivants :

- la stabilité des institutions et fonctionnement démocratique ;

- l'existence d'une économie de marché viable et d'une capacité à faire face à la pression concurrentielle ;

- la capacité à assumer les obligations résultant de l'adhésion et à souscrire aux objectifs de l'Union politique, économique et monétaire.

Alors que les premiers à Etats à entamer des négociations en vue de leur entrée dans l'Union sont, suivant les propositions de la commission, la Pologne, la Hongrie, la République Tchèque, l'Estonie et la Slovénie, (et Chypre) sont également candidats " en attente " la Slovaquie, la Roumanie, la Bulgarie, la Lituanie et la Lettonie.

L'approche préconisée par la Commission est pragmatique : la conclusion des négociations est conditionnée, sur chaque pays, à la réalisation des progrès jugés nécessaires, dans le cadre d'une stratégie de " pré-adhésion ", visant à une acclimatation progressive.

Même si l'échéance n'en est pas encore précisément fixée, cet élargissement à venir de l'Union Européenne sera un défi majeur de la construction Européenne.

Un élargissement aux enjeux sans précédent

L'élargissement aux ex-pays de l'Est diffère en effet très largement des précédents. D'une part, il revêt une très forte portée symbolique puisqu'il est la conséquence politique de la chute du mur de Berlin et qu'il consacre l'émergence d'une nouvelle Europe, réconciliée au sein de l'Union Européenne.

D'autre part, il est un défi posé à la communauté :

- par sa nature : les candidats ont des économies " en transition ", de l'économie planifiée vers l'économie de marché ;

- par son ampleur : 10 pays sont candidats, le dernier élargissement ne comportant que 4 candidats (et 3 pays admis) ;

- par l'hétérogénéité des situations de ces pays et par leur retard de développement avec le reste de l'Union : infrastructures, transports, protection de l'environnement, législation sociale, capacité administrative ; l'écart de développement, s'il est important en termes de richesse par habitant, diffère cependant d'un candidat à l'autre, comme détaillé ci-dessous :

PIB PAR HABITANT DES " PECO " CANDIDATS

(en écus par habitant)

Source : Commission Européenne

Après l'élargissement aux 10 PECO candidats et à Chypre, le territoire de l'Union Européenne augmentera de 34 %, sa population s'accroîtrait de 29 % mais son PIB n'augmenterait que de 9 %, ce qui représente une baisse de 16 % du PIB communautaire moyen par habitant ^{25( * )} par rapport à la situation actuelle.

Enfin, la dernière caractéristique singulière de ces pays -la place de l'agriculture dans l'économie-, fait de l'élargissement à venir un immense défi pour la politique agricole commune.

b) La place de l'agriculture dans l'économie et la société des pays candidats

Une part relativement plus importante du secteur agricole

L'agriculture occupe une place plus importante dans l'économie des pays d'Europe centrale et orientale candidats que dans celle du reste de l'Union Européenne, en termes de superficie relative, de part du PIB, et plus spécialement de part dans l'emploi total. Une moyenne de plus de 25 % de la population active y est en effet employée dans l'agriculture , soit un total de 9,5 millions de personnes (contre 6 %, soit 8,2 millions dans l'Union Européenne). L'agriculture représente encore 8 % du PIB (contre 2,5 % dans l'UE).

Cette différence de structure est représentée ci-après par quelques agrégats importants :

PART DE L'AGRICULTURE DANS L'ECONOMIE DES EX-PAYS DE L'EST PAR RAPPORT A L'UNION EUROPEENNE

Source : Commission Européenne

Une capacité productive obérée

La production agricole des ex-pays d'Europe de l'Est est en baisse depuis 1989, en raison de l'éclatement des structures anciennes de commercialisation et de la baisse de la demande intérieure de produits domestiques, au profit d'une hausse de la demande de produits de meilleure qualité, venus de l'étranger.

La Slovénie est le seul pays à échapper à cette tendance baissière de la production, illustrée ci-dessous :

LA BAISSE DE LA PRODUCTION AGRICOLE BRUTE DEPUIS 1989

(1989 : base 100)

Source : Commission Européenne

Malgré la reprise récente de la production, les estimations ne sont pas très optimistes et laissent penser que le niveau de production se stabilisera à un niveau inférieur à celui de 1989, mais plus proche des capacités -et des besoins- de ces pays.

Pour les cinq PECO dont les négociations en vue de leur adhésion à l'Union sont les plus avancées, rappelons que leur production agricole représente moins de 10 % de la production agricole de l'Union Européenne : la Pologne représente 5,39 % de la production communautaire actuelle, la Hongrie 1,97 %, la République Tchèque 1,79 %, la Slovénie 0,56 % et l'Estonie 0,13 %.

La Pologne reste, malgré les difficultés actuelles du secteur agricole (près d'un quart de la main-d'oeuvre est employée dans l'agriculture, où sévit déjà un chômage rural élevé, et où les exploitations sont très petites), le principal pays producteur à moyen terme, en particulier dans les secteurs où l'Europe est déjà exportatrice nette, telles que les céréales, la production disposant d'un potentiel d'accroissement pour la viande bovine et le lait.

Dans ces circonstances, la plupart de ces pays sont devenus importateurs nets de produits agricoles depuis 1989, sauf la Hongrie.

L'Union Européenne est souvent le premier fournisseur agricole de ces économies. Pour la Pologne par exemple, l'Union Européenne est le premier partenaire commercial agricole et représente 47 % des exportations polonaises (contre 30 % pour l'ex-URSS) et 46 % des importations agricoles.

La pénétration des produits agricoles et agro-alimentaires de la communauté devrait se poursuivre avec l'élévation des niveaux de vie.

Un difficile problème de compétitivité

- la population active agricole :

Si un actif sur quatre est, en moyenne pour l'ensemble des 10 pays candidats, employé dans le secteur agricole et si la contribution de ce secteur à la richesse nationale est d'environ 8 % en moyenne, la situation est en réalité plus nuancée pays par pays :

POIDS DE L'AGRICULTURE PAR PAYS CANDIDAT

Source : Commission Européenne

La productivité agricole de la Hongrie, par exemple, n'est pas la même que celle de la Pologne ou de la Roumanie. Même si la surpondération du secteur agricole est parfois à relativiser au vu de la petite taille de certains Etats candidats, elle reflète toutefois de réels problèmes de compétitivité de ces agricultures.

A l'heure actuelle, les pays candidats à l'adhésion comptent quasiment autant d'agriculteurs que l'Union Européenne dans son ensemble, alors qu'ils ne produisent l'équivalent que de 10 % de la production communautaire actuelle.

La population agricole est d'ailleurs en régression depuis 1989 et les restructurations à venir poseront de lourds problèmes d'emploi dans les régions concernées.

- les structures de production et de distribution :

Les structures des exploitations restent un des handicaps majeurs des secteurs agricoles des PECO. La privatisation a essentiellement produit de petites structures très fragmentées qui sont en moyenne de cinq hectares environ, tandis que subsistent de très vastes ensembles collectifs de plusieurs centaines (voire milliers) d'hectares qui souffrent d'un sous-investissement.

La Pologne s'est singularisée, sous le régime de planification centralisée, par son faible degré de collectivisation et par l'importance de son secteur privé agricole. On y compte 7,5 millions d'agriculteurs, sur des exploitations de 6 à 7 hectares en moyenne.

L'indispensable réforme agraire se heurte, dans ces pays, d'après la Commission Européenne ^{26( * )} , à la difficulté d'émergence d'un véritable marché foncier et à la lenteur du processus de privatisation des terres. La commission relève que " les lenteurs de la privatisation et de l'abolition de grands monopoles d'Etat dans les secteurs en amont et en aval ont été une des causes de l'effet d'étau subi par les exploitants agricoles au cours des premières années de transition ".

Mais l'aval de la production agricole participe aussi de la faible compétitivité de ce secteur. Il a besoin d'une profonde restructuration (circuits de distribution, technologies de transformation alimentaire...). Parfois, les prix des productions à l'export peuvent doubler entre l'exploitation et la sortie du territoire, en raison de l'inefficience des circuits d'aval.

Cette différence de nature entre l'agriculture communautaire et celle des pays candidats a souvent été mise en avant par la Commission comme un argument pour réformer la PAC actuelle , son extension pure et simple aux futurs Etats membres étant à son sens impossible, car trop coûteuse pour le budget communautaire et même contre-productive en terme de restructuration des filières pour les pays concernés.

On exposera ici cet argument de la Commission, avant d'en relativiser la portée immédiate pour la PAC.

c) Le coût d'un élargissement sans réforme de la PAC : un argument de la Commission pour justifier la réforme proposée

La Commission a présenté, dès 1995, à la demande du Conseil Européen d'Essen de décembre 1994, un " document de stratégie agricole " sur le volet agricole de l'élargissement ^{27( * )} , qui en a apprécié les conséquences probables.

Dans ce document, la Commission a fait une évaluation du coût théorique que représenterait l'extension de la PAC actuelle aux 10 pays d'Europe centrale et orientale candidats à l'entrée dans l'Union Européenne. Précisons d'emblée " qu'Agenda 2000 " a par la suite affiné et nuancé certaines projections initiales.

Le coût théorique pour le FEOGA-Garantie

Tout en soulignant le caractère hasardeux de ce type de projections, la Commission a pris pour hypothèse une adhésion en 2000 des 10 PECO candidats, et a évalué le coût de l'extension de la PAC actuelle à ces pays, en envisageant un alignement progressif de leurs prix (souvent inférieurs) sur les prix communautaires.

Dans ces conditions, le surcoût est estimé à environ 12 milliards d'écus par an après une période de transition et d'ajustement, à comparer aux 42 milliards d'Ecus projetés pour l'Europe des 15.

Cette somme comprendrait les soutiens de marché ainsi que les aides directes aux cultures arables, les primes animales et les mesures d'accompagnement (programme agri-environnemental, afforestation et préretraites).

Le surcoût se décomposerait, sur la période 2000-2010, de la façon suivante :

SURCOÛT THÉORIQUE POUR LE FEOGA-GARANTIE D'UNE EXTENSION EN 2000 DE LA PAC ACTUELLE AUX 10 PECO

(en millions d'écus)

Source : Commission Européenne, 1995

Soulignons qu'il s'agit bien d'une simulation, qui a toutes les chances de ne pas se réaliser en l'état. Ce chiffrage est, de surcroît, présenté par la Commission peu avant ses propositions, dans " Agenda 2000 ", de baisse des prix d'intervention de la PAC, justifiée opportunément par l'argument de l'élargissement : en effet, l'introduction brutale des prix communautaires actuels dans les agricultures des 10 PECO provoquerait, d'après la Commission, une hausse qui stimulerait la production, tout en freinant la demande intérieure, dans des pays où une part encore conséquente du budget des ménages est consacrée à l'alimentation. La constitution d'excédents serait alors inévitable. En outre, l'industrie de transformation alimentaire de ces pays, déjà confrontée à la concurrence des produits communautaires, subirait de la sorte un renchérissement du coût de ses intrants.

Cette étude a toutefois le mérite d'entamer une nécessaire réflexion et de mettre l'accent sur le défi important que représente l'élargissement en matière de coût de la PAC, à l'heure où cette dernière absorbe déjà la moitié du budget communautaire.

L'impact sur les prix et les productions

La commission a réactualisé ^{28( * )} , à l'occasion de la présentation " d'Agenda 2000 " en juillet dernier, ses estimations des conséquences de l'entrée dans l'Union Européenne des PECO candidats sur les marchés agricoles communautaires d'ici à 2005.

En prenant l'hypothèse d'une intégration des 10 PECO en 2002, -et non plus en 2000- et d'une application de la PAC actuelle à ces nouveaux Etats membres, avec une hausse progressive des prix jusqu'à rejoindre les prix communautaires, une instauration de quotas pour le lait et le sucre et l'imposition d'un gel des terres, l'impact sur les différents marchés serait le suivant :

L'IMPACT SUR LES PRODUCTIONS ET LES PRIX

Céréales : Si le retrait des terres est appliqué, les 10 PECO deviendraient importateurs nets de céréales (pour 1 million de tonnes en 2005), les quinze devant être à cette date excédentaires (pour 40 millions de tonnes). Sans gel des terres, l'excédent des PECO serait de quelques millions de tonnes.

Oléagineux : La capacité exportatrice des PECO après 2000 serait de 900 000 tonnes, alors que les besoins d'importation des quinze s'élèvent à 16 millions de tonnes.

Sucre : En ce qui concerne les pays partie à l'accord de libre-échange centre-Européen ^{29( * )} , la production resterait excédentaire en 2005 malgré l'instauration de quotas.

Lait : La production des PECO serait stabilisée par l'application du régime des quotas laitiers, mais le rattrapage à la hausse des prix pour s'aligner sur les prix communautaires freinerait, d'après la Commission, la consommation intérieure, entraînant ainsi l'apparition d'un excédent laitier de 2 millions de tonnes en 2005, contre 9,4 millions d'excédent pour les 15.

Viande bovine : De même, l'alignement sur les prix communautaires stimulerait la production dans les PECO et aurait un effet négatif sur la consommation intérieure. Un excédent de 435 000 tonnes pourrait apparaître dans les 10 PECO (contre 500 000 tonnes pour les 15) d'ici à 2005.

Viande porcine : Le même phénomène d'accroissement de la production de diminution de la consommation intérieure, lié à l'effet de rattrapage des prix, conduirait à un excédent de 252 000 tonnes pour les 10 PECO (contre 700 000 pour les 15)

Volaille : L'excédent des 10 PECO atteindrait de 170 000 à 194 000 tonnes après 2000, contre 400 000 tonnes pour les 15.

Vin de table et fruits et légumes : La Commission estime que des " déséquilibres " pourraient " également " affecter ces marchés.

Source : " Agenda 2000 ", Commission, juillet 1997

Sur cette argumentation communautaire, votre mission d'information souhaite formuler deux remarques :

- L'élargissement ne fera réellement sentir ses conséquences pour la PAC qu'à un horizon d'au moins 5 ans (voire plus). Il n'est donc pas le facteur le plus immédiat pour la réforme de la PAC ;

- En revanche, il constitue, sur le moyen terme, un défi immense pour la Politique agricole commune. Mais il semble à votre mission d'information que son impact se fera encore davantage sentir sur la politique des fonds structurels Européens .

L'élargissement et les fonds structurels

Une forte demande d'actions de cohésion

Les pays candidats présentent -on l'a vu- en moyenne un PIB par habitant égal à seulement un tiers de la moyenne communautaire actuelle . Au sein de ces pays, l'écart est important : il va de 1 à 3,2 entre les deux candidats " extrêmes ", la Lettonie et la Slovénie, disparité plus forte que les écarts actuels de développement qui existent entre le plus riche et le moins riche des quinze (rapport de 1 à 2,6 entre la Grèce et Luxembourg). Dans " Agenda 2000 ", la Commission souligne que la baisse du PIB par habitant moyen de l'Europe du fait du passage des 15 Etats aux 26 Etats sera supérieure à l'ensemble des baisses intervenues lors des précédents élargissements .

Or le principe de cohésion , qui est l'un des piliers de l'Union Européenne, impose de réduire les disparités entre les Etats membres. Dans " Agenda 2000 ", la Commission souligne que " ni dans le cadre de la planification centralisée, ni au début de la transition économique, les pays candidats n'ont pu mobiliser des moyens administratifs et budgétaires importants pour atténuer ces disparités. Face à la montée du chômage et à la prise de conscience du coût social et régional des transformations économiques, ils se sont récemment dotés de quelques instruments (...) [qui] restent encore insuffisants ".

Faibles contributeurs au budget communautaire, les PECO, une fois intégrés dans l'Union, seront en revanche fortement consommateurs de crédits des politiques structurelles.

Bien plus, l'action structurelle conditionne en quelque sorte le succès de l'intégration de ces pays.

Une extension des instruments actuels difficilement envisageable

Afin de montrer l'ampleur du défi auquel doit faire face, du fait de l'élargissement, la politique structurelle Européenne, la commission a calculé l'augmentation qu'entraînerait, à réglementation inchangée, en terme de population éligible aux différents objectifs, l'entrée des 10 PECO (et de Chypre) dans l'Union, par rapport à la situation de 1989 à celle de 1995 :

AUGMENTATION DE LA POPULATION ÉLIGIBLE AUX FONDS STRUCTURELS ACTUELS

NOMBRE D'HABITANTS ÉLIGIBLES (en milliers) PROPORTION DE LA POPULATION DE L'UNION ÉLIGIBLE A TOUS LES OBJECTIFS

Source : Commission Européenne

Sur les critères actuels, tous les PECO seraient éligibles à l'objectif 1 des fonds structurels (régions en retard de développement pour l'ensemble de leur territoire). Si rien n'est changé, le nombre d'habitants pouvant bénéficier de cette aide passerait alors de 94 à 200 millions, soit près des 2/3 de l'Union (60,4 %) !

Ces chiffres montrent le caractère difficilement soutenable de la politique structurelle actuelle. Ils posent ainsi le problème du transfert de la solidarité intra-communautaire, d'un mouvement Nord/Sud (et vers l'Irlande) à un mouvement Ouest/Est, sur le modèle de l'Allemagne unifiée.

Ils hypothèquent à terme la capacité de l'Union Européenne à venir en aide aux zones rurales des pays " riches " de la Communauté.

En plus des chocs internes, à l'ampleur sans précédent, la PAC est également confrontée à de rapides mutations internationales.

B. UN CONTEXTE INTERNATIONAL EN MUTATION

1. Les négociations commerciales multilatérales à venir : une contrainte à prendre en compte

C'est en principe à la fin 1999 que doivent s'ouvrir de nouvelles négociations agricoles multilatérales.

Les négociations du cycle de l'Uruguay, qui ont abouti, après de difficiles débats, à la signature des accords de Marrakech, le 15 avril 1994, instituant l'organisation mondiale du commerce (OMC), ont déjà bouleversé le paysage agricole Européen et les principes fondateurs de la PAC.

Aujourd'hui, comme en 1992, se pose la question de la compatibilité de la PAC et de la réforme proposée avec ces négociations et de la tactique à adopter face à l'offensive prévisible de certains partenaires : faut-il réformer la PAC avant les négociations de l'OMC pour adopter une stratégie commune mettre l'Europe en position plus confortable ? Ou faut-il, au contraire, garder du " grain à moudre " pour les négociations et ne pas faire par avance les concessions auxquelles le cycle de discussions aurait dû aboutir se condamnant par là même à en faire de nouvelles ? En tout état de cause, les deux sujets ne peuvent être envisagés séparément.

Le précédent de 1992 se révèle, à cet égard, particulièrement instructif.

a) Le précédent des négociations agricoles du cycle de l'Uruguay

C'est à Punta del Este, en Uruguay, en septembre 1986, qu'a été prise la décision, aux lourdes conséquences, de réintégrer l'agriculture au sein des négociations commerciales internationales visant à une libéralisation accrue des marchés mondiaux.

Sept années de discussions, souvent tendues, ont été nécessaires pour aboutir à un accord, les négociations agricoles -les plus âpres, entre les Etats-Unis et l'Europe- conditionnant l'issue de l'ensemble de l'accord, autour de trois thèmes principaux :

- les politiques de soutien interne à l'agriculture ;

- les mesures d'aides à l'exportation ;

- l'accès aux marchés.

L'échec des premières tentatives d'accord

La position de départ des Etats-Unis (qui avaient eux-mêmes demandé le lancement d'une grande négociation agricole), qualifiée " d'option zéro ", visait à éliminer toutes les mesures de politique agricole à l'échéance 2000 : suppression en dix ans des aides internes liées à la production ; suppression en cinq ans des subventions à l'exportation ; suppression en dix ans de toute protection aux frontières.

Cette position maximaliste, bien que rejetée par la Communauté Européenne, le Japon et les pays scandinaves, reçut le soutien très ferme des pays dits du " Groupe de Cairns ". Ces Etats, qui, dans leur majorité, ne pratiquent pas de subvention à l'exportation, représentent environ le tiers des exportations agricoles mondiales. Ils s'estiment être des " exportateurs loyaux " et réclament une très forte libéralisation du commerce de produits agricoles.

LES PAYS DU GROUPE DE CAIRNS

Argentine, Australie, Brésil, Canada, Chili, Colombie, Iles Fidji, Hongrie, Indonésie, Malaisie, Nouvelle-Zélande, Philippines, Thaïlande et Uruguay .

La Communauté Européenne , quant à elle, considérait que la réduction du soutien interne ne devait pas excéder le niveau nécessaire au seul rétablissement de l'équilibre des marchés. Elle proposait une discussion globale des mesures de soutien interne, autour de l'indice synthétique de la " mesure globale de soutien " (MGS), égale à la différence entre le prix interne et le prix mondial, multipliée par le volume de production, permettant de comparer les diverses formes de politiques de soutien.

La position de la Communauté Européenne était donc la suivante :

- prise en compte des mesures globales de soutien ;

- réduction de 30 % de la MGS, en dix ans à partir de 1986, pour les principaux produits (céréales, riz, sucre, oléagineux et produits animaux) ;

- rééquilibrage de la protection extérieure au moyen de la " tarification " (introduction d'un droit de douane à l'importation des oléagineux et des produits de substitution aux céréales, produits non protégés alors que les secteurs à prélèvement variable bénéficiaient d'une grande protection).

L'éloignement des positions des deux partenaires a d'abord conduit à l'échec de la tentative de compromis (le " Compromis Hellström ") à la Conférence du Heysel, en décembre 1990.

C'est ensuite, le " compromis Dunkel ", présenté le 20 décembre 1991 par le Secrétaire général du GATT, qui a tenté, sans succès, d'aboutir à une solution. La Communauté s'y est opposée, notamment en raison du non règlement par cette proposition du contentieux entre l'Europe et les Etats-Unis sur le régime des oléagineux.

La réforme de la PAC et le pré-accord de Blair House

C'est dans ce contexte de blocage des négociations internationales qu'a été lancée la réforme Mac Shary de 1992, précédemment décrite, qui a profondément modifié le jeu de la négociation au GATT.

La réforme accomplie, l'Europe a cherché à obtenir au GATT l'assurance d'une exemption de la réduction du soutien en faveur des nouvelles aides de la PAC réformée, les Etats-Unis cherchant de leur côté à obtenir une exemption similaire pour leur système d'aide directe au producteur (deficiency payment).

Des discussions furent entreprises dans un cadre bilatéral , entre les Etats-Unis et la Communauté, afin de mettre au point les modalités d'un accord à deux, prélude à un accord définitif de toutes les parties contractantes. Ces discussions aboutirent, le 20 novembre 1992 à Washington, au pré-accord dit de " Blair House " (du nom du bâtiment, proche de la Maison Blanche, où elles se déroulèrent), qui a fait par la suite l'objet d'une vive contestation de la part de la France.

La teneur de cet accord, comportant des engagements pour six ans à compter de 1995, est résumé ainsi par un document de la Commission Européenne :

LE PRÉ-ACCORD DE " BLAIR-HOUSE " : PRINCIPALES DISPOSITIONS

Soutien interne : Il a été convenu d'exempter de l'engagement de réduction au titre de la mesure globale de soutien les aides directes versées par la Communauté dans le cadre de la PAC réformée. Il était donc possible d'offrir aux exploitants agricoles de la Communauté une compensation intégrale pour les pertes de revenu résultant des réductions de prix ;

Exportations subventionnées : Le chiffre de réduction du volume des exportations subventionnées était de 21 % (contre 24 % prévus dans le " compromis Dunkel ").

Rééquilibrage dans l'accès au marché : Les deux parties se sont mises d'accord pour engager des consultations si les importations de produits de substitution des céréales (PSC) augmentaient au point de compromettre les résultats de la réforme du marché des céréales.

Clause de paix : Les deux parties se sont accordées sur un texte prévoyant que les instruments appliqués dans la politique agricole d'un pays ne seraient pas contestés au titre des articles XVI et XXIII (protection des concessions et des avantages) du GATT aussi longtemps que les disciplines résultant de l'Uruguay Round dans les trois domaines de négociations seraient intégralement respectées.

Contentieux oléagineux : L'accord mettait fin au contentieux -vieux de 4 ans- Européo-américain sur les oléagineux. Il a été convenu que la Communauté appliquerait un taux de jachère, sur la base d'une superficie de 5,128 millions d'hectares, ne pouvant être inférieur à 10 %. Selon l'accord, la Communauté offrirait une concession tarifaire pour l'importation de 500.000 tonnes de maïs. La production d'oléagineux à des fins non alimentaires (bioéthanol, par exemple) sur les terres mises en jachère serait possible jusqu'à concurrence d'un certain niveau correspondant à un plafond de sous-produits de 1 million de tonnes de tourteaux exprimés en équivalent tourteaux de soja.

Source : " Le GATT et l'agriculture Européenne ", Cahiers de la PAC, Commission Européenne, direction générale de l'agriculture.

La réaction française et l'accord de décembre 1993

Face à cet accord bilatéral, la France , grâce à la détermination du Gouvernement issu des élections de 1993, a vivement réagi , en mettant en cause notamment l'absence de disposition précise en matière de rééquilibrage dans l'accès au marché (problème des produits de substitution des céréales) et le régime prévu pour les oléagineux.

En outre, la compatibilité de cet arrangement avec la PAC réformée n'était pas, à son sens, pleinement garantie.

Un comité spécial agriculture du Conseil Européen, réuni en mars 1993, a d'ailleurs identifié les nombreuses conditions de cette compatibilité (accroissement de 12 millions de tonnes de l'utilisation de céréales communautaires dans l'alimentation animale, fixation du gel des terres à 15 % pour l'ensemble de la période, réduction de 2 % des quotas laitiers, possibilité d'exporter les viandes blanches sans restitution...). Certaines estimations, plus alarmistes -ou plus réalistes ?-, faisaient état de la nécessité d'un doublement du taux de gel des terres en Europe pour rentrer dans le cadre du pré-accord de Blair House !

Le document précité de la Commission Européenne retraçant l'histoire de cette négociation constate laconiquement : " Il allait donc falloir continuer à négocier fermement avec les Etats-Unis, afin d'obtenir toutes les garanties nécessaires pour qu'un accord final au GATT ne soit pas défavorable à l'agriculture Européenne ".

Soulignons que la France, et singulièrement son ministre des affaires étrangères de l'époque, a joué un rôle de premier plan sur ce dossier difficile.

En septembre 1993, le Conseil " Jumbo " (ministres des affaires étrangères et de l'agriculture) demandait à la Commission, sans aller jusqu'à la réouverture du dossier conclu à Washington, de clarifier certains points avec les Américains en vue de conclure la négociation agricole du GATT : clause de paix, clause de sauvegarde, produits de substitution des céréales, appréciation des engagements en fin de période, agrégation des produits pour les calculs de baisse des droits, écoulement des stocks, croissance du marché mondial... En demandant cette clarification, le Conseil voulait sauvegarder les grands principes qui sont à la base de la PAC : sa pérennité, la préférence communautaire et la nécessité du maintien de sa vocation exportatrice .

Finalement, un accord était trouvé sur l'agriculture le 8 décembre 1993, et le cycle de l'Uruguay était conclu le 15 décembre 1993, après 7 ans de débats difficiles. La signature de l'Acte final eut lieu le 15 avril à Marrakech, réunissant 117 pays.

b) Le cadre actuel issu des accords de Marrakech de 1994

Le soutien interne : une baisse de la " mesure globale de soutien " qui différencie les types d'aides directes.

Les aides internes à l'agriculture, calculées sous forme de " mesures globales de soutien ", ont été diminuées de 20 % par rapport à 1986-1988 :

BAISSE DE LA MESURE GLOBALE DE SOUTIEN (MGS)

(en millions d'écus)

Source : Commission Européenne

Soulignons que la baisse des prix d'intervention Européens, dans le cadre de la réforme de 1992, avait déjà fait baisser de plus de 20 % la mesure globale de soutien communautaire.

Toutefois, certaines aides sont exclues des engagements de réduction.

Les aides dites de la " boîte verte " , considérées comme n'ayant aucun effet sur les échanges ou la production, en sont totalement exclues.

Il s'agit des aides intervenant dans les domaines suivants :

- recherche,

- lutte contre les parasites et les maladies,

- formation,

- services de vulgarisation et de consultation,

- services d'inspection,

- services de commercialisation et de promotion,

- services d'infrastructure,

- détention de stocks publics à des fins de sécurité alimentaire,

- aide alimentaire intérieure,

- soutien du revenu découplé (c'est-à-dire indépendant de la production et des

rendements),

- sécurité des revenus,

- aide en cas de catastrophes naturelles,

- cessation d'activités,

- adaptation des structures agricoles,

- protection de l'environnement,

- aide régionale (zones défavorables).

Les aides de la " boîte bleue " , liées à une limitation de la production, sont exclues de l'obligation de réduction, sous certaines conditions.

Il s'agit en pratique des aides suivantes :

- aides fondées sur une superficie et des rendements fixes,

- aides accordées pour maximum 85 % du niveau de base de la production,

- aides pour le bétail attribuées pour un nombre de têtes fixe.

Les aides directes Européennes, mises en place lors de la réforme de la PAC de 1992, sont incluses dans la boîte bleue (notamment les paiements compensatoires directs). Elles n'ont donc pas été touchées par l'obligation de réduction imposée par le GATT.

En vertu de la " clause de paix ", elles ne pourront être attaquées devant le GATT pendant neuf ans.

Les aides de la " boîte jaune " concernent le soutien par les prix, avec effets sur les échanges. Ce sont les aides principalement visées par les mesures de réduction.

La diminution des subventions à l'exportation

Suite à l'accord du GATT, les subventions à l'exportation sont réduites de 21 % en volume et de 36 % en budget , en l'espace de six ans. Cette réduction touche 20 catégories de produits.

La diminution oscille entre 2 % pour le sucre et 38 % pour le tabac et la viande de volaille :

POURCENTAGE DE DIMINUTION DES SUBVENTIONS À L'EXPORTATION

Source : Commission

Enfin, le troisième volet des accords de Marrakech concerne l'accès aux marchés pour les produits agricoles.

Les mesures d'accès aux marchés et les " équivalents tarifaires "

L'un des principes de base du GATT -opposé, on l'a vu, à la mise en oeuvre Européenne du principe de préférence communautaire- est de convertir les mesures de protection aux frontières en droits de douane fixes appelés " équivalents tarifaires " (et de réduire ces derniers).

Les " équivalents tarifaires "

En conséquence des accords du GATT, les mesures de protection aux frontières communautaires, ont été transformées en droits fixes, réduits de 36 % en six ans en moyenne, pour tous les produits, et d'au moins 15 % pour chaque type de produits, par rapport à la période 1986-1988, comme indiqué ci-dessous :

RÉDUCTIONS TARIFAIRES EN SIX ANS

Source : National farmers union, cité par la Commission Européenne

L'accord du GATT a prévu -on l'a vu- l'intervention d'une " clause de sauvegarde " déclenchant l'imposition, dans des conditions encadrées, de droits additionnels, en cas de dépassement du volume des importations par rapport à une moyenne, ou de chute du prix des importations.

L'accès minimum aux marchés

Dans l'optique d'une plus grande ouverture des marchés, l'accord du GATT prévoit que chaque pays signataire ouvre des contingents d'importation à droit douanier réduit (32 % du tarif de base) aux pays tiers . Les possibilités d'importation ainsi offertes seront, pour chaque groupe de produits, de 3 % de la consommation de la période de base (1986-1988). Ce taux sera porté à 5 % à la fin de la période de mise en oeuvre de six ans.

La " clause de rééquilibrage "

Loin des espérance françaises en la matière, l'accord final du GATT prévoit une simple clause de consultation en cas d'accroissement des importations communautaires de produits de substitution des céréales (PSC) par rapport à la moyenne 1990-1992.

L'accord du GATT, en effet, ne prévoit pas d'instrument de limitation effective des importations de ces produits, car il :

- n'instaure pas de contingentement qui aurait limité les importations,

- n'introduit pas de définition rigoureuse des PSC,

- ne fixe pas d'obligation de résultat à l'éventuelle " concertation " Euro-américaine prévue par la " clause de sauvegarde ".

Ce marathon de négociations agricoles a, on le constate, profondément influé sur le cadre de l'agriculture Européenne.

Il importe donc de saisir aujourd'hui l'enjeu que représentent les négociations multilatérales à venir et de s'y préparer au mieux.

c) Le cadre des futures négociations de l'OMC

La perspective de la reprise des négociations d'ici à 2000 est hypothéquée par les difficultés actuelles du Président des Etats-Unis à obtenir de la part du Congrès l'autorisation d'utiliser la procédure de négociation dite " fast track ", qui lui permet de négocier plus librement à l'OMC, le Congrès ne pouvant par la suite que ratifier ou rejeter en bloc, dans un délai limité, l'accord obtenu par le Gouvernement, sans pouvoir y apporter de modification.

Votre mission d'information estime qu'en aucun cas l'Europe ne doit engager de discussions commerciales internationales si l'administration américaine n'obtient pas une telle autorisation de la part du Congrès.

En effet, en l'absence de " fast track ", l'issue des négociations pourrait être remise en cause -et en particulier les éventuelles concessions américaines- au moment de sa ratification par le Congrès, lequel se garderait bien de supprimer les concessions Européennes.

Certaines personnalités entendues par votre mission d'information ont estimé qu'en tout état de cause, le président américain obtiendrait vraisemblablement, dans les tous prochains mois, une telle autorisation, si elle était sollicitée pour un mandat plus restrictif que la demande actuelle, pouvoirs exécutif et législatif étant globalement d'accord en matière agricole. Malgré les développements les plus récents de l'actualité, on ne peut donc exclure la perspective d'une reprise rapide des négociations, même si l'échéance en est provisoirement repoussée.

Sans préjuger du résultat de ces négociations, qui seront certainement longues et difficiles, il serait irresponsable de ne pas tenir compte, à l'heure de la réforme de la politique agricole Européenne, des éléments du contexte qui se mettent en place peu à peu et laissent entrevoir les stratégies des principales parties.

En particulier, votre président et vos rapporteurs ont pu constater, lors de leur déplacement aux Etats-Unis, dans le cadre de la préparation du présent rapport, que la récente réforme de la politique agricole américaine s'inscrivait dans une démarche offensive pour la conquête des marchés mondiaux et affirmait jouer le jeu de la compatibilité avec les règles de l'OMC.

La stratégie agricole mondiale des Etats-Unis

La loi agricole (ou " Farm Bill ") votée en 1996 aux Etats-Unis vise notamment à augmenter la pénétration des produits agricoles américains sur les marchés extérieurs . Dans ce but, l'administration a prévu une optimisation des soutiens à l'exportation et l'intégration de plus en plus d'aides aux agriculteurs dans la " boîte verte " de l'OMC. Les Etats-Unis ont donc adopté une logique de compatibilité entre leur politique agricole et les règles actuelles du commerce international, cherchant à se mettre en situation de bénéficier du développement annoncé des marchés mondiaux et de dénoncer à l'OMC les partenaires qui ne seraient pas, à leur sens, aussi vertueux.

Cette stratégie est un tournant dans la politique agricole américaine, vieille de plus d'un demi-siècle.

La politique agricole américaine : un soutien actif, né en 1933

Les fondements de la politique agricole américaine remontent aux années 1930 : dans le cadre de sa politique de relance, ou " New Deal ", après la grande dépression le président Roosevelt fit adopter en 1933 l'" Agricultural Adjustement Act ", qui a jeté les bases de l'intervention de l'Etat fédéral en agriculture, par des mesures de soutien des prix et des revenus agricoles (aides directes en contre-partie d'une réduction des emblavements ; prêts de soutien (10 ans) jouant le rôle de prix de soutien...) ainsi que par des programmes de développement rural et de conservation des ressources naturelles.

En 1938, puis en 1949, le cadre législatif du soutien fédéral à l'agriculture fut complété par 2 lois, souvent amendées par la suite, modifiant peu à peu les formes de l'intervention de l'Etat, comme le détaille l'encadré ci-après :

SOIXANTE CINQ ANS DE POLITIQUE AGRICOLE AMÉRICAINE

Les fondements : En 1933, dans le cadre du New Deal est adopté l'" Agricultural Adjustment Act " qui prévoit des mesures de soutien des prix et des revenus et de diminution de l'offre :

- les producteurs qui acceptent de réduire leurs emblavements, ou de conclure des accords de commercialisation avec les transformateurs, reçoivent des aides directes ;

- les agriculteurs participant aux programmes de réduction des surfaces cultivées bénéficient de prêts de soutien (loans) qui leur permettent de ne pas commercialiser immédiatement leurs récoltes. Ces prêts sont " non exigibles ", ce qui signifie que l'agriculteur peut les rembourser en abandonnant sa récolte à l'organisme d'intervention, appelé Commodity Credit Corporation (CCC). Le loan joue donc le rôle de prix de soutien.

En 1938 : la loi fixe le montant du prix de soutien des principales cultures. Des quotas de surface et éventuellement des limitations de quantités commercialisées sont instaurées par exploitation. Les aides directes sont plafonnées à 10 000 dollars par agriculteur. Un programme d'assurance-récolte est crée.

En 1949 : la loi introduit un dispositif d'intervention pour les produits laitiers .

En 1965 : la politique agricole américaine amorce un tournant puisque la loi réduit les prix de soutien au niveau des cours mondiaux. Désormais, l'aide aux revenus agricoles dépend surtout de l'effort budgétaire (sous forme d'aides directes), beaucoup plus que du niveau des prix de soutien et des mesures de contrôle de la production.

En 1973 est crée le système de prix d'objectif (target price) et de paiements compensatoires , appliqué jusqu'en 1995. Le prix d'objectif, différencié par culture, est sensé assurer une rémunération correcte aux producteurs. Son calcul est fondé, non sur la notion de parité de revenu utilisée jusqu'alors, mais sur une estimation des coûts de production. L'agriculteur qui participe aux programmes des grandes cultures (blé, céréales, fourragères, riz et coton) reçoit un paiement compensateur égal à la différence entre le prix d'objectif et le prix moyen de marché.

En 1985 , dans un contexte de crise agricole (effondrement des cours, explosion des mesures de soutien direct, hausse des stocks...) sont mis en place de nouveaux outils qui amorcent un découplage des aides par rapport à la production : la loi autorise les agriculteurs à recevoir les aides de certains programmes même s'ils ne sèment aucune culture ; les " marketing loans " sont mis en place pour le riz et le coton (prêts remboursés sur la base du prix de marché s'il tombe au-dessous d'un seuil fixé, correspondant à une subvention indirecte pour la différence entre ce seuil et le prix du marché) ; les subventions à l'exportation (programme " EEP ") sont mises en place.

En 1990 , la loi confirme l'orientation de l'agriculture vers le marché, avec une diminution des dépenses de soutien et une meilleure prise en compte de l'environnement. Pour remplir ces objectifs, un compromis budgétaire introduit dans les programmes de soutien une mesure dite " triple base " qui réduit de 15 % la surface primable tout en laissant au producteur une plus grande flexibilité d'assolement . Sur la triple base, non indemnisée, les agriculteurs peuvent semer les cultures de leur choix, sans réduire leurs droits aux aides " céréales " les années suivantes.

Le découplage des aides est ainsi accentué. Les " marketing loans " sont étendus aux oléagineux puis aux céréales (en 1993) ce qui traduit une priorité accordée à l'exportation.

Le budget agricole américain a été en moyenne entre 1991 et 1995 de 360 milliards de francs par an (58,2 milliards de dollars), dont 60 % consacrés à " l'aide alimentaire " intérieure . Les dépenses plus directement consacrées à l'agriculture se sont élevées à environ 122 milliards de francs par an (19,8 milliards de dollars) sur la même période, les aides directes représentent en moyenne 96 milliards de francs annuels.

LES DÉPENSES DU MINISTÈRE DE L'AGRICULTURE

(moyenne 1991-1995, en millions de dollars)

Source : USDA

En avril 1996 , la nouvelle loi agricole ou " FAIR ACT " (Federal Agricultural Improvement and Reform Act) marque un tournant dans la politique agricole américaine, qui résulte notamment des nouvelles priorités de la majorité républicaine du Congrès. Elle reflète la volonté d'une maîtrise des dépenses et d'une simplification des aides, mais aussi de l'affirmation de la nécessaire compétitivité de l'agriculture en vue de la conquête des marchés mondiaux et de la volonté de préparer les futures négociations de l'OMC par un découplage accru des aides .

D'après " La nouvelle politique agricole américaine ", table ronde du 72è Congrès de l'AGPB à Tours, Juin 1996.

Le tournant de 1996 : une volonté et des outils de conquête des marchés mondiaux

Le " FAIR Act " de 1996 est résolument tourné vers les marchés extérieurs. Volonté clairement affichée, suppression des freins à la production, système de soutien compatible avec les règles du GATT : la stratégie adoptée est offensive.

- une augmentation prévisible des volumes produits :

En ce qui concerne notamment les grandes cultures, le " FAIR ACT " a consacré la suppression des programmes annuels de gel des terres . Même si cette mesure est actuellement sans incidence, le taux de gel obligatoire étant de 0 % depuis 1992 pour le blé et depuis 1995 pour le maïs, cette mesure pourrait se révéler lourde de conséquences en période de stocks élevés et de récoltes importantes. De plus, a été décidée une diminution du programme décennal de conservation des sols, qui devrait avoir une incidence importante sur la production. Les experts du ministère de l'agriculture (USDA) et de l'institut de recherche américain FAPRI ^{30( * )} considèrent qu'environ 3 millions d'hectares pourraient être remis en culture d'ici l'an 2002, essentiellement en maïs . La production de riz devrait diminuer, au profit du maïs, du soja, de la betterave et du blé.

En outre, la liberté d'emblavement des agriculteurs américains est accrue , afin de leur permettre de réagir rapidement aux signaux du marché. Signalons que le soja bénéficie dorénavant en quelque sorte d'une aide indirecte, puisqu'il peut être ensemencé sur des surfaces aidées au titre des contrats de transition (voir ci-après).

Au total, d'après les études du FAPRI, l'augmentation de certaines productions entre la période 1993-1995 et 2004 devrait être la suivante :

L'AUGMENTATION PRÉVUE D'ICI À 2004 DES VOLUMES PRODUITS

Source : Food and Agricultural Policy Research Institute

- des aides directes classées dans la " boîte verte " de l'OMC

Pour les grandes cultures, le " FAIR Act " découple le système d'aide au revenu agricole des quantités produites et des prix du marché, en transformant les paiements compensatoires (" deficiency payments ") en aides forfaitaires (avec la fixation d'enveloppes budgétaires annuelles plafonnées).

Les aides directes sont octroyées sur la base de la signature de contrats dits " de transition ", par exploitation, d'après des références historiques de surfaces, de rendements et de types de production. Elles sont dégressives sur les sept années du programme et déconnectées de l'usage futur des terres agricoles.

Une liberté quasi-totale est rendue à l'agriculteur dans le choix de ses assolements, même si un lien est établi entre le bénéfice des programmes de transition et l'obligation de respect de mesures environnementales.

Ainsi, sur le plan du soutien interne à l'agriculture, les aides américaines sont passées dans la " boîte verte " du GATT. Cette situation risque de se traduire par une position plus dure lors des futures négociations multilatérales, vis-à-vis des pays qui ne sont pas dans ce cas de figure.

L'arbre ne doit pas cacher la forêt : la " vertu " réelle de la politique agricole américaine doit être mesurée, aussi, au vu de l'importance des montants financiers consacrés à l'aide alimentaire intérieure, au-delà des aides directes aux producteurs.

- une optimisation des programmes de soutien à l'exportation

Si le " FAIR Act " a diminué le montant global des aides à l'agriculture, il a maintenu intacte l'enveloppe des programmes de promotion des exportations, qui reste élevée. Ces outils sont toutefois aménagés en vue d'un développement des marchés et de l'expansion de produits à plus forte valeur ajoutée.

Le dispositif de soutien fait intervenir plusieurs programmes :

* pour la promotion des exportations , le " Market access programm " prévoit le remboursement des frais de promotion à l'étranger ; le " Cooperator programm " permet de financer les opérations de promotion visant la recherche de nouveaux marchés (pays en voie de développement) ;

* pour les aides à l'exportation, dans le secteur végétal, le programme " Export Enhancement programme ", (EEP) voit sa dotation augmentée les années à venir, dans le secteur laitier, un programme similaire existe, doté jusqu'en 2002 au niveau maximal compatible avec les accords du GATT.

* pour les garanties de crédit à l'exportation, la politique d'aide américaine se réoriente vers ce type de soutien indirect puisque les programmes concernés sont dotés de 5,5 milliards de dollars par an jusqu'en 2002. Ils pourront désormais s'appliquer aux produits à haute valeur ajoutée, traditionnel point fort du commerce extérieur Européen.

* pour le développement des exportations vers les pays émergents, un programme pour les pays émergents, (" Emerging markets programm "), est doté d'une enveloppe de 1 milliard de dollars de prêts et de crédits garantis sur 1996-2002 et de 10 millions de dollars par an d'assistance technique. Il est conçu à l'origine pour les anciennes républiques soviétiques. Quatre pays en bénéficient particulièrement actuellement : la Russie, l'Ukraine, l'Egypte (où les exportations ont été multipliées par 2,5 entre 1994 et 1996) et l'Afrique du Sud. Ce programme est particulièrement bien ciblé stratégiquement, et constitue en quelque sorte un " vivier " de pays à fort potentiel d'importations. Il est piloté par un comité de 16 personnes de haut niveau (industriels, banquiers, consultants et anciens fonctionnaires internationaux).

- une volonté de conquête clairement affichée

La politique actuelle de soutien revenu agricole américain vise à remplacer de plus en plus l'aide interne par l'accroissement de la production et l'ouverture des débouchés extérieurs.

La nécessité de raffermir la vocation exportatrice des Etats-Unis a d'ailleurs été le principal point d'accord entre le Congrès et le Président au moment de l'adoption du " Farm bill " de 1996.

Alors que les Etats-Unis réalisent déjà près du quart du commerce mondial, l'objectif du Ministère de l'Agriculture Américain est d'augmenter les exportations agricoles de cinquante pour cent entre 1994 et l'an 2000, soit de les porter à soixante-cinq milliards de dollars. Pour l'année fiscale 1995, les exportations agricoles s'élevaient déjà à 53 milliards de dollars, et en 1996 à 59,8 milliards de dollars.

Au-delà de cette stratégie américaine expansionniste, plusieurs éléments laissent présager des difficultés pour les négociations à venir.

Des perspectives inquiétantes

La détermination réaffirmée des pays du groupe de Cairns

Les représentants agricoles de ce groupe de pays ont récemment fait part, lors d'une réunion à Sydney en avril dernier, de leurs revendications pour les négociations multilatérales à venir dans le cadre de l'OMC :

- interdiction totale des subventions à l'exportation pour les produits agricoles ;

- réduction du niveau de soutien interne autorisé par l'OMC ;

- réduction des quotas et des tarifs douaniers ;

- élimination des barrières sanitaires " scientifiquement non justifiées " ;

- non-utilisation des réglementations environnementales et sociales comme barrières commerciales ;

- application des règles de l'OMC aux programmes d'aide alimentaire, de promotion et de crédits à l'exportation, pouvant être des subventions déguisées.

La politique agricole Européenne est sans nul doute l'une des cibles privilégiées de ce groupe d'Etats.

L'offensive prévisible des Etats-Unis

Le secrétaire américain à l'agriculture, M. Dan Glickman, a récemment énuméré, lors d'une audition publique devant une commission de la chambre des représentants américaine, les sujets qu'il souhaitait voir abordés, lors du futur cycle de négociations multilatérales à l'OMC :

- réduction accrue des tarifs à l'importation ;

- " élimination effective " des quotas tarifaires d'importation (par une baisse des droits sur les produits commercialisés au-delà de limites quantitatives) ;

- baisse, voir élimination, des subventions à l'exportation ;

- discipline plus stricte pour les entreprises commerciales d'Etat ;

- définition plus claire des mesures sanitaires et phytosanitaires (hormones, matériaux à risque, organismes génétiquement modifiés...).

Les Etats-Unis entendent peser de tout leur poids pour une reprise rapide des négociations multilatérales et, en particulier, pour la révision de l'accord sur les mesures sanitaires et phytosanitaires, prévue par les accords de Marrakech.

Un dialogue multilatéral déjà difficile

L'institutionnalisation de l'organisation mondiale du commerce (OMC), à la suite des accords de Marrakech, s'est accompagnée de la mise en place d'un organe permanent de règlement des différents (ORD), qui émane du conseil général de l'OMC et formalise les procédures de conciliation, d'arbitrage et de règlements des litiges (les fameux " panels ") de l'ancien GATT.

Force est de constater, plus de trois ans après la mise en place de l'OMC, que c'est l'Europe qui figure le plus souvent au banc des accusés , puisque l'Union Européenne est concernée par plus d'une plainte sur cinq.

LES PLAINTES DÉPOSÉES A L'OMC

ETATS CONTRE LESQUELS SONT DÉPOSÉES LES PLAINTES


ETATS A L'ORIGINE DES PLAINTES

L'agriculture Européenne est souvent visée : après le contentieux relatif au régime communautaire d'importation de bananes, le comité d'arbitrage de l'OMC a examiné, on l'a vu, la décision communautaire de ne pas autoriser l'importation de viandes anabolisées.

La réforme de la PAC est donc indissociable du contexte commercial international. Pour qu'elle soit pérenne, il est vital de relever le défi de sa compatibilité avec les règles du commerce international.

Mais le dialogue commercial multilatéral (et transatlantique) n'est pas le seul facteur de la mutation actuelle du contexte international de la PAC, même s'il en constitue un puissant levier.

2. La sécurité alimentaire à l'échelle mondiale pour les décennies à venir

Le contexte international des prochaines années, dans lequel devra s'inscrire la politique agricole Européenne, devrait être marqué, d'après les projections de diverses organisations internationales compétentes en la matière, par une baisse de l'index de sécurité alimentaire de certaines régions du monde, qui connaîtraient une forte expansion démographique.

a) Un fort accroissement démographique des pays du Sud

Les projections démographiques à moyen terme, réalisées par des organisations telles que la FAO (Food and Agriculture Organisation, rattachée à l'organisation des nations unies), laissent prévoir, d'ici un demi-siècle, un doublement de la population mondiale . Les " vieux " pays industrialisés ne seraient que peu concernés par cette évolution, puisque la très grande majorité des habitants supplémentaires proviendraient d'Asie et d'Afrique.

Avec des hypothèses moyennes de date de déclenchement, dans ces pays, de la " transition démographique ", et de rythme de la baisse corrélative à venir de la fécondité, les projections des Nations Unies prévoient que l'augmentation de la population des pays en développement serait de 95 % entre 1995 et 2050 -sous réserve du caractère aléatoire de prévisions démographiques à échéance de cinq décennies-.

Les études de la Banque Mondiale donnent les chiffres suivants d'ici à 2030 :

L'ACCROISSEMENT DE LA POPULATION MONDIALE

(en millions d'habitants)

D'après : Banque Mondiale

b) Une augmentation plus forte des besoins nutritionnels

D'après les études élaborées pour le sommet mondial de l'Alimentation, organisé par la FAO en 1996, l'augmentation des besoins nutritionnels connaîtrait un rythme encore plus rapide que l'accroissement démographique, notamment en raison du vieillissement de la structure par âge de ces populations, lié à la transition démographique, l'énergie alimentaire moyenne nécessaire à un adulte étant supérieure à celle nécessaire à un enfant.

En conséquence, il est prévu que les besoins en énergie d'origine végétale tripleront dans le demi-siècle à venir : ils seront doublés en Amérique latine mais quintuplés en Afrique.

L'ACCROISSEMENT DES BESOINS EN PROTÉINES VÉGÉTALES
D'ICI A 2050 (en %)

Source : Document d'information technique du sommet mondial de l'alimentation, FAO, 1996

Or, les différentes régions du monde ne disposent pas des mêmes atouts naturels pour répondre à cette demande accrue.

c) Des ressources naturelles limitées

Le sol

D'après la FAO, de toutes les terres du Monde, 11 % seulement sont naturellement cultivables . Le reste est trop sec (pour 28 %), trop humide (10 %), trop superficiel (22 %), gelé en permanence (6 %), ou affecté par des problèmes chimiques (23 %).

Les zones du Sud à forte croissance démographique sont assez touchées, bien que diversement, par cette limitation du potentiel cultivable liéé aux contraintes géographiques et géologiques :

SOL CULTIVABLE DANS LES PAYS DU SUD
(EN %)

* sol pentu, sableux, superficiel, pierreux, sec, à problèmes chimiques

Source : FAO

L'eau

La disponibilité en eau pure est le facteur de limitation le plus important à la mise en culture dans ces régions du monde.

Si 1,4 milliard de km ³ d'eau circulent à travers le cycle hydrologique de la planète, seul un dix millième en est disponible et d'accès facile. Les deux tiers en sont utilisés pour l'agriculture. Mais cette ressource est extrêmement concentrée géographiquement : si on compte en Suède 100 habitants par million de mètres cubes d'eau, on en compte 350 en Inde et 4000 en Arabie Saoudite et en Israël.

La pression démographique dans les pays du Sud est susceptible de faire encore reculer le volume d'eau offert par habitant.

La FAO estime que le volume d'eau par habitant aura diminué, entre 1950 et 2000, de moitié en Amérique du Nord et dans les trois quarts de l'Afrique. Dans 20 pays d'Afrique et au Proche-Orient, plus de 230 millions de personnes sont actuellement en dessous du seuil de pénurie hydrique, défini à 1000 m ³ par personne et par an. Le nombre de pays concernés par ce phénomène devrait passer à 29 en 2000 et à 38 en 2025

Cette donne future impose, en premier lieu, de la part des pays industrialisés, de développer une coopération active visant à structurer l'agriculture de ces pays pour lui permettre de répondre à l'augmentation des besoins.

Elle impose, aussi, de réfléchir à la nécessité d'une nouvelle " révolution verte " pour nourrir la planète.

d) Vers une nouvelle révolution verte ?

L'augmentation des rendements depuis 50 ans

La problématique de l'accroissement de la population mondiale et des besoins nutritionnels n'est pas nouvelle pour l'agriculture, qui a, jusqu'à présent, répondu aux sollicitations qui lui étaient adressées.

Depuis la deuxième guerre mondiale, une augmentation considérable des rendements et de la productivité agricole, ou " révolution verte ", a ainsi permis d'assurer la sécurité alimentaire de la planète.

Sous le triple effet de la sélection des variétés, de la mécanisation et de l'utilisation des produits phytosanitaires, les rendements agricoles se sont spectaculairement accrus.

Ainsi, en France, le rendement moyen du maïs est passé de 12,5 quintaux à l'hectare en 1950 à 84 quintaux en 1996, soit une multiplication par 7 qui a permis d'atteindre les meilleurs rendements du monde. L'augmentation des rendements moyens est presque aussi spectaculaire pour le blé, dont on ne récoltait avant la révolution verte que 20 quintaux à l'hectare -soit à peu près autant qu'au moyen-âge-, alors que le rendement actuel atteint, dans certaines zones, 130 quintaux à l'hectare, pour une moyenne avoisinant les 70 quintaux.

Comme le rappelle l'excellent rapport précité de notre collègue Jean Bizet sur les organismes génétiquement modifiés, les progrès de la génétique , permettant la sélection des variétés, auraient été à l'origine de la moitié des grains de productivité réalisés pendant la " révolution verte ".

A cet égard, les évolutions récentes en matière de génie génétique, retracées dans le rapport d'information précité, laissent entrevoir les prémices d'une nouvelle révolution agricole.

Une nouvelle révolution verte en marche ?

Les évolutions de ces dernières décennies ne se sont pas faites sans dommage : les progrès agronomiques, importants, réalisés, ont entraîné une augmentation de l'utilisation des engrais -multipliée par 3,6 en 20 ans- et des produits phytosanitaires -multipliée par 4,2-. Cette logique ne peut impunément être menée à terme.

La " révolution génétique " dont on ressent déjà les prémices, au travers de l'adaptation de plus en plus rapide des biotechnologies par de nombreuses puissances agricoles telles que les Etats-Unis, le Canada, l'Argentine, le Brésil, la Chine ou l'Australie, pourrait être à l'origine d'une nouvelle révolution verte, d'une ampleur considérable, donnant un nouveau souffle à l'augmentation des rendements et s'insérant dans une logique de développement durable, moins consommatrice d'intrants agricoles, même si la compatibilité de ces nouvelles technologies avec l'indispensable respect de l'environnement doit être assurée, de même que l'acceptation par le consommateur de cette technique.

Certains Etats s'engagent, en effet, résolument dans l'ère des cultures transgéniques, ainsi que le détaille l'encadré suivant, tiré du rapport précité de notre collègue Jean Bizet :

GÉOPOLITIQUE MONDIALE DES BIOTECHNOLOGIES

- l'Amérique du Nord dispose d'une avance certaine en matière de biotechnologie ;

- la sphère Pacifique semble s'engager dans cette voie (notamment le Japon et l'Australie) ;

- d'autres Etats émergents se sont résolument investis dans ce secteur : ainsi l'Amérique du Sud et la Chine ;

- au sein des pays Européens, des différences sensibles apparaissent dans la politique des différents Etats, des refus autrichien et luxembourgeois à la mobilisation des pouvoirs publics allemands.

QUELQUES CHIFFRES ÉLOQUENTS :

SURFACES DE CULTURES TRANSGÉNIQUES PAR PAYS EN 1997



TAUX DE CROISSANCE DES SURFACES TRANSGÉNIQUES ENTRE 1996 ET 1997

(en %)

Source : rapport de M. Jean Bizet précité.

Ainsi, un récent rapport de la Banque mondiale ^{31( * )} , consacré à la contribution que les biotechnologies pourraient apporter à la résolution du problème de la sécurité alimentaire mondiale, constatait que les techniques modernes de transgénèse sont un outil puissant pour améliorer l'agronomie, la lutte contre les pathologies, la physiologie des plantes et le rendement des cultures.

La Banque mondiale soulignait en outre que les biotechnologies sont " hautement compatibles " avec le but d'une agriculture durable, en raison de leur précision " chirurgicale " dans la lutte contre certains problèmes spécifiques, sans interférer sur les autres composantes du système agricole (contrairement aux herbicides et aux pesticides).

Les applications en vue de ces méthodes génétiques sont en effet, comme le détaille le rapport précité de notre collègue Jean Bizet, édifiantes : lutte contre les maladies, les ravageurs, adaptation des cultures aux conditions climatiques extrêmes, à la sécheresse, au froid, à la salinité des sols...

La " révolution génétique " en marche pourrait contribuer à enclencher une nouvelle révolution verte qui permette à l'agriculture d'accroître la quantité et la qualité de ses productions et de répondre aux besoins alimentaires du siècle à venir.

3. Les perspectives d'avenir des marchés agricoles mondiaux

Malgré la difficulté et l'incertitude fondamentale qui s'attachent à ce type d'exercice, qui repose sur des hypothèses de travail dont la réalisation n'est pas assurée, des perspectives de moyen terme pour l'évolution des marchés agricoles mondiaux ont été dressées récemment, que ce soit par la Commission Européenne ^{32( * )} , dans l'optique de la révision de la PAC, ou par l'organisation de coopération et de développement économique (OCDE) qui a, à l'occasion de la réunion au niveau ministériel du comité de l'agriculture les 5 et 6 mars dernier à Paris, rendu publiques ses prévisions en la matière ^{33( * )} .

Ces études concluent globalement à un accroissement futur des marchés agricoles mondiaux, cohérent avec la globalisation de l'économie et les perspectives démographiques évoquées ci-dessus.

a) Les prévisions de la Commission Européenne : des tendances favorables pour les marchés mondiaux.

Effectuant sa propre analyse, ainsi que la synthèse de différents travaux internationaux, (FAO, Administration américaine (USDA, FAPRI), Banque mondiale, OCDE), la Commission prévoyait, en 1997, des perspectives favorables pour les marchés mondiaux.

La Commission rappelle ^{34( * )} que :

- l'accroissement prévisible de la demande de produits alimentaires (résultant de l'accroissement démographique mais surtout de la croissance économique ), dans les pays en développement, combiné à des possibilités limitées d'accroissement proportionnel des productions intérieures de ces pays, a créé une vague d'optimisme pour les pays exportateurs ;

- certaines organisations internationales mettent en doute la capacité de l'agriculture mondiale à répondre à ces besoins croissants. L'augmentation la plus forte de la demande solvable proviendrait de la sphère Pacifique ;

- les prix des produits agricoles devraient donc être tirés à la hausse.

La Commission relève l'existence d'un large consensus quant à la prévision d'une expansion du commerce agricole mondial plus importante entre 1995 et 2005 que pendant les années 1980 et 1990. C'est le commerce des céréales qui devrait croître le plus. En Asie , (et en Chine surtout), en Afrique du Nord et au Moyen-Orient, l'élévation des niveaux de vie conduisent à la diversification des régimes alimentaires et à l'accroissement de la consommation de viande , dont profite le secteur de l'alimentation animale. Les importations de blé vers ces zones devraient augmenter fortement (un doublement de la demande chinoise est, par exemple, envisagé).

Les marchés du soja et de ses dérivés profiteraient d'une forte expansion, également liée à l'accroissement des besoins pour la nutrition animale. La consommation de viande de boeuf devrait croître dans les régions émergentes, de même que pour la viande de porc .

Le commerce international de la viande de volailles devrait être multiplié par 10, pour répondre aux demandes d'importation de la Chine, du Japon, du Moyen-Orient, du Mexique et de l'ex-Union Soviétique. Seule la demande de lait écrémé en poudre ne subirait pas de tendance à la hausse.

b) L'optimisme de l'OCDE pour les 5 ans à venir

Les prévisions de l'OCDE sont proches de celles de la Commission. La croissance prévue de la demande, tirée par celle des revenus, stimulerait les échanges mondiaux et soutiendrait les prix agricoles.

La croissance des exportations des pays de l'OCDE ^{35( * )} , entre aujourd'hui et 2003, devrait être la suivante :

LA HAUSSE PRÉVUE DES EXPORTATIONS AGRICOLES
DE L'OCDE D'ICI A 2003

Source : Secrétariat de l'OCDE, 1998

Par secteur, les prévisions de cette organisation sont les suivantes :

- pour les céréales

L'OCDE prévoit une augmentation de la consommation et de la production de céréales, faisant progresser les échanges internationaux de 27 % pour le blé et 63 % pour les céréales secondaires d'ici à 2003/2004, surtout au bénéfice de l'Union Européenne et des Etats-Unis. Les importations de céréales augmenteraient surtout en Asie, au Moyen-Orient et en Amérique latine. Après un record à la hausse en 1995/1996, puis 2 années de recul, les prix mondiaux des céréales augmenteraient pour atteindre 190 dollars la tonne pour le blé et 135 dollars pour le maïs.

Le détail de ces prévisions est reproduit ci-après :

PRÉVISIONS MONDIALES POUR LE BLÉ
(en dollars)

PRÉVISIONS MONDIALES POUR LES CÉRÉALES SECONDAIRES
(en dollars)

Source : Secrétariat de l'OCDE

- pour les oléagineux

L'OCDE prévoit une augmentation moyenne annuelle de 3 % sur la période, de la production et de la consommation d'oléagineux La demande d'importation progresserait vigoureusement à la suite du développement de l'élevage en Asie. Les prix baisseraient, avant de retrouver les niveaux élevés récemment atteints : en 2003, le prix mondial des tourteaux de soja serait de 260 dollars la tonne.

PRÉVISIONS POUR LES GRAINES OLÉAGINEUSES
(en dollars)


PRÉVISIONS POUR LES TOURTEAUX D'OLÉAGINEUX
(en dollars)

Source : Secrétariat de l'OCDE

- pour la viande

Les exportations des pays de l'OCDE devraient progresser de 2 % par an. Le prix de la viande bovine devrait se raffermir à moyen terme, celui de la viande porcine étant prévu à la baisse.

PRÉVISION D'EXPORTATIONS DE VIANDE DANS LA ZONE OCDE
(en dollars)

Source : Secrétariat de l'OCDE

- pour les produits laitiers

Dans ce secteur, où de nombreuses productions sont limitées par des quotas (dans l'Union Européenne, mais aussi au Canada, en Suisse, en Norvège, en Hongrie...) l'OCDE prévoit une augmentation de la production dans les pays n'appliquant pas de quotas.

Les prix mondiaux devraient se maintenir, les exportations augmentant, sauf pour le lait écrémé en poudre.

L'Inde, la Chine et le Pakistan devraient le plus accroître leur production laitière. La croissance de la demande asiatique bénéficierait surtout à l'Australie et à la Nouvelle-Zélande, pays exportateurs notamment vers la Corée et la Malaisie.

*

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Le contexte Européen et international de l'agriculture est donc en mutation rapide. Face à des défis à relever, à des dangers à éviter, à des chances à exploiter, la PAC doit répondre aux mutations de son environnement. C'est en juillet dernier que la Commission Européenne a fait part de son analyse et de ses propositions en la matière.

DEUXIÈME PARTIE -

PROJET ET RÉACTIONS

I. VERS UN NOUVEAU CADRE COMMUNAUTAIRE ?

L'" Agenda 2000 " présenté par la Commission Européenne en juillet 1997 s'efforce de définir une approche globale pour préparer l'Union à son élargissement.

La réforme de la PAC est conçue comme un élément de cet ensemble, qui comprend également une réforme des fonds structurels et une révision des perspectives financières -la question de la réforme des institutions restant pendante, quant à elle, compte tenu des décisions du Conseil Européen d'Amsterdam-.

La démarche de la Commission ne doit donc pas être comprise seulement par référence à l'état et aux perspectives des marchés agricoles, et en fonction des négociations commerciales internationales à venir : ces facteurs sont certes essentiels, mais ils ne sont pas les seuls, ce qui distingue la nouvelle réforme de celle de 1992. Pour la première fois dans l'histoire de la politique agricole commune, on est en présence d'une tentative de réforme " à froid " : la ligne directrice agricole laisse une marge importante, et la Communauté n'a pas à gérer d'importants excédents par de coûteuses opérations de stockage ou d'exportations subventionnées. Il s'agit de prévenir les difficultés plus que de les résoudre .

Les objectifs poursuivis par la Commission sont donc de moyen terme : empêcher la réapparition d'excédents non exportables, rendre la PAC plus facile à défendre dans les futures négociations de l'OMC, la concilier avec le processus d'élargissement à l'Est, garantir durablement son financement, enfin désarmer l'hostilité de certaines fractions des opinions publiques, notamment en mettant l'accent sur l'effort de développement rural. Autant d'objectifs louables, que bien peu contesteraient. Mais les moyens retenus sont-ils vraiment de nature à les atteindre ?

Ces moyens, déjà esquissés dans " Agenda 2000 ", ont été présentés en mars 1998 sous la forme d'un ensemble de propositions d'actes communautaires (document COM (98) 158 final).

A. LES PROPOSITIONS DE LA COMMISSION EUROPÉENNE

1. Dans les différentes productions

a) Le secteur des grandes cultures

La Commission Européenne, tout en soulignant la situation actuellement satisfaisante de ce secteur -avec des stocks d'intervention à un niveau très bas, une vive progression de la demande intérieure, et une forte baisse des restitutions à l'exportation- estime probable la reconstitution à moyen terme de stocks d'intervention très élevés, compte tenu des limites fixées aux subventions à l'exportation par les accords du GATT, et relève la complexité du système d'aides ainsi que sa mauvaise perception dans l'opinion publique.

S'inscrivant dans la logique de la réforme de 1992, la Commission propose donc une baisse de 20 % (de 119,19 à 95,35 écus/tonne) du prix d'intervention des céréales. Cette nouvelle baisse interviendrait en une seule étape, au 1er juillet 2000 ; elle s'accompagnerait d'une suppression des majorations mensuelles.

Elle serait compensée à 50 % par une augmentation de l'aide directe, qui passerait de 54,34 à 66 écus/tonne.

Le système de calcul des aides directes, transformant l'aide à la tonne en aide à l'hectare par application d'un coefficient de rendement régional, dans la limite de surfaces de base définies par des références historiques, est maintenu sous réserve de la suppression de deux facultés offertes jusqu'à présent aux Etats : celle de recourir au système de la superficie de base individuelle (aucun ne l'avait fait), et celle d'établir des superficies de base spécifiques pour le maïs ; en revanche, les Etats peuvent désormais prévoir, dans leurs plans de régionalisation, un coefficient de rendement particulier pour les cultures irriguées, dans la limite de surfaces de base spécifiques définies par des références historiques.

Les aides directes ainsi définies s'appliqueraient de la même manière aux céréales, aux graines oléagineuses, aux graines de lin non textile et à la mise en jachère volontaire. Les céréales à ensiler continueraient également à bénéficier des aides directes, contrairement à ce qu'avait initialement prévu la Commission en juillet 1997.

Ce schéma général est complété par des mesures particulières :

- l'aide directe accordée au titre des cultures de protéagineux serait fixée à 72,5 écus/tonne, dans le but de préserver leur rentabilité par rapport aux autres cultures arables ;

- les aides supplémentaires accordées aux producteurs de blé dur seraient maintenues à leur niveau actuel (344,5 écus par hectare pour les zones de production traditionnelles ; 138,9 écus par hectare pour les zones non traditionnelles) ;

- le prix minimum des pommes de terre destinées à la féculerie serait abaissé de 20 % (de 209,78 à 167,82 écus/tonne), cette diminution étant compensée pour moitié par une augmentation de l'aide directe, qui passe de 86,94 à 105,6 écus/tonne.

La Commission Européenne propose également une refonte des dispositions applicables au gel des terres.

L'instrument de la jachère obligatoire subsisterait juridiquement, mais son taux normal serait désormais de 0 % ; les petits producteurs resteraient exemptés de gel obligatoire des terres si ce taux était relevé (la définition du petit producteur étant inchangée, à savoir le producteur sollicitant des aides directes pour une superficie n'excédant pas celle nécessaire, compte tenu du rendement régional, pour produire 92 tonnes de céréales).

La jachère volontaire (pour une durée pouvant aller jusqu'à cinq ans) serait maintenue ; chaque Etat pourrait fixer une limite supérieure par exploitation à la superficie pouvant être gelée, la limite inférieure étant fixée en tout état de cause à 10 % de la surface arable. Les dispositions en vigueur concernant les cultures non alimentaires sur les terres gelées subsisteraient " sous réserve que des systèmes de contrôle efficaces soient appliqués " ; il en est de même des dispositions concernant les aides nationales pour les cultures pluriannuelles destinées à la production de biomasse sur les terres en jachère.

Le régime des pénalités serait également aménagé. Les sanctions financières, en cas de dépassement de la limite résultant du mécanisme de la superficie de base régionale seraient maintenues sous la forme d'une diminution des paiements lors de la campagne suivante, proportionnellement au dépassement constaté ; en revanche, le " gel extraordinaire " serait supprimé.

b) Le secteur de la viande bovine

La Commission Européenne souligne que la réduction du prix d'intervention des céréales doit s'accompagner d'une baisse analogue des prix garantis de la viande bovine, sauf à donner une compétitivité accrue à la viande blanche, ce qui serait particulièrement mal venu alors que les statistiques de vente suggèrent déjà une tendance spontanée de longue durée à la diminution de la consommation de viande bovine, indépendamment de la chute provoquée, un temps, par l'épidémie d'ESB (entre 1992 et 1996, la consommation de viande bovine aurait ainsi diminué en Europe de 3 kg par habitant et par an).

Une baisse importante des prix garantis permettrait, selon la Commission, de faire regagner du terrain à la viande bovine auprès des consommateurs Européens, et de pouvoir exporter sans restitution une partie de la production, évitant à celle-ci de buter sur les contraintes de l'OMC. A l'inverse, le maintien des prix conduirait à l'accumulation d'excédents de plus en plus difficilement exportables.

La Commission propose donc une baisse des prix garantis de 30 % en trois étapes (2000, 2001, 2002), compensée au fur et à mesure par une revalorisation des aides directes.

Cette revalorisation prendrait deux aspects :

- tout d'abord, une augmentation des primes spéciales aux bovins mâles (PSBM) et de la prime au maintien du troupeau de vaches allaitantes (PMTVA). La prime aux jeunes bovins mâles passerait de 135 à 220 écus par tête (+ 63 %) ; la prime aux gros bovins passerait, quant à elle, de 108,7 à 170 écus par tête (+ 56 %), tandis que la PMTVA passerait de 144,9 à 180 écus par tête (+ 24%) ;

- ensuite, l'octroi d'aides complémentaires financées par la Communauté, mais gérées par les Etats membres, en fonction de leurs propres priorités, dans le cadre de règles communes. La détermination des enveloppes nationales s'effectuerait en fonction de la part de chaque Etat membre dans la production. Les aides devraient être accordées par animal ou par hectare de pâturage permanent, ces deux critères pouvant être combinés.

La Commission souligne que, au total, " si l'on tient compte des ressources fournies par les primes de base et les aides supplémentaires, le niveau des primes qui pourraient être versées aux producteurs serait le suivant : 310 écus par tête (+ 130 %) pour les taureaux, versés en une fois, 232 écus (+ 113 %) pour les boeufs, versés en deux fois, 215 écus par tête (+ 48 %) et par année pour les vaches allaitantes et 70 écus par tête (nouvelle prime) et par année pour les vaches laitières, afin de tenir compte de l'incidence de la réduction des prix de soutien de la viande bovine sur la valeur des vaches laitières " . Le montant exact des primes effectivement perçues par les producteurs dépendrait toutefois des décisions des Etats membres sur l'utilisation des enveloppes financières accordées dans le cadre des aides supplémentaires.

Les droits à prime resteraient enfermés dans des plafonds. Le nombre maximal de primes, pour les bovins mâles, demeurerait limité à 90 par exploitation ; les plafonds régionaux de droits à la prime pour les bovins mâles resteraient fixés au niveau atteint pour la campagne 1997-98 ; des plafonds nationaux seraient par ailleurs introduits pour les droits à la PMTVA (la référence étant au choix le niveau de 1995 ou de 1996, majoré de 3 %). En outre, le plafond de 2 unités de gros bétail (UGB) par hectare pour l'éligibilité aux primes serait maintenu.

La prime à l'extensification pour les exploitations dont la densité est inférieure à 1,4 UGB/ha serait sensiblement relevée (de 36 à 100 écus/tête). Le régime d'aide à la " transformation " des veaux (" prime Hérode ") serait supprimé.

Compte tenu de ces éléments, les achats publics seraient supprimés à compter du 1er juillet 2002, pour être remplacés par un régime d'aide au stockage privé qui serait déclenché lorsque les prix descendraient à 103 % du prix de base.

c) Le secteur laitier

La Commission pronostique une diminution de la demande de lait d'environ 3 % d'ici à 2005, en raison notamment de la réduction de la consommation de beurre et d'une moindre utilisation de produits laitiers pour l'alimentation des animaux. L'excédent de la production sur la consommation se situerait alors autour de 9 millions de tonnes en équivalent lait entier.

Compte tenu des contraintes pesant sur les productions laitières du fait des accords du GATT, des stocks d'intervention importants de lait écrémé en poudre pourraient se constituer. Le développement des exportations de fromages se heurterait aux limites fixées pour les restitutions ; dans le cas du beurre, la marge laissée par les accords du GATT permettrait en principe d'écouler les excédents par des exportations subventionnées, mais à la condition que des débouchés suffisants puissent être trouvés, ce qui ne serait nullement acquis.

Ainsi, la Commission considère que, sans justifier des mesures radicales (suppression des quotas et forte baisse des prix garantis), les perspectives du secteur laitier ne permettent pas de s'en tenir au statu quo. Ecartant un système de " doubles quotas " -selon elle probablement incompatible avec les règles de l'OMC, et par ailleurs difficile à gérer- elle suggère une réforme comptant quatre volets : le maintien du système des quotas laitiers jusqu'en 2006 ; une augmentation progressive, qui atteindra finalement 2 %, de la quantité globale de référence ; une baisse progressive des prix de soutien ; une réforme et un relèvement des aides directes.

La baisse des prix finalement proposée est plus forte que celle envisagée dans l'" Agenda 2000 " (10 %). Elle serait de 15 % pour les prix d'intervention de la poudre de lait écrémé et du beurre (qui passeraient respectivement à 174,69 et à 278,97 écus/100 kg) et de 17 % pour le prix indicatif du lait (qui passerait à 25,72 écus/100 kg). La Commission souligne que le maintien des aides pour la culture des céréales à ensiler ainsi que l'augmentation des quotas disponibles -mesures qui n'étaient pas prévues dans l'" Agenda 2000 "- permettent d'envisager une baisse plus importante, dont l'impact sur la compétitivité serait plus que proportionnel (une baisse de 15 % serait deux fois plus efficace qu'une baisse de 10 %, en permettant notamment d'exporter sans restitutions la plupart des productions Européennes de fromages).

L'augmentation des quotas s'effectuerait en quatre campagnes, de 2001 à 2004 ; pour la France, l'augmentation (2,3 %) serait légèrement supérieure à la moyenne, portant la quantité nationale de référence à 24 297 594 tonnes en 2004. La moitié de l'augmentation serait affectée aux exploitations situées dans des zones de montagne (sans possibilité de transfert au cours des deux premières années) ; l'autre moitié irait en priorité aux jeunes agriculteurs souhaitant commencer ou développer une production laitière.

La prime à la vache laitière que la Commission prévoit d'instaurer comprendrait plusieurs éléments :

- une prime de base au titre de la production laitière. Le nombre d'unités de prime, pour chaque producteur, serait défini en divisant le quota laitier de l'exploitation par le rendement moyen communautaire (5,8 tonnes par an) ; cette prime passerait de 25 écus en 2000 à 50 écus en 2001, 75 écus en 2002 et 100 écus en 2003 ;

- une prime complémentaire de base au titre de la production de viande, calculée en fonction des rendements nationaux (pour la France, le montant supplémentaire par unité de prime serait de 12,1 écus en 2000, 23,1 écus en 2001, et 35,2 écus à partir de 2002) ;

- une aide octroyée par les Etats membres, qui recevraient à cet effet des dotations déterminées en fonction de la quantité nationale de référence pour la production laitière. Cette aide pourrait prendre la forme d'un complément aux primes de base, ou d'un paiement à l'hectare de pâturage permanent (" prime à l'herbe "). Elle serait fondée sur des critères objectifs, indépendants des fluctuations des prix de marché, de manière à assurer l'égalité de traitement entre producteurs et à éviter toute distorsion de concurrence. Pour la France, le montant global de l'aide serait de 47,2 millions d'écus en 2000, puis de 93,9 millions en 2001, puis de 141,1 millions d'écus en 2002, puis enfin de 187,9 millions d'écus à partir de 2003.

Le total des aides par unité de prime (y compris les paiements effectués au titre de l'organisation de marché de la viande bovine) ne pourrait excéder 90 écus en 2000, 180 écus en 2001, 270 écus en 2002, et 330 écus en 2004.

Dans les mêmes conditions, le paiement maximal à la surface ne pourrait excéder, par hectare, 210 écus en 2000, 280 écus en 2001, et 350 écus à partir de 2002.

2. Les propositions en matière de gestion des soutiens

La Commission Européenne propose que les Etats membres aient la faculté de moduler, dans certaines limites, les paiements directs aux agriculteurs. Cette modulation ne serait pas applicable aux indemnités compensatoires spécifiques que la Commission prévoit par ailleurs d'accorder aux agriculteurs des zones défavorisées au titre du développement rural.

Le premier type de modulation prévu est une application du principe d'" éco-conditionnalité " . Les Etats membres sont invités à préciser les exigences environnementales devant être respectées " compte tenu de la situation spécifique des terres agricoles utilisées et des productions concernées ", et à prévoir des sanctions pour non-respect de ces exigences ; ces sanctions pourraient être une réduction, voire une suppression des aides directes.

Le deuxième type de modulation suggéré est lié à l'emploi . Les Etats membres fixeraient un taux minimum d'utilisation de main-d'oeuvre, en deçà duquel les paiements directs pourraient être réduits, dans une proportion pouvant aller jusqu'à 20 % ; cette règle s'appliquerait avant le " plafonnement " global des aides par exploitation.

Les montants éventuellement économisés par les modulations seraient affectés aux actions agro-environnementales menées dans le cadre de la politique de développement rural.

Les Etats membres sont par ailleurs invités à prendre " les mesures appropriées " pour que les aides directes bénéficient seulement aux agriculteurs capables de prouver " qu'ils n'exercent pas les activités liées à l'aide principalement dans le but de bénéficier des paiements prévus dans le cadre des régimes de soutien ".

Enfin, le montant total des aides directes par agriculteur serait soumis à une règle de dégressivité au-delà d'un plafond de 100 000 écus par an ; les paiements seraient réduits de 20 % pour fraction comprise entre 100 000 et 200 000 écus, et de 25 % pour la fraction dépassant les 200 000 écus.

3. Les mesures préconisées en matière de développement rural

Les propositions de la Commission dans le domaine du développement rural sont liées à celles concernant la politique de cohésion. Une profonde réforme de cette dernière est prévue. Les objectifs des Fonds structurels seraient ramenés à trois : l'objectif 1, concernant les régions en retard de développement (PIB/habitant inférieur à 75 % de la moyenne communautaire), un nouvel objectif 2, concernant les zones en reconversion économique et sociale quelles que soient leurs caractéristiques, et un nouvel objectif 3, sans critère régional, portant sur le développement des ressources humaines. Les " initiatives communautaires " (gérées par la Commission elle-même) seraient concentrées sur trois domaines : le développement rural, la coopération transfrontalière, l'action contre les discriminations dans l'accès au marché du travail. Le fonds de cohésion serait maintenu. Un " instrument structurel de pré-adhésion " (ISPA) serait par ailleurs créé au bénéfice des PECO candidats à l'adhésion, préfiguration d'un fonds de cohésion pour ces pays ; l'action de l'ISPA s'ajouterait à celle menée au titre du programme PHARE, ainsi qu'aux aides agricoles de pré-adhésion.

C'est en fonction de ce nouveau cadre que la Commission présente, sous forme d'un projet de règlement unique, ses propositions concernant le développement rural, qu'elle considère comme un volet particulièrement important de la réforme, dans la mesure où elles tendent à élargir sensiblement le champ des actions possibles et à en modifier les modalités de financement.

Les diverses mesures pouvant être financées au titre du développement rural seraient les suivantes :

- soutien aux investissements dans les exploitations, dans la limite de montants maximaux fixés par les Etats membres ;

- aides à l'installation des jeunes agriculteurs ;

- actions de formation professionnelle ;

- soutien à la cessation anticipée de l'activité agricole (préretraite) à partir de l'âge de 55 ans (dans la limite de 15 000 écus par exploitant et de 3 500 écus par travailleur) ;

- octroi d'indemnités compensatoires dans les zones défavorisées, pour un montant compris entre 40 et 200 écus/hectare ;

- soutien aux méthodes de production conçues pour protéger l'environnement et préserver l'espace naturel, dans la limite de montants maximaux modulés en fonction de la zone d'implantation de l'exploitation (ces montants maximaux seraient de 600 écus/hectare pour les cultures annuelles, de 900 écus/hectare pour les cultures pérennes spécialisées, et de 450 écus/hectare pour les autres utilisations des terres) ;

- aides aux investissements destinés à améliorer les conditions de transformation et de commercialisation des produits agricoles ;

- soutien à la sylviculture (par l'octroi de primes au boisement des terres agricoles, dans la limite de 600 écus/hectare pour les exploitants ou groupements d'exploitants, cette limite étant abaissée à 150 écus/hectare pour les autres personnes de droit privé ; par l'attribution d'aides directes à la préservation des forêts, pour un montant compris entre 40 et 120 écus/hectare) ;

- soutien aux mesures destinées à encourager l'adaptation et le développement des zones rurales (y compris la diversification des activités, la rénovation des villages, l'amélioration des infrastructures...).

Dans les zones rurales situées dans des régions relevant de l'objectif 1 des Fonds structurels, les actions de développement rural seraient financées en règle générale par la section " orientation " du FEOGA ; toutefois, les indemnités compensatoires pour les zones défavorisées, les mesures agri-environnementales, les aides au boisement et les préretraites seraient prises en charge par la section " garantie " du FEOGA.

Dans les autres zones, l'ensemble des actions serait financé par la section " garantie " du FEOGA.

Pour certaines des mesures destinées à encourager l'adaptation et le développement des zones rurales (aides à la commercialisation de produits de qualité, à la diversification des activités, à l'amélioration des infrastructures), le FEOGA interviendrait subsidiairement dans le cas des zones relevant de l'objectif 1 ou du nouvel objectif 2, le financement de telles mesures dans ces zones pouvant être assuré par le FEDER.

4. Les prévisions de la Commission en matière de financement de la PAC

Les prévisions de la Commission pour la période 1999-2006 concernant l'évolution de la ligne directrice agricole, qui définit le plafond des dépenses agricoles communautaires, la conduisent à juger possible de financer à la fois la réforme qu'elle propose et les dépenses agricoles liées à la première vague de l'élargissement à l'Est, tout en conservant une marge budgétaire importante.

La ligne directrice évoluerait en effet comme suit :

1999	2000	2001	2002	2003	2004	2005	2006
45 205	46 940	48 750	50 630	52 600	54 650	56 790	59 020

(en millions d'écus courants)

A supposer que les six PECO avec lesquels des négociations d'adhésion sont entamées (Pologne, Hongrie, République tchèque, Slovénie, Estonie, Chypre) adhèrent à l'Union en 2002, la ligne directrice serait la suivante :

2002	2003	2004	2005	2006
50 940	52 990	55 120	57 350	59 680

(en millions d'écus courants)

La Commission évalue à 3 145 millions d'écus en 2006 le coût supplémentaire entraîné par la réforme des OCM qu'elle préconise . Compte tenu des autres mesures proposées, et notamment du développement des dépenses structurelles supportées par le FEOGA, l'augmentation totale des dépenses relevant de la ligne directrice agricole serait de 6 035 millions d'écus en 2006. Les dépenses agricoles supplémentaires entraînées par l'élargissement s'élèveraient, quant à elles, à 3 900 millions d'écus.

Dans ces conditions, le total des dépenses relevant de la ligne directrice agricole atteindrait, en 2006, 49 350 millions d'écus pour l'Union à quinze, et 53 250 millions d'écus pour l'Union élargie, ce qui dans les deux cas laisserait subsister une marge importante sous la ligne directrice agricole (cette marge serait de 9 670 millions d'écus pour une Union à quinze, et de 6 430 millions d'écus pour une Union à vingt-et-un).

Il est à noter que les prévisions de la Commission ne font apparaître aucune difficulté pour que les dépenses totales de la Communauté restent en dessous de l'actuel plafond des ressources propres, soit 1,27 % du PIB communautaire.

B. UNE COHÉRENCE PROBLÉMATIQUE

La réforme de la PAC paraît, au total, procéder d'un double mouvement : d'une part, un approfondissement de la réforme de 1992 tendant, par de nouvelles baisses de prix, à permettre des exportations sans restitutions, de manière à libérer l'agriculture Européenne des contraintes découlant des accords en vigueur de l'OMC et à mettre les Européens en position plus favorable lors de la reprise des négociations internationales ; d'autre part, un effort pour que la PAC, qui reste vivement contestée, notamment dans certains pays membres, soit mieux perçue par les opinions publiques.

Ainsi, la PAC se trouverait consolidée face aux facteurs externes et internes susceptibles de la fragiliser. Mais les propositions de la Commission sont-elles de nature à assurer cette consolidation ?

1. Une légitimité plus forte ?

Dans ses propositions, la Commission Européenne a voulu tenir compte des critiques récurrentes contre certains aspects de la PAC. L'exposé général des motifs qui précède, dans le document COM (98) 158 final, les propositions de règlements relatifs à la réforme, précise même que " réconcilier le citoyen, le consommateur, avec la politique agricole est une des tâches primordiales pour les années à venir ".

Plusieurs aspects des propositions de la Commission sont dirigés vers ces objectifs. Les mesures concernant la dégressivité des aides au-delà d'un plafond, celles concernant la modulation des aides en fonction de critères relatifs à l'emploi et à la présentation de l'environnement, celles tendant à garantir que les aides soient la contrepartie d'une véritable activité agricole, sont autant d'efforts pour remédier à des situations susceptibles de détériorer l'image de la PAC.

De manière plus positive, la Commission assure vouloir " mieux répondre aux attentes de la société ", en réorientant la PAC en fonction des exigences qui s'expriment en matière d'environnement et d'aménagement du territoire. Elle met en avant, à cet égard, ses propositions concernant les zones défavorisées, l'élevage extensif, l'augmentation des quotas laitiers dans les zones de montagne, l'encouragement aux méthodes de production respectueuses de l'environnement ; elle souligne également que le développement rural devient le " second pilier de la PAC ", avec la mission d'intégrer celle-ci à un effort global d'aménagement de l'espace et de protection de la nature.

La Commission souligne par ailleurs que ses propositions relatives à la simplification de la réglementation et à la prise en compte du principe de subsidiarité devraient contribuer à corriger l'image d'une PAC " technocratique ", trop complexe et trop éloignée du terrain, prêtant le flanc à la fraude.

Enfin, elle fait observer que la baisse des prix prévue, tout en permettant aux consommateurs Européens de bénéficier de produits à meilleur marché, améliorera sensiblement la compétitivité de l'agriculture Européenne, permettant ainsi de corriger, vis-à-vis de l'extérieur, l'image d'une Europe protectionniste, faussant le jeu du marché par des subventions à l'exportation.

Au contraire, en l'absence de réforme, la persistance des faiblesses actuelles -développement de pratiques agricoles trop intensives, distorsions dans la répartition des soutiens- encouragerait les remises en cause globales, alors même que tendraient à se reconstituer pour certaines productions, ces stocks d'intervention d'un niveau très élevé qui, dans le passé, ont beaucoup contribué à ternir l'image de la PAC.

Le plaidoyer de la Commission Européenne pour une meilleure prise en compte des attentes des opinions, afin d'obtenir un consensus sur un " modèle agricole Européen ", ne manque assurément pas de force. L'idée générale de ce " modèle " - permettre à l'agriculture Européenne, grâce au développement des aides directes, de poursuivre simultanément des objectifs apparemment contradictoires : des prix compétitifs d'une part, une occupation harmonieuse du territoire et une meilleure protection de l'environnement, d'autre part - est une tentative séduisante de faire la synthèse des préoccupations en présence.

Toutefois, précisément par rapport aux objectifs retenus, les solutions envisagées paraissent présenter des faiblesses et des lacunes.

Tout d'abord, à l'issue de la réforme, les aides directes représenteraient une part considérable du revenu des agriculteurs. Schématiquement, on peut estimer que, pour un grand nombre d'exploitations, le produit des ventes couvrirait à peine les charges d'exploitation, et que le revenu serait essentiellement constitué par les paiements directs. Dans ces conditions, la PAC ne risque-t-elle pas d'apparaître comme un mécanisme d'assistance particulièrement favorable et relativement peu équitable ? Les agriculteurs eux-mêmes ne pourraient-ils craindre d'être perçus plus comme d'habiles capteurs de subventions que comme des producteurs à la rencontre de consommateurs sur un marché ? La réforme pourrait ainsi aboutir à un paradoxe : d'un côté, les revenus réels des agriculteurs diminueraient, dans la mesure où les propositions de la Commission prévoient une compensation seulement partielle des baisses de prix par les aides directes, mais d'un autre côté, les aides directes étant par définition plus " visibles " que le soutien par les prix- qui repose sur le consommateur plus que sur le contribuable- les agriculteurs pourraient apparaître comme plus " assistés ", plus " favorisés " qu'auparavant. Finalement, loin de réconcilier les opinions avec la PAC, la réforme proposée pourrait, notamment dans certains pays membres, prêter le flanc à des commentaires démagogiques qui pourraient aggraver le trouble d'opinions souvent peu au fait des réalités et des enjeux des marchés agricoles.

Le risque serait sans doute beaucoup moins grand s'il existait une correspondance relativement claire entre les aides directes et les missions non rémunérées par le marché qui sont en même temps assignées aux agriculteurs Européens en matière d'aménagement de l'espace, de protection de la nature, de participation au développement rural. Mais, telles qu'elles sont définies dans les propositions de la Commission, les aides restent essentiellement conçues par rapport au processus productif, calculées en fonction de la taille et des activités de l'exploitation. De ce fait, leur justification reste trop ambiguë pour qu'il soit aisé de convaincre les opinions publiques de leur bien-fondé.

On peut par ailleurs estimer que certaines attentes fortes des opinions semblent trop peu prises en compte dans les propositions de la Commission, alors qu'elles font partie intégrante d'une meilleure acceptabilité de la PAC.

Il s'agit tout d'abord de l'emploi agricole , dont l'évolution constamment négative contrarie les efforts de revitalisation du milieu rural. La Commission assure que la réforme de 1992 a ralenti la tendance à la réduction du nombre d'exploitations et, plus généralement, à la baisse de l'emploi agricole ; elle fait également valoir que les actions structurelles menées par la Communauté ont permis de créer ou de sauvegarder un nombre important d'emplois en milieu rural. Toutefois, la tendance n'est nullement enrayée, alors que la population active agricole a une moyenne d'âge élevée. Face à cela, la " modulation " des aides en fonction de critères d'emploi sera-t-elle un remède adapté ? On peut craindre qu'une mesure de caractère négatif, et d'application sans doute difficile, ne soit pas à la mesure du problème. La politique de développement rural apparaît comme un instrument plus convaincant, mais, à nouveau, l'objectif d'amélioration de l'emploi ne paraît pas occuper dans les mesures proposées la place centrale qu'il a dans les opinions.

La qualité des produits agricoles constitue également un souci croissant des consommateurs : dans son exposé des motifs, la Commission en fait certes un des objectifs essentiels du " modèle agricole Européen ", mais cette exigence n'occupe qu'une place mineure dans le dispositif proposé : elle n'est mentionnée que dans le cadre de " l'encouragement de l'adaptation et du développement des zones rurales ", et sous le seul angle de la commercialisation. Certes, les mesures envisagées pour mieux intégrer à la PAC les préoccupations environnementales peuvent être présentées comme concourant, indirectement, à la politique de qualité des produits. Mais ces mesures, qui auront au demeurant à faire la preuve de leur efficacité, ne sauraient suffire à répondre aux attentes croissantes des consommateurs-attestées par la vogue des produits " biologiques "- en matière de sécurité sanitaire et de valeur gustative des produits. Une chose est de décourager les méthodes de production les plus nuisibles à l'environnement, une autre est, plus positivement, d'orienter la production dans le sens d'un effort constant de qualité.

Ainsi, telle qu'elle est conçue, la poursuite du processus de disparition du soutien par les prix au profit d'un système d'aides directes ne paraît en mesure de donner à la PAC la plus forte légitimité auprès des citoyens et des consommateurs dont la Commission Européenne souligne la nécessité pour justifier sa proposition de réforme.

2. Un financement mieux garanti ?

La réforme proposée est-elle, par ailleurs, de nature à consolider le financement de la PAC , dont la place importante dans le budget de la Communauté est périodiquement mise en cause ?

A cet égard, les avantages de la démarche adoptée par la Commission peuvent paraître importants. En l'absence de réforme, les dépenses budgétaires agricoles évolueraient certes moins rapidement, mais la marge considérable qui apparaîtrait alors sous la ligne directrice agricole pourrait favoriser la remise en cause de son mode de calcul. A l'inverse, en continuant à remplacer par des paiements directs le soutien par les prix et surtout en faisant assumer par le FEOGA-garantie une part notable des dépenses consenties au titre du développement rural, les propositions de la Commission permettraient de " remplir " suffisamment la ligne directrice agricole pour que celle-ci conserve sa signification et puisse donc être maintenue sous sa forme actuelle.

Surtout, le principe d'une baisse des prix compensée par des aides directes peut sembler justifié dans la perspective de l'élargissement. Les prix pratiqués dans les pays candidats sont très sensiblement inférieurs à ceux en vigueur dans l'Union Européenne, et resteront encore inférieurs si la baisse des prix proposée est décidée. Les agriculteurs de ces pays, qui bénéficieront ainsi d'une hausse des prix lors de l'adhésion, n'ont donc pas vocation à bénéficier des aides directes compensatoires. La réforme proposée devrait dès lors aider à maîtriser le coût budgétaire de l'élargissement, en permettant de limiter les dépenses de soutien des prix qui joueront pour tous les Etats membres, et en mettant l'accent sur les aides compensatoires qui n'ont pas vocation, du moins dans un premier temps et sous leur forme actuelle, à s'appliquer dans l'ensemble de l'Union.

Cependant, les propositions de la Commission comportent également, sur le plan budgétaire, des incertitudes et des risques.

Certes, la hausse des dépenses budgétaires pour le fonctionnement des OCM serait surtout sensible au milieu de la période couverte par la réforme puisque, en fin de période, elle se trouverait atténuée par la diminution des dépenses d'intervention. Néanmoins, au total, la réforme se traduirait par une augmentation durable de dépenses budgétaires n'ayant pas le caractère structurel, et donc réparties selon des critères ne reflétant pas la richesse relative des pays membres.

Or, ces propositions interviennent dans un contexte marqué par une tension entre les pays les plus fortement contributeurs nets -Allemagne et Pays-Bas- qui réclament un plafonnement de leurs contributions, et les pays les plus bénéficiaires de la politique de cohésion économique et sociale, qui craignent un redéploiement des dépenses structurelles vers les pays d'Europe centrale et orientale.

Dans un tel contexte, l'idée d'un accroissement des aides directes n'apparaît pas sans risques. Comme on l'a souligné plus haut, la réforme envisagée ne paraît pas renforcer suffisamment l'" acceptabilité  " de ces aides, qui pourraient dès lors se trouver contestées plus encore qu'aujourd'hui. Si la réforme préservait clairement la distinction entre dépenses obligatoires (que le Parlement Européen ne peut modifier) et dépenses non obligatoires (pour lesquelles il a le " dernier mot "), la protection des crédits destinés aux paiements directs serait cependant assurée : mais il n'en est pas ainsi. En prévoyant le financement partiel du développement rural par le FEOGA-garantie, la Commission a voulu introduire un élément de souplesse, permettant d'utiliser une partie de la marge éventuellement laissée disponible par la gestion des OCM pour des actions de développement rural ; mais si cette proposition était approuvée par le Conseil, on se trouverait alors dans une situation où une partie des crédits inscrits au FEOGA-garantie (les dépenses relatives aux OCM) relèverait du régime des dépenses obligatoires (D.O.), et l'autre partie (les dépenses relatives au développement rural) du régime des dépenses non obligatoires (D.N.O.), sans qu'il y ait de frontière nette dans leur utilisation. La distinction D.O./D.N.O. y résisterait-elle ?

Comme le Parlement Européen n'a cessé de contester cette distinction dans laquelle il voit une atteinte à ses pouvoirs budgétaires, on peut craindre qu'il n'y ait là l'ouverture d'une brèche qui pourrait, à terme, conduire à une modification profonde des conditions de fixation des dépenses agricoles communautaires.

En prévoyant d'accroître la part des aides directes dans le revenu des agriculteurs, et en ouvrant simultanément la voie à ce que le devenir de ces aides relève du Parlement Européen, les propositions de la Commission paraissent donc introduire un élément de fragilité dans le financement de la PAC.

3. Une agriculture plus compétitive, moins exposée dans les négociations internationales ?

La Commission souligne que la baisse des prix qu'elle préconise rendra les productions Européennes plus compétitives sur le marché communautaire comme sur le marché mondial, réduira le risque de réapparition de surplus invendables, facilitera l'adhésion des PECO et fortifiera la position Européenne dans le prochain cycle de négociations commerciales multilatérales.

Toutefois, il semble que les effets pouvant être attendus de la baisse des prix prévue soient plus incertains que ne le suppose la Commission, et que les modalités de la compensation envisagée puissent entraîner de graves déséquilibres.

Dans le cas des grandes cultures, l'alignement des aides aux cultures des oléagineux sur celles accordées aux cultures céréalières pourrait conduire à des distorsions. Cette formule, souligne la Commission, permettrait à l'agriculture Européenne de se libérer des contraintes de l'accord de Blair House conduisant à limiter les surfaces pouvant être plantées en oléagineux. En réalité, son effet principal serait d'entraîner une diminution très sensible de la production Européenne d'oléagineux, les agriculteurs ayant intérêt à se tourner vers les cultures céréalières, plus rentables et bénéficiant des mécanismes régulateurs communautaires qui ne jouent pas pour les productions oléagineuses. Le risque serait particulièrement accentué en cas de forte hausse du prix des céréales, qui pourrait entraîner une baisse généralisée des aides ( ^{36( * )} ) et dissuader de ce fait doublement la production d'oléagineux.

On aboutirait ainsi à un paradoxe : la production Européenne d'oléagineux se réduirait alors que la Communauté est fortement déficitaire dans ce domaine, où elle couvre moins du tiers de ses besoins, tandis que la production céréalière, qui est largement excédentaire, se trouverait encouragée, ce qui pourrait conduire à un encombrement du marché.

Cette distorsion s'accompagnerait d'un déséquilibre entre les régions, les zones où les cultures oléagineuses correspondent à des contraintes d'assolement se trouvant défavorisées. Ce phénomène pourrait être aggravé par la compensation seulement partielle de la baisse des prix, qui sera proportionnellement mieux supportée par les exploitations situées dans des zones bénéficiant d'avantages comparatifs : la production devrait avoir dès lors plus tendance qu'aujourd'hui à se concentrer dans les zones les plus productives, à rebours des objectifs de développement rural que la Commission met par ailleurs en avant.

La forte baisse des prix prévue dans le cadre de la viande bovine pourrait également susciter de graves déséquilibres , sans pour autant permettre d'atteindre les objectifs qui la justifient en principe.

Certes, à supposer qu'une baisse du prix des céréales soit décidée, une répercussion sur le prix de la viande bovine paraît indispensable pour préserver l'équilibre entre les différents types de viande sur le marché Européen. Mais une forte baisse principalement destinée à conquérir des marchés extérieurs, et compensée seulement en partie par des aides directes, soulève des difficultés d'une autre ampleur.

Tout d'abord, on peut de toute manière douter qu'une baisse de 30 % des prix d'intervention suffise pour que la production Européenne puisse s'imposer sans restitutions sur les marchés émergents, compte tenu des prix pratiqués par les exportateurs d'Amérique du Nord et du Sud. Il n'est pas même certain que cette baisse suscite un mouvement marqué de reconquête du marché intérieur : en effet, d'une part, on ne peut savoir dans quelle mesure elle sera répercutée par la filière, et d'autre part, la relative désaffection des consommateurs pour la viande bovine ne paraît pas tenir seulement à un facteur de prix.

Ensuite, la compensation partielle de la baisse des prix, alors que le revenu brut d'exploitation moyen des éleveurs bovins est déjà inférieur à celui de la plupart des autres secteurs agricoles, affaiblirait gravement nombre d'exploitations spécialisées. La plupart ^{37( * )} des projections sur les conséquences de la réforme proposée doivent être considérées avec précaution dans la mesure où elles ont été réalisées en tenant pour acquise la suppression de la prime au maïs-ensilage, alors que celle-ci a finalement été maintenue dans les propositions définitives ; en outre, des inconnues subsistent puisque, dans le projet de réforme, des marges importantes sont laissées aux Etats membres pour les modalités d'application. Néanmoins, les analyses convergent pour mettre en évidence une forte chute de l'excédent brut d'exploitation, allant de 15 à 35 % selon les systèmes d'exploitation. L'impact serait particulièrement négatif dans les systèmes naisseurs, ce qui signifie que le bassin allaitant français, déjà en situation de fragilité, se trouverait particulièrement affecté, à l'encontre, une fois de plus, des objectifs d'aménagement de l'espace.

Enfin, le remplacement des achats publics d'intervention par des aides au stockage privé ferait peser une incertitude sur la possibilité de conserver un soutien efficace des prix, notamment en cas de crise grave.

Au total, la réforme proposée mettrait en cause l'équilibre de nombreuses exploitations et créerait de fortes disparités entre les types de producteurs . La tendance à la concentration des exploitations se trouverait encouragée, accentuant le processus de désertification de certaines zones. On irait ainsi, par certains aspects, à l'exact opposé des objectifs affichés par la Commission.

La cohérence de la réforme des productions laitières apparaît plus incertaine encore . La baisse des prix de 15 % ne semble pas suffisante pour améliorer la situation concurrentielle de la production Européenne sur le marché mondial, puisque, dans le cas du beurre comme de la poudre de lait, les restitutions sont de deux à quatre fois plus importantes que le taux retenu. L'efficacité de la baisse serait certes plus grande dans le cas des fromages, mais la quantité supplémentaire qui pourrait alors vraisemblablement être exportée sans restitutions compenserait seulement la diminution des exportations subventionnées qu'imposent les accords du GATT pour les prochaines années. Ainsi, la réduction des prix ne paraît pas réellement justifiée par la perspective d'un développement des exportations Européenne.

On peut par ailleurs douter que les consommateurs Européens bénéficient de manière significative de cette baisse , dans la mesure où le prix du lait à la production n'entre souvent que pour une part relativement réduite dans le prix des produits laitiers à la consommation.

En revanche, l'impact serait sensible et clairement négatif pour la situation des producteurs de lait, le relèvement des aides directes ne compensant que partiellement la baisse des prix des produits laitiers et de la viande bovine. La chute de l'excédent brut d'exploitation pourrait, selon les premières estimations, être supérieure à 15 %.

Compte tenu par ailleurs du coût élevé de la réforme, on peut se demander si celle-ci a sa justification en elle-même, ou si, dans les modalités actuellement envisagées, elle n'a pas plutôt pour but principal de préparer une réforme de plus grande ampleur incluant l'abolition du système des quotas.

Enfin, la réforme proposée est-elle de nature à fortifier la situation de l'agriculture dans la perspective de la reprise des négociations commerciales internationales ? La Commission assure qu'une réforme menée préalablement aux négociations, selon le schéma retenu en 1992, donne une position plus forte aux négociateurs Européens, qui peuvent s'abriter derrière une législation récente et constituant une concession.

On peut estimer au contraire que cette approche revient à déplacer unilatéralement le point de départ de la négociation, en défaveur de l'agriculture Européenne : ne peut-on interpréter en ce sens la manière dont se sont déroulées les négociations de l'Uruguay round ?

Toujours est-il que la démarche de la Commission ne paraît pas pleinement convaincante, pour deux principales raisons : d'une part, les baisses de prix envisagées ne paraissent pas, du moins dans certains secteurs, de nature à assurer aux productions Européennes une compétitivité indépendante de l'octroi de restitution ; d'autre part et surtout, il n'est pas acquis que les aides directes telles qu'elles sont conçues dans la réforme, c'est-à-dire non dépourvues de liens avec la production, ne se trouvent pas le moment venu au centre de la controverse sur les subventions à l'agriculture.

II. UN PROJET QUI SUSCITE DE NOMBREUSES RÉACTIONS

La présentation, le 16 juillet 1997, par la Commission Européenne, de son document " Agenda 2000 : pour une Union plus forte et plus large " a été suivie des premières propositions de règlement, en date du 18 mars dernier.

Durant ces dix mois, les instances Européennes, les Etats membres ainsi que les organisations professionnelles agricoles Européennes et nationales ont pu prendre connaissance de ces propositions et les analyser. Ils les ont, à de nombreuses reprises, commenté et n'ont pas manqué, soit de les approuver, soit de les rejeter, soit d'y apporter des modifications.

La mission d'information tient , tout d'abord, à saluer le travail effectué par la Commission, qui a rempli le rôle d'initiative que lui confèrent les traités, et répondu à une demande du Conseil Européen de décembre 1995. En effet, en présentant dans un document global, faisant directement suite à la Conférence intergouvernementale, une communication sur le futur cadre politique et financier de l'Union, compte tenu des perspectives de l'élargissement, la Commission a donné ainsi un contenu au cadre institutionnel et juridique de l'Union Européenne. Le lien avec le Traité d'Amsterdam est donc indiscutable.

La mission d'information considère nécessaire d'examiner les positions des différents partenaires face à la réforme de la PAC. Certes, ces positions sont appelées à évoluer. Il n'en demeure pas moins essentiel de comprendre les différents enjeux en présence pour prévoir les stratégies que chaque partenaire va développer dans les mois à venir. Enfin, les orientations que la mission d'information proposera devront tenir compte, par souci de réalisme et d'efficacité, des positions des différents partenaires.

A. AU NIVEAU EUROPÉEN

1. Les instances Européennes et le calendrier de la réforme de la PAC

Les propositions de la Commission Européenne ont entraîné peu de réactions de la part des autres institutions communautaires (et notamment du Parlement Européen), ce qui est tout à fait logique, puisque les propositions de la Commission sont relativement récentes.

La plupart des interlocuteurs rencontrés par la mission d'information prévoient d'ailleurs que l'aboutissement des négociations sur la réforme de la PAC devrait intervenir qu'après les élections législatives allemandes, mais avant les prochaines élections Européennes .

Les discussions se situent actuellement au niveau du Conseil des ministres de l'agriculture. C'est en septembre dernier que ceux-ci se sont livrés à un premier échange de vue sur cette réforme. Depuis, chaque réunion des ministres de l'agriculture (la dernière en date étant celle des 25 et 26 mai dernier) a donné lieu à un débat sur les propositions de réforme de la PAC, notamment au mois de novembre 1997. La réunion du 30 mars dernier, qui a fait suite à la présentation par la Commission Européenne de ses propositions de règlements, a suscité de nombreuses réactions des différents Etats membres.

De son côté, le Parlement Européen est resté jusqu'à présent très " discret " sur le thème de la réforme de la PAC. La mission a examiné néanmoins avec attention le document de travail sur l'Agenda 2000 présenté par la Commission de l'agriculture et du développement rural du Parlement Européen.

Le Comité économique et social (CES) Européen a adopté son avis sur le projet de réforme de la PAC en séance plénière le 10 décembre 1997. Le CES approuve la présentation par la Commission d'orientations sur l'avenir de l'Union. Il regrette cependant que plusieurs objectifs n'aient pas été cités parmi les priorités de la politique agricole, comme l'occupation du territoire, en tenant compte des secteurs amont et aval de l'agriculture, et la situation de l'emploi dans le milieu rural.

Il craint que les mesures proposées par la Commission ne soient pas de nature à garantir le maintien du revenu des agriculteurs et regrette que cet aspect n'ait pas été pris en compte dans l'Agenda 2000.

Le comité demande que la réforme de la PAC conforte le caractère multifonctionnel de l'agriculture Européenne. En dehors de sa vocation à produire des biens agricoles sains et de qualité, il souligne également son rôle essentiel dans l'aménagement du territoire, dans le développement des zones rurales et dans la préservation de l'environnement.

Les chefs d'Etat et de Gouvernement des quinze, lors du sommet de Luxembourg des 12 et 13 décembre 1997, ont eu à se prononcer sur l'ensemble du projet de l'Agenda 2000. Le texte final se limite à constater que les propositions de la Commission Européenne " constituent une bonne base de travail ", et invite cette dernière à présenter " dans les meilleurs délais " des propositions détaillées. Le Conseil Européen a toutefois avalisé deux demandes françaises : la Commission doit ainsi séparer la programmation financière des Quinze de celle prévue pour l'adhésion des pays candidats. Les moyens financiers mis à la disposition de la politique agricole commune, dont la France est un grand bénéficiaire, seront calculés sur la base actuelle de la ligne directrice agricole. La réforme envisagée doit, en outre, aboutir, selon les conclusions de Luxembourg, " à des solutions économiquement saines et viables, socialement acceptables et permettant d'assurer des revenus équitables ainsi qu'un juste équilibre entre secteurs de production, producteurs et régions et en évitant des distorsions de concurrence ".

Le prochain sommet Européen de Cardiff des 15 et 16 juin prochain devrait prendre acte des nouvelles propositions de la Commission Européenne, sans aboutir, en raison de la proximité des élections allemandes, à de nouvelles décisions.

2. Une forte opposition des organisations professionnelles agricoles Européennes

Plusieurs organisations professionnelles agricoles Européennes ont exprimé de fortes critiques à l'encontre des propositions de la Commission Européenne. Il s'agit du Comité des organisations professionnelles agricoles (COPA), du Comité général de la coopération agricole (COGECA), de la Coordination paysanne Européenne (CPE) et du Comité Européen des jeunes agriculteurs (CEJA).

Pour l'ensemble de ces organisations, l'Agenda 2000 ne contient pas d'élément vraiment porteur permettant de défendre et d'améliorer un modèle agricole Européen fondé sur un juste équilibre entre les exploitants, les productions et les territoires.

a) Une absence de " modèle agricole d'avenir " pour le COPA

Le COPA réaffirme le " rôle multifonctionnel " de l'agriculture, autour des fonctions de production, d'aménagement du territoire et de son rôle social. Ce tryptique, est, selon le COPA, le seul moyen d'assurer un équilibre acceptable entre les forces contradictoires auxquelles est soumis ce secteur : libéralisation accrue des échanges et évolutions technologiques d'un côté, sécurité des denrées alimentaires, protection de l'environnement, bien être animal, valorisation de l'espace naturel et cohésion sociale de l'autre.

Le COPA regrette l'absence, avant que le détail des propositions de réforme de la Commission Européenne ne soit examiné, de véritables débats de fond sur la place de l'agriculture dans notre société.

Il relève cinq difficultés essentielles dans les propositions de la Commission : la " durabilité " des aides directes ; le risque de " renationalisation rampante " de la PAC ; la complexité administrative, surtout dans le secteur laitier ; la nécessité d'une réflexion plus approfondie sur la modulation des aides et l'" éco-conditionnalité ", cette dernière ne devant en tout cas pas se concrétiser par des sanctions, mais par des " incitations " ; enfin le " manque de précisions " sur le sort qui sera réservé aux aides directes lors des prochaines négociations de l'Organisation mondiale du commerce.

En outre, le COPA estime que ces propositions devraient aboutir à une baisse des revenus agricoles, comprise entre 5,5 et 6,5 milliards d'écus.

En conclusion, le COPA reproche au volet agricole du Paquet Santer de ne pas esquisser les premiers traits d'un véritable modèle agricole Européen.

b) " Une mauvaise voie " pour la CPE

La Coordination paysanne Européenne (CPE) considère que la réforme de la PAC est " sur une mauvaise voie ". Elle rejette le thème central des propositions -privilégier le marché mondial par rapport au marché intérieur de l'Union Européenne- qu'elle qualifie d'" inacceptable pour les agriculteurs Européens ".

La CPE estime que l'Union Européenne s'engage dans une " spirale destructrice " en choisissant, comme moteur de la PAC, la " course mondiale aux plus bas coûts de production ". " La vente des produits agricoles en dessous des coûts de production, associée à des aides directes compensatoires, ne peut être durable ", craint le groupement de petits agriculteurs Européens. La CPE affirme que la nouvelle PAC fera " disparaître chaque année des centaines de milliers d'exploitations agricoles ".

Par ailleurs, selon la CPE, la réforme encourage la production intensive et ne propose pas au niveau Européen d'instrument sérieux de modulation et de plafonnement des aides ?

c) Une quasi absence de prise en compte des jeunes agriculteurs dans le projet Européen pour le CEJA

Lors de la présentation du projet de l'Agenda 2000 en juillet 1997, le Conseil Européen des jeunes agriculteurs (CEJA) a manifesté sa vive opposition aux propositions de la Commission Européenne. Il est vrai que la Commission a maladroitement omis de faire référence au terme " jeunes agriculteurs " dans son document. Ainsi, M. John Lee, président du Ceja, a indiqué que le projet de réforme " démontre que les aspirations des jeunes agriculteurs n'ont manifestement pas la priorité dans l'Union ".

Le Conseil Européen des jeunes agriculteurs s'est félicité, en mars dernier, des projets de règlements de la Commission tendant à l'augmentation des quotas laitiers. Il est vrai que cette proposition n'avait jamais été envisagée, depuis 15 ans, par la Commission. Toutefois, la proposition de réduction de 15 % du prix des produits laitiers annule les effets positifs de la hausse du quota, selon le CEJA.

Notons par ailleurs que le Bureau Européen de l'environnement (BEE), le World wide fund for nature (WWF), Bird Fife International et l'Eurogroup pour le bien être animal considèrent " qu'en dépit de changements apparents, les propositions de la Commission continuent de stimuler l'agriculture intensive et polluante ".

Ils résument ainsi leurs positions : " Quelques bons éléments dans un paquet globalement mauvais ".

B. LA POSITION DES DIFFÉRENTS ETATS MEMBRES

Afin de mener une étude comparative des attitudes des différents Etats membres face aux propositions de la réforme de la PAC, la mission s'est rendue en Allemagne, en Italie, en Espagne et en Grande-Bretagne ainsi qu'en en Pologne. Il a également interrogé les ambassades de France des quinze pays de l'Union Européenne, mais aussi d'Argentine, d'Australie, du Canada, de Chine, des Etats-Unis, du Japon et des pays d'Europe centrale et orientale, qui ont fourni des éléments de réponse fort intéressants.

Qu'elles en soient ici remerciées.

1. Un consensus sur le principe d'une réforme de la PAC

Dès le mois de juillet 1997, les Etats membres ont réagi aux propositions de la Commission Européenne. La session informelle d'Echternach, au Luxembourg entre les ministres de l'agriculture, en septembre 1997 a constitué le " lancement " des premières discussions.

Outre les nombreuses réunions de travail hebdomadaires qui permettent aux experts agricoles de chaque pays d'approfondir les propositions de la Commission, deux temps forts ont, comme indiqué ci-dessus, marqué les premières négociations sur ce dossier : les réunions des ministres de l'agriculture de novembre 1997 et du 30 mars 1998.

Lors de la réunion des ministres de l'agriculture de novembre 1997, quatorze Etats membres -l'Espagne refusant de signer ces conclusions- ont adopté un texte commun transmis aux Chefs d'Etat et de Gouvernement, qui se sont réunis les 12 et 13 décembre dernier.

Ce document - présenté comme un compromis synthétique sur la PAC, présenté par la Présidence luxembourgeoise- dégage les orientations communes, de nature générale, et indique que, " sans préjudice de ce que la ligne directrice agricole recouvre, il serait nécessaire de la maintenir en tant que plafond dans son principe et ses modalités actuelles de calcul ". Par ailleurs, ces conclusions évaluent positivement la réforme de la PAC de 1992 et recommandent, dans les grandes lignes, la poursuite du projet de réforme actuelle. A ce titre, le document de compromis estime que les prévisions de développement du marché effectuées par la Commission dans les secteurs de la viande bovine, des céréales et des produits laitiers " constituent une bonne hypothèse de travail ". Il est fait spécifiquement référence aux surplus structurels substantiels à prévoir si le statu quo est maintenu. S'agissant des objections de l'Union Européenne au cours du prochain cycle de négociations commerciales de l'OMC, les Quinze ont exprimé la volonté de " préserver un mode de production agricole qui réponde aux besoins et aux attentes de l'agriculteur et du consommateur Européen , tout en veillant à ce que la libéralisation des marchés s'inscrive dans un contexte international, dans lequel les contraintes de l'agriculteur Européen sont reconnues et dans lequel ni les préférences communautaires ni la solidarité avec les pays en développement ne sont en péril ". Pour le reste, le document de compromis parcourt les propositions de la commission, tout en mentionnant les thèmes généralement négligés -les produits originaires du bassin méditerranéen et le statut critique des jeunes agriculteurs-.

Au-delà de ce cadre de référence, important sur le principe, mais assez vague pour dégager une quasi unanimité, l'éventail des positions exprimées est très large, les négociations promettant d'être longues et difficiles.

Le débat du 30 mars dernier, organisé par le ministre britannique de l'agriculture et président du Conseil, M. Jack Cunningham, a permis aux quinze de présenter dans le détail leurs positions sur la réforme de la PAC.

Le consensus, quasi unanime, de novembre dernier, a montré sa fragilité quand il s'est agi de se prononcer sur les propositions de règlement de la Commission Européenne. L'accord global sur le principe d'une " réforme bis de la PAC " a dès lors cédé devant l'importance des divergences entre les différents partenaires.

Le texte de compromis auquel sont parvenus les Etats membres lors du Conseil Agriculture se limite à reconnaître que la réforme est nécessaire et s'engage à poursuivre les négociations, en privilégiant cinq secteurs clé, mais sans se fixer d'échéance .

2. De profondes divergences d'appréciation

Le présent paragraphe se propose d'examiner la position des Etats membres, hormis celle de la France qui fait l'objet d'une analyse plus détaillée.

La réaction générale que suscitent ces propositions de réformes est globalement négative. Néanmoins, si certains Etats les ont rejetées catégoriquement, d'autres ne se sont pas prononcés officiellement, ou n'ont pas émis d'avis sur toutes les propositions de la Commission.

Aussi la mission d'information, tout en procédant à un examen approfondi des déclarations de chaque Etat, a surtout cherché à dégager des orientations générales.

A ce stade de l'analyse, et à moins de quinze jours du sommet Européen de Cardiff, les positions des Etats Européens peuvent faire l'objet d'une répartition -quelque peu simplificatrice, mais nécessaire pour la clarté de notre présentation- en quatre groupes.

Ces positions sont le reflet des contacts pris par la mission sénatoriale lors de ses différents déplacements, ainsi que des informations qu'elle a pu recueillir dans la presse française et étrangère.

La première catégorie de pays regroupe les pays globalement favorables au contenu de la réforme . Ces Etats souhaitent d'ailleurs que la Commission aille plus loin dans la baisse générale des prix. Il s'agit du Royaume-Uni, de la Suède et du Danemark.

La deuxième catégorie comprend les Etats, qui tout en étant plutôt favorables au " Paquet Santer " et aux propositions de la Commission sur la PAC, souhaitent certaines modifications (Pays Bas, Autriche).

La troisième catégorie réunit les pays qui souhaitent utiliser ces négociations pour améliorer leur situation. Alors qu'ils s'étaient fortement opposés à la réforme de la PAC en 1992, ou qu'ils estiment ne pas en avoir véritablement profité, les Etats ne veulent ni rejeter les propositions de la Commission ni les accepter. Ils désirent, sur des domaines très ponctuels et très précis, une amélioration de leur traitement . On pourrait qualifier cette démarche de pragmatique : la Grèce et l'Italie ont adopté cette position.

La quatrième et dernière catégorie rassemble les Etats opposés aux propositions de la Commission : ces pays ne proposent pas pour autant de projet alternatif, mais souhaitent des modifications substantielles au texte présenté. Ce groupe est le plus nombreux : il rassemble notamment la France, l'Allemagne, l'Espagne, le Portugal et l'Irlande.

a) Une " bonne réforme " à accentuer

Le Royaume-Uni, la Suède et le Danemark jugent que les propositions de la Commission vont dans le " bon sens ", même s'ils souhaitent généralement une accentuation du dispositif. Ces Etats estiment que l'Union Européenne doit aller plus loin et plus vite, en mettant en place des aides dégressives et temporaires.

Les performances de l'agriculture danoise ^{38( * )} , sa dépendance vis-à-vis de l'exportation (les 2/3 de sa production sont exportés, à 50 % vers les pays tiers) et la valorisation du progrès technique conduisent le Danemark à prôner une politique agricole commune orientée vers le marché et un accroissement de la compétitivité. Les priorités du gouvernement danois sont donc :

- le maintien du marché commun agricole et le refus de toute renationalisation de la PAC ;

- le refus de la voie malthusienne (réduction de quotas, gel des terres, ...) ;

- une option favorable à une baisse des prix garantis ;

- un mouvement graduel vers la libre-entreprise pour permettre au secteur agricole de s'adapter ;

- des compensations, totalement découplées , liées à des objectifs environnementaux et structurels ;

- une anticipation des tendances lourdes : rapprochement vers les prix des PECO (impact commercial positif de l'élargissement) ; préparation de la négociation internationale de l'OMC.

Compte tenu de ces priorités, le Danemark a été le premier Etat membre à ce jour à se prononcer fermement en faveur des réformes. Prônant une approche libérale et compétitive pour la PAC, il voit dans les propositions Santer la fin de la limitation de la production.

Approuvant globalement les orientations générales de la Commission pour les OCM " grandes cultures " et " viande bovine ", le ministre Paul Ottosen prône l'abolition de l'ensemble des quotas avant 2006 et une réduction des prix institutionnels supérieure aux 15 % proposés actuellement. Il invite la Commission à veiller à ce que les changements apportés aux fonds structurels (y compris le FEOGA- développement rural) n'accroissent pas les lourdeurs administratives. M. Ottosen a, en outre, incité ses collègues à considérer les réformes à long terme en prenant en compte l'élargissement à l'Est et les négociations à l'OMC.

Les organisations agricoles danoises approuvent les propositions de la Commission mais demandent une compensation intégrale de la baisse des prix, qui soit équitable entre les agriculteurs et les pays.

La Suède , dont l'agriculture se caractérise par un élevage principalement laitier, est favorable depuis le début des années 1990 à une réforme libérale de la politique agricole, pour favoriser le consommateur et la compétitivité du secteur agricole.

La Suède a dénoncé à plusieurs reprises les mécanismes actuels de la PAC et notamment :

- son coût pour le consommateur et le contribuable ;

- ses effets négatifs pour l'environnement ;

- son caractère obsolète (réglementation datant des années 1960, promouvant le productivisme sans souci de qualité ni de durabilité) ;

- sa production d'excédents qu'il faut stocker ou brader sur les marchés mondiaux ;

- son injustice (les soutiens vont en majorité aux grandes exploitations) ;

- sa complexité inextricable et son opacité.

La Suède plaide donc en permanence en faveur d'une réforme libérale de la PAC, par la recherche de trois objectifs :

- axer davantage la production agricole et les OCM sur le marché dans les mêmes conditions que les autres secteurs de l'économie ;

- mieux intégrer les objectifs environnementaux dans la PAC et rémunérer les prestations de services correspondants ;

- mieux prendre en compte la demande du consommateur (qualité des produits, bien être des animaux).

Une libéralisation accrue des échanges agricoles entraînée par le prochain cycle de l'OMC est jugée favorable aux exportateurs, aux consommateurs et aux budgets publics. La Suède prône l'ouverture sur les marchés extérieurs (à l'importation et à l'exportation), génératrice de croissance et seule voie d'avenir pour la PAC selon elle. La disparition de la préférence communautaire , voulue par la Suède, lors du prochain cycle de l'OMC, devrait provoquer une baisse des prix intérieurs qui rendrait tout encadrement de la production insupportable ; la boîte bleue du GATT serait supprimée, et imposerait le découplage des paiements compensatoires , ainsi que leur modulation en fonction de la taille de l'exploitation. La Suède considère les paiements compensatoires comme transitoires : ils doivent être à son sens supprimés avant le premier élargissement.

La Suède est un contributeur net au budget communautaire, très attachée à la rigueur budgétaire en matière de dépenses agricoles communautaires. Les propositions de la Commission sont l'occasion pour ce pays d'exprimer la nécessité d'une réforme de la PAC allant dans le sens d'une agriculture orientée vers le marché, compétitive et moins contenue.

C'est pourquoi, la Suède est satisfaite des orientations de la Commission et prône, pour les différents secteurs de la production, le rapprochement progressif vers les prix mondiaux, compensé de manière à éviter toute distorsion de concurrence pour le secteur du lait -signifiant la disparition à terme des quotas-.

Le consommateur (faible niveau des prix à la consommation), la sécurité alimentaire, le bien-être animal, et la protection de l'environnement par l'occupation de l'espace rural restent, parallèlement à une diminution du coût de la PAC, ses quatre principales préoccupations.

Si la Confédération des agriculteurs suédois (LRF) est globalement favorable à une libéralisation progressive du commerce mondial des produits agricoles et à des réformes supplémentaires, elle ne partage toutefois pas toutes les positions du Gouvernement suédois. La Confédération estime que les prix des produits agricoles doivent couvrir les coûts de production et que la proposition de la Commission ne permet pas d'atteindre cet objectif en Suède. De plus, elle s'oppose à la modulation et au plafonnement, car ces mesures ne favorisent pas la compétitivité des exploitations agricoles. Elle est également opposée à tout système qui " renationaliserait " la politique agricole commune. De même, l'introduction de l'écoconditionnalité dans le système d'aides est vue avec prudence par le LRF. En revanche, le LRF serait favorable à une dotation budgétaire plus importante pour l'environnement et la politique rurale, à condition qu'elle ne pénalise pas les politiques de marché. Par ailleurs, la prime unique pour les grandes cultures n'a pas les faveurs de la Confédération, qui craint que la production d'oléagineux ne disparaisse en Suède. Depuis l'adhésion de la Suède à l'Union Européenne, la production d'oléagineux a déjà diminué de 50 %. En revanche, le LRF voit positivement un certain nombre d'objectifs de la Commission exprimés dans l'Agenda 2000, comme par exemple le soutien du revenu. Toutefois, le LRF plaide pour une compensation intégrale des baisses de prix.

Les fondements de la position du Royaume-Uni concernant la PAC s'expliquent en partie par la prévalence d'une doctrine libérale, par une conception de l'alimentation " bon marché " pour le consommateur, une contribution financière Européenne jugée élevée de ce pays et par la densité de population d'un Etat qui ne craint pas la désertification.

Le Royaume-Uni estime que la PAC coûte cher au consommateur et au contribuable et que le soutien par les prix conduit à une allocation des ressources qui n'est pas optimale. Le Royaume-Uni juge ce système inefficace et coûteux par rapport à un système d'aide directe au producteur.

Le Royaume-Uni regrette que le revenu des agriculteurs n'ait pas augmenté malgré un soutien jugé considérable aux producteurs, et que le nombre d'exploitations ait sévèrement diminué. Il considère que la fraude et la bureaucratie sont les deux maux endémiques de la PAC. Les Britanniques insistent sur le fait que la PAC n'est budgétairement pas supportable à cause de la surproduction qu'elle encourage et de l'élargissement aux PECO, qui figure au programme de l'Union Européenne.

Enfin, les perspectives des prochaines négociations de l'OMC sont extrêmement présentes dans l'argumentaire des britanniques, qui y voient l'argument d'une réforme radicale de la PAC. Ils considèrent qu'en signant les accords de Marrakech, l'agriculture Européenne s'est engagée dans un processus qui lui impose d'être compétitive sur les marchés extérieurs, sans aide à l'exportation. Pour le Royaume-Uni, l'OMC est une contrainte majeure et l'Union Européenne ne saurait imposer son modèle de politique agricole. La libéralisation de la PAC est jugée inévitable et urgente, pour que l'agriculture Européenne puisse avoir une position offensive sur les marchés extérieurs et soit à même de se défendre sur son marché intérieur.

Le contenu de la réforme souhaitée par les Britanniques comprend :

- l'abandon du soutien à l'agriculture communautaire par les prix ;

- l'abolition du contrôle de l'offre (fin du gel des terres et du système des quotas) ;

- des aides directes dégressives , découplées de la production et limitées dans le temps ;

- un renforcement des aides spécifiquement liés à l'environnement ;

- la mise en place d'une politique rurale intégrée .

Le scénario idéal britannique peut être résumé de la manière suivante : les agriculteurs modulent leur production en fonction des exigences du marché. Ils peuvent exporter sans restitutions et les plus productifs (exploitations localisées en Angleterre) ne sont plus bridés par le gel des terres ou par les quotas. De nouveaux marchés sont conquis par l'agriculture et par l'industrie agro-alimentaire britanniques.

La réforme devrait entraîner une diminution de la valeur des capitaux puis, après ajustement, devrait leur assurer un meilleur taux de rendement. A terme, la baisse du nombre d'exploitations agricoles et un usage plus rationnel des intrants doivent assurer un revenu convenable aux agriculteurs désormais compétitifs sans aide directe.

Les différents acteurs britanniques concernés par la PAC (ministère de l'agriculture, organisations agricoles, institut de la consommation, associations de protection de l'environnement) ont une position très convergente. Ils sont unanimement pour une réforme qui fasse évoluer l'économie des produits agricoles vers le marché. Ils réclament donc l'abandon du soutien par les prix, la fin des restitutions à l'exportation et des droits à l'importation, ainsi que l'abolition des mesures de contrôle de l'offre.

La question des compensations ou de l'aide à l'ajustement suscite plus de divergences dans la réponse proposée. Mal nécessaire toléré de manière transitoire pour certains, ou complément indispensable de la réforme pour d'autres, tous se rejoignent cependant pour appeler de leurs voeux un système d'aides directes découplées de la production.

Les divergences de position entre Britanniques portent essentiellement sur l'utilisation des économies réalisées par la fin du soutien par les prix.

Le ministère de l'agriculture (MAFF) est satisfait des propositions faites dans Agenda 2000. Il souhaiterait que les mesures soient plus radicales et plus rapides, dans le sens d'une forte évolution libérale, surtout dans le domaine du lait et de la viande bovine. D'une manière générale, il souhaite que les paiements directs soient découplés de la production et compensent partiellement la baisse du prix d'intervention. Il souhaite que les taux des aides soient fixés pour trois ans. En outre, le ministère souhaite une réforme de l'OCM ovine avec une baisse de 40 % sur cinq ans des prix de base, compensée par une prime découplée, à taux unique.

Le MAFF est très réservé sur la modulation des aides proposée par l'Agenda 2000. Il est tout à fait opposé au plafonnement individuel de l'ensemble des aides directes, qui serait hautement discriminant et contraire à l'esprit de la réforme qui consiste à encourager les agriculteurs à être compétitifs. La proposition selon laquelle les Etats pourraient introduire une modulation au niveau national, dans le cadre de règles communément admises, pourrait être à son sens envisagée.

La dernière déclaration du secrétaire d'Etat britannique confirme cette démarche très " libérale ". Il s'est notamment déclaré favorable aux propositions de baisse des prix, préconisant une diminution de 30 % pour les produits laitiers, et la création d'enveloppes budgétaires nationales. Il a réclamé des aides directes temporaires et moins élevées, ainsi qu'une date d'expiration du régime des quotas laitiers.

Pour la National Farmers' Union (NFU), principal syndicat agricole regroupant 1.200.000 membres, il est indispensable de réformer la PAC dans la perspective des prochaines négociations de l'OMC. Il n'y aurait pas d'alternative à la baisse des prix communautaires pour s'aligner sur des cours mondiaux.

La NFU souhaite que la prochaine réforme de la PAC anticipe cette évolution vers une agriculture compétitive en diminuant le soutien par les prix et en supprimant les mesures de contrôle de l'offre (quotas et gel des terres).

Elle estime que des aides directes compensatoires doivent aider les agriculteurs dans la période de transition vers une agriculture plus compétitive. A terme, la baisse de revenu des agriculteurs sera compensée par la diminution du nombre d'exploitations. Cette concentration des exploitations, déjà largement commencée au Royaume-Uni, apparaît comme inéluctable pour la NFU et va de pair avec la modernisation de l'agriculture.

Les agriculteurs britanniques s'estiment prêts à affronter la concurrence et pensent pouvoir prendre des parts de marché là où la demande de produits agricoles est croissante (Asie, Amérique du Sud).

Face au projet de l'Agenda 2000, la NFU salue l'effort de diminution des prix d'intervention. Elle s'oppose au plafonnement des aides qui est à son sens contraire à l'évolution vers des grandes exploitations compétitives (cinq adhérents de la NFU, dont deux particuliers, reçoivent déjà plus de 1 million de livres d'aide directe). De plus, elle est contre le conditionnement des aides (" cross compliance ") au respect de normes environnementales. Elle estime qu'il faut avoir une politique environnementale spécifique et ne pas donner deux objectifs différents à une même politique. Enfin, elle pense que la dégressivité des aides directes ne pourra être envisagée que dans le cadre d'un accord multilatéral avec les principaux pays tiers exportateurs.

Enfin, une priorité de la NFU est de faire en sorte que la réforme de la PAC ne pénalise pas les filières économiques britanniques liées à l'agriculture. La NFU n'envisage qu'une seule alternative aux propositions de la Commission : la maîtrise de la production, (augmentation de la jachère, diminution des quotas), qui, selon elle, freine le rapprochement vers les prix de marché.

b) Une orientation jugée plutôt favorable sous réserve de quelques modifications

Les Pays-Bas sont globalement favorables aux propositions du " Paquet Santer " mais restent vigilants sur certains points : ce pays, deuxième ou troisième exportateur mondial de produits agro-alimentaires, est très dépendant de ses débouchés extérieurs. Devenu contributeur net au sein de l'Union Européenne, les Pays-Bas ont placé la question agricole au coeur du débat public.

La réflexion menée par le ministre néerlandais se situe dans un contexte national spécifique, caractérisé par trois contraintes majeures :

- l'avance technique de l'agriculture néerlandaise sur ses partenaires Européens s'est considérablement réduite ces dernières années ;

- des contraintes environnementales fortes pèsent de plus en plus lourdement sur les coûts de production dans des secteurs aussi différents que l'horticulture sous serre ou l'élevage hors sol. Cette évolution se traduira, dans les années à venir, par une réduction du cheptel porcin néerlandais et une délocalisation partielle des cultures sous serres vers le nord ou le sud du pays ;

- un assainissement des finances publiques qui se traduit par une diminution des soutiens aux secteurs productifs, entre autres agricole et une plus grande responsabilisation des différents acteurs économiques.

La réforme " Mac Sharry " a eu un impact globalement défavorable sur les retours du budget communautaire en faveur des Pays-Bas, les versements à son profit diminuant de 38 %. Ils sont donc devenus le deuxième pays contributeur net au budget communautaire après l'Allemagne et le premier contributeur net par habitant . Cette situation explique que le Gouvernement néerlandais, quel qu'il soit, doive rester très réservé vis-à-vis de tout projet de dépense nouvelle, et très demandeur d'une réforme du financement des politiques communes.

Cette attitude a une conséquence directe sur le devenir de la PAC : alors que les Pays-Bas adoptent sur de très nombreux dossiers Européens (Conférence intergouvernementale, Euro...) des positions voisines de celle de l'Allemagne, La Haye montre, au contraire de l'Allemagne, une grande prudence sur les élargissements à venir, demandant que l'Union agisse sans hâte et -cela concerne tant les fonds structurels que la PAC- que de longues périodes de transition soient ménagées, sur le modèle de ce qui avait été appliqué il y a dix ans à l'intégration de l'Espagne et au Portugal.

Les objectifs de la politique agricole néerlandaise pour les années à venir sont une plus grande responsabilisation des agriculteurs, une restructuration autour des plus performants ainsi qu'une orientation accrue de l'agriculture vers le marché et une meilleure prise en compte de l'espace rural. Pour les autorités néerlandaises ces dernières options devraient également guider les évolutions et les choix en matière de politique agricole commune.

Les Pays-Bas ont le mois dernier salué la " bonne orientation " du projet de Bruxelles. Ils reconnaissent la nécessité de procéder à des changements, à la veille de l'élargissement de l'Union Européenne et du prochain cycle de négociations de l'OMC relatif à la libéralisation des échanges. La volonté exportatrice des autorités néerlandaises les conduit à prôner un rapprochement à terme des prix Européens et des prix du marché mondial, accompagné d'une compensation partielle des baisses de revenu des agriculteurs Européens par des aides directes, qui pourraient être elles-mêmes subordonnées à des contreparties environnementales. Ces nouvelles orientations devaient être suivies sans dérapage des dépenses communautaires.

Ce pays considère que la baisse des prix agricoles est la seule option sérieuse pour la PAC après l'an 2000, pour éviter un renforcement de la maîtrise de la production.

Une aide directe aux revenus est jugée acceptable, à la condition d'un traitement uniforme de tous les agriculteurs. Bien que M. Van Aartsen, Ministre de l'agriculture, soutienne la Commission dans le choix d'une politique plus libérale, il juge que le mode de compensation proposé de la baisse des revenus agricoles ne convient pas ; la compensation devant à son sens être proportionnelle à la production totale, faute de quoi les pertes des agriculteurs néerlandais seraient plus fortes que celles de leurs collègues Européens. Ainsi, la perte du revenu doit être calculée par secteur et par pays. La compensation doit représenter un certain pourcentage de cette perte, les Etats-membres devant avoir la liberté de la répartir eux-mêmes entre leurs agriculteurs, dans les limites d'un cadre fixé par l'Union Européenne. Une compensation proportionnelle à la production est jugée logique, du fait que tous les producteurs seront confrontés à des baisses de prix.

Le ministre néerlandais n'est pas prêt à accepter de dégradation de la position financière néerlandaise face aux versements de l'Union Européenne, à la suite de compensations de baisses de prix. Il a, de plus, marqué sa ferme opposition à l'augmentation des quotas et à la baisse supplémentaire des prix de 5 % envisagée dans le secteur laitier. Il s'est dit, en outre, préoccupé par le fait que l'éleveur de veau doive supporter la majeure partie de la réduction des prix de soutien de la viande bovine.

M. Jozias Van Aartsen souhaite par ailleurs une compensation accrue pour le producteur de fécule de pommes de terre (produit d'une grande importance aux Pays-Bas) qui aurait plus à perdre à la réforme que le cultivateur de céréales.

Les organisations agricoles sont beaucoup plus critiques que le Gouvernement. Le principal syndicat agricole néerlandais (LTO) prévoit une forte dégradation des revenus des exploitants agricoles si la proposition de la Commission était adoptée en l'état. Il trouve injuste que l'agriculture soit le seul secteur qui doive, dans l'Agenda 2000, supporter la charge budgétaire liée à l'élargissement de l'Union Européenne et à la réforme des fonds structurels.

Le LTO s'oppose à ce que certaines actions structurelles (notamment les objectifs 5a et 5b) soient financées sur le budget agricole.

Concernant le secteur laitier, le LTO est très réticent sur le principe d'une prime à la vache laitière qui ne tiendrait pas compte du rendement par vache laitière.

Par ailleurs, le LTO s'interroge sur l'absence, dans l'Agenda 2000, d'étude sur l'avenir des productions des PECO et leurs conséquences sur les secteurs de productions communautaires.

Le LTO est également attaché au rôle multifonctionnel de l'agriculture. En matière d'objectifs à atteindre pour l'agriculture (compétitivité, environnement, multifonctionnalité...), le LTO souligne les limites engendrées par une politique unique. La réflexion sur le découplage est ainsi engagée.

Le LTO observe également la plus grande prudence quant au coût budgétaire des mesures envisagées par la Commission.

L'Autriche , composée de petites exploitations familiales d'une moyenne de 13 hectares, dont 35 % situées en zone de montagne, défend la multifonctionnalité de l'agriculture (production, activité rurale, paysage, environnement, bio-énergie, agriculture biologique, agri-tourisme). Elle est donc très attachée aux mesures d'accompagnement de la réforme de la PAC.

Ce pays a souvent modifié ses positions durant ces premiers mois de négociations. Dans un premier temps hostile, il s'est montré peu à peu plus favorable au projet de la Commission. Après un examen détaillé, il a réalisé que les diverses aides compensatoires seraient favorables à ses agriculteurs, qui travaillent plutôt en secteur extensif (en lait ou en viande) et dont les structures d'exploitations sont petites et familiales (et à faible rendement). En outre, il voit d'un bon oeil la possibilité de moduler les aides en fonction de critères environnementaux et de critères locaux (la montagne par exemple). L'Autriche souhaite que les pertes de revenus liées à la baisse des prix soient pleinement compensées, et que les aides soient pérennisées afin qu'elles ne soient pas remises en question par l'OMC. Les propositions de la Commission présente également l'avantage de développer la politique de l'espace rural qui constitue une priorité pour le Gouvernement.

L'Autriche souhaite néanmoins peser sur le Commissaire Fichler afin d'orienter les propositions de la Commission vers un modèle agricole Européen.

Les nouvelles propositions de la Commission ont ensuite entraîné une réaction à nouveau très réservée de ce pays. Le ministre autrichien a, en effet, demandé, au mois de mars dernier, à la Commission d'adapter son projet pour parvenir à une réforme " supportable ". M. Wilhelm Molterer, ministre de l'agriculture, a récemment jugé " incompréhensible " l'ampleur des baisses de prix préconisées et a réclamé des compensations intégrales.

Signalons qu'il est difficile au Gouvernement autrichien de s'opposer au projet de M. Fischler, qui appartient à la majorité politique qui dirige actuellement ce pays.

Dans l'ensemble, le " Präsidentenkonferenz der Landwirtschaftkammen Osterreichs " (PLO) conduit une analyse très critique des propositions de la Commission Européenne, considérant qu'elles conduisent à une baisse du revenu des agriculteurs.

Même si le PLO indique partager avec la Commission Européenne l'objectif essentiel d'assurer le revenu des agriculteurs et de leur famille, il souligne en revanche la nécessité de considérer davantage les agriculteurs comme des occupants et des aménageurs de l'espace rural.

Il estime que les baisses de prix compensées par des aides directes, dépendantes du budget communautaire, n'ont aucune raison d'être et qu'elles ne résoudront pas les problèmes auxquels va être confrontée l'Union Européenne.

Le PLO regrette que l'Union Européenne propose de baisser les prix intérieurs pour les rapprocher du niveau des prix mondiaux, sans prendre en compte le niveau de compétitivité des agriculteurs Européens. En outre, il déplore que l'Union Européenne ne se donne pas de marge de négociation en vue des discussions au sein de l'OMC.

IL considère, de plus, que les baisses de prix proposées par la Commission Européenne sont telles qu'une pleine compensation ne serait pas supportable par le budget Européen. En parallèle, il fait valoir qu'il n'est pas possible de demander aux agriculteurs de remplir des objectifs croissants en matière d'environnement et de protection des animaux et, dans le même temps, d'introduire le principe du plafonnement des aides ou celui de l'instauration de nouvelles taxes sur la production, dans le but de réduire les paiements compensatoires, d'autant que le PLO craint que les compensations ne soient de plus en plus remises en question et dénoncées comme subventions aux agriculteurs, augmentant ainsi fortement la dépendance des exploitations.

En matière de modulation des aides, le PLO souhaite, avant de se prononcer, attendre des propositions plus détaillées de la Commission Européenne.

Enfin, le PLO estime qu'il n'y a aucune nécessité de changement radical de la PAC, mais qu'il faut poursuivre le développement des instruments actuels, simplifier les règlements et renforcer les liens entre la politique de l'espace rural, l'agriculture et la forêt.

c) Une approche pragmatique : entre incertitude et réserve

Il est très difficile de classer les pays ayant adopté une attitude pragmatique dans une catégorie particulière, notamment parce que leur position a évolué fortement durant les six derniers mois et qu'ils ne se sont pas encore prononcés sur l'ensemble de la réforme.

La Grèce , initialement très opposée à l'Agenda 2000, se concentre désormais sur deux ou trois points, rendant assez imprévisible sa position sur l'ensemble du projet. Elle déplore principalement l'approche différenciée adoptée pour les produits méditerranéens (huile d'olive et tabac notamment) et pour les autres produits agricoles. Elle regrette l'absence " d'un paquet unique pour les productions du Nord et du Sud ". En effet, la Grèce indique que les secteurs des cultures arables, de la viande bovine et du lait sont voués à obtenir la part la plus importante de l'effort communautaire, tandis que les secteurs de l'huile d'olive, du tabac et du lin sont peu pris en compte dans la réforme de la PAC. De même, les petites exploitations seront, estime-t-elle, lésées par rapport aux grandes exploitations dans les secteurs visés.

Récemment, M. Stéphane Tzoumakas, ministre de l'agriculture, a demandé une augmentation des ressources propres de l'Union Européenne, une augmentation du quota laitier et de la quantité de production d'huile d'olive prévue pour la Grèce.

La position de l'Italie est tout à fait originale. En effet, les réactions italiennes, tant des pouvoirs publics que des professionnels, sont à ce jour, du moins officiellement, assez négatives. Néanmoins, l'Italie paraît désireuse d'appuyer le contenu des propositions de la Commission. Faut-il y voir le souhait de peser le plus et le mieux possible dans la négociation afin de ne pas apparaître comme un adversaire déterminé de la réforme de la PAC ?

Les conséquences de la réforme de la PAC de 1992 pour ce pays sont en partie à l'origine de cette démarche. En effet, cette réforme s'est traduite en Italie par une diminution des aides communautaires. Tandis que les dépenses totales du FEOGA-Garantie sont passées de 31,3 milliards d'écus en 1992 à 39,1 milliards d'écus en 1996, soit une progression de 24,9 %, les sommes revenant à l'Italie sont passées de 5,1 milliards d'écus en 1992 à 4,2 milliards d'écus en 1996 (3,4 milliards d'écus en 1995), soit une chute de 17,6 %.

Les professionnels expliquent cette évolution par les changements intervenus dans la PAC en 1992 et, notamment, par l'introduction des aides compensatoires en faveur des grandes cultures. Ce dernier secteur, qui bénéficiait de 10,2 milliards d'écus en 1992, soit 32,8 % des crédits du FEOGA-Garantie, a reçu 16,4 milliards d'écus en 1996, soit 49 % des crédits du FOEGA-Garantie.

Pendant la même période, l'Italie, troisième producteur agricole de l'Union Européenne, a constaté que la part des dépenses du FEOGA-Garantie allant à l'huile d'olive, aux fruits et légumes, au vin et au tabac s'est fortement réduite, passant de 17,1 % en 1992 à 13,9 % en 1996.

Dans la négociation de l'Agenda 2000, les Italiens souhaitent ainsi se montrer très pragmatiques et défendre un meilleur taux de retour en faveur de l'agriculture italienne.

Très hostiles au régime des quotas dans le secteur laitier qui bloque le développement de la production nationale, qui ne couvre que 87,9 % des besoins domestiques, les Italiens plaident pour plusieurs aménagements substantiels de l'actuelle proposition de réforme :

- augmentation du quota alloué à l'Italie ;

- possibilité de transférer la partie du quota italien " ventes directes " inutilisé sur le quota " ventes aux laiteries " ;

- possibilité d'exclure du régime des quotas laitiers les quantités de lait produites pour la fabrication de fromages à appellation d'origine contrôlée (Parmiggiano, Grana Padane...). A cet égard, les Italiens sont prêts à renoncer aux restitutions dont bénéficient ces fromages sur certaines destinations ;

- octroi de quotas supplémentaires pour les zones défavorisées et les jeunes agriculteurs.

En matière de viande bovine , face à la proposition de la Commission qui maintient les critères de densité à l'hectare et le plafond d'animaux éligibles aux primes par exploitation, l'Italie réclame une plus grande mise en oeuvre du principe de subsidiarité pour la répartition des droits à prime alloués à chaque Etat membre.

Les Italiens souhaitent donc sauvegarder leur modèle d'élevage intensif très spécifique et pour lequel ils n'envisagent pas de solution alternative.

Enfin, dans le secteur des céréales , les Italiens sont très inquiets des répercussions du découplage des aides, c'est-à-dire de l'instauration d'une prime unique pour les grandes cultures. Rappelons que l'Italie, avec un taux de couverture agro-alimentaire de 61 % (comme l'Allemagne et le Royaume-Uni), ne partage pas les intérêts des pays exportateurs nets sur le marché mondial.

Par ailleurs, M. Pinto, ministre de l'agriculture, déplore que l'Agenda 2000 soit muet sur les productions méditerranéennes . Il demande avec vigueur qu'intervienne une réforme des OCM du tabac, de l'huile d'olive, du vin et du riz et en attend un rééquilibrage des dépenses communautaires en faveur des productions et des producteurs méditerranéens.

Les principales organisations professionnelles italiennes (Coldiretti, Confederazione italiana Agricoltori et Confagricoltura) sont plus réservées que les pouvoirs publics. Elles estiment inacceptable le fait que l'Agenda 2000 ne traite pratiquement pas des productions méditerranéennes, aussi bien en termes de mesures que de retours budgétaires. Elles s'opposent globalement aux propositions agricoles contenues dans l'Agenda 2000 et demandent une augmentation du retour budgétaire au bénéfice de l'Italie.

d) Une opposition globale aux propositions de la Commission

Plusieurs pays s'opposent globalement à la philosophie de la baisse des prix proposée par Commission Européenne.

Le Luxembourg n'a pas caché se triple préoccupation : les nouvelles réductions de prix proposées vont trop loin pour pouvoir être absorbées, la compensation est insuffisante et l'octroi de quotas laitiers est inéquitable. Ce dernier point fait référence à la hausse des quotas des régions montagneuses ou périphériques nordiques (dont est évidemment exclu le Luxembourg).

Le ministre de l'agriculture, M. Fernand Boden, est le premier délégué a avoir indiqué que la proposition lie l'agriculture à la protection de l'environnement est très impopulaire dans les milieux ruraux, qu'elle représente un fardeau trop lourd pour l'agriculteur et qu'elle est une source de tâches d'ordre administratif supplémentaires.

L'agriculture finlandaise se caractérise par des coûts de production élevés et un élevage principalement laitier.

Avec son entrée dans l'Union Européenne, l'agriculture finlandaise a subi le choc de la PAC (baisse des prix) et de la concurrence des productions communautaires.

Trois ans après l'adhésion , la production a peu changé, mais la baisse du revenu agricole intervenue en 1996 devrait se poursuivre avec celle des aides transitoires.

L'avenir du secteur agricole et agro-alimentaire finlandais est donc incertain , notamment dans la perspective de la fin des aides transitoires en 2000. C'est pourquoi :

- sur le plan général , compte tenu de ses handicaps particuliers et de ses coûts de production élevés, la Finlande demande un traitement spécifique dans le cadre de la PAC et des fonds structurels ;

- sur le plan sectoriel , la Finlande critique le fonctionnement actuel des primes végétales , basées sur des rendements de référence qui soutiennent davantage les régions disposant d'avantages naturels comparatifs. Elle est, par ailleurs, attachée à la préservation du régime de quotas laitiers et plaide pour un dispositif favorisant la production bovine extensive .

En outre, elle approuve la proposition de la Commission sur la dégressivité des " aides OCM " par exploitations, mesure qui permet d'orienter les aides en faveur des régions de production les plus défavorisées. Il est également important à son sens que les aides versées par l'Union Européenne puissent être complétées à l'avenir par des aides nationales, si nécessaire.

D'une manière générale, le Central Union of Agricultural Producers and Forest Owners (MTK) constate que les bénéfices annoncés de l'adhésion ne se sont pas confirmés. Les niveaux d'aides et de prix sont demeurés inférieurs à ceux qui avaient été annoncés, la baisse des prix agricoles étant le facteur le plus lourd de conséquence pour l'agriculture finlandaise.

Le MTK juge inacceptable le projet de réforme de la PAC contenu dans l' Agenda 2000. Alors que l'adhésion de la Finlande avait déjà engendré une baisse des prix agricoles du marché intérieur de 40 %, le niveau de soutien prévu par la réforme va encore accentuer les difficultés des producteurs finlandais, notamment dans le secteur des céréales et de la viande bovine.

Le MTK estime que la proposition agricole de la Commission conduit à une perte pour l'agriculture finlandaise de 500 millions de FIM et risque de faire disparaître toute motivation de l'exploitant finlandais. Les prix obtenus sur le marché ne couvriraient plus les coûts variables de production, en particulier dans le secteur des céréales . L'essentiel des pertes de revenu serait endossé par le secteur des cultures arables, et le secteur oléagineux connaîtrait les difficultés les plus graves.

Par ailleurs, le MTK souligne que la Commission Européenne ne propose pas de mesures concrètes pour les régions qui doivent faire face à des handicaps climatiques. Le MTK considère qu'il n'est pas raisonnable, ni même possible, de pratiquer une politique agricole en tous points identique sur l'ensemble du territoire de l'Union Européenne.

Dans l'ensemble, la Finlande considère que le projet de la Commission ne va pas " dans le bon sens ". Le premier ministre finlandais, M. Paavo Lipponen, tout en reconnaissant l'utilité d'une réforme de la PAC, a demandé à Bruxelles d'aménager les propositions de réforme de la PAC pour tenir compte des difficultés spécifiques de son pays. Il souhaite une compensation intégrale pour les pertes de revenu qui résulteront de la mise en oeuvre de ce projet.

De la réponse de Bruxelles sur la reconnaissance de la place particulière de l'agriculture finlandaise au sein de l'Europe, dépend la réaction finlandaise.

Le Portugal a manifesté son désaccord avec les propositions de la Commission. M. Fernando Gones Da Silva, ministre de l'agriculture, a précisé que les agriculteurs portugais avaient les revenus les moins élevés de la Communauté et qu'ils recevaient un soutien très faible dans l'ensemble. En outre, le Premier ministre, M. Antonio Anterres a insisté surtout sur le fait que les négociations entre les Quinze sur la réforme des fonds structurels, proposées parallèlement par la Commission, seront longues et difficiles.

Avec 2,1 % de la population active employée dans l'agriculture, la Belgique est l'État membre où cette proportion est la plus faible.

Contributrice nette au budget de l'Union et de la PAC, l'agriculture belge a reçu, au titre du FEOGA-Garantie, 1.146 millions d'écus (7,5 milliards de francs), soit un taux de retour qui classe le pays au 11e rang communautaire pour l'exercice 1996.

Très attachée à la construction communautaire en général et à la PAC en particulier, la Belgique a été un allié précieux lors des négociations du GATT. Elle est aujourd'hui particulièrement opposée à toute renationalisation des politiques communes, qui lui fait craindre des distorsions de concurrence.

Elle a rappelé récemment quels devaient être les objectifs de la production agricole : dans un cadre de développement durable, répondre aux exigences du consommateur, lui assurer la sécurité alimentaire et préserver l'environnement. D'un point de vue économique, la production agricole doit rechercher une meilleure intégration à la filière agro-alimentaire. L'agriculteur doit être au centre de la production alimentaire en tant que partenaire et non comme simple fournisseur.

Très critique, la Belgique estime l'Agenda 2000 et les processus d'élargissement prématurés par rapport aux réformes institutionnelles qu'il serait urgent de faire pour améliorer le fonctionnement interne de l'Union Européenne.

Elle s'interroge sur le bien-fondé, du point de vue stratégique, d'une réforme de la PAC avant le prochain cycle de l'OMC . Plus généralement, elle craint pour la pérennité de son agriculture. La Belgique s'inquiète des analyses et propositions déjà très précises faites par la Commission, tant sur les principales OCM et les questions budgétaires. Elle se montre aussi très réservée devant la perte de revenu qu'induirait la baisse des prix, compensée seulement partiellement.

Enfin, la Belgique craint que la réforme de la politique des structures envisagée n'exclue les régions agricoles de tout soutien au développement rural.

Lors du Conseil agricole du mois de mars dernier, M. Karel Pinxten, ministre de l'agriculture, a évoqué " une occasion manquée " et a repoussé la réforme préconisée. Il a notamment qualifié les propositions relatives à la viande bovine de " tout à fait négatives ". Il a précisé que l'impact de cette réforme sur le revenu au niveau national (-10 à 15 % en moyenne, -20 à 35 % pour les éleveurs de bovins) serait " indéfendable ".

Cette prise de position des pouvoirs publics est soutenue par l'Alliance agricole qui juge " désolant de constater que la Commission se repose de plus en plus, en guise de justification, sur des accords internationaux visant à organiser un retour vers le capitalisme sauvage ".

En raison de ses spécificités méditerranéennes (vin, huile d'olive, fruits et légumes) qui jouent un rôle en termes économiques, d'emploi, d'occupation du territoire et de protection des sols, l'Espagne considère que, depuis son adhésion, l'Union Européenne conduit et réforme sa politique agricole principalement pour les productions septentrionales.

Pour elle, ces secteurs (céréales, viande bovine, lait) font l'objet d'adaptation assortie d'un financement budgétaire, alors que, concernant les productions de type méditerranéen , les réformes des OCM sont entreprises selon le principe de la neutralité budgétaire (OCM fruits et légumes).

En raison de facteurs propres à l'Espagne (95 % du territoire espagnol relèvent des objectifs 1 ou 5b des fonds structurels), les financements Européens , qui ont contribué à faire évoluer les structures des exploitations agricoles mais aussi des entreprises agro-alimentaires, constituent donc pour l'Espagne une priorité . Elle sera donc particulièrement vigilante à négocier une contrepartie (maintien d'un fonds de cohésion) à son accord sur l'élargissement aux PECO, dans le cas où un certain redéploiement du " Sud vers l'Est " serait décidé pour les fonds structurels.

Le Gouvernement espagnol a globalement une position défavorable sur l'Agenda 2000, auquel il reproche son " incohérence ", la non-prise en compte des produits méditerranéens et du principe de cohésion.

L'incohérence résulte du caractère partiel de la réforme proposée qui ne concerne que trois OCM touchant principalement les pays du nord de l'Union ; en conséquence, toute réflexion globale est jugée impossible.

En outre, une réforme de la PAC ne lui paraît pas urgente ou utile, ni pour préparer le prochain cycle de l'OMC (il est nécessaire d'attendre que les autres parties aient arrêté leur position) ni en raison de l'élargissement (les aides de la PAC ne bénéficieront pas aux nouveaux membres). L'état des marchés ne justifie pas non plus, selon ce pays, une réforme à court terme.

Les espagnols souhaitent que les budgets des fonds structurels et leurs critères d'attribution aux quinze Etats-membres actuels soient nettement séparés de ceux destinés aux nouveaux adhérents. Le financement de la PAC et des fonds structurels pour les membres actuels ne doit pas être menacé par le coût des aides pré et post-adhésion pour les nouveaux membres : si nécessaire, il faudra augmenter le plafond des ressources propres de l'Union.

L'Espagne critique le choix de la réforme, c'est-à-dire l'objectif de la compétitivité mondiale par une baisse drastique des prix . L'amélioration de la compétitivité passe par l'amélioration des structures de production et de commercialisation, et l'amélioration de la qualité des produits.

Pour l'Espagne, la qualité des produits, leur sécurité, le respect de l'environnement, ont un coût : s'il n'est pas pris en compte par les prix, il doit être totalement compensé par des aides.

Le gouvernement s'oppose, en outre, au financement des nouvelles mesures rurales par le FEOGA-Garantie : une politique et des budgets distincts doivent demeurer en la matière.

De même, l'Espagne s'oppose totalement à la régionalisation de la gestion de la PAC et au cofinancement proposés par l'Agenda 2000 pour des raisons de souplesse et de subsidiarité, jugeant que cette dérive provoquerait une renationalisation de la PAC et des distorsions de concurrence, au détriment des agriculteurs espagnols.

Au niveau budgétaire, le gouvernement pense que les nouveaux coûts supportés par le FEOGA-Garantie selon l'Agenda 2000, l'empêcheront de dégager des budgets suffisants pour les OCM. A fortiori, l'Espagne déplore que les OCM des produits méditerranéens soient réformées sans aucun moyen budgétaire.

Dans l'ensemble, les organisations professionnelles espagnoles se sont élevées contre les propositions agricoles de l'Agenda 2000 . Ces organisations estiment que les propositions de la Commission conduiraient à une discrimination à l'encontre des produits méditerranéens et elles demandent un traitement équitable pour tous les produits.

Selon l'ASAJA (qui fédère la plupart des organisations sectorielles), la proposition de réforme de la PAC de la Commission Européenne laisse entrevoir trois risques majeurs : la renationalisation de la politique agricole, la déprofessionnalisation et la fragmentation des exploitations.

La COAG (qui regroupe les petite et les moyennes exploitations) estime que les propositions de l'Agenda 2000 sont hautement préjudiciables pour l'agriculture . Elle s'oppose notamment à la réforme du mode de financement du FEOGA-Orientation : cette réforme risque de nuire à l'agriculture ibérique en portant atteinte à la compétitivité de cette dernière qui a besoin d'une modernisation structurelle importante.

L'UPA (petits agriculteurs et pluriactifs) exprime des préoccupations sur la proposition de réforme de la PAC de l'Agenda 2000 , notamment parce qu'elle laisse la porte ouverte à la possibilité d'une renationalisation de la politique agricole.

L'Espagne s'oppose donc résolument à la réforme de la PAC et à la doctrine qui la sous-tend. Selon le ministre de l'agriculture , Mme Loyola de Palacio, les propositions de la Commission négligent la dimension humaine, l'importance sociale et le principe de " multifonctionnalité " de l'agriculture.

Mme de Palacio a déploré dernièrement la " renationalisation " du budget agricole. Elle a estimé que pour la première fois, le cofinancement par les Gouvernements nationaux signifiait la fin de la solidarité, des difficultés accrues parmi les Etats membres et des pratiques discriminatoires se traduisant par la fin de l'intégration en Europe.

Rappelons que des membres de la mission sénatoriale se sont rendus en Espagne au mois de février dernier afin d'analyser les relations entre la France et l'Espagne dans le secteur des fruits et légumes. Le rapport de cette mission préconise notamment le renforcement d'un axe méditerranéen Européen dans ces secteurs et une révision de l'OCM fruits et légumes ^{39( * )} .

La mission d'information s'est rendue en Allemagne au mois d'avril dernier. Elle a ainsi pu se rendre compte de l'importance de trois éléments essentiels dans l'approche de ce pays ami sur la réforme de la PAC : l'hétérogénéité des structures entre les Länders de l'Est et ceux de l'Ouest, le poids du fédéralisme et la diversité des positions sur les orientations de cette réforme.

L'agriculture d'Allemagne occidentale est constituée d'un grand nombre de petites exploitations agricoles (les exploitations à temps plein font en moyenne 36 hectares) tandis que 60 % des terres agricoles orientales sont occupées par des exploitations sociétaires d'une dimension moyenne de 1.100 hectares. Les exploitations individuelles des deux parties de l'Allemagne ne se ressemblent guère, puisque la dimension moyenne de celles de l'Est est de 150 hectares.

Ces deux agricultures se distinguent également par le statut juridique des exploitations et des exploitants (familiale à l'Ouest à 85 %, salariée à l'Est à 83 %), le mode de faire-valoir (exploitation en propriété à l'Ouest, en fermage à l'Est), l'orientation des productions (intensive -surtout élevage- dans les petites structures occidentales et grandes cultures dans les structures orientales), et le marché foncier (la valeur vénale des terres agricoles reste largement supérieure à l'Ouest).

Le processus de restructuration dans les nouveaux Länders explique que l'Allemagne soit le pays dont le volume de production croît actuellement très rapidement.

Si producteurs et consommateurs s'accordent pour assigner à l'agriculture une double fonction d'approvisionnement du marché national (voire régional) et de préservation de l'espace rural, ils se séparent sur la question des soutiens financiers.

De façon très idéologique, les puissantes organisations de consommateurs récusent, au nom du libéralisme, la pérennité des soutiens financiers aux agriculteurs.

Ceux-ci, soutenus par les autorités fédérales, adaptent leur argumentaire en faveur de tels soutiens et font de plus en plus valoir le lien qui doit exister entre de fortes contraintes environnementales de gestion d'un espace très occupé donc rare, et les compensations financières au profit des gestionnaires de cet espace.

Ce même argument est invoqué par le ministère fédéral de l'agriculture pour récuser tout démantèlement de la politique agricole dans le cadre notamment du prochain cycle de négociation à l'OMC.

Enfin, le niveau significativement plus bas du revenu des actifs agricoles par rapport aux autres secteurs économiques, s'il est dénoncé par les organisations agricoles, ne leur permet pas moins de démontrer que la redistribution par le biais des aides à l'agriculture est loin d'être excessive.

La compréhension du fonctionnement des institutions allemandes et de la position allemande sur la réforme de la PAC, suppose que l'on ait en permanence à l'esprit le caractère fédéral de l'Etat allemand .

Ainsi le ministère fédéral de l'agriculture, de l'alimentation et de la forêt (également en charge des pêches maritimes), s'il est le coordonnateur incontesté des réflexions stratégiques et le porte-parole du secteur agricole au sein du Gouvernement fédéral, doit très largement compter avec les ministères de l'agriculture de chaque Land.

La plupart des dossiers liés à l'agriculture relève de la double compétence de la Fédération et des Länder, ce qui suppose au plan législatif, que les projets de loi soient adoptés par le Bundestag (assemblée nationale - majorité gouvernementale) et par le Bunderast (représentant les Gouvernements des Länder - majoritairement dans l'opposition). La recherche de solutions de consensus est donc une nécessité.

Au niveau fédéral, d'autres ministères traitent de sujets ayant une dimension agricole :

- le ministère fédéral de la santé est compétent en matière de denrées alimentaires d'origine animale et suit par conséquent les affaires vétérinaires relatives à l'hygiène des aliments ;

- le ministère fédéral de la justice gère les appellations d'origine et les indications géographiques protégées.

Rappelons que le budget du ministère fédéral de l'agriculture, après avoir connu une lente croissante à la fin des années 1980 pour atteindre 10 milliards de deutschmarks en 1990, a été revu à la hausse de 40 % en 1991 pour tenir compte de la réunification. Actuellement il se monte à 12,1 milliards de deutschemarks pour 1997.

Au niveau des Länder, dans la plupart des cas, la répartition des compétences entre départements ministériels reprend la configuration fédérale, avec un ministère de l'agriculture autonome. Il faut noter le regroupement dans certains Länder des ministères de l'agriculture et de l'environnement (Rhénanie-Palatinat, Saxe-Anhalt), des ministères de l'agriculture et de l'aménagement du territoire (Schleswig-Holsteig), des ministères de l'agriculture, de l'aménagement du territoire et de l'environnement (Rhénanie du Nord-Westphalie).

La mission sénatoriale, lors de son déplacement à Bonn, a pu mesurer l'importance de la question des retours budgétaires pour l'Allemagne et la difficulté de faire cohabiter, sur un même territoire, deux agricultures si différentes que celle par exemple de la Bavière et de la Saxe Anhalt.

En ce qui concerne les propositions de la Commission Européenne sur la PAC, l'Allemagne n'a pas, du moins pour l'instant, de position homogène tant au niveau interministériel qu'entre les différents Länders.

Au sein de la coalition gouvernementale , le ministre de l'agriculture, M. Borchert, défend le principe du maintien d'un financement de la PAC à un niveau élevé. Il estime non convaincantes les justifications des propositions contenues dans l'Agenda 2000.

Selon lui, l'élargissement peut se faire en respectant les principes et la réglementation de la PAC actuelle, avec une longue période de transition.

Par ailleurs, les perspectives sur les marchés mondiaux, de la FAO, de l'OCDE et des Etats-Unis, la croissance de la population mondiale et de la demande solvable se révèlent plutôt favorables à l'Europe.

M. Borchert considère que c'est une mauvaise tactique de négociation que de revoir la position Européenne, définie avec succès lors de la réforme de 1992, avant l'ouverture des négociations à l'OMC. Il importe au contraire, selon la Commission, de préparer ces négociations de façon à ne pas se faire dicter la conduite de l'Europe. Il convient de définir des objectifs et de les défendre de façon offensive. Sans protection aux frontières, il est impossible de garantir une agriculture sur tout le territoire et le maintien du monde rural. Pour cela, M. Borchert estime qu'il faut aller plus loin que négocier l'accès des marchés et de démantèlement des droits de douane et faire valoir des standards internationaux en matière d'environnement, d'hygiène, de protection des animaux qui satisfassent les consommateurs allemands.

Pour le ministère de l'agriculture, le modèle Européen doit donc être défendu à l'intérieur et hors de l'Union Européenne. M. Borchert estime ainsi globalement qu'une politique de baisse des prix communautairse ne s'impose pas.

La question du coût des mesures projetées par la Commission est également particulièrement " brûlante ". En effet, les propositions du paquet " Santer " conduiraient à alourdir le coût de la PAC de l'ordre de huit milliards de Deutschmark par an et surtout la contribution nette de l'Allemagne de 800 millions de deutschemarks.

Par ailleurs, l'augmentation des primes et la baisse des prix ne sont pas perçus comme des facteurs améliorant la compétitivité de l'agriculture Européenne, au contraire. Ceci dit, une évolution de la PAC est tout de même jugée nécessaire dans les secteurs de la viande bovine et du lait.

M. Borchert considère déterminant de prendre des mesures qui garantissent la qualité et l'origine pour répondre à la demande d'information et de transparence du consommateur, en particulier l'étiquetage des viandes bovines.

L'intervention permanente doit être ramenée à sa fonction d'origine et n'être utilisée qu'à l'occasion de crises exceptionnelles et le stockage privé est jugé inopérant.

Le ministre des finances, M. Waigel -comme l'opposition social-démocrate-, met l'accent sur la nécessité de réduire la contribution allemande au budget communautaire, ce qui suppose une réduction des dépenses agricoles.

Le ministre des affaires étrangères, M. Kinkel , plaide pour une réorientation de l'agriculture vers les marchés internationaux et pour un démantèlement progressif des aides.

Sur le plan interrégional , les ministres de l'agriculture des Länder de l'Est récusent toute idée de plafonnement des aides qui pénaliserait gravement les grandes structures agricoles héritières des coopératives de l'ex-RDA. A l'inverse, la Bavière et le Bade-Wurtemberg approuvent cette perspective de plafonnement, ou du moins de dégressivité, qui permettrait d'améliorer le taux de retour financier au profit des petites exploitations familiales traditionnelles du sud de l'Allemagne.

En conséquence, l'Allemagne adopte pour l'instant une position très générale : elle conteste l'opportunité d'une réforme basée sur une baisse générale des prix. Seul le secteur bovin, selon elle, a réellement besoin d'être réformé mais cette réforme ne doit pas pénaliser l'élevage intensif. L'Allemagne juge que le contrôle de la production plutôt que la baisse des prix permettra d'adapter l'offre à la demande. Concernant l'OMC, l'Europe ne doit pas se priver d'arguments avant la prochaine négociation ; elle doit également apprendre à défendre ses normes qualitatives et de sécurité alimentaire.

Sur le plan sectoriel , les Allemands souhaitent, notamment dans le secteur laitier, renforcer les producteurs dynamiques. La réglementation des quotas doit être ainsi plus flexible, en particulier en suspendant le lien des quotas à la surface et faciliter ainsi les transferts de quotas par le marché.

Tous s'accordent cependant pour estimer que la préservation de la production laitière dans les zones difficiles doit rester un élément important de la politique laitière et que la réglementation des quotas doit y contribuer.

La poursuite du régime des quotas laitiers après 2006 fait l'objet de discussions. A la base, la baisse des prix de 15 % compensée au moins partiellement par une prime proposée par la Commission a mis en évidence que les quotas n'étaient pas une garantie contre la baisse des prix même si certains producteurs se laisseraient pourtant tenter par la prime. De plus, la chute des prix institutionnels paraît totalement déphasée avec la hausse actuelle des prix payés aux producteurs allemands, signe que l'équilibre du marché Européen est enfin atteint. Tout se passe comme si des signaux contradictoires incitaient les uns et les autres à prendre position pour ou contre la poursuite du régime des quotas.

Mais c'est surtout le régime de transfert de quotas et le coût des droits à produire qui fait l'objet de contestations. Le coût des quotas, ainsi que les systèmes de fermage, de location et de leasing fortement développés Outre-Rhin, sont accusés de bénéficier de plus en plus à des non agriculteurs et de faire " grimper " les prix des quotas. Quant au lien à la surface officiellement en vigueur en Allemagne, il est dans les faits largement contourné par un marché des quotas à l'intérieur des frontières de chaque région.

On peut cependant estimer qu'une majorité d'agriculteurs est favorable au maintien des quotas et à la mise en place d'un marché régionalisé des droits à produire, de façon à éviter l'évasion de la production en dehors du territoire des länders.

En matière de grandes cultures, le principe même d'une nouvelle réduction de prix est rejeté. En outre, la situation et la compétitivité de la production d'oléagineux ne semblent pas devoir être appréciées de façon aussi négative de ce côté-ci du Rhin qu'en France. En revanche, la question du plafonnement des aides ou de leur modulation est très " sensible " même si le principe d'une solution flexible permettant notamment de tenir compte des coûts de production et évitant les distorsions entre secteurs de production, n'est pas écarté.

En ce qui concerne la viande bovine , curieusement, les responsables allemands laissent entendre que le régime des primes bovines proposé par la Commission est discriminatoire à l'encontre de l'élevage intensif. Toutefois, l'orientation générale convient à l'Allemagne : elle pourrait accepter une baisse du prix d'intervention en raison du caractère jugé coûteux (sur le plan budgétaire) et inefficace (sur les marchés) du régime d'intervention. On peut toutefois s'attendre à une négociation difficile concernant l'équilibre entre les différents types de primes.

Pour la politique de développement rural , l'Allemagne est favorable au statu quo. Elle demande que les zones rurales ne relèvent pas de l'objectif 2, qu'un financement par le FEOGA-Orientation soit maintenu à l'intérieur des fonds structurels, et qu'un objectif spécifique soit créé pour le développement rural afin d'éviter la concurrence avec les zones urbaines et industrielles.

La mission sénatoriale a rencontré longuement le Deutsher Bauernverband (DBV). Celui-ci reconnaît que des réflexions stratégiques sont nécessaires du fait du prochain cycle de l'OMC et de l'élargissement aux PECO, mais il souligne que les agriculteurs allemands ont besoin de perspectives d'entreprise et qu'ils veulent recueillir leur part de l'évolution générale des revenus.

Le DBV considère que les propositions agricoles de l'Agenda 2000 auront des conséquences négatives sur les intérêts des agriculteurs allemands et il reste très sceptique sur l'approche de la Commission. Le DBV estime que les propositions de baisse de prix de la Commission auront pour conséquence une baisse du revenu des agriculteurs allemands de 15 à 20 % en termes réels . Il réclame donc une compensation pour cette perte de revenu.

Les propositions risquent également, selon le DBV, d'affaiblir la position de l'Union Européenne lors des négociations dans le cadre de l'OMC et de compromettre des instruments d'une politique agricole commune spécifique à l'Union Européenne.

En matière budgétaire, le DBV s'inquiète du financement par le FEOGA-Garantie de mesures de type structurel et d'une partie des coûts liés à l'élargissement.

Le DBV souligne le risque d'une dépendance croissante des agriculteurs compte tenu de l'augmentation du poids des aides et des incertitudes qui pèsent quant à leur pérennité.

Le plafonnement des aides et la possibilité d'établir un lien entre ces aides et des exigences environnementales sont, selon le DBV, des facteurs d'iniquité en terme de partage du soutien.

Dans l'ensemble, le DBV souhaite conserver le principe de la maîtrise de la production.

S'agissant du secteur laitier , le DBV soutient l'introduction d'une prime directe à la vache laitière, qui devrait enrayer les évolutions négatives des prix et des revenus dans ce secteur. En revanche, il estime que la baisse de prix et la suppression de la protection extérieure constituent les prémices d'une sortie du régime des quotas laitiers auquel le DBV est très attaché.

Le 30 mars dernier, M. Jochen Borchert, a annoncé qu'il opposerait une " résistance absolue " aux propositions de la Commission . " L'Agenda 2000 pèse sur les contribuables et les paysans " a-t-il estimé, affirmant que celui-ci provoquerait à la fois une chute du revenu agricole de 10 % en moyenne, et même 20 % dans certains cas, et une augmentation de 1,2 milliard de marks des paiements nets de Bonn à la Communauté, qui atteignent 10 milliards.

" Au lieu de diminuer les prix, il vaudrait mieux, comme ces dernières années, limiter les quantités produites ", selon M. Borchert, qui explique aussi que le fait de limiter les compensations pour la viande bovine à 90 animaux par exploitation va pénaliser les entreprises performantes, en particulier celles des Länder de l'Est. Enfin, le ministre de l'agriculture désapprouve l'idée de lier les aides directes au respect de l'environnement, considérant que les efforts consentis en la matière doivent être payés en sus.

Au mois d'avril dernier, l'Allemagne a dénoncé une nouvelle fois les conséquences du projet de Bruxelles : augmentation des dépenses avec des " effets très importants " sur le contribution nette de Bonn au budget communautaire, diminution du revenu, aggravation de la situation dans les zones rurales, blocage de la compétitivité, accroissement de la technostructure et dépendance de plus en plus forte à l'égard des aides publiques.

Avec une production agricole fortement dominée par les élevages bovin et laitier, un taux de couverture agro-alimentaire record au sein de l'Union (278 %), une production bovine exportée à 90 %, une place prépondérante de l'agriculture extensive dans l'économie et sur le territoire, les orientations suivies par l'Irlande au niveau communautaire sont claires : le pays se satisfait de la réforme de la PAC de 1992 qui lui attribue 23 % des crédits de l'OCM bovine (pour un cheptel qui représente 8 % du cheptel communautaire) et qui a institué des primes à la vache allaitante et à l'extensification correspondant bien à ses spécificités nationales. Il est très attentif à ce qu'un changement de cet équilibre ne se produise pas à ses dépens.

Bénéficiant de coûts de production relativement bas, l'Irlande est cependant dépendante de soutiens communautaires pour assurer le revenu de ses agriculteurs. Le gouvernement est donc particulièrement attentif au maintien de ses retours budgétaires communautaires (1,7 milliard d'Ecu au titre du FEOCA-Garantie, auxquels s'ajoutent les fonds au titre de l'objectif 1 des fonds structurels), pour une contribution de 700 Mecu en 1996) qui ont permis le développement économique et agricole irlandais .

L'Irlande juge une nouvelle réforme de la PAC nécessaire. Si l'Irlande accepte une certaine baisse des prix de soutien, elle demande que ces mesures ne se traduisent pas par une perte de revenu des agriculteurs. Ainsi, l'Irlande souhaite que cette baisse de prix soit intégralement compensée.

S'estimant bien placée pour bénéficier du marché mondial, l'Irlande exige néanmoins que les spécificités de l'élevage irlandais (cheptel allaitant extensif) soient prises en compte . Pour le lait, la même logique de compensation intégrale est avancée.

Les organisations agricoles irlandaises (Irish Famer's Association (IFA) et Irish Creamery Milk suppliers Association (ICMSA) affichent des positions divergentes.

Si l'IFA souligne les dangers que représentent les orientations proposées pour la PAC, au contraire, l'ICMSA semble satisfaite des propositions de la Commission.

C. LA RÉACTION FRANÇAISE

Les propositions de la Commission Européenne ont entraîné depuis près d'un an des réactions nombreuses des pouvoirs publics et des organisations agricoles français. Ceux-ci remettent en cause dans l'ensemble le bien fondé du projet de Bruxelles .

La mission sénatoriale tient à saluer tout particulièrement l'engagement de M. Jacques Chirac, président de la République, dans ce débat qui concerne non seulement l'agriculture, mais, au-delà, les fondements de notre société à l'aube du XXIe siècle.

Par ailleurs, de multiples instances non agricoles ont souhaité apporter leur contribution au volet d'Agenda 2000 relatif à la PAC, démontrant, s'il en était besoin, les implications de cette réforme sur l'ensemble de la société.

1. Les fortes réserves des pouvoirs publics

a) L'engagement du Président de la République pour préserver l'avenir de la politique agricole commune

Le Président de la République a toujours marqué son profond attachement aux questions agricoles. Il a, au cours de ces derniers mois, notamment lors de sa visite au salon de l'agriculture, manifesté son souhait de ne pas hypothéquer l'avenir de l'agriculture française, les négociations sur la réforme de la PAC mettant en jeu la place de la France et de l'Europe dans le monde.

Le Conseil restreint qui s'est tenu à l'Elysée, le vendredi 25 mars, a permis de dégager une " identité d'approche " entre le Président de la république et l'ensemble du Gouvernement contre les dernières propositions de la Commission Européenne sur la réforme de la PAC.

b) La position gouvernementale

Le Gouvernement français a, dès le 16 juillet 1997, réagi au document " Agenda 2000 " de la Commission Européenne par un refus des propositions de la Commission.

Le 31 juillet, M. Louis Le Pensec, ministre de l'agriculture et de la pêche, a diffusé un long communiqué dans lequel il a effectué tout d'abord trois observations relatives à la nécessaire concertation avant d'envisager toute évolution de la PAC, à la non urgence de la réforme et à l'absence d'études d'impact présentées par la Commission sur le revenu des agriculteurs. Il a fait état, en outre, de ses préoccupations sur le fondement même de cette réforme. Le communiqué se termine pas la phrase suivante : " en conclusion, ces propositions sont à discuter et elles sont discutables dans tous les sens de ce mot ".

Au mois de septembre, lors du conseil national de la FNSEA, M. Louis Le Pensec a de nouveau abordé la réforme de la PAC.

Il a évoqué la réforme de la PAC. Il a rappelé son désir de voir les ministres de l'agriculture garder la maîtrise des débats sur les questions agricoles, même si le " Paquet Santer " lie la réforme de la PAC au budget et à l'élargissement de l'Union Européenne.

En ce qui concerne les propositions de la Commission, il a fait part de son refus d'agir dans la perspective de la discussion sur les accords OMC. Il a souligné que rien ne permet d'affirmer que la stratégie adoptée par la Commission soit la meilleure et qu'il est souhaitable qu'elle soit discutée au niveau des représentants des Gouvernements de l'Union Européenne.

Il a rappelé l'importance stratégique de l'alimentation pour l'Europe et évoqué l'impossibilité pour certaines productions (lait, viande) de se rapprocher des prix internationaux face à des pays comme l'Australie ou la Nouvelle Zélande.

Procédant à un examen détaillé des propositions de la Commission, il a émis d'importantes réserves sur la proposition de baisse des prix des céréales et son opposition à la proposition concernant les oléagineux. Il a demandé la révision des mesures projetées pour l'élevage. Enfin, il a exprimé se désapprobation au sujet de l'orientation proposée en matière de production laitière.

Il a donc appelé les organisations syndicales à participer à l'élaboration de propositions alternatives.

Le ministre a rappelé, au Conseil de Bruxelles des 22 et 23 septembre, sa volonté de voir la PAC, non seulement permettre à l'agriculture d'approvisionner les marchés Européens et mondiaux, mais aussi prendre en compte des objectifs d'emploi et d'occupation plus harmonieuse de l'espace. Pour y parvenir, il a souhaité que soit favorisée la diversité des modes de production et que soient mises en place des aides communautaires appuyant ces orientations, comme des primes à l'hectare ou des primes à l'herbe.

Le ministre a émis le souhait que soient maintenues les dispositions efficaces en ce domaine, citant en particulier les aides à l'installation des jeunes agriculteurs et les aides aux zones défavorisées ou de montagne.

Il a aussi réaffirmé la nécessité de respecter le principe de subsidiarité pour optimiser les actions de développement rural en rapprochant le citoyen des centres de décision.

Le ministre a par ailleurs regretté le flou qui entoure la nature, les modalités et les coûts financiers des actions envisagées par la Commission pour conserver un tissu rural actif sur l'ensemble du territoire communautaire.

Au mois d'octobre, lors de la visite du commissaire Franz Fischler à Paris et du Conseil agriculture du 20 octobre, M. Louis Le Pensec a précisé ses positions, sortant ainsi du flou entretenu depuis le dépôt des suggestions de Bruxelles. Après avoir rappelé que " les propositions de la Commission n'étaient pas acceptables en l'état actuel et qu'elles devraient être sensiblement modifiées ", le ministre a insisté sur " deux préalables fondamentaux " : l'affirmation de l'identité agricole de l'Europe et la nécessité de disposer des moyens financiers nécessaires à la réforme de la PAC dans la perspective du futur élargissement de l'Union Européenne aux candidats d'Europe de l'Est.

Le ministre a défendu cinq grands axes devant servir de contours à la position française sur la réforme de la PAC :

- la baisse des prix " n'est pas une panacée " pour toutes les productions ;

- la prime unique grandes cultures compromettrait les soutiens en faveur de l'élevage extensif ;

- il faut créer une " prime liée au sol " afin de rééquilibrer les soutiens en faveur de l'élevage extensif ;

- les quotas laitiers doivent être maintenus et " une flexibilité additionnelle " doit être introduite afin d'exporter plus facilement sur le marché mondial ;

- les Etats doivent pouvoir, dans un souci d'équité, " octroyer davantage à certains agriculteurs et moins à d'autres ".

Le ministre a eu d'ailleurs l'occasion de rappeler, à la demande de nombreux sénateurs, et notamment du président Jean François-Poncet, sa position vis-à-vis de la réforme de la PAC lors du débat d'orientation pré-budgétaire sur l'agriculture qui s'est tenu au sénat le 5 novembre 1997.

Lors du Conseil des ministres de l'agriculture à Bruxelles en novembre 1997, M. Louis Le Pensec a considéré que " les propositions de la Commission ne paraissaient pas à la mesure de l'enjeu de la réforme ". Il a ainsi souhaité des amendements importants au projet de la Commission notamment pour la production de viande bovine et le lait.

La France a signé à cette occasion avec treize de ses partenaires un document destiné à préparer les travaux du Conseil Européen de Luxembourg des 12 et 13 décembre sur l'Agenda 2000 et fondé sur la défense de l'identité agricole Européenne et le maintien de la ligne directrice agricole.

A l'issue de la présentation par la Commission de ses propositions de règlement de la PAC en mars dernier, le ministre a regretté que ce projet soit un simple " aménagement " des règles en vigueur depuis 1992, consistant à accentuer la baisse des prix garantis et à augmenter les compensations versées aux agriculteurs, dans des conditions qui ne permettront pas de préserver les revenus.

Il a estimé que des propositions reposent sur une erreur d'analyse et d'orientation. " L'avenir de l'agriculture Européenne ne réside pas dans la production de matières premières à bas prix, mais dans sa capacité à produire et à commercialiser en Europe et dans le monde des produits à haute valeur ajoutée ", a-t-il ajouté.

Il a suggéré d'engager " une véritable réforme, faute de quoi les compensations partielles proposées aujourd'hui pourraient demain s'avérer être un marché de dupes dans les prochaines négociations internationales ". Selon M. Le Pensec, le Gouvernement français, qui souhaite que les Etats membres puissent répartir une partie des aides communautaires en fonction de leurs priorités nationales, estime que la Commission " fait un pas timide dans ce sens ", mais que " les modalités qu'elle propose sont trop complexes pour être effectivement mises en oeuvre ".

Il a considéré que la baisse généralisée et systématique des prix n'est pas la réponse à toutes les questions posées. Tout cela l'a conduit à exprimer un profond désaccord avec ces propositions.

Lors du Conseil des ministres de l'agriculture du 30 mars et du 26 mai derniers, M. Louis Le Pensec a exprimé son profond désaccord avec le projet de réforme de la PAC. Il a souhaité que ces propositions soient profondément modifié pour faire place à une nouvelle orientation de la politique agricole.

M. Lionel Jospin, premier ministre , a manifesté à de maintes reprises son profond désaccord avec les propositions de la Commission. De même, M. Pierre Moscovici, ministre délégué des affaires Européennes, a jugé souhaitable que la PAC soit " rapidement " réformée tout en soulignant que la défense des intérêts agricoles français "passait par le maintien " des moyens budgétaires de l'agriculture Européenne. Il a indiqué, lors de son audition par la mission qu'il ne s'agissait " pas du tout de suivre le modèle américain, mais bien de poursuivre un modèle Européen ". Dans la perspective du nouveau round agricole de l'Organisation mondiale du commerce, il a souhaité également " ne pas payer deux fois ". Le ministre a soulevé l'adéquation de la réforme de la PAC à l'OMC lors des négociations.

La mission sénatoriale donne acte à M. Louis Le Pensec de ses nombreuses condamnations des propositions de la Commission.

Elle regrette néanmoins que le Gouvernement soit rentré dans la négociation très rapidement, sans chercher à présenter un projet alternatif pour l'agriculture Européenne.

c) Les travaux de l'Assemblée nationale

M. Henri Nallet, Président de la délégation de l'Assemblée nationale pour l'Union Européenne a précisé la position de la délégation le 9 octobre 1997 ^{40( * )} . Il a souligné que la PAC semblait prédéterminée, pour la Commission, par l'impératif de l'élargissement, par le nouveau cycle de négociations commerciales multilatérales et par le nouveau cadre financier, d'où sa proposition de programmes d'une baisse générale des prix des produits agricoles et un découplage maximal des aides compensatoires. M. Henri Nallet a estimé que le volet agricole d'Agenda 2000 prenait l'élargissement insuffisamment en considération et s'est interrogé sur la crédibilité de la modeste progression de la ligne directrice agricole. La délégation s'est, en outre, interrogée sur l'opportunité de réformer la PAC avant l'ouverture d'un cycle de négociation de l'accord sur l'agriculture dans le cadre de l'OMC.

Votre mission tient à saluer, par ailleurs, le travail intéressant mené par M. Christian Jacob, député de Seine-et-Marne, et les commissaires du groupe RPR de la Commission de la Production et des échanges qui ont effectué à la fin de 1997 de nombreuses auditions sur l'Agenda 2000.

2. " Un projet sans ambition " pour les organisations agricoles

La mission sénatoriale a auditionné plus d'une soixantaine de personnalités sur la réforme de la PAC. Elle a été très attentive à l'ensemble des propositions formulées par les organisations qu'elle a entendues.

Malgré quelques nuances, l'ensemble des organisations agricoles ont, dès l'été 1997, repoussé le projet de la Commission.

a) L'assemblée permanente des chambres d'agriculture : un véritable " réservoir " de contre propositions

L'APCA a présenté, depuis le mois de septembre dernier, plusieurs documents importants et intéressants sur la réforme de la PAC. Son analyse et ses prospectives ont constitué un élément essentiel dans la réflexion de la mission sénatoriale.

L'APCA juge que les propositions de Bruxelles, fondées sur un démantèlement progressif de la PAC et une renationalisation insidieuse, ne permettent pas de préserver le modèle agricole Européen.

Une telle politique est considérée comme contraire aux intérêts de l'Union Européenne :

- l'alignement systématique sur les prix mondiaux ignore la réalité des débouchés des produits agricoles Européens qui sont essentiellement dirigés sur le marché intérieur ;

- son coût restera élevé alors que le consommateur ne bénéficiera pas d'une baisse du prix de son alimentation ;

- la restructuration de l'agriculture risque de s'accélérer au détriment du maintien de l'emploi et de l'équilibre des territoires ;

- le métier d'agriculteur changera de nature en distendant ses liens avec le consommateur et le marché.

Les Chambres d'agriculture rappellent qu'une autre politique est possible reposant sur :

- des approches différenciées selon les productions, basées sur un soutien des prix adapté à la réalité des marchés Européen et internationaux ;

- des mécanismes de régulation rénovés, permettant aux agriculteurs de tirer l'essentiel de leur revenu d'un marché Européen solvable tout en répondant aux exigences des consommateurs et des citoyens ;

- des aides prenant mieux en compte les spécificités des productions, des exploitations et des territoires, dans le souci d'une plus grande légitimité vis-à-vis de la société.

Ainsi l'APCA dénonce l'absence d'un véritable projet de politique agricole Européenne qui traduirait une vision stratégique du rôle de l'agriculture au XXIe siècle . Le projet de la Commission ne repose pas, selon l'APCA, sur un choix de politique agricole adopté à l'Europe et à son modèle de développement.

Les propositions de la Commission Européenne vont à l'encontre du modèle élaboré ces derniers mois par les Chambres d'agriculture qui tentent de concilier, par des approches différenciées, les hommes, les produits et les territoires.

M. Jean-François Hervieu, Président de l'APCA, considère que les propositions de la Commission portent en germe " la fin d'une politique agricole ", transformée en une politique de revenus constitués d'aides payées par le contribuable.

La baisse " systématique " des prix qui est prévue risque de casser des pans entiers de l'activité agricole, comme les systèmes extensifs dans le domaine du lait et les oléagineux.

S'agissant des grandes cultures, le point le plus inacceptable selon l'APCA est le démantèlement des majorations mensuelles (primes de stockage, sans lesquelles les organismes collecteurs vendraient la plus grande partie des récoltes en début de campagne) et le sort réservé aux oléagineux. Au chapitre du développement rural, elle souhaite préserver la politique d'installation à l'ensemble du territoire et qu'elle ne soit pas seulement liée à des mesures en faveur de zones de handicap.

Ainsi, l'APCA estime que les projets de règlements de la Commission n'apportent d'amélioration ni pour le contribuable ni pour le consommateur ou le citoyen et préparent l'avènement d'une agriculture moins nombreuse, plus artificialisée, plus industrielle et globalement plus coûteuse.

b) Un rejet catégorique des propositions de la Commission Européenne par les organisations syndicales agricoles

La FNSEA : " l'affirmation d'une identité agricole Européenne "

Lors de son 52e Congrès fédéral à Clermont-Ferrand du 7 au 9 avril 1998, la FNSEA a adopté un rapport d'orientation dont le titre, " Pour un pouvoir économique fort des agriculteurs ", résume la position de la FNSEA sur les propositions de réforme de la PAC.

Dans le cadre de l'évolution de la PAC, à l'horizon 2000 et à plus long terme en vue de l'intégration des pays d'Europe centrale et orientale (PECO), la FNSEA s'est fixée pour orientation un rééquilibrage des outils et des moyens de la PAC entre les soutiens aux produits, les soutiens aux territoires et aux hommes.

La FNSEA souhaite notamment que la PAC ait une approche plus territoriale que par le passé de l'activité agricole. Afin de favoriser l'agriculture multifonctionnelle qui fonde l'identité agricole Européenne, la PAC doit clairement reconnaître et valoriser la fonction d'occupation du territoire remplie par l'agriculture et les agriculteurs.

Or, pour la FNSEA :

Le " Paquet Santer " constitue la négation même de cette orientation ^{41( * )}

" La réforme contenue dans " Agenda 2000 " néglige totalement les équilibres territoriaux entre productions et régions agricoles, et les emplois à la clé dans des zones rurales où l'agriculture joue un rôle économique essentiel et dans lesquelles les possibilités de reconversion professionnelle sont souvent très limitées. "

La FNSEA considère que :

" - Avec sa " pensée unique ", voire dogmatique, en faveur d'une baisse des prix institutionnels généralisée, systématique (compensée seulement partiellement), la Commission Européenne va favoriser de fait la concentration des exploitations sur les territoires les plus productifs, la déprise dans les autres, la course à l'agrandissement et aux primes ;

- la prime unique que la Commission propose dans le secteur des grandes cultures, entraînerait un fort recul de productions déficitaires (notamment les oléagineux et les protéagineux, mais également le maïs dont elle souhaite faire disparaître la spécificité), ce qui ne manquerait pas de créer de nouveaux déséquilibres dans les zones de production concernées (en particulier les zones intermédiaires) ;

- la Commission Européenne ne tient aucun compte des spécificités régionales de l'Union Européenne. C'est vrai pour les productions méditerranéennes qu'elle n'intègre pas dans sa réflexion (ni dans sa programmation budgétaire). Cela vaut également pour la réforme proposée dans le secteur de la viande bovine qui va à l'encontre d'une politique d'occupation de l'espace en pénalisant fortement les bassins allaitants (notamment français) ;

- enfin, sa proposition pour le secteur laitier est incohérente, compliquée à l'excès et inopérante. Elle constitue de facto une attaque en règle contre le système des quotas laitiers qui joue pourtant un rôle central pour fixer la production laitière au territoire (à commencer dans les zones de montagne). "

La FNSEA souhaite la réorientation du " Paquet Santer "

Pour la FNSEA, une politique agricole assurant un rééquilibrage entre les hommes, les produits et les territoires est un impératif .Cette politique doit s'appuyer sur trois orientations fortes,:

" - le refus de la baisse systématique et généralisée des prix institutionnels et du démantèlement des OCM (cf. chapitre 3 § 21) ;

- la volonté de voir reconnaître la fonction territoriale de l'agriculture, son rôle dans l'occupation et la valorisation des territoires, à travers des soutiens de base à l'hectare. C'est le principe économique de la rémunération de la multifonctionnalité de l'agriculture qui est en jeu ;

- les soutiens de base aux territoires doivent être complétés par des soutiens aux produits qui demeurent indispensables comme leviers de régulation des marchés (maîtrise quantitative de l'offre), pour favoriser des objectifs qualitatifs et pour répondre aux logiques spécifiques des filières en matière de production et d'échanges. En ce sens, la prime unique proposée par le Paquet Santer pour les grandes cultures est inacceptable : la FNSEA demande des soutiens complémentaires pour orienter les productions, notamment pour les productions déficitaires comme les oléagineux et les protéagineux. L'Europe doit également mettre en place un nouveau " plan protéines " afin de réduire son déficit en protéines végétales et d'accroître la sécurité de son approvisionnement.

D'une façon générale, conformément aux orientations du Congrès de Toulouse, la FNSEA propose un soutien communautaire de base pour l'ensemble des terres " SCOP " et fourragères.

La Commission Européenne va dans ce sens lorsqu'elle propose une prime non liée aux cultures pour le secteur végétal. Mais elle s'en éloigne dans le secteur animal, en proposant de concentrer les aides sur les animaux et en faisant l'impasse sur le territoire. Sa récente proposition de modulation des primes, tant à l'intérieur de l'OCM " viande bovine " que de l'OCM " lait ", est inacceptable en l'état. La Commission entend se défausser sur les Etats membres de la responsabilité de rechercher l'équilibre entre les systèmes de production.

Elle propose de constituer des enveloppes nationales à hauteur (en moyenne) de 30 % des aides compensatoires. Des enveloppes d'une pareille ampleur équivaudraient à une renationalisation, certes partielle mais inadmissible, de la PAC. Car le système deviendrait vite ingérable par les Etats membres et pourrait engendrer des distorsions de concurrence entre les producteurs Européens, selon les choix retenus sur le plan national.

C'est pourquoi la FNSEA demande, avec plus de fermeté que jamais, un soutien communautaire de base à l'hectare. Ce n'est qu'une fois cette prime actée que l'Europe pourra envisager le recours limité à la subsidiarité éventuellement nécessaire pour trouver le meilleur équilibre possible entre systèmes d'élevage sur le plan national.

En outre, la FNSEA souhaite une vision Européenne offensive de la ruralité, à partir de l'agriculture. "

Le CNJA : une approche différenciée des productions

Dénonçant la conception par trop libérale de la réforme de la PAC envisagée par la Commission, le CNJA souhaite une approche s'articulant autour du triptyque hommes-marchés-territoires. Il revendique la reconnaissance à parts égales des dimensions quantitatives et qualitatives de l'activité agricole. En outre, le CNJA regrette que le renouvellement des générations ne soit pas considéré par la Commission Européenne comme un objectif prioritaire.

A travers les nombreux documents élaborés par le CNJA, celui-ci :

" - exige une refondation de la PAC eu égard au contexte Européen (baisse du nombre d'exploitations, préoccupations des consommateurs...) et au contexte international (élargissement à l'Est, OMC, croissance des marchés...), qui militent en faveur d'une nouvelle réforme ;

- valide les objectifs affichés par la Commission Européenne pour une nouvelle réforme (compétitivité de l'agriculture, renforcement de la politique rurale...) ;

- dénonce l'absence de prise en considération de la diminution constante du nombre d'exploitations, du vieillissement de la population agricole et de l'évolution des structures agricoles. L'approfondissement de la logique " anti-jeunes " de 1992, qui vise à lier les aides aux facteurs de production, accélérera encore ces tendances ;

- récuse le schéma général de réforme retenu par la Commission Européenne qui tend à faire de la libéralisation des marchés la composante quasi-unique de la politique agricole ;

- propose au contraire une réforme articulée autour d'une conception radicalement nouvelle des missions diversifiées de l'activité agricole, justifiant une reconnaissance à parts égales et une rétribution des dimensions productives et qualitatives du métier d'agriculteur ;

- refuse l'approche d'uniformisation des politiques sectorielles retenue par la Commission et plaide au contraire en faveur d'une politique différenciée par secteur agricole, en fonction des spécificités des productions ;

- constate des lacunes majeures dans les dispositifs de réforme proposés et notamment :

le désengagement de la Commission Européenne dans la gestion des marchés ;

l'absence des secteurs méditerranéens de ce projet, pourtant confrontés à d'importants problèmes structurels, qui militent en faveur d'une réforme profonde ;

l'absence de mesures en faveur de l'allégement des charges et de l'organisation des filières, sans lesquelles la compétitivité de l'agriculture et la recherche d'un revenu stable et durable pour les agriculteurs n'ont que peu de sens ;

l'absence d'une politique de qualité, témoin du peu de considération dont les consommateurs font aujourd'hui l'objet auprès de la Commission ;

l'absence d'une politique spécifique pour les zones de montagne.

- invite la Commission à lever les ambiguïtés concernant :

les nouvelles mesures rurales envisagées mais dont les modalités ne sont pas précisément définies. Le CNJA se réjouit de la volonté du projet de simplifier les procédures existantes, de supprimer les incohérences du zonage et de mieux prendre en compte les spécificités locales au travers du rôle accru des régions dans la définition des mesures éligibles. Toutefois, le CNJA ne peut se prononcer sur un principe sans connaître la volonté politique réelle de la Commission de rétribuer les agriculteurs pour les missions économiques de l'activité agricole liées à l'acte de production (emploi, environnement, aménagement du territoire...) ;

le projet de regrouper toutes les mesures de politique agricole dans un seul budget (FEOGA-Garantie). Cette orientation ne doit pas se traduire par un " habillage " des mesures liées au marché par du " rural " pour mieux justifier les soutiens (auprès des contribuables et de l'Organisation Mondiale du Commerce), mais bien par la reconnaissance des dimensions qualitatives et quantitatives des exploitations agricoles.

Par ailleurs, un tel regroupement ne doit pas conduire à opposer les mesures " marché " aux mesures " rurales " au gré des aléas budgétaires ;

la pertinence d'une nouvelle réforme de la PAC avant les prochaines négociations au sein de l'Organisation mondiale du Commerce. Il est en outre nécessaire que la Commission précise en quoi la proposition de réforme formulée est à même de satisfaire les exigences de nos partenaires à l'OMC (notamment au regard du couplage des aides directes) et quelles seront ses priorités de négociations ;

la motivation réelle de la Commission de mieux répartir les aides eu égard au dispositif de plafonnement proposé ;

la volonté de tenir compte des préoccupations exprimées par les citoyens et les consommateurs, qui ne se concrétisent pas dans les dispositifs envisagés. "

En tout état de cause, le CNJA ne peut cautionner l'approche générale de la Commission Européenne, qui est une réponse plus que partielle aux défis auxquels est confrontée l'agriculture Européenne et aux objectifs qui lui sont assignés.

La Confédération paysanne : pour une agriculture solidaire et durable

Pour ce syndicat agricole, la forte baisse des prix programmée pour les céréales, le lait, la viande bovine montre que la Commission a choisi, en proposant le démantèlement des organisations de marché, de s'aligner sur la politique agricole américaine au lieu de défendre le modèle Européen.

En outre, la Confédération paysanne " n'admet pas la logique de la baisse des prix et des aides compensatrices " . Elle estime qu'une politique ne se construit pas pour 5 ou 10 % de la production sans valeur ajoutée mise sur le marché mondial. Une politique agricole doit aussi, selon la Confédération paysanne, répondre aux besoins des citoyens Européens en termes d'emploi, de santé publique, de qualité des produits et de cadre de vie.

La Confédération paysanne exige une " utilisation judicieuse des aides publiques ". La solution préconisée consiste en une modulation et le plafonnement des aides en fonction de la taille des exploitations et du nombre d'actifs.

La Confédération souhaite, de plus, que soit instaurée une prime unique à la surface fourragère de 800 francs par hectare. Celle-ci remplacerait la prime au maïs ensilage et la prime à l'herbe. La Confédération a présenté pour chaque organisation commune de marché (OCM) -grandes cultures, viande bovine et lait-, des propositions, la maîtrise de la production restant le fil conducteur de ces mesures.

La coordination rurale : pour une PAC fondée sur de " justes prix "

La coordination rurale affirme que les propositions de réforme de la politique agricole commune signent la " disparition des paysans " Européens.

" La baisse des prix nettement en-dessous des prix de revient oblige à verser des primes compensatoires pour éviter la faillite immédiate de tous les paysans ". Elle considère que " l'agriculture est sortie du cadre de l'économie réelle et plongée dans une économie virtuelle dépendante de l'imaginaire des technocrates bruxellois ".

" L'agriculture, source de richesses fondamentales, est artificiellement transformée en boulet parce qu'on refuse aux paysans le juste prix de leur travail, les transformant ainsi en assistés ", a déclaré la Coordination rurale devant la mission d'information.

La coordination se place dans le contexte d'une PAC fondée sur de " justes prix " jugés " rémunérateurs " et ne nécessitant pas le versement d'aides. Elle estime que les accords commerciaux passés -surtout celui de Blair House- ne peuvent pas assurer la sécurité alimentaire quantitative et qualitative, créer des emplois et vont conduire à modifier les paysages et détruire les fermes.

M. Jacques Laigneau, président, estime possible de mettre en place des prix rémunérateurs en convainquant les américains que la politique des prix va dans leur intérêt. Deux arguments sont susceptibles, selon lui, dans ce sens. Il estime en premier lieu inutile de " casser les prix des matières premières agricoles ". En second lieu, il considère que l'Europe n'est pas surproductrice et qu'elle n'a pas de vocation exportatrice. Il s'agirait dans ce cas de cultiver davantage d'oléagineux et de protéagineux en Europe et " d'échanger à égalité de volume l'arrêt des importations de PSC contre l'abandon des exportations de céréales ". Ainsi ce prix rémunérateur serait " un prix moyen par produit qui permettrait à un maximum d'agriculteurs de vivre sans aides ", a expliqué M. Jacques Laigneau devant la mission sénatoriale. Dans ce schéma, les régions " pauvres " bénéficieraient d'une aide compensatoire de handicaps naturels.

La Coordination revendique en fait le droit des peuples à définir leur politique agricole afin de " sauvegarder leur propre modèle agricole ".

Le Mouvement de défense des exploitants familiaux (MODEF) dénonce une agriculture livrée au négoce international

Le MODEF a estimé que " la PAC 2000 telle que définie par la Commission Européenne livre l'agriculture au négoce international par l'alignement des prix agricoles sur les cours mondiaux ".

Le MODEF considère que " la chute des revenus agricoles sera fatale à des milliers d'exploitants familiaux " et contraindra les autres à " augmenter leur productivité au détriment de l'emploi, de l'environnement et de la qualité des produits ".

Par ailleurs, le MODEF est favorable à un plafonnement des aides -par exemple à environ un SMIC par personne-. En outre, il s'est prononcé pour la multifonctionnalité reposant sur les prix et non sur les aides.

c) La position des organisations spécialisées

La position commune de la FOP, de l'AGPB et de l'AGPM.

Les représentants des producteurs de blé, de maïs et d'oléoprotéagineux se sont associés à la démarche de la FNSEA pour demander la révision du projet d'Agenda 2000 tel qu'il est connu aujourd'hui, car il présente des lacunes et des insuffisances.

Il ont attiré toutefois l'attention sur le fait qu'il n'y a pas d'alternative crédible à l'orientation générale de cette nouvelle étape de la réforme de la PAC pour les productions concernées par l'Agenda 2000, consolidées dans les accords de Marrakech.

De plus, les organisations spécialisées jugent que la nécessité de conserver et d'accroître les parts de marché intérieur en maintenant une organisation Européenne du marché impose de renforcer la compétitivité des productions concernées et des viandes. Parallèlement, elles estiment utile le maintien des compensations au niveau et selon la durée qui conviennent, notamment en ce qui concerne les oléoprotéagineux qui sont déjà au prix mondial.

Les organisations de producteurs de blé, maïs et oléoprotéagineux, mettent en garde tous ceux qui, en France et en Europe, voudraient détourner de leurs objectifs économiques les soutiens publics qui restent pour le moment les armes indispensables pour affronter la concurrence américaine et préparer la prochaine négociation de l'OMC qui doit s'ouvrir dans moins de deux ans.

La Fédération nationale des producteurs de lait

Pour la Fédération nationale des producteurs de lait, les propositions d'actes communautaires présentées par la Commission en mars 1996 sont encore plus complexes que le " Paquet Santer " de juillet 1997.

Ces propositions laissent prévoir, selon elle, des conflits potentiels entre régions d'élevage et entre systèmes de production. De plus, des risques de distorsion de concurrence peuvent surgir entre Etats membres selon qu'ils choisissent de mettre l'accent sur la compensation au kilogramme de lait ou à l'hectare.

En outre, selon la FNPL, le revenu des producteurs pourrait diminuer dans des proportions importantes, différentes pour chaque catégorie selon les formules retenues par les pouvoirs publics nationaux et sera encore plus dépendant que dans les propositions de juillet 1997 du niveau des aides.

Le marché intérieur, pourtant capable d'assurer un niveau relativement élevé de valorisation est définitivement sacrifié dans le dispositif proposé. La FNPL regrette que la Commission conforte son refus d'une flexibilité de la maîtrise qui aurait permis de conserver cette valorisation tout en assurant la présence Européenne sur les marchés extérieurs.

La Fédération nationale bovine

A la suite des propositions de la Commission Européenne, la FNB considère que :

le projet de la Commission se fonde sur la seule logique d'abandon de toute régulation du marché. Il aboutirait nécessairement à accentuer les cycles de crise et accélérer la disparition des exploitations ;

la question du rééquilibrage du revenu des éleveurs bovins-viande demeure totalement ignorée ;

le troupeau allaitant se trouve littéralement sacrifié, à la fois par l'option d'alignement vers le marché mondial et une compensation effective à seulement 50 % ;

la production de veau de boucherie n'est toujours pas prise en compte ;

l'impact du Paquet Santer est aggravé par des effets pervers :

- les enveloppes nationales de " subsidiarité ", sont une source directe de distorsions de concurrence ;

- les nouvelles conditions d'accès au complément extensif excluent et condamnent les exploitations naisseurs-engraisseurs, principal facteur de valeur-ajoutée et d'emploi, au risque d'aboutir à un modèle de production " à l'américaine ".

Les simulations de l'impact du projet sur les résultats d'exploitation, réalisées tant par l'Institut de l'Élevage que par l'INRA-Nantes mettent en évidence l'ampleur des pertes sur tous les types de systèmes bovins viande spécialisés. Elles sont les plus importantes en systèmes naisseurs-engraisseurs.

La FNB constate que la France se trouve dans une position isolée, compte tenu de la spécificité française du troupeau allaitant, et plus généralement des priorités qu'elle doit défendre. Elle déplore que les discussions communautaires n'aient pas permis à ce jour l'émergence d'un projet alternatif.

d) La CNMCCA et la coopération agricole

La Confédération nationale de la mutualité, de la coopération et du crédit agricoles s'interroge sur le sens et l'efficacité des propositions de la Commission. Elle affirme la spécificité de chaque secteur de production et souhaite promouvoir " un modèle Européen d'agriculture ".

Pour la CFCA, la réforme de " Paquet Santer " semble proposer une vision duale de l'agriculture. En effet, il tendrait à dissocier deux objectifs inhérents au modèle Européen agricole.

Ces deux objectifs sont :

- d'une part, l'objectif de l'efficacité et de la capacité concurrentielle dépendrait de la réforme des organisations communes de marché pour lesquelles la Commission semble avoir fait le choix global de la baisse des prix, facteur de compétitivité et de régulation des marchés, avec en corollaire, l'abandon progressif du principe de maîtrise de l'offre, voire des mécanismes de gestion des marchés pour certains secteurs.

Des compensations de revenu sont certes prévues, mais partielles ; elles posent la double question de leur pérennité et de leur légitimité puisqu'elles pourraient dans certaines productions, constituer les 2/3 du revenu.

La CFCA considère qu'on assiste là, insensiblement, au glissement d'une politique de compensation vers une politique de revenu qui, dans ce cas, n'échapperait pas à la question de sa redistribution.

- d'autre part, l'objectif du territoire, de l'emploi, de l'environnement dépendrait du volet politique rurale de l'Agenda 2000 -au contenu flou et incertain- et d'une certaine renationalisation de la PAC dans le cadre de la subsidiarité.

La concentration des moyens publics sur les zones défavorisées, la mise en place de contrats de développement durable encourageant la reconversion vers l'agriculture biologique ou la production fermière, le renforcement du contrôle des structures, sont actuellement préconisés pour mettre en cause cette politique.

Pour les entreprises coopératives, ces outils ne sont pas de nature, seuls, à fixer durablement une activité agricole dans les territoires. Probablement nécessaires, ils ne seront efficaces que s'ils inscrivent dans une politique ayant pour objectif d'adapter l'agriculture aux besoins et à la réalité des marchés.

Si cette analyse se confirmait, la dissociation entre compétitivité et territoire fonderait un projet soutenant :

- d'une part, les compétiteurs sur le marché mondial ;

- d'autre part, les détenteurs de niches ou de créneaux liés aux zones défavorisées.

La CFCA considère que cette analyse signifierait la négation d'une large partie de l'agriculture française, qui ne peut affronter les conséquences d'une régulation par les prix mondiaux, mais n'est pas, pour autant, concentrée sur les zones défavorisées.

Les coopératives agricoles attendent donc une politique communautaire et nationale qui apporte des réponses à l'ensemble des exploitations et des filières, ce qui suppose une vision non monolithique de la PAC et une approche différenciée des OCM prenant en compte : le double objectif de la compétitivité et du territoire selon la réalité des secteurs ; la nécessité et l'importance des outils industriels qui assurent un débouché aux productions.

C'est à cette condition que les agriculteurs et leurs outils économiques pourront :

- relever le défi des marchés qui se mondialisent et se concentrent ;

- peser significativement sur ces marchés par une organisation renforcée ;

- fixer la production et l'activité économique dans les territoires.

e) La FNPA

La Fédération nationale de la propriété agricole a fait part de ses plus vives inquiétudes. Elle considère que la baisse des prix et la compensation partielle entraîneront inévitablement sur une baisse des prix du fermage et donc un désengagement inévitable des propriétaires dans le foncier agricole.

Pour l'ANIA, la PAC doit aider le secteur agro-alimentaire à faire face aux défis du futur, la production agricole étant le premier client de l'industrie alimentaire.

L'agriculture doit donc prendre en compte les besoins de l'industrie en termes d'approvisionnement sur les marchés intérieurs et extérieurs. De plus, la politique agricole doit promouvoir la qualité des matières premières nécessaires à l'industrie.

L'ANIA considère, dans ce contexte, qu'une baisse raisonnée et progressive des prix doit tenir compte des situations sectorielles. Par ailleurs, la PAC doit garder une capacité à orienter l'offre agricole à travers les prix garantis, les protections du marché et les restrictions à l'exportation. L'ANIA juge indispensables la mise en place, sur le marché intérieur, de conditions de concurrence équitables pour l'industrie alimentaire et le développement d'une politique volontariste d'exportation.

3. La contribution d'autres organisations à la réforme de la PAC

La mission sénatoriale souhaite présenter brièvement les positions de l'ANIA (association nationale des industries agro-alimentaires), de la FCD (Fédération pour le commerce et la distribution) et de l'Union fédérale des consommateurs sur cette réforme.

Certains considèrent que seules les organisations agricoles sont concernées par la réforme de la PAC. Si elles le sont en priorité, la prise en compte pour l'avenir de l'agriculture Européenne de la position de l'ensemble de la filière alimentaire à travers quelques exemples (industries de transformation, associations des distributeurs) ainsi que celle des consommateurs est indispensable, étant donné l'importance de la réforme de la PAC pour l'ensemble de notre société.

a) Un renforcement nécessaire de la compétitivité de l'agriculture pour l'industrie alimentaire française

L'industrie alimentaire est directement concernée par la PAC qui exerce des influences directes sur ses conditions d'approvisionnement et donc sur sa capacité à faire face à la concurrence. En outre, comme le souligne l'Association nationale des industries agro-alimentaires, les entreprises ont un besoin impératif de lisibilité des évolutions à venir pour prendre, en conséquence, les décisions d'investissements de demain.

Rappelons pour mémoire que l'industrie alimentaire constitue le premier secteur industriel Européen, le premier exportateur mondial et la première industrie mondiale.

b) La Fédération des entreprises du commerce et de la distribution

La grande distribution, à travers la FCD, a souhaité affirmer son attachement à plus de transparence et à l'établissement d'un vrai dialogue dans les filières agricoles.

Elle a rappelé quelques initiatives conduites depuis un an : les opérations " tomate " et " fraise " en mai 1997, la signature de l'accord-cadre national sur la promotion et la qualité des légumes le 25 juin 1997, les mesures prises en juillet 1997 sur les fruits d'été, l'accord sur la viande fraîche de porc en janvier 1998, l'accord national de bonnes pratiques de la filières endive entre producteurs et distributeurs du début de l'année 1998 et l'opération " salade " de mars 1998.

Au-delà des nombreux conflits opposant producteurs et consommateurs -que la Commission des Affaires économiques n'a pas manqué d'évoquer dans chacun de ses rapports d'information sur la filière fruits et légumes- la mission sénatoriale souhaite rappeler que la baisse des prix garantis engagée en 1992 n'avait en aucune façon entraîné de baisse à la consommation.

La FCD a déclaré devant la mission d'information que " le fétichisme des prix ne doit donc pas constituer le seul et unique objectif de la réforme de la PAC ".

c) L'UFC - Que choisir ?

Les principes auxquels les consommateurs, et notamment " l'UFC - Que Choisir ? ", sont attachés en matière d'agriculture peuvent se décliner ainsi :

- la durabilité : l'agriculture, respectueuse de l'environnement et de la préservation des ressources, maintiendra le potentiel de production pour les générations futures en ne détruisant pas la biodiversité ;

- la sécurité : elle est un droit pour tous et le préalable nécessaire pour s'assurer la confiance des consommateurs ; elle doit être garantie pour toutes les catégories de population et pour tous les produits alimentaires ;

- la diversité : valorisée dans le domaine de différentes espèces, tant animales que végétales, elle est nécessaire aux goûts, aux modes d'alimentation et aux besoins différents des consommateurs, afin qu'ils puissent trouver tous les types de produits agricoles (standards, biologiques, OGM, etc.) ;

- la qualité : elle doit être multiple car les consommateurs ont des besoins, des goûts, des budgets différents et parce que le mode de consommation d'un produit conditionne la qualité du produit qu'on achète.

Ces objectifs doivent, pour cette association, faire partie des missions majeures de la PAC.

L'UFC considère que la PAC propose aujourd'hui un système qui a pour but de permettre aux produits agricoles d'être compétitifs pour qu'ils puissent être vendus sur le marché mondial. Du coup, l'essentiel des moyens publics est consacré à donner sous forme d'aides directes aux agriculteurs, les revenus qu'ils ne peuvent pas retirer du marché.

" Poursuivre dans cette voie, selon l'UFC, c'est emmener les agriculteurs dans une impasse. Il est temps de refonder la politique agricole commune sur de nouveaux objectifs, de sortir progressivement d'un système qui conduit aujourd'hui à l'appauvrissement de notre agriculture, en la spécialisant sur un type de production pour lequel nous n'avons aucun avantage par rapport à nos partenaires, en l'orientant vers des productions de produits standardisés, en faisant fi de la diversité des modes de production, en ne s'intéressant qu'aux producteurs capables de tenir des rendements élevés ".

Il convient de rompre avec cette logique, qui, en tout état de cause, n'est favorable ni à l'ensemble des producteurs, ni aux consommateurs. Il convient de valoriser l'agriculture Européenne au travers de la PAC et cela en mettant en avant ses atouts, à savoir : sécurité, innovation, produits à forte valeur ajoutée, qualité, diversité des produits, etc.

C'est pourquoi l'UFC souhaite que la réforme de la PAC soit :

- affirmer le droit de l'Europe à sa propre politique agricole, qui ne saurait être soumise à la seule loi du marché et doit satisfaire à d'autres exigences comme la sécurité, la qualité, la diversité des produits, le respect des différentes aspirations des consommateurs Européens, etc. ;

- affirmer un modèle de développement original de l'agriculture Européenne, respectueuse de notre environnement, et maintenir une agriculture vivante et diverse sur l'ensemble du territoire Européen ;

- orienter les soutiens et les aides vers les agriculteurs et pas seulement vers les productions agricoles.

Les contributions des différentes personnalités entendues par la mission d'information ont été particulièrement intéressantes. Basées sur une réflexion approfondie et étayées souvent de statistiques précises, les intervenants ont analysé le projet de la Commission Européenne et effectué de nombreuses propositions.

A l'issue de ces cinq mois de travaux, la mission sénatoriale est en mesure de présenter un véritable projet alternatif pour l'agriculture Européenne de l'an 2000.

TROISIÈME PARTIE -

OFFRIR À L'AGRICULTURE EUROPÉENNE UNE VISION DYNAMIQUE ET MODERNE DE SON AVENIR

Lors du 52e " Farming Conference " d'Oxford, le 6 janvier 1998, M. Jack Cunningham, ministre de l'agriculture britannique, a fait la déclaration suivante :

" Nous devons abandonner la vision utopique d'un " modèle agricole Européen " difficile à définir, basé sur des exploitations non viables, mais maintenues en vie grâce aux subventions des contribuables et des consommateurs... Nous devons aligner les prix d'intervention sur les prix mondiaux comme le propose Franz Fischler. Cette mesure doit concerner non seulement la viande bovine et les céréales, mais aussi le lait et le sucre... Nous ne faisons à les maintenir que perdre des parts de marché au profit de nos concurrents des pays tiers, ce qui ne saurait servir les intérêts de nos agriculteurs... ".

Après la réforme de 1992 dont la " philosophie " repose, notamment, sur une forte réduction du soutien par les prix, cette déclaration prône une nouvelle rupture avec les mécanismes de soutien de la PAC, définis en 1962 dans un contexte déficitaire.

Les propositions de la Commission Européenne de juillet 1997 et mars 1998 poussent un peu plus loin la logique retenue en 1992. Et cela pour une raison essentielle : cette réforme a globalement réussi. Certes les causes de ce succès, si relatif soit-il, sont loin d'être imputables uniquement aux mécanismes mis en place en 1993. Néanmoins, la réforme Mac Sharry a permis, au minimum, d'éviter une " implosion " de la PAC, notamment sur le plan budgétaire.

Faut-il se satisfaire d'un tel constat ? La mission d'information en doute.

Aujourd'hui, l'Europe est confrontée, à nouveau, à un choix en matière agricole, comme l'a indiqué le sommet de Madrid de décembre 1995 : la première possibilité est de baisser les prix fortement, démanteler les aides et abattre les protections : cette solution, dite libérale , est prônée par certains au nom de la mondialisation des échanges et de la satisfaction du consommateur.

La mission d'information considère qu'une telle option, si elle était retenue, conduirait au suicide et ce pour deux raisons : la première est l'impossibilité pour les agriculteurs Européens de s'aligner à tout moment et pour tous les produits sur des prix mondiaux dont les modalités de formation ne sont en aucun cas le résultat d'une concurrence loyale ; la seconde réside dans la volonté des Européens de ne pas transformer leurs territoires en zones désertiques.

La deuxième solution consiste à ne plus exporter, ne plus importer, fermer ses frontières et ériger l'auto-approvisionnement en règle absolue . Le simple énoncé d'une telle option suffit à en démontrer l'irréalisme, notamment au niveau français.

Seule subsiste l'option intermédiaire, qui vise deux objectifs pouvant apparaître contradictoires : d'une part, la préservation d'une agriculture Européenne forte au sein de régions rurales et péri-urbaines revitalisées et, d'autre part, l'insertion dans un contexte international aujourd'hui omniprésent.

On ne peut, en effet, ni appréhender la réforme de la PAC ni lui offrir de solides perspectives d'avenir sans la replacer dans le contexte mondial où elle s'inscrit.

La communauté n'est pas un ensemble clos, replié sur lui-même. Si elle est devenue le deuxième exportateur mondial, elle est aussi le premier importateur. Il faut être conscient de ce fait.

L'analyse attentive de l'évolution de la PAC, de ses crises, de ses réformes et des contraintes qui de l'extérieur pèsent sur la Communauté, met en lumière une vérité d'évidence : réformer la PAC ne relève pas d'une seule orientation, d'un remède unique, mais d'une thérapeutique à plusieurs remèdes dont l'action convergente est une nécessité.

La mission d'information s'est déplacée aux Etats-Unis et dans six Etats membres de la Communauté Européenne. Elle s'est rendue à deux reprises à Bruxelles et a procédé à l'audition d'une soixantaine de personnalités.

A l'issue de ce travail, la mission d'information souhaite, au-delà des critiques qu'elle formule contre telle ou telle proposition de la Commission Européenne, présenter de nouvelles perspectives pour la Politique Agricole Commune de l'an 2000. Ce projet alternatif s'articule autour de quatre axes essentiels qui doivent permettre d'offrir à notre agriculture française et Européenne une vision dynamique et moderne .

L'avenir de la PAC, pour la mission d'information, repose sur quatre piliers :

- la consolidation du marché commun agricole,

- une approche différenciée des productions,

- la préservation de l'espace et de l'emploi rural,

- la redéfinition du mode de participation de la Communauté aux échanges mondiaux.

I. CONSOLIDER L'UNITÉ DU MARCHÉ COMMUN AGRICOLE

Les auteurs du Traité de Rome avaient redouté que laisser l'agriculture en dehors des négociations ne conduise inévitablement à l'échec d'un marché commun au niveau Européen.

La PAC a été en fait la véritable locomotive de l'Europe communautaire et " d'un grand marché unique ". Celui-ci doit être consolidé car toute fissure entraînerait inévitablement la remise en cause de la PAC et donc, à terme, du projet Européen.

Afin d'achever cette unité du marché commun agricole, la mission d'information considère comme impératif de :

- réussir la mise en place de l'Euro -ce qui nécessite un suivi particulièrement important en raison des zones d'ombre que l'instauration de la monnaie unique laisse subsister ;

- parvenir à une véritable égalité de concurrence entre les producteurs Européens ;

- constituer un projet global pour l'agriculture Européenne permettant de prendre en considération l'ensemble des productions agricoles -et notamment les productions méditerranéennes et celles des départements d'outre-mer- ;

- présenter un véritable projet pour les usages non alimentaires des produits agricoles.

A. RÉUSSIR LA MISE EN PLACE DE L'EURO

Les fluctuations des taux de change ont eu, depuis la fin des années 60, de profondes répercussions sur l'agriculture Européenne, qu'il s'agisse des fluctuations des monnaies de l'Union les unes vis-à-vis des autres ou de leurs évolutions par rapport au dollar.

1. L'Euro : des avantages incontestables pour l'agriculture

La création de la monnaie unique, qui se substituera dès le 1er janvier 1999 aux monnaies nationales dans une large zone de l'Union, mettra fin aux fluctuation monétaires ^{42( * )} .

C'est ainsi une page importante de l'histoire de la PAC qui va se tourner : les mesures " agri-monétaires " n'auront plus d'objet pour les pays " in ", c'est-à-dire faisant partie de la zone Euro ^{43( * )} . La fin des perturbations monétaires intra-zone apportera également d'autres avantages, notamment en mettant les agricultures nationales à l'abri des effets, sur leur compétitivité, des dévaluations des monnaies de leurs partenaires. Comme les autres secteurs, l'agriculture bénéficiera également d'économies substantielles, liées à la suppression des différents coûts dus à la coexistence des monnaies nationales.

a) La fixation de prix communs : un instrument privilégié de la PAC soumis à de fortes tensions

La PAC avait fait de la fixation de prix communs, applicables dans l'ensemble de la Communauté, l'instrument privilégié de son action en faveur du soutien du revenu de la population agricole, de la stabilité des marchés, du développement de la productivité et du respect des intérêts des consommateurs.

Ces prix communs, fixés au cours de mémorables " marathons " en une unité de compte puis, plus tard, en Ecus, devaient évidemment être convertis en monnaies nationales pour être appliqués dans les Etats-membres. Un inconvénient de la méthode tenait au fait que la dévaluation ou la réévaluation des monnaies provoquait, systématiquement, la hausse ou la baisse des prix agricoles domestiques.

En 1969, à la suite d'une dévaluation du franc français de 11 %, se trouva institué entre l'unité de compte Européenne et le franc un taux de conversion spécifique (ou " taux vert "), différent du taux de référence établi à partir du taux de change officiel du franc. Le bénéfice de cette disposition fut bientôt étendu à l'Allemagne, qui aurait dû, à la suite de la réévaluation du deutschmark, accepter une baisse de ses prix, défavorable à ses agriculteurs.

L'adoption des taux verts introduisait des disparités de prix, qu'il fallut compenser , afin de maintenir les conditions d'une concurrence équitable entre les producteurs nationaux. La compensation fut réalisée au moyen des fameux " montants compensatoires Monétaires " (MCM), agissant comme des taxes ou des subventions lors du franchissement des frontières par les produits.

ÉVOLUTION DES TAUX VERTS - situation au 27 avril 1998

		Taux vert - 1 Ecu =		Evolution des écarts entre les taux verts et les taux du jour (en %)
	Monnaie	A partir du 3/04	Ancien	Effet sur les prix en %	du 23/04/98 au 27/04/98
Belgique	BFR	40,9321	40,9321	0	+0,369
Danemark	DKR	7,56225	7,55234	+0,13	+0,346
Allemagne	DM	1,98391	1,98243	+0,07	+0,421
Grèce	DRA	349,703	349,703	0	+1,304
Portugal	ESC	203,183	202,764	+0,20	+0,375
France	FF	6,68769	6,68769	0	+0,953
Finlande	FMK	6,02811	6,02811	0	+0,532
Pays-Bas	HFL	2,23593	2,23286	+0,13	+0,564
Irlande	IRL	0,796521	0,796521	0	+1,667
Italie	LIT	1973,93	1973,93	0	+1,087
Autriche	OS	13,9576	13,9485	+0,06	+0,416
Espagne	PTA	168,336	167,997	+0,20	+0,323
Suède	SKR	8,79309	8,79309	0	+3,600
Royaume-Uni	UKL	0,695735	0,695735	0	+5,060

L'usage conjugué des taux verts et des MCM, bien qu'il ait été destiné à maintenir les conditions d'une concurrence équitable, a souvent conduit à des distorsions . Tandis que leurs prix étaient faiblement modifiés, les producteurs des pays à monnaie dépréciée payaient plus cher les produits intermédiaires importés (engrais, semences, aliments pour le bétail), les producteurs des pays à monnaie forte les payaient moins cher, ce qui pénalisait les uns et favorisait les autres. Le système agri-monétaire permit également aux Etats-membres bénéficiant de MCM négatifs (on qualifiait ainsi les montants destinés à compenser les écarts négatifs entre les prix domestiques des pays à monnaie dévaluée et les prix communs) d'atténuer à leur profit des baisses de prix adoptées par la PAC. La Grande-Bretagne et l'Italie en particulier ont bénéficié de cette faculté à plusieurs reprises.

La réforme de 1992 et l'abandon des MCM n'ont pas fondamentalement modifié cette situation . C'est ainsi que dans son rapport pour l'année 1995 sur " La situation de l'agriculture dans l'Union Européenne ", la Commission confirme que les fortes perturbations monétaires enregistrées à partir de 1993 " ont constitué une grave menace tant pour la réussite du programme de réforme proprement dit que pour la réalisation d'un marché véritablement unique ". Les effets de la dévaluation de la livre sterling illustrent ce danger.

Les statistiques du commerce extérieur des pays de l'Union confirment incontestablement l'existence de distorsions dues aux fluctuations de change. Les exemples abondent, comme celui des tomates espagnoles, dont la compétitivité a été ces dernières années renforcée de façon spectaculaire par les dépréciations cumulées de la peseta.

b) La substitution de l'Euro aux monnaies nationales et ses effets

Conséquence de l'instabilité monétaire, le système agri-monétaire n'a pu être véritablement démantelé qu'à partir du moment où les monnaies Européennes ont connu une plus grande stabilité, sous l'effet du Système Monétaire Européen (SME). C'est ainsi que le Conseil des ministres de l'agriculture a décidé, en décembre 1992, l'abandon des MCM. Il faut reconnaître que les orientations de la nouvelle PAC, diminuant le soutien par les prix au profit d'un système d'aides directes, ont facilité cet abandon.

Gardons à l'esprit, toutefois, que l'abandon des MCM n'a pas mis fin à l'usage des taux de conversion agricoles . A défaut d'une stabilité suffisante des monnaies, le recours aux taux verts est resté nécessaire pour éviter les répercussions en continu des variations de change sur les prix et les aides communautaires.

Ainsi, les crises monétaires de juillet-août 1993 et de mars-avril 1995, dont l'ampleur a été considérable, ont reposé brutalement le problème de la compensation des fluctuations monétaires.

Aussi longtemps que subsiste l'instabilité des taux de change, un abandon complet des mesures agri-monétaires reste difficilement envisageable. La substitution de l'Euro aux monnaies nationales vient à point nommé.

Ainsi, l'Euro permettra la suppression des pertes de change, des coûts de couverture et d'assurance, actuellement supportés, dans leurs relations réciproques, par les importateurs et les exportateurs des pays qui seront déclarés " in ". Le rapport Emerson (1991) évaluait l'économie réalisée par l'Europe des onze de l'époque (tous secteurs confondus) sur les coûts de couverture et d'assurance à 0,5 % du produit intérieur brut (PIB) communautaire. S'y ajoutent les coûts de conversion des monnaies actuelles.

A ces premiers gains s'en ajoutent d'autres, indirects comme le fait que les taux d'intérêt devraient cesser de constituer, comme cela a été longtemps le cas en France, les instruments privilégiés de la politique de change. Ils devraient, par conséquent, pouvoir mieux répondre aux besoins de l'économie de l'Union. La rigueur des politiques monétaire et budgétaire de l'Union, garantie par le pacte de stabilité et de croissance signé à Amsterdam en juin 1997, devrait asseoir la stabilité de l'Euro. L'argument trouve également un prolongement dans le fait que les marchés Européens de capitaux devraient être attractifs et permettre aux entreprises de trouver plus facilement que par le passé des financements répondant à leur besoins.

2. D'importantes zones d'ombre

L'Euro ne sera pas néanmoins immédiatement une panacée. Deux grandes zones d'ombre subsistent. Il s'agit, d'une part, de l'absence d'unanimité quant à l'adoption de l'Euro en Europe, et d'autre part, de la question des relations entre l'Euro et le dollar

a) Le maintien d'une zone " non Euro "

Une première limite aux avantages que présente l'Euro, tient au fait que tous les pays Européens n'adopteront pas la monnaie unique le 1er janvier 1999 ^{44( * )} . On sait que le Conseil Européen de Dublin a adopté, en décembre 1996, le principe de la mise en place, pour les pays n'adhérant pas à l'Euro, ou " pré-in ", d'un SME-bis calqué sur le SME actuel. Il est prévu que la Banque Centrale Européenne (BCE) interviendra en coordination avec les banques centrales nationales des pays concernés, pour faire respecter des marges de fluctuation qui seront, au départ, de plus ou moins 15 % et seront susceptibles, ensuite, d'être rétrécies. Les interventions de la BCE seront toutefois soumises à la condition qu'elles ne nuisent pas à la réalisation des objectifs de la politique monétaire (principalement à l'objectif de stabilité des prix) : en achetant, sur le marché des changes, une monnaie " pré-in " qu'elle devra soutenir, la Banque mettra des Euros en circulation qui viendront grossir la masse monétaire de la zone Euro, ce qui pourrait avoir des effets inflationnistes. Il est donc peu probable que le SME-bis permette véritablement de stabiliser les monnaies " pré-in " , de sorte que, pour les pays n'adhérant pas à L'Euro, l'existence de mesures agri-monétaires restera indispensable. On peut ajouter qu'à la demande du Royaume-Uni et de la Suède, l'adhésion au SME-bis n'a pas été rendue obligatoire, ce qui introduit un facteur supplémentaire d'incertitude .

La mission d'information regrette cette absence d'unanimité dans la mise en place de la monnaie unique, surtout de la part de pays qui, lorsqu'ils s'apercevront des avantages procurés par l'Euro, s'empresseront très probablement de rejoindre cette zone Euro.

La mission souhaite que ces Etats soient au minimum fortement incités à participer au dispositif qualifié de SME-bis.

b) L'incertitude des relations entre l'Euro et le Dollar

Les mécanismes de la PAC (restitutions et prélèvements) ont permis, jusqu'à la réforme de 1992, d'atténuer les effets des variations du dollar sur la compétitivité de l'agriculture Européenne. Mais, dans le même temps, comme l'ont montré différentes études portant notamment sur les marchés céréaliers, les variations de change ont incontestablement eu des répercussions sur les parts de marché de pays comme les Etats-Unis, l'Australie ou le Canada.

En outre, des études avaient indiqué que les Etats-unis avaient pu, particulièrement dans la période 1979-1985, limiter les effets de la hausse du dollar en faisant pression sur les prix, à la baisse. En d'autres périodes, la baisse du dollar avait permis, au contraire, des hausses de prix, tout en continuant de stimuler les exportations américaines. Les Etats-Unis cumulent, en somme, les avantages de leur position dominante, à la fois comme " price-makers " et comme pays à monnaie-clé.

Rappelons que la réforme de 1992 a modifié la situation de l'agriculture Européenne en prévoyant une réduction importante, sur la période de 1995 à l'an 2000, des restitutions à l'exportation et des prélèvements à l'importation, ainsi qu'une baisse des prix agricoles Européens.

La nouvelle réforme de la PAC, telle que la prévoit " l'agenda 2000 " publié par la commission Européenne, confirme la volonté d'aligner les prix Européens sur les prix mondiaux. L'objectif déclaré est d'assurer la compétitivité de l'agriculture Européenne et de confirmer sa vocation exportatrice face à une demande mondiale dont on anticipe l'expansion. Dans cette nouvelle situation, l'agriculture Européenne se trouve davantage exposée à la concurrence des autres producteurs, sur les marchés mondiaux et, par conséquent, aussi, aux effets des fluctuation du dollar.

L'une des grandes ambitions des Européens est que l'Euro constitue un contrepoids au dollar et contribue à stabiliser les relations monétaires internationales . Les considérations précédentes montrent qu'il s'agit d'un enjeu important, mais aussi incertain, pour l'agriculture Européenne.

Le degré d'ouverture de l'économie communautaire, évalué d'après le rapport de ses échanges extérieurs à son PIB, est faible : il est comparable à celui des Etats-Unis et du Japon (9 % du PIB).

L'impact d'éventuels " mésalignements " (appréciés en référence à la parité des pouvoirs d'achat) de l'Euro vis-à-vis du dollar s'en trouverait minimisé. Certains experts estiment que l'Europe pourrait même, sans inconvénient, adopter une attitude de " douce insouciance " (politique dite du " benign neglect ") en matière de change. En réalité, le raisonnement effectué à partir du degré d'ouverture de l'Union n'est pas satisfaisant.

Lorsque la Commission propose d'aligner les prix agricoles Européens sur les prix mondiaux (qui sont exprimés en dollars), ce paramètre ne vient pas atténuer les effets de la politique des prix : c'est l'ensemble des transactions, internes et externes, de l'Union, qui est concerné.

Pour étayer la thèse selon laquelle la création de l'Euro permettrait de stabiliser les taux de change, si possible à des niveaux compatibles avec une concurrence équitable, on fait notamment valoir le fait que le G7 (groupe des sept principaux pays industrialisés) se trouverait réduit à un G4 (à partir de 2002, si le Royaume-Uni adhère à cette date à l'Euro). Les pays Européens, qui représentent une puissance économique comparable à celle des Etats-Unis (le PIB des Quinze a été, en 1996, de 8.600 milliards de dollars, celui des Etats-Unis de 7.300 milliards de dollars), parleraient d'une seule voix. Les relations entre les " gendarmes " du système monétaire international s'en trouveraient plus équilibrées. En s'affirmant comme une " devise-clé ", l'Euro viendrait contester l'omniprésence du dollar dans les relations internationales (le dollar intervient actuellement dans 48 % des transactions commerciales internationales, alors que les Etats-Unis ne réalisent que 12 % du commerce mondial).

On observera, tout d'abord, que ce partage plus équilibré des pouvoirs ne pourra se manifester que très progressivement. L'Union devra, en effet, pour parler d'une seule voix, résoudre auparavant un certain nombre de difficultés d'ordre politique . Par exemple, seuls des Etats peuvent être membres du Fonds monétaire international. L'Union ne pourra donc pas, dans l'immédiat, adhérer au Fonds. La question se pose également à propos du G7 : l'Union y sera-t-elle effectivement représentée en tant que telle ?

Ainsi, la réalisation de l'Union et les avantages qui en sont attendus ne peuvent pas se ramener à une arithmétique fondée sur le " poids économique de l'Europe " . En outre, quelle sera la politique de change de l'Union ? Il apparaît, comme l'ont confirmé les Quinze en septembre 1997, que le Conseil de l'Union, qui doit en principe définir les orientations générales de la politique de change, ne pourra pas faire prévaloir son point de vue, si celui-ci n'est pas compatible avec l'objectif de stabilité des prix assigné à la Banque Centrale Européenne.

Enfin et surtout, il faut bien reconnaître que l'émergence de relations monétaires internationales plus stables n'est pas le seul scénario vraisemblable. La compétition entre le dollar et l'Euro peut très bien déboucher sur une instabilité accrue.

La mission d'information considère que la puissance économique et commerciale de l'Europe, ainsi que la rigueur de ses politiques monétaire et budgétaire, ne seront donc pas une condition suffisante pour assurer la stabilité de l'Euro ni, a fortiori, pour amener son taux de change face au dollar à un niveau compatible avec le respect d'une concurrence équitable entre les deux continents.

Un renforcement de la coopération politique entre Etats membres est donc plus que jamais nécessaire dans le respect des identités nationales.

Par ailleurs, rappelons que le Traité de Maastricht a privilégié la recherche d'une convergence nominale, définie en référence à la stabilité, interne (absence d'inflation) et externe (stabilité des taux de change), des monnaies nationales. Or, la suppression des monnaies nationales suppose également la convergence d'un certain nombre de variables " réelles " ou " structurelles ", comme le niveau de développement ou le niveau de productivité atteint par les pays. Pour s'en convaincre, il suffit de se rappeler que les taux de change constituent traditionnellement des instruments d'ajustement. Ils permettent à des productions nationales dont les niveaux de productivité sont hétérogènes, d'être également compétitives sur les marchés internationaux : la comparaison des prix s'effectue par leur intermédiaire. Supprimer les taux de change, c'est donc mettre en concurrence des producteurs qui sont inégalement armés, sauf si l'on s'est préalablement préoccupé de faire converger les conditions dans lesquelles il exercent leurs activités.

Il est donc nécessaire d'assurer une véritable égalité de concurrence entre les producteurs.

B. ÉTABLIR UNE VÉRITABLE ÉGALITÉ DE CONCURRENCE ENTRE LES PRODUCTEURS

Nous aborderons, lors de l'examen des propositions relatives à la quatrième orientation, la nécessité de diminuer, au niveau international, les distorsions de concurrence. Néanmoins, ce souhait ne peut être exprimé que si, déjà, au niveau Européen, on procède à une harmonisation de la législation fiscale et sociale entre les agriculteurs.

En outre, au-delà du problème des aides nationales, les propositions de la mission sur la modulation conduisent à s'interroger sur l'émergence, à moyen terme, de fortes distorsions de concurrence.

1. La nécessaire harmonisation des charges sociales et fiscales entre les agriculteurs Européens

Dès lors qu'il n'y a plus de taux de change pour compenser les disparités, l'instauration d'une concurrence équitable suppose une harmonisation sur le plan social et fiscal.

a) Des disparités sociales à réduire

Les différences de rémunération et de niveau de charges sociales créent d'importantes distorsions de concurrence en matière agricole, notamment sur des produits à faible valeur ajoutée.

Ainsi, les cotisations sociales patronales sur le salaire minimum sont, par exemple, d'un peu plus de 38 % en France contre 12 % en Irlande.

De même, l'analyse des charges de main d'oeuvre entre la France et l'Espagne conduit à constater d'importantes différences. En 1986, on estimait que le coût salarial horaire minimum était de 35,15 francs en France et de 13,80 francs en Espagne. Dix ans plus tard, d'aucuns estiment que le coût horaire dans le maraîchage varie de 3 pour la France à 1 pour l'Espagne.

Coût total annuel d'un ouvrier agricole salarié dans les pays de l'Union Européenne 1991-1996
	Ouvrier agricole : catégorie la plus représentative des salariés agricoles de chaque pays
	ÉCU : Taux de change annuel			SPA : Standard de pouvoir d'achat
	1991	1995	1996	1991	1995
B	16 688	19 214		16 934	18 299
Dk	18 588	22 360		15 077	17 668
D	17 744	22 453	20 955	16 391	18 942
E	9 963	9 559	9 826	10 912	11 584
F	14 150	17 007	16 874	14 259	15 590
I	22 198	18 950	21 655	21 902	23 633
NL	22 983	28 663		22 894	26 930
P	4 597	5 802		7 029	8 672
UK	16 957	16 634		17 610	19 134
Fin	19 930	19 742	19 101	15 824	17 451
O	16 897	23 170	23 295	17 172	20 188
Swe	26 842	24 255	27 646	20 176	21 114

Lors des différentes rencontres qu'ont eues des membres de la mission d'information qui se sont rendus en février 1998 en Espagne, certaines organisations professionnelles et syndicales ont reconnu la réalité du problème que soulèvent ces questions d'emploi et de protection sociale agricole. Ainsi, malgré l'absence de véritable salaire minimum au niveau national, la délégation a pu constater que le niveau minimum de salaire mensuel se situait aux alentours de 2.500 francs. En outre, certains dirigeants syndicaux ont indiqué qu'en Andalousie, les employés recevaient en moyenne 6.500 pesetas ^{45( * )} par jour pour 8 heures de travail, charges salariales incluses. De l'aveu même de dirigeants agricoles, la main-d'oeuvre saisonnière est constituée, d'une part, de personnes qui, en fonction des récoltes, migrent d'une région à une autre et dont les niveaux de salaires restent très en deçà des minima. D'autre part, le recours à la main-d'oeuvre immigrée s'avère systématique dans certaines zones de production.

Cette réalité, que plusieurs intervenants ont évoquée lors des entretiens avec la délégation sénatoriale, a fait l'objet de nombreux commentaires d'articles dans la presse espagnole. Ainsi, le journal " La Veridad " du jeudi 5 février 1998 -journal régional de la région de Murcie- dénonce en première page les conditions d'acheminement de cette main-d'oeuvre immigrée -y compris clandestine- sur les lieux de récolte. Sur un salaire de 7.000 pesetas par jour, le journal indique qu'environ 500 pesetas sont payées par cette main-d'oeuvre pour être transportée sur les zones de production.

Ces distorsions de concurrence en matière de rémunérations et de charges sociales entretiennent pour certaines productions une tension permanente sur le marché communautaire. Un minimum d'harmonisation en la matière est d'autant plus nécessaire que souvent, les Etats qui ont " un avantage comparatif " (Espagne, Portugal...), se trouvent concurrencés sur le marché mondial parce qu'ils trouvent, en face d'eux, des pays dont les niveaux de rémunérations et de charges sociales sont encore plus faibles comme certains Etats du Maghreb ou du Moyen-Orient.

Afin d'éviter cette spirale qui tend à favoriser le " moins disant ", au détriment de nos producteurs, la mission d'information, tout en reconnaissant l'utilité d'une certaine flexibilité, propose d'accélérer l'harmonisation de la législation sociale au niveau Européen.

b) Des législations fiscales trop disparates

Plutôt que de dresser un panorama exhaustif des nombreuses disparités fiscales entre les différents Etats membres, la mission d'information a souhaité examiner plus spécifiquement la question de l'installation des jeunes agriculteurs.

Il est important de souligner que les décisions prises dans certains domaines, et qui ont une influence considérable sur l'installation des jeunes agriculteurs, relèvent de l'autorité exclusive des Etats membres.

En effet, l'aperçu des difficultés des jeunes qui s'installent comme agriculteurs révèle qu'il s'agit, pour la plupart, des mêmes obstacles que ceux rencontrés par les petites et moyennes entreprises au moment délicat de la succession : droit de succession, fiscalité, difficultés de crédit. L'analyse de ces problèmes et de leurs conséquences économiques montre l'utilité pour les Etats membres de coordonner certains aspects de leurs politiques et d'envisager la possibilité d'adopter un certain nombre de mesures , sur le plan fiscal et légal, pour faciliter la succession des entreprises et notamment des entreprises agricoles.

En matière de succession, les régimes juridiques, aussi bien que les pratiques familiales, suivent et renforcent des conceptions différentes de l'exploitation agricole. Dans certains Etats membres, la conception fortement patrimoniale de l'exploitation entraîne le partage égalitaire en nature des biens agricoles au moment de la succession, ce qui conduit à un émiettement de la propriété foncière. Ailleurs, le droit de succession reflète le principe de la préservation de l'entreprise agricole, et dans certains cas cet objectif s'allie à la sauvegarde économique des cohéritiers.

La mission d'information souhaite que l'Union Européenne incite vivement les Etats membres à examiner, dans le cadre de leur compétence, les éventuelles solutions à apporter aux difficultés rencontrées par les jeunes dans le cadre de la succession des entreprises agricoles. Par exemple, là où une compensation aux héritiers est prévue, il serait souhaitable que le paiement de cette compensation puisse être échelonné sur plusieurs années afin d'assurer la poursuite des activités de l'entreprise sans la priver de ses ressources financières, ou même pour éviter que le jeune ne renonce à la reprise.

La charge fiscale liée à l'opération de transmission (ou aux aides à l'installation) s'avère une des principales difficultés pour les jeunes agriculteurs. Les régimes fiscaux en matière de transmission montrent des différences marquées soit d'un Etat à l'autre, soit selon le mode de transmission (héritage ou transmission du vivant comme la vente et la donation) au sein d'un même Etat. Il y a donc lieu de recommander aux Etats membres d'examiner, dans le cadre de la formulation de leur politique économique, la possibilité d'octroyer des exonérations ou des réductions fiscales sur la transmission des entreprises agricoles. Comme condition, les repreneurs pourraient être tenus de s'engager à poursuivre l'activité économique pendant une certaine période. La survie d'un plus grand nombre d'entreprises permet une diminution des pertes d'activité économique et d'emploi et la conservation d'une source de recettes fiscales et de contributions sociales.

La mission d'information souhaite que les Etats membres fassent prévaloir un principe de neutralité fiscale pour les opérations effectuées en vue de préparer efficacement la transmission d'une entreprise agricole : instauration d'une société, fusion, scission, échange d'actions ou autres.

2. La possibilité d'octroyer des aides nationales : un accord sous conditions

La PAC n'a pas fait disparaître les aides nationales à l'agriculture, dont le nombre et la diversité découragent d'ailleurs recensements et études comparatives.

Il appartient à la Commission Européenne de contrôler dans quelle mesure les aides nationales sont compatibles avec la réglementation communautaire et n'entraînent pas de distorsions de concurrence. Lorsqu'une aide est jugée contraire aux règles de fonctionnement du marché commun, et si l'Etat membre concerné refuse de la supprimer ou de la modifier dans le délai imparti, la Commission ouvre une procédure d'infraction.

Aux termes de l'article 92 du Traité de Rome, un Etat membre ne doit pas accorder d'aides qui menacent de fausser la concurrence en favorisant certaines entreprises ou certaines productions. Ce même article prévoit cependant une série de dérogations (aides à caractère social, aides destinées à remédier aux dommages causés par des calamités naturelles, etc...). D'autres aides peuvent également bénéficier de cette dérogation pour autant qu'elles correspondent aux catégories suivantes :

- aides favorisant le développement économique de régions connaissant un grave sous-emploi ou un niveau de vie anormalement bas ;

- aides favorisant la réalisation d'un projet important d'intérêt Européen ou visant à remédier à une perturbation grave de l'économie d'un Etat membre ;

- aides facilitant le développement de certaines activités ou de certaines régions ;

- toute aide acceptée par décision du Conseil statuant à la majorité qualifiée.

Cette politique visant à faciliter la transmission-reprise des exploitations doit être particulièrement effective dans les zones à densité démographique et potentiel économique faibles par une meilleure régulation des transferts des droits à produire et à primes qui favorise vraiment les projets d'installation plutôt que l'agrandissement et la mise en place de nouvelles initiatives afin de se donner les moyens d'une politique volontariste de tenue de l'espace de ces zones ^{46( * )} .

Ces dérogations ne sont pas automatiques. C'est la Commission qui juge de la compatibilité de ces subventions avec les règles communautaires. Pour être admise, l'aide doit répondre à plusieurs critères :

- elle doit être économiquement nécessaire, c'est-à-dire que l'objectif recherché ne pouvait pas être atteint sans elle ;

- l'importance et la durée de l'aide doivent être proportionnées à l'objectif poursuivi par l'aide ;

- elle ne doit jamais constituer qu'un financement de démarrage, les aides illimitées destinées à soutenir des activités courantes (aides au fonctionnement) étant interdites ;

- les seuls intérêts d'un pays ou d'une entreprise ne justifient pas l'autorisation d'une aide : c'est l'ensemble de la Communauté qui doit bénéficier des avantages accordés.

La Commission a toujours cherché à contrôler ces aides nationales afin de faire respecter les règles du Traité. L'austérité communautaire a néanmoins souvent incité les Etats membres, pour en compenser les effets, à multiplier encore les aides nationales.

L'actualité communautaire est riche d'exemples d'aides d'Etat agricoles : il peut s'agir de prêts à taux bonifié, de capitalisation et de recapitalisation, de renonciation à des droits, de rééchelonnement de dettes, de garanties d'Etat ou d'aides à l'achat d'entreprises.

En 1996, la Commission a reçu 341 notifications d'aides d'Etat dans le secteur agricole -contre 373 en moyenne au cours des trois années précédentes-. Les notifications des nouveaux Etats membres ont fortement contribué à ce que ce total soit élevé (25 en provenance d'Autriche et 23 de Finlande).

Dans l'ensemble, la Commission a approuvé la plupart des mesures qui lui ont été notifiées. Plusieurs d'entre elles ont fait l'objet de modifications après leur notification, afin d'être alignées sur les normes communautaires.

La mission d'information, tout en reconnaissant la légitimité de ces aides, souhaite, néanmoins, que les autorités communautaires veillent avec soin à éviter toute distorsion de concurrence.

3. Le danger de la " renationalisation " de la PAC

Les nouvelles propositions de la Commission sur la modulation des aides remettent à jour les risques de renationalisation de la PAC, conduisant à des inégalités de traitement importantes entre agriculteurs.

La politique communautaire agri-environnementale permet d'illustrer ce qu'on qualifie habituellement de " délégation de la politique d'aides directes ". Il est en effet difficile de fixer de manière décentralisée des cahiers des charges environnementaux pertinents au sein de l'Union Européenne, du fait des conditions agronomiques et de la spécificité locale des problèmes. Cette réalité est bien prise en compte par l'Acte unique de 1986 (article 130 R, 4) et par les règlements agri-environnementaux de 1992 qui précisent que les conditions d'octroi et le niveau des aides doivent être définis par les pays membres et être soumis à l'approbation de la Commission. Ainsi, la Commission définit l'instrument et demande à l'Etat de présenter un projet.

Or, dans ce cas, les gouvernements sont souvent enclins à accorder des soutiens importants au secteur agricole, l'Etat définissant un programme qu'il ne finance que partiellement puisque la grande majorité du financement est assurée par Bruxelles. Il peut en résulter une mauvaise allocation des ressources et une perte d'efficacité environnementale. Au simple coût budgétaire, s'ajoute le coût des distorsions de concurrence générées par les politiques décentralisées .

Certes, les mesures d'accompagnement sont ciblées sur des régions spécifiques et les sommes en jeu, sans être négligeables (6,5 milliards d'écus pour la période 94-97) sont faibles par rapport à d'autres formes de soutien.

La mission d'information ne souhaite en aucune façon " faire le procès " des mesures agri-environnementales. Cependant, celles-ci illustrent bien les limites et les dangers de multiplier des mesures tendant à déléguer davantage la gestion d'autres composantes de la PAC aux Etats-membres.

En principe les paiements agri-environnementaux sont limités à couvrir des pertes de revenu liées à la mise en oeuvre de pratiques plus respectueuses de l'environnement. En pratique, les Etats ont une grande marge de manoeuvre et peuvent, de fait, soutenir les revenus de certains agriculteurs sous couvert de mesures agri-environnementales.

A cause de la possibilité d'aides financées intégralement par le budget national, et ce même dans le cadre d'une enveloppe communautaire, certains craignent une utilisation de ces mesures comme parapluie pour un soutien au revenu déguisé. Ces pratiques se sont d'ailleurs généralisées en Autriche - 91 % du territoire y sont éligibles aux primes agro-environnementales- en Allemagne, en France et en Italie pour maintenir des cultures extensives. Il y a ainsi lieu de penser que des objectifs de soutien au revenu se sont rajoutées aux préoccupations environnementales dans la définition des programmes. Il en est de même pour le niveau des primes.

Les sommes payées pour la réalisation d'un objectif donné sont très variables. Les aides globales des programmes sont par exemple de 30 écu/ha et 500 écu/ménages concerné en Espagne, contre respectivement 500 et 4 500 écu au Luxembourg.

Si de telles politiques décentralisées modifient les incitations à produire, elles ne se limitent donc pas à soutenir des revenus mais peuvent avoir pour but d'influer sur les conditions de concurrence. Or, le fait que les aides agri-environnementales soient classées dans la boîte " verte " dans l'Uruguay Round ne constitue bien évidemment pas une preuve de leur absence d'impact sur la production .

Certes cet effet de la décentralisation des politiques est difficile à évaluer.

La mission d'information rappellera simplement que lors de la crise de l'ESB, chaque Etat a pu disposer d'une enveloppe budgétaire pour dédommager les productions du secteur bovin. Or, alors qu'en France les producteurs de vaches allaitantes ont perçu une somme conséquente par tête de bétail, les producteurs allemands ont reçu une participation très faible de la part de l'Etat allemand.

C'est pourquoi les propositions de la Commission Européenne en matière de " décentralisation " des politiques, même si les sommes considérées proviennent du Feoga-garantie, doivent être examinées avec beaucoup de précaution et faire l'objet de projections adéquates.

L'instauration de contrôles communautaires et de mécanismes incitatifs est, de plus, nécessaire. Ces contrôles peuvent consister en la fixation par l'autorité communautaire de critères précis (seuils...) permettant d'éviter toute différence importante de traitement entre chaque Etat.

C. PRENDRE EN COMPTE TOUTES LES PRODUCTIONS AGRICOLES

L'achèvement du marché unique agricole dépend de l'aptitude de la Communauté Européenne à proposer une réforme globale, prenant en compte l'ensemble des productions agricoles Européennes.

La PAC ne peut plus et ne doit plus faire l'objet de réformes ponctuelles qui laissent de côté des pans entiers de la production agricole. On peut admettre que la réforme de 1992 n'ait pas inclus l'ensemble des productions méditerranéennes, la phase transitoire d'intégration de l'Espagne et du Portugal au sein de la Communauté n'étant pas définitivement achevée.

Tel n'est plus le cas aujourd'hui.

1. Une réforme englobant toutes les productions

a) L'importance des productions méditerranéennes

Dès 1992, l'Italie, l'Espagne, le Portugal, la Grèce et dans une moindre mesure la France -soit à l'époque la moitié des Etats membres de la Communauté Européenne- avaient regretté que la réforme de la PAC prennent en compte uniquement les productions dites " septentrionales ", c'est-à-dire les céréales ainsi que l'élevage allaitant et laitier.

Les propositions de la Commission de 1997 et 1998 renouvellent l'oubli de 1992.

Certes la Commission Européenne souligne, dans l'exposé des motifs des propositions de règlements du Conseil relatifs à la réforme de la Politique Agricole Commune, l'importance qu'elle attache aux produits méditerranéens en présentant une proposition de réforme de l'organisation de marché de l'huile d'olive, qui s'ajoute à la proposition déjà présentée sur le tabac.

Néanmoins, les productions méditerranéennes ne font l'objet d'aucune proposition concrète de la part de la Commission.

La mission d'information juge cette position extrêmement préjudiciable pour l'avenir de l'agriculture Européenne.

Elle considère que l'absence de véritable prise en compte dans la réforme de la PAC de ces productions équivaut à les considérer comme accessoires et, à terme, à les marginaliser.

Une telle démarche constitue une grave erreur d'analyse.

En effet, sur le plan communautaire, les productions méditerranéennes représentent une part importante de la production totale. En ce qui concerne l'huile d'olive, 80 % de la production mondiale (1,85 % millions de tonnes) proviennent de l'Union Européenne et la culture de l'olivier concerne 2 millions d'exploitations en Europe. Les fruits et légumes représentent pratiquement 25 % de la production agricole totale en Europe. Enfin, l'Union Européenne occupe le premier rang mondial dans le secteur viti-vinicole avec 60 % de la production mondiale.

Au niveau national, ces productions ont un impact économique et social déterminant. L'olive représente ainsi en Espagne 400 000 emplois directs et indirects dans des zones -souvent- à fort handicap naturel.

Cet " oubli " des productions méditerranéennes au sein du projet de réforme de la PAC procède dans une large mesure de la démarche au cas par cas adoptée par la Commission Européenne : le secteur des fruits et légumes a été réformé en 1996. La commission a proposé une modification des OCM tabac et huile d'olive. Elle s'est engagée à proposer dans les semaines à venir une réforme de l'OCM viti-vinicole.

La démarche de la commission est donc révélatrice de sa volonté au pire de ne pas inclure les productions méditerranéennes dans la réforme de la PAC, au mieux d'effectuer ces réformes au cas par cas et en parallèle avec celles des céréales, de la viande bovine et du lait.

Aux termes d'un tel constat, la mission d'information s'est interrogée sur les raisons qui peuvent motiver le refus de la Commission de prendre en compte ces productions dans la réforme de la PAC.

- Est-ce la relative faiblesse du coût de ces OCM au sein du Feoga ? Si tel est le cas, nous sommes confrontés à un véritable aveu d'inégalité de traitement : ces productions, étant loin d'être marginales en terme de volume de production et de commercialisation, pourquoi ne sont-elles pas autant aidées que d'autres ?

Source : DGVI et FEOGA

- Est-ce parce qu'elles concernent un nombre relativement limité de pays ? Une telle affirmation serait excessive puisqu'un tiers des Etats membres de l'Union Européenne est concerné ( Portugal, Espagne, Grèce, l'Italie et France) ;

- Est-ce parce que, aux yeux de la Commission, l'inclusion dans la réforme de la PAC de ces productions méditerranéennes compliquerait la négociation sur le volet agricole du " Paquet Santer " et aboutirait peut-être à un blocage ?

Un tel argument pourrait être considéré soit comme un aveu d'impuissance de la part des autorités communautaires, soit comme totalement erroné puisqu'actuellement la proposition de réforme de l'huile d'olive provoque de la part de l'Espagne un rejet complet des propositions communautaires. La commission prendra-t-elle le risque au mois de juin de proposer une réforme de l'OCM viti-vinicole qui déclencherait, elle aussi, de telles réactions ?

- Est-ce, enfin, pour respecter une philosophie globale tendant à considérer que ces productions méditerranéennes doivent être régies par une logique de limitation de production (viticulture, quota maximal garanti communautaire pour l'huile d'olive...) alors que les autres productions sont destinées à s'aligner, quant à leurs prix, sur les marchés mondiaux, sans limitation de production ?

Cette distinction n'est pas économiquement valide : parmi les productions méditerranéennes, le secteur des fruits et légumes s'inscrit déjà dans une logique de marché ; par contre, la production de lait est encadrée par des quotas.

La mission d'information souhaite donc que la réforme de la PAC intègre l'ensemble des productions Européennes et notamment, méditerranéennes.

Elle s'associe aux propositions formulées par MM. Jean Huchon et Louis Minetti, en ce qui concerne les fruits et légumes, notamment quant à l'instauration d'un front méditerranéen dans ce secteur ^{47( * )} .

b) La réalité agricole de l'Outre-mer

Très éloignés de l'Europe, les quatre départements français d'Outre-mer totalisent un million et demi d'habitants sur une superficie qui dépasse le sixième de celle du territoire métropolitain.

A la signature du traité de Rome le 27 mars 1957, les DOM français étaient la seule partie du territoire communautaire extrêmement éloignée du continent Européen. La reconnaissance de cette spécificité par l'article 227.2 du traité, confortée par l'arrêté " HANSEN " de la Cour de Justice des communautés Européennes de 1978, a justifié des dérogations dans l'application de l'acquis communautaire, dérogations dont ont pu bénéficier depuis, les régions ultrapériphériques de l'Espagne et du Portugal.

Ainsi que le définit le nouvel article 299.2 du traité de Rome, la situation de ces territoires est " aggravée par leur éloignement, l'insularité, leur faible superficie, le relief et le climat difficile, leur dépendance économique vis-à-vis d'un petit nombre de produits, facteurs dont la permanence et la combinaison nuisent gravement à leur développement ".

De plus, l'héritage historique colonial a laissé des traces durables. La logique coloniale, tournée vers l'exportation, a privilégié les cultures de la canne (transformée en sucre ou en rhum), de la banane, de la vanille, des plantes à parfum ou encore de l'ananas, au détriment des productions vivrières. Malgré les réformes foncières entreprises en Guadeloupe et à la Réunion, la répartition des terres et les modes d'exploitation sont, en outre, restés assez archaïques ; le fermage est, ainsi, peu fréquent.

Par ailleurs, dans les îles, une forte pression urbaine réduit inexorablement la surface agricole utile et renchérit le coût du foncier du fait d'un marché quasi inexistant. Les très petites exploitations prédominent : neuf sur dix comptent moins de cinq hectares.

Les handicaps qui résultent d'un relief souvent accidenté et de sols peu adaptés aux techniques modernes freinent la mécanisation des récoltes. Les actifs sont assez peu formés et insuffisamment organisés. Le statut d'agriculture est peu rémunérateur, donc plutôt dévalorisant.

Enfin, la réalité agricole doit aussi être replacée dans un contexte social difficile, caractérisé par des taux de chômage très largement supérieurs à ceux rencontrés en métropole ou dans les autres régions communautaires. La préservation de l'emploi agricole constitue donc un impératif pour l'économie toute entière de ces départements.

Rappelons que la filière canne-rhum représente 30 000 emplois totaux dont 22 000 emplois directs, la filière banane 25 000 emplois totaux dont 15 000 emplois directs et la filière ananas transformé 600 emplois totaux dont 550 directs.

Or le marché local de ces régions est étroit et fragile. Des déséquilibres peuvent apparaître très rapidement alors que le poids de l'import-export est prépondérant.

Les productions des DOM sont toujours dépendantes de l'importation d'intrants dont les surcoûts liés au transport grèvent leur prix de vente. Par ailleurs, ces marchés sont captifs pour les productions des pays environnants dont les coûts de la main-d'oeuvre ne sont pas comparables à ceux supportés par les producteurs domiens.

Les exportations des DOM rencontrent des difficultés croissantes du fait de la libéralisation des marchés, engagée avec force, en particulier par les Etats-Unis, ce qui conduit la Communauté Européenne à accepter de plus en plus de concessions tarifaires sur les produits tropicaux.

Face à ces handicaps, l'agriculture domienne, quels que soient ses efforts pour accroître sa technicité et réduire ses coûts, ne pourra pas compenser en totalité son manque de compétitivité.

En raison de la place importante du secteur agricole dans les équilibres socio-économiques des DOM, l'Etat, les collectivités territoriales et l'Union Européenne ont cherché à préserver les activités agricoles existantes, tout en encourageant une indispensable diversification.

Nombre de produits des DOM dépendent des mécanismes de soutien que certains aimeraient remettre en cause. Des attaques en ce sens proviennent régulièrement des Etats-Unis (et le dernier en date à l'encontre de la banane est tout à fait significatif), mais s'élèvent également au sein même de l'Union Européenne, et plus particulièrement de sa moitié septentrionale.

L'agriculture des DOM bénéficie des aides PAC à travers plusieurs organisations communautaires de marchés :

- l'OCM sucre (Organisation Commune du Marché du Sucre) réserve un quota aux DOM suffisant au regard de leur production (436 000 T de quota A et 46 000 T de quota B pour une production globale d'environ 300 000 T).

En outre, une aide au transport du sucre vise à assurer aux sucres des DOM le prix d'intervention communautaire lors de leur écoulement dans la Communauté. Son coût de 60 à 70 MF/an est relativement modique.

- l'OCM banane (Organisation Commune du Marché de la banane) mise en place en 1993 a permis, après la suppression des marchés cloisonnés, le maintien d'une activité fondamentale pour les deux départements antillais. L'aide communautaire de l'ordre de 600 millions de francs en 1997 pour 370 000 T de production, ne peut à elle seule assurer la présence de la banane antillaise sur les marchés français et Européens. En effet, le prix de revient pour le producteur communautaire antillais est 3 fois supérieur à celui des producteurs d'Amérique centrale (4,50 F/kg contre 1,50 F/kg).

C'est pourquoi la réforme de l'OCM banane en cours, qui fait suite à la condamnation de l'Union Européenne par l'OMC (organisation mondiale du commerce) doit nécessairement inclure une garantie d'écoulement aux productions communautaires comme le propose le rapport de M. Jean Huchon en date du 25 février 1998 ^{48( * )} .

- les OCM liés à l'élevage ne bénéficient que partiellement aux départements d'outre-mer, l'octroi des primes animales étant conditionné à l'identification du cheptel, qui n'est pas toujours opérationnelle dans ces départements.

- l'OCM ananas (Organisation Commune du Marché de l'ananas) dont seule la Martinique bénéficie, puisqu'elle ne vise que l'ananas transformé, a permis le maintien d'une activité tant de production (500 employés) que de transformation (300 employés permanents et occasionnels). L'aide communautaire d'un montant de 50 et 70 MF/an, jugée trop coûteuse par les instances Européennes, ne fait que refléter les distorsions de concurrence avec les pays du Sud Est asiatique. Pourtant la Commission Européenne souhaite réviser profondément le soutien à cette production.

Les soutiens reçus doivent être relativisés : le sucre et plus ponctuellement l'ananas transformé, l'élevage, le riz guyanais et plus récemment la banane ont certes profité de l'organisation des marchés de la Politique agricole commune (PAC), mais, comme d'autres productions, ont souffert de la concurrence des pays ACP (Afrique, Caraïbes et Pacifique) qui bénéficient d'un accès privilégié au marché communautaire au titre des conventions de Lomé.

Outre la place qu'ils occupent sur les marchés Européens, les produits importés de pays en voie de développement sont, pour une part, vendus dans les DOM. Les producteurs locaux voient en conséquence leurs débouchés se restreindre doublement.

Face à ce problème de l'applicabilité de la PAC aux départements d'outre-mer et à la quasi ignorance de cette agriculture " lointaine " par la Commission Européenne jusqu'au milieu des années 1980, l'agriculture domienne a vécu de plans de relance en plans de redressement.

Ce n'est que le 29 décembre 1989, suite au dépôt par la France, d'un mémorandum " pour une meilleure insertion des DOM dans la Communauté Européenne ", que l'Europe a accepté de reconnaître concrètement les handicaps de cette agriculture insulaire .

Les aides POSEIDOM (programme d'options spécifiques à l'éloignement et à l'insularité des départements français d'outre-mer) viennent compléter les aides PAC.

Sur la base de l'article 227, paragraphe 2 du Traité, le Conseil des communautés Européennes a adopté le 22 décembre 1989 un programme dont l'objectif était de permettre le développement économique et social des DOM.

Le règlement adopté le 16 décembre 1991, modifié le 30 octobre 1995 comporte diverses mesures en particulier des aides visant à :

- favoriser l'approvisionnement en céréales destinées à l'alimentation animale ;

- développer l'élevage, la culture du riz en Guyane, les productions de fruits, légumes et fleurs et la commercialisation de ces produits ;

- améliorer la compétitivité de la filière canne/sucre/rhum ;

- mettre en place des actions en matière vétérinaire et phytosanitaire ;

- soutenir des programmes instaurés dans le cadre des interprofessions.

Malgré les délais souvent très long mis par la Commission pour engager ces mesures, la plupart d'entre elles sont maintenant entrées en vigueur. Les lourdeurs administratives imposées par la Commission pour leur application ne doivent pas conduire à sous-estimer l'intérêt majeur que présente le POSEIDOM pour l'agriculture des DOM, intérêt qui devrait apparaître dans le bilan actuellement en cours de réalisation.

L'ensemble des aides communautaires, qu'elles s'inscrivent dans le cadre de la politique agricole commune ou dans POSEIDOM, ne font que compenser certains handicaps. Si le chemin est encore long pour une véritable professionnalisation de l'agriculture outre-mer, les progrès accomplis sont indéniables.

Toutefois, la politique de parité sociale engagée -à juste titre- dans ces départements et leurs handicaps géographiques ne leur permettront pas d'être compétitifs avec des pays de latitude comparable : les soutiens, s'ils doivent être réorientés, restent donc indispensables.

Si les produits méditerranéens (huile d'olive, tabac, vin) sont cités dans l'exposé des motifs du projet de réforme du FEOGA -orientation et garantie, les régions ultrapériphériques ne sont mentionnées ni dans l'exposé des motifs, ni dans les textes de règlement . Seules sont évoquées dans ce document les régions de l'objectif 1 en particulier dans les articles 13 à 19 du projet (chapitre V), dont les départements d'Outre-mer relèvent. Comme l'introduit le considérant correspondant : " le soutien aux zones défavorisées doit être un instrument de base du maintien et de la promotion des méthodes de culture à faible consommations intermédiaires ". Ainsi, les zones défavorisées sont de manière implicite les zones de montagne ou les zones en déprise mais aucunement une agriculture ultrapériphérique. Ceci est confirmé lorsqu'on regarde le plafonnement des aides compensatoires aux handicaps figurant en annexe du projet : le niveau de l'aide fixé à 200 écus/ha maximum ne correspond pas aux besoins des DOM mais s'adresse à une agriculture extensive, consommatrice d'espace. Ceci est d'autant plus vrai que l'article 53 du texte abroge l'article 21 du POSEIDOM agricole. Cet article permettait de déroger aux divers règlements structurels.

La mission d'information constate ainsi, non seulement que le texte proposé ne répond pas aux attentes de ces régions, mais qu'il remet en cause la spécificité des DOM et de l'agriculture tropicale.

Des adaptations paraissent nécessaires .

Alors que les enveloppes financières globales réservées aux régions de l'objectif 1 seraient largement approvisionnées, les DOM ne bénéficieraient pas de façon marginale des aides correspondantes.

Des modifications à la proposition actuelle sont donc nécessaires indépendamment de toutes mesures complémentaires prenant en compte les handicaps lourds et notamment celui de l'éloignement.

Une mention particulière sur la situation originale des régions ultrapériphériques doit être obtenue dans le projet de règlement, soit dans le cadre du chapitre V " zones défavorisées ", soit dans un article autonome.

Cette référence doit s'accompagner de proposition de critères particuliers, sans relation avec ceux figurant pour les autres zones de l'objectif 1 : l'agriculture des DOM ou ultrapériphérique est intensive. Si nous ne devons pas ignorer les critères environnementaux, de protection des paysages,... ils ne doivent pas constituer les références exclusives pour l'attribution des aides.

Enfin, non seulement l'article 21 du POSEIDOM doit être maintenu mais, il doit être dans le projet de règlement du FEOGA, conforté.

Au stade actuel des négociations, aucune proposition émanant de la France ou des 3 autres pays concernés par les régions ultrapériphériques (Grèce, Espagne, Portugal) n'a été formulée.

De plus, la politique générale agricole doit être complétée dans les DOM par l'élaboration d'un POSEIDOM III qui devra être mis en place simultanément à la réforme de la PAC et sera élaboré à partir du bilan des deux programmes initiaux qui est en cours. Les productions de diversification et vivrières devront y trouver une place privilégiée en laissant une large place à la subsidiarité, dans l'esprit de la réforme de la PAC.

L'agriculture des DOM doit tout à la fois se défendre et s'adapter. A l'avenir, les soutiens qu'elle reçoit devront mieux prendre en compte ces deux objectifs, et ne plus ignorer sa spécificité.

La mission d'information souhaite que cette agriculture soit reconnue par l'Europe, et que soit pris en compte le retard de développement de ces régions afin de maintenir le revenu de nos agriculteurs.

D. DÉVELOPPER LES USAGES NON ALIMENTAIRES DES PRODUITS AGRICOLES

Si la première finalité de l'agriculture est l'alimentation, celle-ci n'est pas exclusive : ainsi les biocarburants, lubrifiants ou plastiques biodégradables, molécules pour la pharmacie, les cosmétiques ou les détergents sont autant de valorisations industrielles possibles pour les matières premières agricoles. Trois types d'utilisation sont envisageables :

- en consommation directe par les ménages (horticulture, animaux de compagnie),

- en fourniture directe pour la transformation vers les industries non alimentaires (laine, tabac, lin, gomme, plantes pharmaceutiques),

- en fourniture directe, via les industries non alimentaires (amidon, sucre, caséine, collagène, cuir).

Ces différents usages ont une caractéristique commune. Tous se fondent sur la valorisation des molécules carbonées qui sont la base de toute matière vivante.

Les secteurs concernés sont soit traditionnels (filière bois, filière cuir, textiles, tabac), soit plus récents, permettant l'utilisation des molécules carbonées pour la chimie ou la pharmacie. Il est à noter qu'avant même l'introduction de la PAC, les industries chimiques et pharmaceutiques s'approvisionnaient en sucre et en amidon, en huile et en graines végétales pour la fabrication de leur produits.

Certes, seuls les biocarburants donnent l'impression d'avoir franchi l'étape industrielle à grande échelle. Quant aux autres " éco-produits ", ils avancent à petits pas, toujours cantonnées aux marchés de niche où la concurrence du pétrole et de sa chimie se fait moins acharnée.

L'étude de l'industrie de l'amidon et des bio-carburants tend à démontrer la possibilité pour l'Europe de répondre à la demande de matières premières agricoles pour des utilisations non alimentaires.

1. Des exemples d'utilisation de produits agricoles à des fins non alimentaires

a) Les débouchés non alimentaires du secteur amidonnier

La mission d'information s'est intéressée tout particulièrement à cette industrie.

Le secteur amidonnier de l'Union européenne représente plus de 18 000 emplois directs pour un chiffre d'affaires de l'ordre de 30 milliards de francs dont une partie non négligeable, 15 %, liée à l'export vers les pays tiers. La France représente entre 25 % et 30 % de l'activité amidonnière Européenne. La croissance du secteur est comprise entre 3 et 5 % par an.

Cette industrie transforme des céréales, principalement du maïs, du blé et des pommes de terre issus de près d'un million cinq cent cinquante mille hectares dans l'Union Européenne.

Près de 7 millions de tonnes d'amidon et de fécule sont produites chaque année en Europe.

La matière première reste le premier coût de production.

Cette industrie, aussi dynamique et innovante soit elle, peut difficilement rivaliser avec l'industrie amidonnière des pays tiers et en particulier des Etats-Unis.

En l'absence d'un débouché " isoglucose " conséquent ^{49( * )} , l'industrie Européenne a développé ses débouchés dans le non alimentaire (hors éthanol), à savoir le papier, le carton et la fermentation. Dans ce dernier secteur, la France abrite les principales unités Européennes avec Eurolysine, Orsan, Rhône-Poulenc notamment.

Mais, ces industries utilisatrices sont ouvertes à la concurrence et ne bénéficient pas ou peu de protections aux frontières.

C'est pourquoi, un régime de restitutions à la production a été mis en place dès 1968 puis réformé en 1978 et en 1986. Depuis 1986, ces restitutions sont sensées compenser l'écart de prix de matières premières céréales de l'Union Européenne et le prix mondial du maïs.

Toutefois, depuis 1994, la Commission ne compense plus intégralement cette différence, avec pour conséquence un arrêt des investissements dans l'industrie de la fermentation en Europe alors que les Etats-Unis investissent fortement aujourd'hui dans ce secteur à valeur ajoutée.

b) Les biocarburants : un programme à inscrire dans la durée

Le développement de la production des biocarburants en France répond à l'objectif prioritaire de lutte contre la pollution de l'air. En outre, il offre de nouveaux débouchés pour les productions agricoles et contribue à la réduction de la facture énergétique de la France.

Deux familles de biocarburants sont actuellement développées dans notre pays :

- les esters d'huiles végétales (ester de colza incorporé dans le gazole ou le fioul domestique, ester de tournesol actuellement testé pour être incorporé dans un premier temps au fioul) ;

- l'éthanol, produit à partir de blé et de betteraves, incorporable dans le supercarburant sans plomb sous forme d'Ethyl Tertio Butyl Ether (ETBE).

Au plan agricole

Au titre des semis automne 1996-printemps 1997, cette production a concerné plus de 85 % des 234 000 hectares de cultures pratiquées sur terres gelées dans le cadre de la réforme de la PAC :

Colza Ester	150 000 ha
Tournesol Ester	30 000 ha
Blé éthanol	10 500 ha
Betteraves éthanol	12 500 ha

En 1995, près de un million d'hectares de jachère étaient consacrés aux cultures bioénergétiques. Or, elles ont couvert seulement 350 000 ha en 1997.

Confirmant la tendance observée depuis la campagne précédente, on note un nouveau recul des superficies emblavées en colza ester du fait :

- du maintien à 5 % du taux de gel minimal obligatoire et de la suppression de l'obligation de rotation des parcelles gelées, permettant de localiser définitivement la jachère sur des terres de moins bonne qualité ;

- de l'écart de rémunération entre graines alimentaires et non alimentaires ; les efforts entrepris par les filières de production ont généré une diminution de cet écart au cours des deux dernières années.

Cette baisse des surfaces emblavées ne remet cependant pas en cause le développement de cette filière.

Afin d'assurer sa pérennité, l'interprofession des oléagineux s'est d'ailleurs engagée dans un schéma prévoyant un net encouragement aux producteurs de colza énergétique, notamment par l'amélioration progressive du prix payé, en augmentation de 37 % par rapport à l'avant dernière campagne.

En ce qui concerne la filière éthanol, la mise en service en 1996 de deux unités d'ETBE, construites par TOTAL et ses partenaires agricoles à Dunkerque et à Gonfreville, s'est traduite par une augmentation des surfaces emblavées en blé et betteraves éthanol.

Au plan industriel

La mise en place d'un tissu industriel se réalise par l'agrément d'unité pilotes de production.

Pour la production d'ester-carburant, sept usines sont actuellement agréées pour un volume de 322 500 tonnes par an, dont 120 000 tonnes pour l'unité de Rouen, premier outil affecté en totalité à la production de biocarburants.

L'éthanol est destiné à la fabrication d'ETBE (Ethyl Tertio Butyl Ether) dont la production est assurée par les unités suivantes :

- ELF à Feyzin pour 92 900 tonnes d'ETBE incorporant 550 000 hl d'éthanol ;

- TOTAL à Dunkerque pour 59 000 tonnes d'ETBE soit 350 000 hl d'éthanol ;

- TOTAL à Gonfreville identique à la précédente.

Au plan fiscal

Au titre du soutien public pour l'année 1996, le montant de l'exonération fiscale dont ont bénéficié en France les bio-carburants s'est élevé à 564 millions de francs pour l'ester de colza (4 millions hl) et 250 millions de francs pour l'éthanol-ETBE (760 000 hl).

Introduite par la loi de finances initiale pour 1992, l'exonération fiscale de la taxe intérieure de consommation sur les produits pétroliers (TIPP) dont bénéficient les biocarburants a été plafonnée par la loi de finances rectificative pour 1993.

Compte tenu du coût de production des carburants d'origine agricole, actuellement supérieur de 2F/lt à celui des carburants fossiles, cette exonération est indispensable pour assurer l'équilibre économique de la filière.

A terme, le niveau de défiscalisation est appelé à décroître en fonction de l'évolution du contexte économique et des gains de productivité réalisés par la filière.

Au plan communautaire, le dispositif national d'exonération fiscale des biocarburants a été mis en cause par la Commission Européenne, qui juge que les mesures prises par la France introduisent une discrimination entre :

- les productions agricoles autorisées pour la production de biocarburants et les autres productions susceptibles d'être utilisées à de telles fins ;

- les cultures sur jachère et hors jachère ;

- les producteurs français et communautaires de biocarburants.

La Commission Européenne considère que l'avantage fiscal constitue une aide indirecte à certaines productions agricoles, incompatible avec les organisations communes de marché et une aide directe à certains produits industriels, contraire à l'article 92 du Traité de Rome.

Tout en contestant les critiques adressées par Bruxelles à son dispositif passé et afin de poursuivre le développement de la filière biocarburant, la France a engagé avec la Commission des discussions qui l'ont conduite à proposer aux autorités communautaires un dispositif amendé en février 1996.

Ce dispositif consiste :

- d'une part, à autoriser tout type de biocarburant répondant à des critères techniques objectifs, sans référence à une matière première précise ou à un mode de culture déterminé (sur jachère ou hors jachère) ; en pratique, le dispositif serait ouvert aux esters d'huiles végétales et à l'ETBE ;

- d'autre part, à procéder à un appel de candidatures publié au Journal officiel des Communautés Européennes pour les unités de production de biocarburants, qui se verraient alors agréées dans le cadre d'une enveloppe fiscale fixée par la France.

Parallèlement à sa décision en date du 29 janvier 1997 de demander à la France de supprimer l'avantage fiscal actuellement accordé, la Commission Européenne a donné son aval à la mise en place d'un nouveau dispositif.

A cet effet, le Gouvernement a présenté au Parlement à la fin de l'année 97, les dispositions législatives nécessaires à sa mise en oeuvre. Le régime fiscal est maintenu avec un appel à candidatures permettant à tous les opérateurs d'avoir accès au marché national des biocarburants.

Ce schéma permet notamment d'assurer une continuité indispensable entre le dispositif ancien et le nouveau afin d'éviter tout arrêt, même momentané, de l'exonération fiscale, qui compromettrait gravement l'équilibre financier des unités de biocarburants dont la production s'effectue sur toute l'année.

La mission d'information considère anormal que la TIPP soit appliquée aux biocarburants alors qu'ils ne sont pas des produits pétroliers. Elle souligne que le gaz et l'électricité, bientôt concurrents des carburants verts sur le marché des carburants propres, ne sont soumis à aucune TIPP ou taxe équivalente.

L'impact de la loi sur l'air et de la modification du taux de gel

Adoptée par le Parlement le 30 décembre 1996, la loi sur l'air vise à définir les principes devant guider la prévention, la réduction ou la suppression des pollutions atmosphériques, odeurs et radiations ionisantes ainsi que l'utilisation rationnelle de l'énergie.

Au titre des mesures techniques nationales de prévention de la pollution atmosphérique, la loi sur l'air prévoit notamment :

- l'incorporation obligatoire d'un taux minimal d'oxygène dans les carburants et combustibles liquides avant le 1er janvier 2000 (article 21-III) ;

- la redéfinition des spécifications (ou reformulation) des carburants avant le 1er janvier 2000 (article 21-IV) ;

- l'utilisation de carburants superoxygénés dans les flottes spécifiques urbaines (article 24-III).

Ces dispositions sont de nature à élargir le marché des biocarburants, étant précisé que les mesures en cause concernent l'introduction d'oxygène quelle que soit l'origine -fossile au végétale- des composants utilisés.

Un taux d'incorporation de 2 %, proche de la limite maximale qui pourrait être autorisée au niveau communautaire dans la directive sur la composition des essences de l'an 2000 impliquerait, en faisant l'hypothèse d'un marché alimenté à 50 % par l'ETBE, la production de près de 800 000 tonnes d'ETBE incorporant 365 000 tonnes d'éthanol mobilisant 41 000 hectares de betteraves et 76 000 hectares de blé.

S'agissant de la filière ester, l'introduction d'un taux renforcé d'oxygène (2,2 à 3,3 % soit entre 20 et 30 % d'ester) dans le gazole utilisé par les flottes spécifiques urbaines visées à l'article 24-III de la loi constituerait une solution optimale en matière de réduction des émissions polluantes et impliquerait la production de 80 000 tonnes d'ester soit 70 000 ha de colza et de tournesol.

La faculté ouverte aux agriculteurs de pratiquer des cultures destinées à des usages non alimentaires sur les terres gelées au titre de la réforme de la PAC a incontestablement favorisé l'émergence de la filière biocarburants.

Toutefois, la fluctuation du taux de gel, conçue par Bruxelles comme un instrument de régulation des marchés alimentaires ne permet pas de répondre totalement au besoin des outils industriels de disposer d'un approvisionnement régulier en matières premières agricoles.

La mission d'information préconise la mise en place de mécanismes permettant d'assurer la sécurité des approvisionnements, indépendamment des décisions communautaires relatives à la jachère.

Tel est le cas de l'accord interprofessionnel, initié par la filière oléagineuse française, relatif à la gestion des surfaces d'oléagineux conclu pour la récolte 1997 et reconduit pour la récolte 1998. Cet accord engage les agriculteurs à affecter 12 % de leurs surfaces cultivées en oléagineux à des usages non alimentaires afin de consolider l'approvisionnement des nouvelles filières industrielles (biocarburants en particulier) et de minimiser les risques de pénalités sur les aides compensatoires " spécifiques oléagineuses " versées aux producteurs français.

c) L'émergence de nouvelles énergies d'origine agricole

Jusqu'à présent, le nucléaire a été et demeure une réponse adéquate à la question de l'indépendance énergétique.

L'objectif pourrait être maintenant de promouvoir les énergies créatrices d'emploi et facteur d'aménagement du territoire .

Les chaufferies à haut rendement (80 %) pourraient être ainsi développées, et les propriétaires forestiers seraient incités à vendre du bois de qualité, éventuellement sous label. La qualité du bois compte pour 50 % dans ses performances énergétiques.

Le potentiel d'amélioration de la rentabilité du bois utilisé comme énergie est important : une large part du chauffage au bois est assurée par des cheminées ayant un rendement énergétique de 30 à 40 %. Le rendement des chaufferies à bois s'est nettement amélioré ces dernières années et peut atteindre 80 %, voire dans certains cas 90 %. Dans ces conditions, le bois devient une source d'énergie compétitive avec l'électricité et les énergies fossiles, comme moyen de chauffage.

Outre le développement du bois pour l'énergie domestique, l'Ademe vise le développement des cultures énergétiques à haut rendement (saules, peupliers, eucalyptus, sorgho, miscanthus) pour fabriquer de l'électricité. Un effort pourrait être entrepris pour favoriser la valorisation des déchets agro-alimentaires en combustion et méthanisation.

Des agriculteurs vendeurs de chaleur

Des agriculteurs peuvent produire et vendre de la chaleur. Il n'est pas rare d'en rencontrer en Suède et en Autriche. En France, un groupement d'intérêt économique de 16 agriculteurs vendant de l'eau chaude a été mis en place à Millay, dans la Nièvre. Les agriculteurs alimentent avec du bois une chaufferie collective. Cette initiative permet de réinjecter 150 000 à 200 000 francs par an dans la commune. Le bois utilisé comme moyen de chauffage se prête bien aux micro-réalisations décentralisées. Il est moins bien adapté à la production d'électricité. En revanche, la production d'électricité à partir de biomasse est bien valorisée dans des usines où elle est un sous-produit, par exemple dans les papeteries ou des industries agro-alimentaires.

2. Les réserves de la Commission Européenne

L'émergence de ces filières non alimentaires utilisant des produits agricoles suscite l'intérêt des consommateurs et des industriels. Ces filières de production sont récentes mais la mission d'information estiment qu'elles sont vouées à progresser.

Il existe des débouchés significatifs pour ces productions agricoles de l'Union Européenne, qu'elles soient excédentaires (sucre, céréales) ou déficitaires (bois, tabac). Mais il est évident que si l'Europe ne met pas à la disposition de ces industries des hydrates de carbone d'origine agricole nécessaires à un prix compétitif, de nombreux investissements seront réalisés dans les pays tiers. L'Europe doit poursuivre ses efforts afin de préserver ces acquis.

Or, la Commission se montre fort réservée sur ce sujet dans ses propositions de juillet 1997 et mars 1998.

Tout au plus maintient-elle les dispositions en vigueur concernant les cultures non alimentaires sur les terres gelées " sous réserve que des systèmes de contrôle efficaces soient appliquées " ; il en est de même des dispositions concernant les aides nationales pour les cultures pluriannuelles destinées à la production de biomasse sur les terres en jachère.

Interrogé sur cette question, M. Franz Fischler a indiqué que " la Pac est disposée à apporter sa pierre à cet édifice, mais que cela ne pourrait se faire que dans le cadre d'une politique globale, associant l'énergie, l'environnement et la fiscalité ". Toutefois, si le Commissaire à l'agriculture sous-entend ainsi que Bruxelles continuera à soutenir ces productions, la forme que prendra cette aide et l'origine des fonds restent flous. Tout au plus a-t-il indiqué que la Commission poursuivra le financement des projets pilotes et la promotion des matières renouvelables issues de l'agriculture, ces productions étant créatrices d'emplois au niveau local. Mais dans le même temps, le commissaire a souligné qu'il est " inconcevable d'introduire de nouvelles aides alors que nous souhaitons réduire les anciennes ". Cette affirmation est renforcée par le fait que Franz Fischler semble convaincu que ces productions nécessiteront dans l'avenir moins de subsides pour être viables, et ce pour deux raisons : la baisse des prix garantis des céréales et des oléagineux planifiée par l'Agenda 2000, qui devrait leur apporter une compétitivité accrue face aux matières synthétiques, et le développement des plantes transgéniques, qui permettra d'augmenter la productivité.

Cette attitude de la Commission est doublement préoccupante.

En premier lieu, le programme auto-oil adopté récemment par le Parlement Européen sur les émissions automobiles constitue aux yeux de la mission d'information, le signe indéniable d'une prise de conscience de l'importance de l'utilisation des produits agricoles à des fins non alimentaires , afin notamment de lutter contre les effets de serre et d'encourager le développement des matériaux biodégradables. Or, si le marché existe et si l'industrie est prête, la mise en place d'un tel programme nécessitera des incitations nationales ou communautaires.

En second lieu, le respect des engagements pris au Sommet de Kyoto devrait nécessiter l'emploi de 18 millions de tonnes d'équivalent pétrole de biocarburants.

Afin que l'Europe soit prête pour cet enjeu planétaire que constitue le legs aux générations futures d'un air propre, la mission d'information considère que les autorités communautaires doivent donner un signal fort à l'ensemble des Européens. Des mesures incitatives sont nécessaires et il est urgent que soit engagée une approche commune sur le plan législatif et fiscal, quant à l'utilisation des produits agricoles à des fins non alimentaires.

II. UNE APPROCHE PRAGMATIQUE DE L'AGRICULTURE EUROPÉNNE : POUR UNE DIFFÉRENCIATION DES PRODUCTIONS

Si la philosophie du projet de réforme de la Pac nécessite une vision ambitieuse et globale, ses modalités d'application doivent être empreintes d'un certain pragmatisme.

Chacune des productions végétale ou animale, doit, dès lors, susciter aussi une réflexion sectorielle.

A cet égard, la mission d'information se refuse à tout dogmatisme. Le principe d'une baisse importante et généralisée -préconisée par la Commission sur les céréales, la viande bovine et le lait- lui paraît peu réaliste. Cependant, il ne suffit pas de considérer ces propositions Européennes comme " inacceptables en l'état ". C'est pourquoi, la mission d'information souhaite examiner chaque secteur et faire des propositions concrètes.

A. POUR UNE COMPÉTITIVITÉ ACCRUE DU MARCHÉ DES CÉRÉALES

1. Une logique de compétitivité justifiée

Rappelons que la baisse des prix des céréales répond directement à plusieurs objectifs :

- consolider la position de l'Union Européenne comme grande puissance exportatrice mondiale ;

- préparer l'Union Européenne aux prochaines négociations de l'OMC ;

- améliorer la compétitivité de l'agriculture Européenne sur le marché intérieur ;

- faciliter l'intégration de nouveaux membres.

Assortie d'une compensation partielle et d'un taux de jachère fixé à 0 %, cette logique de compétitivité s'accompagne d'aides spécifiques à la surface, non liées à la culture. Il s'agit donc de découpler le niveau de l'aide du type de production, ce découplage répondant directement à l'objectif de " contribuer à la préparation de l'Union aux prochaines négociations de l'OMC ".

La proposition de la Commission paraît être la seule alternative possible à l'augmentation du taux de gel dans un contexte d'expansion du marché mondial. Elle devrait permettre une augmentation de la production céréalière de l'Union Européenne et un accroissement des utilisations intervenues de céréales sur le marché de l'alimentation animale. Enfin, une telle politique devrait aboutir à un renforcement de la situation exportatrice de l'Union Européenne et notamment de la France.

2. De substantielles modifications à apporter

Après le rétablissement par la Commission dans ses propositions de mars 1998, de la prime au maïs ensilé , ce dont la mission d'information se félicite , plusieurs points précis des propositions de la Commission nécessitent des modifications importantes.

a) Une baisse raisonnable et entièrement compensée du prix d'intervention

Globalement les débouchés de la production céréalière française se répartissent ainsi : 1/3 pour le marché national, 1/3 dans l'Union Européenne et 1/3 pour le reste du monde. En outre, la campagne 96/97 a montré qu'une production de 200 millions de tonnes dans l'Union Européenne ne posait pas de problèmes d'écoulement.

La commission propose une baisse de 20 % du prix d'intervention en matière de céréales compensée à 50 % par des aides directs.

La mission d'information considère qu'une baisse de 10 % serait amplement suffisante.

En effet, rappelons que le prix d'entrée dans l'Union Européenne est le plus bas des deux prix suivants :

- " prix mondial + équivalent tarifaire de 63 F/q " pour le blé et " prix mondial + équivalant tarifaire de 62 F/q " pour le maïs,

- " 155 % du prix d'intervention ".

A l'issue de l'accord de Marrakech, ces deux prix sont respectivement :

- pour le blé (dans l'hypothèse d'un prix mondial moyen de 83 F/q départ Golfe, auquel il faut rajouter 7 F/q de transport transatlantique) : 153 F/q et 122 F/q,

- pour le maïs (dans l'hypothèse d'un prix mondial de 65 F/q départ Golfe + 7 F de transport) : 134 F/q et 122 F/q.

Dans le cadre de la PAC actuelle , la préférence communautaire :

- est effective, tant pour le blé que pour le maïs, même dans l'hypothèse de prix mondiaux faibles (68 F/q départ Golfe, pour le blé et 55 F/q pour le maïs). Dans la pratique, le prix d'entrée calculé à partir de l'équivalent tarifaire est plus élevé que le prix d'intervention x 155 %, soit 122 F/q. C'est donc ce dernier qui détermine le prix d'entrée potentiel,

- continuerait à être effective avec une diminution des équivalents tarifaires de 52 % pour le blé et de 23 % pour le maïs. Le prix d'entrée potentiel serait alors de 105 F/q pour le blé et 110 F/q pour le maïs, niveaux de prix d'entrée considérés comme minimum pour garantir la préférence communautaire ^{50( * )} .

La proposition " Santer " de baisse de 20 % aurait deux types de conséquences contradictoires sur les marges de manoeuvre au sein de l'OMC :

- d'une part , la baisse du prix d'intervention se traduirait mécaniquement par une baisse du prix d'entrée potentiel puisque le seuil de " 155 % du prix d'Intervention " qui constituera le prix d'entrée, passera de 122 à 98 F/q.

En situation de prix communautaires élevés, ce prix d'entrée potentiel pourrait être insuffisant pour garantir une préférence communautaire effective pour le maïs. La préférence communautaire ne serait véritablement garantie que si le prix d'intervention était plus élevé que ce que propose la Commission soit au moins 67 F/q (on aurait alors " 155 % prix d'Intervention " = 103 F/q), ou si le mécanisme des " 155 % " était réaménagé (augmentation à " 163 % " afin d'avoir 63 F/q x 163 % = 103 F/q) ou supprimé. Ce mécanisme avait été institué dans le cadre particulier de la négociation du cycle de l'Uruguay, pour éviter que le niveau des équivalents tarifaires ne soit trop élevé lors de la première année de l'application des accords du GATT (1995). Sa suppression ne serait donc pas aberrante ;

- d'autre part, la baisse du prix d'entrée potentiel calculé à partir de " 155 % du " prix d'intervention ", qui passerait de 122 F/q à 98 F/q permettrait de réduire les équivalents tarifaires sans remettre en cause la préférence communautaire effective (qui impliquerait un prix d'entrée potentiel d'au moins 103 F/q). Ceci est particulièrement vrai pour le blé, pour lequel la protection communautaire est aujourd'hui la plus largement assurée.

Ainsi :

- pour le blé , l'équivalent tarifaire pourrait être ramené à 3 F/q (soit - 95 %, contre -52 % dans le cadre de la PAC actuelle),

- pour le maïs , l'équivalent tarifaire pourrait être ramené à 41 F/q (soit -34 %, contre -23 % dans le cadre de la PAC actuelle).

La baisse des prix de 20 % fragilise donc la protection extérieure en réduisant le différentiel entre prix intérieur et prix d'accès sur le marché Européen.

Une baisse de 10 % permettrait d'éviter un effondrement de la protection tarifaire.

La mission d'information souhaite que cette baisse raisonnable du prix d'intervention s'accompagne d'une suppression progressive des taxes à l'exportation, sur lesquelles la commission Européenne est très discrète.

Par ailleurs, aucun argument n'a été avancé par la Commission pour justifier l'absence de compensation intégrale de la baisse des prix. Faut-il y voir une volonté de rechercher une compétitivité qui entraînerait la disparition d'un nombre encore plus importants d'agriculteurs ?

b) Le maintien des majorations mensuelles

Durant la période d'intervention, les organismes publics achètent au prix d'intervention les céréales qui leur sont offertes, sans limitation de volumes.

Pendant cette période, le prix d'intervention est augmenté pour tenir compte des frais de stockage (location de bâtiments, pertes, etc...) et des frais financiers. Ces augmentations sont appelées " majorations mensuelles ".

La mission d'information souhaite le maintien de ces " majorations mensuelles ".

En effet, leur suppression entraînerait, outre une baisse supplémentaire du prix d'intervention de 4 à 6 % :

- un afflux de livraisons à la récolte,

- un affaiblissement de la préférence communautaire, puisque le " prix d'entrée " des céréales des pays-tiers, en dessous duquel sont perçus des droits de douanes, est de 155 % du prix d'intervention, majorations mensuelles incluses.

c) La question des surfaces de base maïs

La Commission Européenne souhaite supprimer les surfaces de base maïs, et donc les rendements de référence maïs.

La mission d'information s'interroge sur l'opportunité d'une telle décision.

En effet, le maïs offre des opportunités différentes de celles du blé puisque, en Europe, cette production est déficitaire. Le déficit est comblé par les contingents GATT de 2,5 millions de tonnes que la péninsule ibérique, notamment, est contrainte d'importer chaque année des pays tiers.

La mission d'information considère que le maïs doit conserver une spécificité du fait de ses débouchés essentiellement européens.

Elle estime donc que la suppression des rendements de référence maïs n'est pas la solution adéquate pour assurer une réelle pérennité à cette production.

B. L'INDÉPENDANCE PROTÉIQUE : UN ENJEU EUROPÉEN ESSENTIEL POUR L'AGRICULTURE DE LA COMMUNAUTÉ

1. L'importance des oléoprotéagineux pour la France et pour l'Union Européenne

a) Un rôle agronomique et une importance vitale pour de nombreuses régions françaises

Les oléagineux et les protéagineux sont produits sur des exploitations céréalières spécialisées, en association avec les céréales.

La place des oléagineux et des protéagineux dans les exploitations est essentielle :

- par leur rôle de tête d'assolement optimisant les rotations des grandes cultures (le rendement d'un blé derrière une tête d'assolement est supérieur à celui d'un blé sur blé) ;

- par leur adaptation aux conditions agronomiques des régions moins productives en céréales, les oléagineux représentant un facteur essentiel d'équilibre du revenu agricole (il s'agit notamment de la Lorraine, de la région Midi-Pyrénées, du Centre-Loire, de l Aquitaine...).

b) L'enjeu des protéines végétales et des matières grasses

La production d'oléagineux et de protéagineux est stratégique pour l'Union Européenne et pour la France.

Elle a été encouragée depuis l'embargo américain de 1973 sur le soja, afin d'assurer un minimum de sécurité dans l'approvisionnement Européen en protéines et en huiles végétales.

Malgré les résultats de la politique menée depuis, l'auto-approvisionnement n'est que de 26 % pour les protéines végétales et de 80 % pour les huiles.

L'un des aspects importants de ce dossier est la reconquête du marché de l'alimentation animale par les oléo-protéagineux communautaires (tourteaux de colza et tournesol et autres plantes riches en protéines comme le pois, févercles, lupin, luzerne).

Cette reconquête s'avère difficile car, d'une part, les huiliers triturent la graine avant tout pour l'huile et, d'autre part, les fabricants d'aliments du bétail sont habitués à faire des substitutions. Aucun produit n'est irremplaçable en alimentation animale, exceptés le blé, le maïs et le tourteau de soja.

La grande différence entre le secteur des céréales et celui des oléoprotéagineux , c'est ce que ce dernier ne bénéficie d'aucun soutien de prix, puisqu'il est soumis directement au marché, sans système d'intervention .

Les insuffisances des propositions de la commission :

Le volet " grandes cultures " des propositions de la Commission prévoit :

- un " filet de sécurité " pour les céréales (intervention) baissé de 20 % ;

- un paiement compensatoire, commun à toutes les grandes cultures, de 66 écus/tonne ;

- un paiement complémentaire pour les protéagineux, de 6,5 écus/tonne ;

- un taux de jachère obligatoire ramené à 0 %.

Dans son état actuel, le projet de la Commission bouleverse profondément l'équilibre des soutiens à l'intérieur des grandes cultures et notamment des oléoprotéagineux :

Oléagineux  : -28 écus par tonne (soit -1100 francs/hectare) ;

Protéagineux : de -19 à -30 écus/tonne (soit -750 à -1 200 francs/hectare) selon les hypothèses de répercussion du prix des céréales sur le prix des protéagineux).

Il en résulterait :

- un recul accentué des surfaces françaises et Européennes d'oléagineux et de protéagineux ;

- des pertes importantes de revenu pour les exploitations des bassins de grandes cultures spécialisés en oléagineux (Lorraine, Bourgogne, Centre, Poitou-Charentes, Sud-Ouest,...).

Les projections faites à partir de ces données montrent qu'Agenda 2000 entraînerait pour la France une réduction des surfaces oléagineuses totales (usages alimentaires et non-alimentaires) de 30 à 50 % (entre 600 000 et 1 million d'hectares) par rapport à la situation actuelle.

Au lieu de permettre de s'affranchir des contraintes de Blair House, comme le prétend la Commission, ces propositions auraient donc pour effet de ramener les surfaces françaises et Européennes en deçà des plafonds négociés en 1993.

Les solutions préconisées par la mission d'information

Pour les oléagineux, la suppression de tout " paiement spécifique " est présentée par la Commission comme un moyen d'échapper aux limites de surfaces négociées à Blair House. La réforme n'aura d'intérêt que pour autant qu'elle permette effectivement un développement de la production au-delà des limites de Blair House, pour la production à usage alimentaire comme pour celle à usage non-alimentaire.

Or, les pertes de compétitivité entraînées par la baisse des soutiens provoqueraient des baisses de surfaces importantes sur la partie à usage alimentaire. En outre, le projet n'envisage pas de solution permettant d'éviter la disparition de la production non-alimentaire consécutive à la fixation de la jachère obligatoire à un taux de 0 %.

Dans le secteur des protéagineux, le niveau de paiement complémentaire proposé par la Commission représenterait en réalité un recul par rapport à la situation actuelle, alors que la priorité à donner aux protéines végétales impose au contraire que l'on améliore leur compétitivité au sein des grandes cultures.

La base de toute proposition doit être au minimum de maintenir le niveau actuel de surfaces oléagineuses et si possible de permettre leur développement. La mission d'information propose :

- un paiement complémentaire " multi-produits " de 20 à 30 écus/ tonne (oléagineux, protéagineux, etc...) dont le caractère découplé permettrait de s'affranchir des contraintes de Blair House, tout en assurant un développement effectif des surfaces oléagineuses. Ce paiement pourrait comporter une prime unique, plus un complément d'aide variable en fonction du marché (élevé quand les cours mondiaux sont bas et inversement), pour éviter que les producteurs ne cumulent l'avantage de prix mondiaux et de primes élevées, ou l'inconvénient de prix mondiaux et de primes simultanément basses.

- un filet de sécurité (prix de référence et variabilité du paiement compensatoire en fonction de l'évolution des cours) comparable au système américain (Marketing loan), afin de pallier l'absence d'intervention dans le secteur des oléoprotéagineux ;

- un régime spécifique pour les cultures à usage non alimentaire évoqué ci-dessus.

C. UNE GESTION PLUS EFFICACE DU MARCHÉ DE LA VIANDE BOVINE

1. Un scénario qui voue ce secteur à sa perte

La mission d'information ne reviendra pas sur les critiques qui ont été faites à l'encontre des propositions de la Commission Européenne relatives au secteur de la viande bovine. Tout au plus peut-on remarquer que ces propositions traduisent parfaitement l'absence de pragmatisme de l'Union Européenne en matière agricole.

L'option envisagée par Bruxelles conduit inévitablement à la disparition programmée de ce secteur, et ce pour trois raisons essentielles :

le pari de l'exportation sans restitution sur les pays d'Asie qui justifie une baisse de 30 % des prix, est irréaliste , alors que le marché intérieur absorbe 90 % de la production Européenne,

l'abandon des mécanismes d'intervention publique et la régulation du secteur bovin sur le modèle du secteur porcin seront lourds de conséquences pour une production qui va connaître des déséquilibres offre/demande considérables dans les prochaines années,

malgré une augmentation de la part du FEOGA affectée au secteur de la viande bovine, le soutien par les primes animales conduit à une pénalisation des systèmes extensifs à l'herbe.

La mission d'information considère que ce scénario est le pire qu'on puisse imaginer. La production est livrée au seul cours du marché mondial avec des compensations partielles, -à savoir, 50 à 60 %- des pertes de revenus, à condition que les prix se stabilisent à environ 13 F/kg. Or, les cours risquent de descendre beaucoup plus bas puisque nos concurrents d'Amérique du Sud, d'Australie et de Nouvelle-Zélande se situent à des prix de 6 à 8 F/kg.

Rappelons que l'élevage bovin est présent sur la majeure partie du territoire national avec 345 exploitations dont 45 % en production allaitante, 35 % en production laitière et 20 % mixte.

La France rassemble 36 % du cheptel des 15 Etats Européens avec une production annuelle de 1,9 millions de tonnes soit 24 % de la production communautaire.

La localisation de la production allaitante est située dans des zones herbagères, donc quasiment inconvertibles dans la plupart des cas. Dans les régions montagneuses, le troupeau allaitant occupe 70 % des surfaces.

D'autre part, les éleveurs spécialisés ont les revenus agricoles les plus bas -50% de moins que le revenu moyen-.

Le marché a été particulièrement déstabilisé par la crise de l'ESB, la chute de la consommation et les difficultés d'exportation. Un équilibre précaire a pu être retrouvé par des mesures exceptionnelles de stockage à l'intervention et par les mesures d'abattage sanitaire.

Au-delà de la crise de l'encéphalopathie spongiforme bovine (ESB), deux autres éléments contribuent au déséquilibre du marché :

- l'absence de régulation de la production ;

- un accès au marché mondial limité du fait des règles du GATT -environ 10 % de la production communautaire-.

La proposition de la Commission empêche toute exportation sans restitution et ne permettra pas non plus de regagner des parts sur le marché intérieur puisque la filière n'a jamais répercuté la baisse de prix à la production, et ce, malgré des chutes de prix à la production supérieur à 20% (étude OFCE de 1996).

Par ailleurs, les gains de productivité sont quasi inexistants en raison :

- d'un niveau élevé de charges ;

- de l'interdiction des activateurs de croissance ;

- de la prédominance dans le secteur de petites structures familiales.

Enfin, rien ne prouve que ces compensations ne seront pas remises en cause dans les prochaines négociations de l'OMC comme cela avait été le cas lors des dernières négociations.

2. La solution de rechange dans le secteur de la viande bovine

La mission d'information considère comme impérative la modification des propositions de la Commission dans ce secteur. Néanmoins, deux approches très différentes peuvent être envisagées.

a) Une maîtrise stricte de l'offre

Cette politique consiste en un mécanisme de " garanties de prix sur des quantités limitées ", en un mot des quotas. Ceux-ci sont souvent mal perçus car il s'agit de restrictions quantitatives de production. Il faut dès maintenant préciser que ces quotas de production ne doivent pas être assimilés aux quotas d'importation; qui constituent une entrave aux échanges.

Les quotas de production ne sont pas forcément incompatibles avec l'insertion sur le marché international. On le voit avec l'exemple du vin, où les limitations de production ont provoqué une concurrence par la qualité qui a permis aux producteurs français de conserver leur part de marché.

On constate la même chose pour le sucre. Pour ce dernier produit, les producteurs ne s'interdisent nullement les " bonnes affaires " à l'exportation lorsque la conjoncture s'y prête, ce qui arrive de temps à autre. En même temps, les quotas ont délivré le consommateur de la hantise du prix du sucre, au point que les Européens ont perdu toute notion du danger des " sautes d'humeur " dévastatrices, sur le marché international, de ce produit en apparence banal.

Les quotas " cheptel individuel " -puisqu'il existe déjà des quotas de primes- pourraient représenter une solution " élégante " au problème de la sécurité alimentaire. Par ailleurs, il est sûr que la quantité prévue par le quota sera produite sans pour autant distordre les marchés. Quant au coût de la différence entre le prix " libre " et le prix " garanti ", pour les quantités sous quotas, il représente simplement une prime d'assurance avantageuse, dont le montant devrait être inférieur à celui de l'espérance du dommage, contrairement à ce qui se passe habituellement en matière d'assurance et sur les marchés à terme.

La mission d'information regrette fortement que :

- le Gouvernement français n'ait pas considéré opportun de privilégier, dès la présentation des propositions de la Commission, cette solution ;

- qu'il n'ait pas recherché à rallier des partenaires à cette hypothèse de travail, alors que certains Etats -comme l'Allemagne- y sont très favorables.

Est-ce aujourd'hui trop tard ? La mission d'information est consciente, d'une part, que le retard pris dans les propositions gouvernementales françaises sur ce secteur sera difficile à rattraper et, d'autre part, qu'il n'est plus guère possible aujourd'hui de pallier cette solution.

Une solution sans doute plus immédiatement praticable consisterait en une gestion plus efficace du secteur en développant des incitations à l'extensification et à la valorisation des productions de qualité.

b) Une adaptation substantielle des mécanismes proposés par la Commission

Cette seconde solution implique l'acceptation d'une légère baisse de prix assortie de certaines conditions qui modifient substantiellement le projet de la Commission.

En premier lieu , la défense du niveau de prix dans un marché équilibré doit être affirmée . La proposition de baisse de 30 % du soutien des prix n'ouvrant aucune perspective pour l'élevage bovin, celle-ci doit être revue en fonction des contraintes du marché et du niveau de concurrence avec les autres viandes (baisse du prix des céréales).

En tout état de cause, la décision sur le futur niveau de prix, qui constituera un choix politique majeur, doit être complétée par un dispositif efficace de gestion du marché, qui préserve les éleveurs d'un effondrement des cours en cas de crise : il s'agit bien entendu du maintien de l'intervention publique qui s'avère être un impératif.

En second lieu, une revalorisation de la prime " vache allaitante " est indispensable

La proposition actuelle de la Commission (180 écus), soit 1.203 francs contre 1.170 francs aujourd'hui, démontre l'iniquité des propositions actuelles, qui sacrifient l'élevage allaitant.

Une forte revalorisation du soutien aux systèmes allaitants doit constituer une priorité française et se concrétiser par :

- une hausse du montant de base de la prime " vache allaitante " ;

- l'amélioration des conditions actuelles d'accès au complément extensif.

En troisième lieu, la préservation de la valeur ajoutée afin d'éviter toute distorsion de concurrence s'avère impérative

L'activité d'engraissement des différentes catégories d'animaux mâles et femelles constitue un volet essentiel de la production bovine, en assurant la création de valeur ajoutée et le maintien de l'emploi tout au long de la filière. La mission d'information est attachée à préserver ce potentiel , ce qui suppose de définir des dispositifs d'aides équilibrés et non discriminants au plan communautaire entre naisseurs et engraisseurs.

Or, une subsidiarité trop importante introduirait des distorsions de concurrence graves entre pays, selon les productions privilégiées par les arbitrages de chaque Etat membre. Des productions, telles que l'engraissement des jeunes bovins ou les veaux de boucherie pourraient être particulièrement pénalisées par une différence forte d'un soutien qui est désormais un élément déterminant de la rentabilité.

Par ailleurs, la mission d'information considère que l'instauration d'une prime unique à l'unité de gros bétail (U.G.B.) permettrait non seulement de simplifier l'ensemble des formalités administratives pour les éleveurs mais aussi d'atténuer les dangers de distorsions de concurrence entre les différents pays.

Cette disposition permettrait de combiner plus étroitement les primes à l'animal et à l'utilisation de l'herbe, en transformant les primes animales -PSBM, PMTVA- en une prime unique à l'UGB indifférenciée, plafonnée et modulée pour prendre en compte les systèmes extensifs. Un tel dispositif n'est pas exclusif du maintien de la prime à l'herbe dont le montant devra être ajusté au nouveau contexte de prix.

Par ailleurs, l'examen des différentes options de répartition de l'enveloppe nationale de subsidiarité démontre clairement que cette mesure ne pourrait pas constituer une solution pour assurer la compensation nécessaire dans les différents systèmes de production en France.

La subsidiarité ne peut donc s'envisager qu'à la marge, et non à hauteur de 30 % du soutien total, ainsi que le propose la Commission.

La mission d'information préconise l'examen d'une solution alternative d'utilisation des crédits proposés pour la subsidiarité. L'objectif est de privilégier un dispositif d'aide fixé au niveau communautaire. Il devra nécessairement, en raison des contraintes de négociation :

- bénéficier à l'ensemble des animaux (vaches allaitantes et vaches laitières, bovins mâles, génisses, ensembles des veaux de boucherie) ;

- assurer une répartition des " retours budgétaires " acceptable par tous les pays.

En quatrième lieu, la filière bovine doit faire l'objet d'une gestion régulée de la production, de façon à assurer un meilleur équilibre entre les types de productions allaitantes et laitière, au moyen :

- de la gestion des veaux, comme le soutien au veau de boucherie et le maintien de la possibilité d'abattage des veaux de huit jours en cas de crise ;

- d'une meilleure organisation de la production du cheptel allaitant et de la filière beaucoup plus stricte.

Cette régulation du marché impose une réelle politique d'équilibre entre l'offre et la demande de façon à encourager les productions de qualité.

D. PRÉSERVER LA FILIÈRE LAITIÈRE

1. Les spécificités de la politique laitière

Les propositions de la Commission paraissent incohérentes à un triple égard :

- elles font coexister maîtrise quantitative et baisse des prix, ce qui entraîne au niveau des exportations la gestion d'un quota de production et la gestion d'un quota de primes ;

- elles sont inefficaces pour contourner la contrainte GATT, la baisse des prix étant insuffisante pour exporter significativement sans restitution ;

- elles génèrent un coût budgétaire supplémentaire exorbitant au regard de l'efficacité attendue.

Par ailleurs, la baisse des prix institutionnels (beurre et poudre de lait) et des restitutions sur les exportations tendent à accréditer l'idée selon laquelle la politique laitière Européenne risque, après 2006, de s'orienter vers un libéralisme sans frais (baisse des prix partiellement compensée, disparition des quotas, démantèlement des différentes modalités d'intervention et de gestion du marché).

On peut s'interroger sur l'opportunité de vouloir modifier si radicalement une politique qui a, dans l'ensemble, réussi :

La consommation des produits laitiers Européens continue de croître sur le marché pourtant limité -si l'on considère le marché solvable- de la consommation alimentaire : c'est le résultat de la démarche de qualité et d'innovation de la filière qui, par la diversité des gammes de produits qu'elle propose, sait s'adapter à l'évolution et aux modifications du comportement alimentaire. En outre, le marché mondial des produits laitiers est en expansion en volume à raison de 2 % par an ;

La plupart des observateurs estiment qu'une baisse significative du prix du lait n'aurait qu'un effet mineur quant à la dynamique de consommation des produits laitiers ;

Une maîtrise de la production efficace, grâce à la mise en place de la politique des quotas en 1984, a conduit, après quelques ajustements, à une gestion équilibrée du marché des produits laitiers tant sur le marché intérieur Européen que sur les marchés mondiaux ;

Le coût budgétaire du soutien de la production laitière et modique pour le budget du FEOGA et bien inférieur au poids relatif de la filière dans le secteur agro-alimentaire ;

Une évolution structurelle importante et équilibrée sur l'ensemble du territoire a pu être assurée en France, grâce à la politique de contrôle des transferts de références laitières gérée de façon décentralisée. Entre 1984 et 1997, la référence moyenne de chaque producteur français est passée de 60.000 litres à 160.000 litres sans transfert entre les zones de montagne et les zones spécialisées dans la production laitière.

La mission d'information souhaite insister sur le fait qu'aucun des grands pays producteurs laitiers (Canada, Etats-Unis, Inde, Australie) n'est prêt à abandonner sa politique laitière pour mieux s'aligner sur les fluctuations du marché mondial , et qu'aucun ne demande à l'Europe d'abandonner sa politique de maîtrise de la production, qui a indirectement contribué à l'équilibre du marché mondial.

Rappelons que les échanges mondiaux de produits laitiers ne portent que sur 30 millions de tonnes d'équivalent lait quand la production mondiale s'élève à 540 millions de tonnes, soit moins de 6% de celle-ci.

Par ailleurs, le poids des PECO dans cette filière est relativement modeste : 32 millions de tonnes dont 50% de produits pour la Pologne alors que la production Européenne est d'environ 110 millions de tonnes dont 23 millions pour la France.

Les exportations laitières de l'Europe à Quinze -premier exportateur mondial de produits laitiers -ne représentent que 11% de la production laitière Européenne-.

Pourquoi alors se hâter d'adopter un système de paiement du lait fondé uniquement sur le marché international de la poudre et du beurre ? N'est-ce pas lâcher la proie pour l'ombre, sans bénéfice assuré ni pour le contribuable Européen qui devra financer des aides compensatoires importantes, ni pour l'éleveur laitier Européen dont le revenu dépendra pour une large part de décisions arbitraires et vouées aux fluctuations des interventions publiques ?

Comme l'a indiqué M. Jean-Michel Lemetayer, Président de la Fédération nationale des Producteurs de lait et du Centre national interprofessionnel de l'Economie laitière, les pays du Nord de l'Europe, plus libéraux, ont cherché à assurer la flexibilité des quotas par le marché de la location de droits à produire, voire par la vente de ces droits. Tant et si bien que le bilan de ces exploitations est grevé par des actifs immatériels qui obèrent les capacités de financement de ces exploitations. Pour beaucoup de ces exploitants, la disparition des quotas se traduirait à moyen terme par une baisse des coûts.

Dans le sud de l'Europe, le système des quotas est synonyme de référence archaïque, définie dans des conditions historiquement datées, durant la période 1981-1983, à un moment où ces pays attachaient peu d'importance à la production laitière. Aujourd'hui, du fait du développement de la consommation, leur auto-approvisionnement laitier n'est pas assuré. Aussi, réclament-ils une réévaluation de leur quota. Il n'est qu'à voir les nombreuses manifestations des producteurs de lait italiens à ce sujet.

Enfin, l'Allemagne, qui n'a pas mis au point un système de redistribution des quotas, est gênée par le décalage qui se développe entre détenteurs des droits à produire et utilisateurs effectifs de ces droits, qui louent fort cher les quantités supplémentaires qui leur sont accordées.

2. Les mesures nécessaires

La mission d'information préconise deux dispositions principales :

a) Une réelle flexibilité dans la gestion des quotas

Cette flexibilité pourrait se concrétiser par la mise en place d'un système de double quota-double prix qui, tout en préservant et en pérennisant le système actuel qui fonctionne correctement, maintiendrait le courant des exportations. Le Luxembourg, l'Irlande, le Portugal et le Danemark s'étaient déclarés favorables à ce système dans le courant de l'année 1997.

Ce dispositif se composerait de deux quotas : le premier quota de production (" A ") concernerait le marché Européen et permettrait de garantir les revenus des producteurs pour une quantité correspondant à la consommation des Quinze ; le second quota (" B ") pourrait concerner une petite partie du quota européen. Il pourrait ainsi correspondre, au minimum, aux pertes d'exportations subventionnées liées aux accords du GATT à l'horizon 2000, qui équivalent à la production d'au moins 1,8 million de tonnes de lait (dont 1,1 million de tonnes pour les fromages et 700.000 tonnes pour les autres produits). A l'horizon 2000, ce quota B pourrait concerner 3 millions de tonnes de lait dont 1,5 million de tonnes de fromages et autant d'autres produits laitiers.

Le mode d'emploi du double quota pourrait être le suivant :

Les quantités à exporter dans le cadre du quota B seraient fixées en fonction de la demande internationale et au niveau Européen.

Le prix du lait B serait fixé périodiquement en fonction de celui du lait Européen et du niveau de valorisation des exportations non subventionnées des produits concernés.

La répartition des quantités à produire entre Etats membres se ferait notamment en fonction de leurs exportations des années passées.

Pour le producteur, le quota B serait à l'extérieur de son quota A ; il s'agirait de quantités supplémentaires à produire.

En France, il serait souhaitable que le double quota soit ouvert à tous les producteurs volontaires.

La gestion du quota B serait totalement indépendant du quota A : les laiteries qui collecteraient le lait B devraient s'engager à exporter ces quantités vers les pays tiers (documents administratifs et contrôles existent déjà : certificats d'exportation et dépôt de cautions bancaires).

Les principales objections invoquées à ce système sont généralement la baisse de revenu pour l'éleveur, liée à une réduction du quota A, la non garantie du prix du quota A (étanchéité des marchés), le risque que le quota B concerne à terme toutes les exportations, l'hétérogénéité des pays, entreprises, ou producteurs, vis-à-vis de son utilisation, et enfin, sa complexité.

Or, la baisse de 15 % ne conduira-t-elle pas à une baisse encore plus forte du revenu des agriculteurs ? En outre, la mise en place d'un quota n'est-elle pas un encouragement à plus de compétitivité, souhait affirmé à maintes reprises par la Commission ?

Par ailleurs, l'instauration d'une prime à la " vache virtuelle " proposée par la Commission ne promet-elle pas d'être nettement plus complexe qu'un système de double quota ?

D'aucuns estiment, de plus, qu'un tel système serait contraire aux règles de l'OMC. La mission d'information constate, tout d'abord, qu'aucune étude sérieuse n'a été effectuée sur ce dispositif et, notamment, sur ses " soi-disant contradictions " avec les mécanismes de l'OMC. De plus, de nombreux Etats (Canada, Australie...) ont instauré un prix du lait sur le marché intérieur différent de celui pour l'exportation.

Le système du double prix-double quota se présente donc comme une proposition alternative intéressante à celle avancée par la Commission Européenne dans le secteur du lait.

b) La reconnaissance de la spécificité des signes de qualité

Les AOC laitières doivent pouvoir atteindre pleinement l'objectif de développement économique dans le cadre d'une production de lait spécifique, en lien fort avec un terroir, et permettant d'élaborer des produits à forte valeur ajoutée. A ce titre, il faut qu'une place leur soit faite dans l'organisation communautaire et nationale des marchés du lait et que la future OCM laitière permette un traitement différencié du lait standard et du lait destiné à une production d'AOC.

Rappelons que les 22 " départements AOC " rémunèrent globalement le prix de lait de 2,5 % de plus que les 27 " départements non AOC ".

Selon l'INAO, les 33 fromages français d'appellation (bientôt 34 avec le Valençay) ont totalisé, en 1996, une production de 170.600 tonnes, dont 145.700 tonnes de fromage de vache, 3.500 tonnes de fromage de chèvre et 21.400 tonnes de fromage de brebis.

Par ailleurs, les ventes d'AOC ont davantage progressé que la moyenne des fromages depuis dix ans (2,7 % par an contre 1,5 %).

La reconnaissance de la spécificité des AOC au sein de l'OCM, en levant les freins à leur développement, permettrait d'assurer un nouveau débouché à la filière lait.

III. REPLACER L'EMPLOI ET L'ESPACE AU COEUR DE LA RÉFORME

Les questions relatives à l'emploi et à l'espace en zones rurales sont très présentes dans le débat public sur la réforme de la PAC.

Certes, l'espace rural n'est plus -et de loin- limité à la seule surface utile agricole. En outre, la forte baisse tendancielle du nombre d'actifs agricoles dans la population active Européenne tend à accroître, inexorablement, le fossé entre l'emploi agricole et l'emploi rural. Ainsi, la contribution de l'agriculture à l'emploi doit se mesurer dans une perspective beaucoup plus large que celle de la seule population active agricole, la place de l'agriculture dans l'espace n'étant plus circonscrite à la seule fonction de production.

Si elle refuse de remettre en question la fonction économique primordiale de l'agriculture, la mission d'information n'est pas moins consciente de l'importance des fonctions territoriale et sociale de ce secteur d'activité.

La prise en compte par l'agriculture de nouvelles dimensions comme l'emploi, la qualité, l'environnement, consacre l'idée d'une multifonctionnalité de l'agriculture qui doit se concrétiser dans le cadre d'une politique agricole commune repensée et vivifiée.

A. ALLIER COMPÉTITIVITÉ ET MAINTIEN DU REVENU DES AGRICULTEURS

D'aucuns estiment que l'objectif de " maintien du revenu des agriculteurs ", inscrit dès 1957 dans le Traité de Rome, n'a plus lieu d'être et que ceux-ci doivent trouver sur le marché les moyens de dégager un revenu. Outre le fait qu'une telle politique dite " libérale " conduirait inévitablement à la disparition de millions d'agriculteurs, une telle doctrine fait fi à la fois des particularités des facteurs de production en agriculture, de l'importance des biens agricoles et alimentaires, ainsi que des risques de totale désertification de certaines zones -avec les conséquences que provoque l'urbanisation excessive-.

Dès lors, le maintien du revenu des agriculteurs garde tout son sens, et ce, même dans un contexte de recherche d'une plus grande compétitivité. Néanmoins, les outils pour préserver ce revenu ont dû s'adapter. La réforme de 1992 a commencé à introduire une rupture entre la politique de gestion des marchés et la politique des revenus des agriculteurs. Le revenu est désormais moins assuré par les prix payés par le consommateur, et davantage par des aides directes payées par le contribuable. Cependant, le soutien à l'agriculture en Europe, malgré la réforme de la PAC de 1992, reste encore réalisé pour près des deux-tiers par les prix, même si dans certains Etats membres -comme l'Autriche- 75% des revenus des agriculteurs proviennent d'aides directes.

La mission d'information, fortement attachée à l'objectif de maintien de revenu pour les agriculteurs, souhaite présenter trois pistes de réflexions.

1. L'importance d'un découplage à l'Européenne

a) Le découplage, un système en devenir ?

Le découplage peut se définir comme la déconnexion des aides de la production et des prix du marché. Il vise à réduire les distorsions économiques engendrées par le soutien des prix -c'est-à-dire les prix garantis- sur la production et les échanges de produits agricoles. L'objectif de ce mécanisme est donc de rendre au prix de marché leur fonction de signaux d'orientation des productions, en séparant radicalement la politique de prix (théoriquement condamnée par l'OMC) de la politique de revenu (assurée par des aides directes).

Le découplage n'est pas une idée récente en agriculture. Toutefois, cette notion a rencontré un succès croissant depuis une dizaine d'années , en raison du lancement du processus de réforme des politiques agricoles dans les pays industrialisés à l'instigation de l'Organisation de coopération et de développement économiques (OCDE) et du démarrage des négociations commerciales sur l'agriculture au GATT à partir des années 80.

Alors que le début des années 80 a été marqué par un retournement des marchés mondiaux et par l'apparition d'excédents de production chroniques aux Etats-Unis et dans l'Union Européenne, les politiques agricoles sont remises en cause pour deux raisons principales :

leur coût budgétaire , qui augmente fortement dans la plupart des pays développés ;

leurs modalités d'intervention, qui encouragent la surproduction (par le biais de prix garantis) et faussent la concurrence entre les pays exportateurs sur le marché international (par l'octroi de subventions à l'exportation), engendrant des conflits commerciaux de plus en plus vifs.

Parallèlement, se développent dans l'opinion publique des préoccupations concernant les nuisances environnementales engendrées par l'activité agricole (pollution de l'eau, dégradation des paysages...) et la désertification de certaines parties du territoire entraînées par la réduction du nombre d'agriculteurs.

Les avantages des aides directes découplées selon l'OCDE ^{51( * )}

Selon l'OCDE, les aides directes découplées, c'est-à-dire liées ni aux prix, ni à la production ou aux facteurs de production, permettent de réduire les distorsions économiques résultant du soutien des prix ou des aides directes non découplées. Les raisons avancées sont les suivantes :

- les aides découplées favorisent la compétitivité car, étant neutres par rapport à l'offre, elles permettent une allocation optimale des ressources en fonction des prix de marché. En d'autres termes, l'exploitant détermine le volume et le type de ses productions en fonction de sa compétitivité propre par rapport aux signaux du marché, et non par rapport aux garanties de l'Etat ;

- l'effet sur la compétitivité est d'autant plus bénéfique que les aides découplées ne sont pas capitalisées dans le prix de la terre. Ce dernier point est particulièrement important pour les jeunes agriculteurs qui souhaitent reprendre une exploitation ;

- les aides découplées permettent des économies dans le montant des transferts publics, car elles sont indépendantes du volume de production, d'une part, et bénéficient entièrement aux agriculteurs, sans perte vers les secteurs d'amont et d'aval d'autre part ;

- enfin, comparé au soutien des prix, les aides directes découplées favorisent une plus grande transparence budgétaire, gage d'une meilleure efficacité des politiques publiques.

La mise en oeuvre d'aides découplées a d'importantes conséquences au plan international car, estime l'OCDE, ces aides ne faussent pas la concurrence entre pays exportateurs sur les marchés mondiaux. Le découplage des aides est donc un outil privilégié par l'Organisation mondiale du Commerce lors des discussions sur l'agriculture.

Par ailleurs, selon l'OCDE, les aides découplées favorisent une meilleure intégration des objectifs économiques et non économiques de la politique agricole :

* elles sont favorables à la protection de l'environnement, car elles n'incitent pas à l'intensification de la production et ne pénalisent pas les systèmes de production (prairies, rotations de plantes améliorantes...) bénéfiques à la conservation des ressources naturelles ;

* elles freinent la diminution de la population agricole, car elles n'encouragent pas l'agrandissement des exploitations, contribuant ainsi au maintien du tissu rural.

L'accord sur l'agriculture, négocié dans le cadre du cycle de négociations d'Uruguay -qui a abouti à la signature de l'Accord de Marrakech en 1994- applique des restrictions différentes aux différents types d'aides selon l'intensité avec laquelle elles sont censées fausser la concurrence sur les marchés mondiaux :

- les aides non découplées -c'est-à-dire, essentiellement, les aides apportées par le soutien des prix de marché- doivent diminuer au titre de la réduction de la mesure globale de soutien ;

- les aides directes " semi-découplées " sont classées dans la " boîte " bleue de l'OMC, et exemptées de réduction du soutien à condition d'être associées à une maîtrise de la production ;

- les aides complètement découplées entrent dans la boîte verte et son exemptées des engagements de réduction du soutien.

Ce même Accord couvre une période de six ans (1995-2000). L'article 20 prévoit que des négociations " seront engagées un an avant la fin de la période de mise en oeuvre " -ce que l'on peut interpréter comme le 1er janvier 2000- en vue de " la poursuite du processus de réforme ". Celui-ci est défini comme " des réductions progressives substantielles du soutien et de la protection ".

Les aides compensatoires communautaires bénéficient d'une " clause de paix ", c'est-à-dire qu'elles ne seront pas attaquables par les pays tiers, pendant neuf ans (1995-2003), si elles respectent certains engagements sur le niveau de soutien interne. L'Union Européenne disposera donc d'une période de trois ans (2001-2003), après l'expiration de l'Accord sur l'agriculture, pour négocier de nouvelles règles sur l'agriculture à l'OMC.

Quel que soit le statut de la " boîte bleue ", la mission d'information est consciente du fait qu'une forte pression s'exercera pour faire évoluer les aides communautaires vers la " boîte verte ".

Plusieurs options sont possibles pour atteindre cet objectif, puisque la boîte verte regroupe une dizaine de types d'aides. Si l'Union Européenne choisit de transformer les aides communautaires en " soutien du revenu découplé ", elle devra procéder à deux ajustements essentiels dans les règles actuelles de la PAC. En effet, selon la définition du soutien du revenu découplé à l'OMC :

- les aides ne doivent pas être différenciées par production ;

- les aides ne doivent pas être liées à l'obligation de produire.

La boîte bleue et la boîte verte

La boîte verte

L'Accord de Marrakech exempte des engagements de réduction du soutien les mesures de soutien interne dont les effets de distorsion sur les échanges ou sur la production sont " nuls ou, au plus, minimes ". Ces mesures doivent répondre à deux conditions :

- le soutien doit être financé par un programme budgétaire, " n'impliquant pas de transferts de la part des consommateurs " ;

- et le soutien " ne doit pas avoir pour effet d'apporter un soutien des prix aux producteurs ".

L'Accord cite douze types d'aides entrant dans cette catégorie. Parmi celles-ci, on trouve le " soutien du revenu découplé ". Le soutien du revenu découplé est défini de la façon suivante :

a) le droit à bénéficier de versements à ce titre sera déterminé d'après des critères clairement définis, tels que le revenu, la qualité de producteur ou de propriétaire foncier, l'utilisation de facteurs ou le niveau de la production au cours d'une période de base définie et fixe.

b) Pour une année donnée, le montant de ces versements ne sera pas fonction ni établi sur la base du type ou du volume de la production (y compris les têtes de bétail) réalisée par le producteur au cours d'une année donnée suivant la période de base.

c) Pour une année donnée, le montant de ces versements ne sera pas fonction ni établi sur la base des prix intérieurs ou nationaux, s'appliquant à une production réalisée au cours d'une année suivant la période de base.

d) Pour une année donnée, le montant de ces versements ne sera pas fonction ni établi sur la base des facteurs de production employés au cours d'une année suivant la période de base.

e) Il ne sera pas obligatoire de produire pour pourvoir bénéficier de ces versements.

La boîte bleue

Certaines aides directes qui ne satisfont pas aux critères de la boîte verte sont exemptées temporairement des engagements de réduction du soutien -et, à ce titre, n'entrent pas dans le calcul de la Mesure globale de soutien- si elles sont subordonnées à la maîtrise de la production. Ces aides doivent satisfaire aux conditions suivantes :

- elles sont fondées sur une superficie et des rendements fixes ; ou

- elles sont versées pour 85% maximum du niveau de base de la production ; ou

- ce sont des aides pour le bétail calculées sur la base d'un nombre de têtes fixe.

Cette définition a été taillée sur mesure pour les aides compensatoires issues de la réforme de la PAC et pour les paiements compensateurs existant aussi avant la mise en oeuvre de la nouvelle loi agricole (le FAIR Act) aux Etats-Unis.

La réforme de la PAC, en 1992, a introduit des éléments de découplage du soutien dans le secteur des grandes cultures et de l'élevage bovin. Les prix de soutien ont été sensiblement réduits, au profit d'aides directes partiellement déconnectées de la production. La double fonction de l'agriculteur -marchande (production) et non marchande (contribution à la protection de l'environnement et à l'occupation du territoire)- a été reconnue : le système de soutien intègre des éléments d'encouragement à l'extensification, ainsi que des mesures agri-environnementales spécifiques.

Au regard des critères de l'OCDE, cependant, la réforme de la PAC n'a réalisé qu'un " semi-découplage ". En effet :

- le prix de soutien continue de jouer un rôle important dans le secteur des céréales. Le niveau du prix d'intervention est encore supérieur aux prix mondiaux ;

- les aides compensatoires communautaires sont liées aux facteurs de production -elles sont versées par hectare- et différenciées par production. Les aides aux grandes cultures diffèrent de celles aux éleveurs bovins. Au sein même des grandes cultures, les aides varient selon le type de production (céréales/oléagineux/protéagineux) ;

- le soutien est lié à la maîtrise de la production, que ce soit sous forme de jachère (grandes cultures), de quotas (sucre, lait) ou de densité de chargement en bétail par hectare. Si cette condition est bénéfique aux yeux de l'OMC, parce qu'elle réduit les distorsions sur les échanges, elle contrevient aux principes du découplage, selon lequel les aides doivent être le plus neutre possible par rapport à la production ;

- certaines modalités du soutien -la jachère, l'exclusion du système d'aide des surfaces en herbe- sont contradictoires avec l'objectif affiché de valorisation de l'occupation de l'espace, de moindre intensification de la production et de protection des ressources naturelles.

En 1996, les Etats-Unis ont adopté le Federal Agriculture Improvement and Reform Act (FAIR Act), qui constitue le cadre législatif des programmes de soutien à l'agriculture pour sept ans (1996-2002).

Si le FAIR Act accélère l'orientation de l'agriculture vers le marché, initiée par deux précédents Farm Bills (1985 et 1990) (suppression de la jachère annuelle, découplage des aides aux grandes cultures), le découplage des aides mis en oeuvre dans le FAIR Act n'est que partiel :

- les prix minima aux grandes cultures sont conservés. Le soutien des prix reste le pivot du système d'aide aux producteurs de betteraves et de cannes à sucre ;

- les aides directes sont liées au foncier, et donc capitalisées dans le prix de la terre ;

- les aides directes sont en partie subordonnées au type de production : elles ne sont pas versées si l'agriculteur plante des fruits et des légumes ;

- le dispositif du " prêt de commercialisation " (marketing loan) est reconduit. Ce dispositif est lié à la fois aux prix de marché, au volume et au type de production. Il permet le versement d'une aide aux producteurs de grandes cultures, destinée à combler la différence constatée, le cas échéant, entre le prix minima et le prix de marché. Le marketing loan agit donc, à ce titre, comme une " restitution " sur le marché intérieur et à l'exportation, qui encourage les producteurs à vendre leurs récoltes plutôt qu'à les mettre à l'intervention, en cas d'effondrement des cours. En outre, les aides au titre du marketing loan ne sont pas incluses dans l'enveloppe budgétaire globale des aides directes ; elles ne sont limitées que par le plafonnement des aides par personne, qui est peu restrictif.

A la lumière de ces différents éléments, la mission d'information fait un triple constat :

le découplage parfait n'existe pas car il est fondé sur l'hypothèse d'une neutralité possible du système d'aide par rapport à l'offre agricole : or, toute intervention de l'Etat -y compris sous la forme d'une aide découplée- entraîne des distorsions économiques ;

le découplage reflète une vision très libérale de l'économie et de la société. Poussé à l'extrême, il signifie la négation de toute politique agricole au profit du marché. Cette conception ignore la spécificité des marchés agricoles et les rapports de force internationaux sur l'échiquier du commerce mondial de produits agricoles.

le découplage peut réduire la légitimité des aides à l'agriculture . En effet, si l'objectif du soutien est d'assurer la sécurité alimentaire du pays, d'encourager certaines productions déficitaires et de protéger le revenu des agriculteurs, quel est le sens d'une aide déconnectée du volume et du type de production, et des prix de marché ?

Dès lors, la tentation est grande, pour les pouvoirs publics, de justifier l'aide à l'agriculture par des objectifs non économiques, tels que la protection de l'environnement et le développement rural. Mais si l'agriculture remplit moins bien ses fonctions non marchandes, la justification du soutien recule encore davantage.

Ce point joue en faveur, soit de la subordination des aides au respect de certains critères environnementaux ou ruraux, soit de la réorientation d'une partie des aides de marché vers des mesures agri-environnementales ou rurales. Le découplage favorise donc, à terme, la réduction du soutien à l'agriculture.

Face à ce constat, la mission d'information considère que le découplage n'est pas un objectif en soi, mais une modalité de la politique agricole qu'il faut manier avec précaution .

Elle souhaite donc que la question du découplage des aides à l'agriculture soit examinée sous ses différentes facettes . Poussé à l'extrême, le découplage nie la légitimité de toute politique agricole, dans la mesure où il suppose l'efficience parfaite du marché. Mais l'application concrète du découplage dans les politiques agricoles des pays industrialisés, depuis une dizaine d'années, montre que cette position doctrinaire est irréaliste. Les Etats-Unis eux-mêmes ont conservé dans le FAIR Act des instruments de régulation du marché, et introduit des programmes pilotes d'assurance-revenu destinés à protéger le revenu des producteurs contre l'instabilité croissante des cours.

La mission d'information considère que le découplage pose donc le problème de l'équilibre à réaliser par la politique agricole, entre le rôle dévolu au marché et la régulation du marché par les pouvoirs publics. Dans cette optique, les aides découplées ne sont qu'un élément du système de soutien parmi d'autres, coexistant avec des éléments non découplés (protections à l'importation, subventions à l'exportation, prix minima) et, le cas échéant, avec une politique de gestion des marchés (fixation du taux de jachère, programmes de stockage, etc...). La régulation du marché par les pouvoirs publics est justifiée par l'instabilité spécifique des marchés agricoles, et par la nécessité, pour la société, de pallier au moins en partie cette instabilité pour garantir son approvisionnement alimentaire.

Elle estime que l'agriculture française pourrait, dans une certaine mesure, tirer parti d'un découplage accru de la PAC. Les principaux bénéfices attendus en sont le renforcement de la compétitivité de l'agriculture communautaire, dans les différentes régions de l'Union et par rapport aux pays tiers, et la validation de la PAC au plan international, grâce à la classification des aides communautaires dans la boîte verte de l'OMC. Sur ce dernier point, il faut cependant rappeler que le découplage n'est qu'un des enjeux des prochaines négociations commerciales. Celles-ci devraient traiter également, comme dans le cycle de négociations précédent, de la réduction des subventions à l'exportation et de l'amélioration de l'accès aux marchés.

Elle juge, en revanche, qu'un découplage trop accentué du dispositif de soutien menacerait l'existence de certaines productions, éventuellement moins compétitives, mais que l'Union peut souhaiter maintenir pour des motifs stratégiques ou autres. Plus généralement, le découplage fragilise le système d'aide à l'agriculture, en faisant évoluer celui-ci d'une aide aux produits à une aide à l'exploitation et, éventuellement, une aide à la personne. Il réduit la légitimité du soutien aux yeux de l'opinion, et favorise le " recouplage " des aides au revenu avec des objectifs non économiques de la politique agricole, tels que la protection de l'environnement et le développement rural.

En somme, deux écueils doivent être évités dans l'évolution future de la PAC : celui d'un découplage " tous azimuts ", qui s'exercerait aux dépens des fonctions de régulation des pouvoirs publics ; et celui d'un glissement de la justification des aides à l'agriculture d'objectifs économiques à des objectifs de politique rurale au sens large.

b) La question de la légitimité des aides agricoles

Actuellement, peuvent être classées parmi les aides de la boîte verte, les indemnités compensatrices de handicaps naturels (ICHN), les mesures agri-environnementales, les aides à l'installation, à la cessation d'activité...

La Commission Européenne propose un plus grand découplage des aides de la production à travers :

- un calcul des niveaux d'aides qui n'est plus indexé sur les baisses de prix institutionnels ou sur les variations effectives de prix de marché (cas de l'aide actuelle aux oléagineux) ;

- des aides directes forfaitaires qui ne dépendent plus du type de production : aide de base commune aux céréales, oléoprotéagineux avec toutefois un complément pour les protéagineux ; objectif d'aide unique à la vache qu'elle soit laitière ou allaitante.

Néanmoins, le découplage proposé reste limité :

- compte tenu des modalités qui risquent d'être retenues : marginalisation des compléments extensifs, prise en compte des rendements pour la prime vache laitière... ;

- en raison du niveau de soutien qui risque d'être attaqué au regard de son importance dans la formation du revenu agricole. Le degré de dépendance des revenus est, en effet, plus important dans l'Union Européenne que dans les autres grands pays agricoles. Une étude de J-C Debar a ainsi montré qu'en moyenne sur 1992-1994, ces données sont respectivement pour la France de 15 % et 53 %. La comparaison avec 1996 serait encore plus probante, compte tenu de la progression des aides de la réforme de la PAC sur 1993-1995. Par ailleurs, l'application du nouveau Farm Bill aux Etats-Unis devrait à terme se traduire par une réduction de l'importance des aides dans le revenu, alors que le paquet Santer conduit à une substitution accrue des prix par les aides directes.

D'après les simulations ROSACE, les aides directes pourraient représenter jusqu'à 200 à 300 % chez un spécialisé SCOP, 200 à 400 % chez un spécialisé viande bovine et 60 à 170 % dans les systèmes laitiers. Quel que soit le découplage introduit, en imaginant même une aide directe à l'agriculteur, il sera difficile de montrer que les subventions n'ont pas de lien avec la décision de produire alors que, sans elles, l'agriculteur serait contraint de cesser son activité.

Il est donc prévisible que le droit à subventionner l'agriculture dans de telles proportions fera l'objet de plus âpres négociations que la manière de subventionner. Si l'enjeu est effectivement plus le niveau du soutien direct que le découplage, les propositions du paquet " Santer " contribuent à accentuer la fragilité du soutien Européen à l'agriculture.

Or, la recherche d'une plus grande légitimité du soutien vis-à-vis de l'opinion publique est, en effet, une nécessité :

- pour justifier auprès de la société le niveau de soutien accordé à l'agriculture. Cet effort de légitimité paraît d'autant plus nécessaire que l'on se situe dans un contexte de rigueur budgétaire et d'exclusion sociale par le chômage et que l'image de l'opinion publique sur l'agriculture est troublée par divers problèmes sanitaires et écologiques ;

- pour mettre en cohérence la politique d'aides directes de la PAC avec le modèle de développement de l'agriculture que l'on défend. Même si les aides ont pour première vocation et justification de compenser les baisses de prix, elles constituent également un levier pour favoriser les objectifs d'équilibre entre productions et entre régions, de territorialisation de la production, de maintien d'une agriculture plurielle, nombreuse et reproductible.

Les propositions de la Commission ne vont pas dans ce sens. Au contraire, elles conduisent à des aides directes plus discutables que celles instaurées ou renforcées en 1992 vis-à-vis de la société.

Par ailleurs, ce n'est pas la modulation -ou la subsidiarité- qui permettra de justifier -au nom de l'éco-conditionnalité et de l'emploi- et de stabiliser des niveaux d'aide qui pourront représenter jusqu'à 100, voire 200 %, du revenu, ce qui renvoie au rôle de la politique des prix.

Tout en refusant d'intégrer la PAC au sein d'une politique rurale intégrée communautaire (PRIC) comme le suggérait le document de stratégie agricole - ou proposition Fischler- de décembre 1995, la mission d'information souhaite valoriser le rôle multifonctionnel de l'agriculture.

La mission d'information a conscience qu'il faut s'attendre à ce que la justification des paiements compensations issus de la réforme de la PAC de 1992 soit de plus en plus contestée alors que les citoyens accordent une importante croissante (...) aux notions de qualité, de santé, de développement personnel et de loisirs et que les zones rurales sont exceptionnellement bien placées pour répondre à ces attentes .

La mission d'information s'interroge sur les véritables objectifs qui guident la Commission Européenne. En décembre 1995, le document de stratégie agricole présenté par M. Fischler tendait à fondre la PAC au sein d'une grande politique rurale communautaire (PRIC) en vue de " promouvoir " le rôle multifonctionnel de l'agriculture ". Or, ce projet aurait eu de graves répercussions sur l'agriculture en confondant notamment les objectifs économiques et non économiques de la politique agricole. Le danger ne résidait pas dans le découplage des aides mais dans le recouplage des aides au revenu à des critères sociaux ou environnementaux, qui sont hors du champ de la politique agricole proprement dite. La PAC et la PRIC visaient des objectifs distincts et ne pouvaient donc pas être substitués l'un à l'autre. L'efficacité des politiques publiques commande de traiter chaque objectif avec des instruments différents, et présentant le moins d'incompatibilité entre

Moins de deux ans plus tard, la Commission Européenne propose des orientations en matière d'aides directes qui s'avèrent extrêmement fragiles car elles ne sont justifiées :

- ni par le marché puisqu'elles perdent leur caractère strictement compensatoire par rapport à une baisse des prix ;

- ni par la volonté de défendre un type d'agriculture au niveau Européen, puisque les choix sont différents selon les productions.

La Commission propose un découplage difficilement défendable dans le cadre de l'OMC, en laissant, d'une part, à la seule subsidiarité la possibilité d'instaurer des critères territoriaux et environnementaux et en mettant, d'autre part, en contradiction entre elles, ses propres propositions dans les différents secteurs.

Pour la mission d'information, la proposition de la Commission :

- risque de ne pas répondre à la problématique extérieure des aides directes liée à la prochaine négociation de l'OMC au cours de laquelle la question du découplage fera l'objet de négociations ;

- s'éloigne des préoccupations de l'agriculture Européenne, pour laquelle les aides directes doivent évoluer, à la fois pour des raisons d'équilibre au sein de ce secteur et dans un souci de légitimation du soutien auprès de l'opinion publique.

Les orientations de la Commission sont donc très confuses.

La mission d'information considère, en accord avec les conclusions du groupe " Demeter " que :

- la politique agricole répond à une pluralité d'objectifs économiques. C'est une politique sectorielle, qui doit conserver sa cohérence interne, tout en étant incompatible avec les autres politiques ;

- le découplage est une modalité de la politique agricole, non de la politique rurale, comme le laissait entendre il y a deux ans M. Fischler. La réalisation des objectifs de la PAC (approvisionnement des consommateurs, contribution à la sécurité alimentaire mondiale), et la prise en compte des contraintes Européennes (intégration des PECO) et internationale (futures négociations à l'OMC) conduisent à la recherche d'un équilibre entre un découplage accru des aides directes et le maintien d'instruments de régulation du marché ;

- Si un certain accroissement du découplage paraît inéluctable dans les années à venir, cet accroissement a lui-même ses limites. En effet la part de l'aide dans le revenu total des producteurs ne doit pas dépasser un certain seuil, au-delà duquel la viabilité du système est mise en cause. Par ailleurs, l'introduction d'aides totalement découplées de la production, telle qu'une aide à la personne, semble difficilement concevable en Europe, sauf à créer un dispositif complètement inintelligible et une rupture radicale avec l'histoire de la politique agricole.

- Le problème n'est pas d'être pour ou contre le découplage, mais de savoir comment l'utiliser afin de mieux légitimer les aides.

2. La question du plafonnement des aides

La mission d'information considère que le plafonnement limitant les aides directes par exploitation ne peut suffire à légitimer le soutien . Même s'il peut permettre de répondre à des situations difficilement défendables et d'éviter de jeter le discrédit sur l'ensemble des aides directes, il présente néanmoins des effets pervers dans la mesure où :

- il génère des effets de seuil : intérêt à l'agrandissement jusqu'au seuil, démantèlement des exploitations au-delà du seuil ;

- il peut être en contradiction avec l'objectif de préservation de l'emploi ;

- il s'applique de façon identique aux exploitations spécialisées dans les productions soutenues par les primes et aux exploitations mixtes qui tirent une partie de leur revenu d'activités non soumises au plafonnement mais soutenues éventuellement par les prix (lait, betteraves, hors-sol, viticulture...).

Par ailleurs, compte tenu de l'arrivée de nouveaux pays dans l'Union Européenne, la mise en place d'un plafonnement pourrait se révéler inégalitaire : en effet, des subsides seraient redistribués aux pays où le nombre d'agriculteurs est très supérieur à celui de la France. En outre, notre niveau de technicité est tel par rapport à nos concurrents Européens que nous n'avons que peu de marge d'augmentation de rendement.

Rappelons quelques données importantes dans le secteur des grandes cultures :

	France	Etats-Unis
Rendements	71 quintaux/ha	26 quintaux/ha
Revenu	2000 F/ha	425 F/ha
Superficie	100 ha	400 ha

Outre, le problème de l'extensification, qui nécessiterait d'accepter de diviser par 4 ou 5 le nombre d'agriculteurs céréaliers pour retrouver un revenu équivalent par exploitation, le plafonnement des compensations peut s'avérer problématique.

Afin d'éviter certains excès, ne serait-il pas plus opportun de mieux identifier qui est agriculteur et qui ne l'est pas, qui doit bénéficier des aides ou non, afin que des sociétés financières n'aient pas comme principale activité de spéculer sur les aides.

C'est pourquoi la mission d'information est favorable au principe d'un mécanisme de dégressivité des aides, en fonction de la taille de l'exploitation, prenant en compte les actifs et le territoire. Ce mécanisme permettrait, sous réserve qu'il ne soit pas source de distorsions, de mieux répondre aux objectifs de politique agricole.

3. La mise en place d'un dispositif de maintien du revenu agricole face à une compensation partielle de la baisse des prix

La compensation partielle du rapprochement des prix communautaires vers les prix mondiaux, proposée par la Commission Européenne, pose le problème des baisses de revenu que subiront les producteurs, et de l'instabilité croissante des revenus en fonction des prix de marché.

Les marges de manoeuvre pour répondre à des baisses de prix non compensées sont très variables selon les secteurs. Elles sont a priori plus importantes en grandes cultures, du fait de la croissance moyenne des rendements et de la possibilité de réduire le taux de jachère pour augmenter la production.

La plus grande instabilité du revenu des producteurs, davantage exposé aux fluctuations des cours, devrait rendre nécessaire l'utilisation de dispositifs de gestion du risque (marchés à terme, programmes d'assurance-récolte ou d'assurance-revenu, etc.). La question se pose du coût et du financement de ces dispositifs (secteur privé, pouvoirs publics ou combinaison des deux).

a) Des expériences étrangères intéressantes : les concepts d'assurance " récoltes " et " revenu "

Alors qu'en France, le dispositif de protection des exploitants agricoles contre les aléas climatiques et épidémiques repose sur les contrats d'assurance, le régime des catastrophes naturelles et celui des calamités agricoles, certains pays étrangers, ont retenu une approche différente en matière de protection de l'agriculture face aux risques climatiques.

Ces dispositifs qui privilégient l'assurance sont relativement nombreux et concernent des pays aussi différents que le Mexique, le Japon ou l'Afrique du Sud. Cependant, trois pays -le Canada, les Etats-Unis et l'Espagne- semblent avoir pris, en ce domaine, une avance importante.

Au préalable, il convient de définir deux concepts, à savoir ceux d'assurance " récoltes " et d'assurance " revenu ".

L'assurance " récoltes " couvre des événements de nature catastrophique dont ni la fréquence, ni l'importance, ne sont connues. Elles consiste en l'indemnisation des pertes de récoltes dues à des aléas naturels, c'est-à-dire, climatiques ou épidémiques. L'assurance " récoltes " est donc une garantie de rendements.

En matière d'assurance " revenu ", peu importe la nature du risque. L'exploitant s'assure contre une diminution de recette, qu'elle soit provoquée par un aléa naturel ou économique. Cette protection offre donc une garantie de rendement pour une garantie de prix ^{52( * )} . Il serait ainsi plus opportun de parler d'assurances " recettes ".

Le Canada : un encouragement à l'épargne

Le système de protection canadien cherche à encourager l'épargne en période de hauts revenus par le versement d'une cotisation volontaire doublée par le Gouvernement fédéral et les provinces.

Le Canada a mis en place, en 1959, un régime d'assurance " récoltes " dont l'objectif dont l'objectif était de protéger les exploitants agricoles contre les aléas climatiques. Mais, dans les années 1980, la politique agricole canadienne était devenue trop coûteuse. En 1991, les aides gouvernementales concouraient à plus de 75 % des recettes des agriculteurs. Un vaste réaménagement de la politique agricole canadienne s'est donc imposé.

Une loi du 12 avril 1992 a assuré à chaque exploitant un revenu stable et prévisible en le protégeant des fluctuations de rendement et de prix. Elle devait permettre non seulement la cohérence de la plupart des programmes existants mais aussi, à moyen terme, d'assurer un découplage des aides de la production, afin de les rendre compatibles avec les dispositions du GATT.

Après plusieurs adaptations successives, rendues notamment nécessaires par le désengagement financier de l'Etat fédéral, le système de protection actuel comporte trois étages :

- un programme de stabilisation du revenu net (CSRN) ;

- un régime d'assurance " récoltes " ;

- des programmes complémentaires provinciaux.

Le montant de chaque versement est doublé par le Gouvernement fédéral (pour les deux tiers) et les provinces. Les dépôts de l'exploitant bénéficient d'intérêts bonifiés supérieurs de 3 % au taux pratiqué par la Banque du Canada.

Le fonctionnement pratique du CSRN connaît des variations suivant les provinces, notamment en ce qui concerne les taux de contribution. En revanche, l'utilisation des sommes épargnées est soumise à un régime unique. Les retraits ne peuvent intervenir que lorsque la marge brute de l'exploitation (c'est-à-dire la différence entre les recettes nettes et les charges) est inférieure à la marge brute moyenne des cinq années précédentes et lorsque le revenu imposable de l'agriculture tombe sous un seuil préalable fixé. Dans chacune de ces deux hypothèses, les retraits sont limités au montant de cette perte de marge ou de revenu.

Les pouvoirs publics canadiens ont dépensé 97 millions de dollars canadiens (407 millions de francs) au titre du CSRN en 1993. Au terme de l'année fiscale 94/95, le montant cumulé des dépôts s'élevait à 677 millions de dollars (soit environ 2,8 milliards de francs) dont 366 millions épargnés par les agriculteurs (1,5 milliard). On estime qu'environ 80 % exploitations " professionnelles " admissibles adhèrent au CSRN et que la plupart le font à hauteur du montant maximum pouvant bénéficier de l'aide publique.

Les Etats-Unis : la garantie d'une recette minimale

Le dispositif américain vise à garantir aux agriculteurs une recette minimale par culture basée sur le rendement moyen de leurs fonds et sur le prix du marché attendu.

La protection des récoltes contre les aléas naturels est très ancienne aux Etats-Unis.

On retiendra simplement qu'en 1978, 7 % des exploitants étaient assurés, ce qui représentait 2 % de la valeur totale de la production. Au début des années 1990, 800.000 agriculteurs, soit 30 % avaient recours à l'assurance " récoltes ". Si la progression ainsi enregistrée est remarquable, elle reste toutefois insuffisante.

Le Gouvernement a modifié très profondément, en 1996, la philosophie générale du système. Jusqu'alors, en effet, l'assurance " récoltes " était un programme accessoire. La loi sur l'amélioration et la réforme de l'agriculture (FAIR Act), votée le 29 mars 1996, applicable pour la période 1996-2002, en favorisant une plus grande fluctuation des prix et des revenus et en imposant le principe d'un découplage total des aides des surfaces et des prix du marché, a fait de la gestion du risque l'une des préoccupations majeures du Gouvernement fédéral et des agriculteurs.

Il s'agit avec le dispositif de garantir aux exploitants une recette minimale par culture et par hectare, en se fondant sur le rendement moyen de leur fonds et sur le prix de marché attendu. Une aide est versée quand la recette réelle est inférieure à la recette garantie.

Il ne fait guère de doute que la gestion du risque devrait se développer dans les années à venir. Les produits d'assurance offerts aux agriculteurs seront de plus en plus sophistiqués et devraient couvrir à la fois les risques naturels et les risques économiques. Le partenariat entre les Pouvoirs publics et les assurances ayant porté ses fruits, celui-ci devrait être maintenu.

L'assurance " récoltes " américaine comprend deux volets : le " CAT program " et ses garanties " buy up " et le " nomisured crop disaster assistance program " (NAP).

Ces dispositifs ne couvrent jamais des pertes provoquées par la négligence, une pratique agricole non conforme, le vol, la baisse des prix, etc.. En cas de défaut de toute souscription alors qu'elle est possible, ce qui est le cas pour soixante quatre cultures, l'exploitant renonce à toute éligibilité à l'assistance d'urgence pour des récoltes sinistrées. Il conserve, en revanche, la possibilité d'obtenir des frais d'urgence ou de recevoir des indemnités du NAP.

La garantie minimum accordée (" catastrophic converage " -CAT) est limitée à 50 % du rendement moyen de l'exploitation, calculé à partir d'un historique de quatre ans ou plus. En cas d'impossibilité de calculer ce rendement historique, seule la production antérieure connue sera retenue comme base et on lui appliquera un taux de rendement transitoire.

L'indemnisation des pertes s'élève à 60 % du prix de marché escompté. Cela signifie que, pour chaque unité de production, le rendement effectif et le rendement garanti sont comparés. Si le premier est inférieur au second, une indemnité sera versée.

Cette couverture CAT prend un compte les dommages provoqués par la sécheresse, l'humidité excessive, la grêle, le vent, le feu, les insectes et les maladies. L'exploitant assuré s'engage à respecter la date limite de souscription, à fournir un historique de production à déclarer les surfaces qu'il cultive, les pertes subies dans un délai rapide, à certifier exact le montant et la cause de la perte et à stipuler la production finalement obtenue. Il ne paye pas de rime mais des frais administratifs, ou de gestion, de 50 dollars par culture. La gestion de cette garantie est, en principe, de la compétence des compagnies privées.

Les compagnies d'assurances proposent aux exploitants de souscrire des garanties supplémentaires " buy up " qui peuvent aller jusqu'à 75 % du rendement historique à 100 % du prix du marché. Ces primes afférentes à ces garanties bénéficient de polices d'assurance à des prix attractifs, couvrant les frais de nouvelle plantation ou des pertes de qualité.

Le programme " NAP " propose aux exploitants une protection contre les aléas naturels touchant des productions non assurables . Il s'agit d'une assistance locale, indépendante des procédures d'urgence qui est alimentée par des fonds fédéraux. La seule contrainte, impérative, pour l'exploitant, consiste à fournir une déclaration d'assolement à l'administration.

Les récoltes éligibles sont celles dont le rendement local attendu est inférieur à 65 % de la normale, avec application d'un plafond de 100.000 $ par récolte annuelle. Il existe, de surcroît, trois façons de définir la zone éligible - le comté, au moins 320.000 âcres ou une superficie où la valeur totale des récoltes excède 80 millions de $- ce qui permet de cibler l'assistance en fonction des besoins.

Aucun système global d'assurance " revenu " n'est actuellement mis en oeuvre aux Etas Unis. Tout au plus assiste-t-on, depuis quelques années, à des expérimentations, toutes fondées sur le volontariat, et différentes d'un Etat à l'autre. Le grand débat suscité par la préparation du Farm Bill a permis d'officialiser certaines initiatives et expériences.

Le programme dit " Income protection " est une initiative privée, approuvée par le FCIC, Federal Crop Insurance Corporation. Expérimenté en 1996 sur le maïs, le coton et le blé de printemps dans un petit nombre de comtés, il a été étendu au blé d'hiver en 1997. L'agriculteur qui désire participer à cette expérimentation bénéficie d'une garantie de recette égale à son rendement historique multiplié par le taux de couverture choisi (de 50 à 75 % du rendement historique) et multiplié par le prix du marché projeté.

Le revenu historique est le rendement moyen défini par l'assurance " récoltes ". Le prix du marché projeté est le prix constaté sur le marché à terme de Chicago.

Le " Crop Revenu Coverage " (CRC) élaboré par le Gouvernement fédéral, a été testé sur le maïs et le soja dans deux Etats en 1996. L'extension de son expérimentation au blé d'hiver dans six Etats a été autorisée en 1997. L'agriculteur qui souscrit au CRC bénéficie d'une recette garantie égale à son rendement historique multiplié par le taux de couverture choisi, multiplié par 95 % du plus haut des deux prix suivants : le prix du marché projeté avant les semis, le prix de récolte à Chicago. Le dispositif permet donc un accroissement de la recette garantie si les cours augmentent entre la période des semis et l'époque de la moisson.

La recette garantie s'accroît si les cours augmentent entre le semis et la récolte. L'exploitant conserve la possibilité de prévendre sa récolte au moment des semis, minimisant ainsi le risque d'une éventuelle mauvaise récolte. Si les cours montent, l'augmentation de l'aide compensera ses éventuelles pertes de production. Mais cet avantage du dispositif à un coût, puisque le montant de la prime est 60 % plus élevé que dans le programme " Income protection ".

Il est important de souligner que le département américain de l'agriculture a annoncé début avril une série de mesures destinées à aider les agriculteurs à mieux se prémunir contre la volatilité des prix et les variations météorologiques.

Les initiatives de l'administration portent sur l'assouplissement des règles en matière d'octroi d'assurance pour les nouvelles productions et surfaces cultivées et le développement de programmes pilotes pour renforcer la protection sociale des agriculteurs. Le secrétaire à l'agriculture, Dan Glickman, a ainsi proposé au congrès un projet de loi visant à étendre la durée de prêts agricoles en période de creux des marchés et à permettre aux agriculteurs une plus grande liberté de plantations lorsque leurs premières récoltes sont perdues.

Par ailleurs, l'agence de gestion des risques de l'USDA (RMA) a été chargée d'envisager de nouveaux types d'assurance permettant aux agriculteurs de mieux se prémunir contre les risques de la profession. En cas de désastres successifs, une couverture insuffisante des récoltes peut en effet limiter la capacité d'un producteur à emprunter les fonds nécessaires à la reprise de son activité. La RMA devrait mener un programme pilote de renforcement de la couverture des agriculteurs des régions de plaines dans les contés du Nord.

De plus, la politique agricole américaine encourage les agriculteurs à semer en fonction des signaux du marché, ce qui a fortement augmenté la variabilité des récoltes. Dans le but de subvenir à la demande croissante d'assurance pour ces cultures alternatives, le RMA veut moderniser la législation et accélérer les procédures.

Espagne : un programme ambitieux d'assurance récoltes

La loi du 28 décembre 1978 a introduit l'assurance " récoltes " en Espagne. Ce dispositif est très ambitieux, puisque, dès l'origine, son champ d'application s'est étendu à l'ensemble du territoire de l'Etat espagnol et à l'ensemble des risques naturels.

L'assurance-récoltes espagnole concerne aujourd'hui une cinquantaine de productions végétales, l'élevage des bovins, des ovins et, depuis cette année, celui des caprins, ainsi que l'élevage des truites et l'aquaculture marine (dorades, bars et turbots). En ce qui concerne les productions végétales, les contrats couvrent des aléas climatiques prédéfinis, au minimum la grêle, le gel, la tempête. Quelques productions particulières bénéficient d'une couverture " tous risques naturels ". Il s'agit de l'oignon de l'île de Lanzarote par exemple ou des céréales d'hiver non irriguées. De très nombreux aléas naturels sont pris en compte par l'assurance " récoltes ". La couverture est toutefois plus ou moins étendue, selon les productions et les zones géographiques. Le taux de couverture varie en fonction des risques assurés. Il est en général de 100 % de la valeur de la production mentionnée au contrat pour l'incendie et la grêle et de 80 % pur le gel, la tempête, le vent, la pluie et l'inondation.

En cas de sinistre, dans des conditions normales, une franchise de 10 % reste à la charge de l'exploitant. mais pour les risques de grande intensité, notamment les inondations, s'applique une franchise de 30 %, qualifiée " d'absolue ".

Les pouvoirs publics espagnols ne se contentent pas de créer les conditions favorables à la mise en place et à l'essor de l'assurance " récoltes " ; ils participent très largement au financement du dispositif, notamment en prenant une partie du montant de la prime payée par l'exploitant.

On évalue souvent cette participation au paiement de la prime à hauteur de 50 % de son montant. En réalité, le dispositif est beaucoup plus complexe, les taux de subvention applicables dépendant à la fois de la situation de l'exploitant et de la nature des productions assurées. La participation de l'Etat se décompose toujours en trois tranches : une subvention de base, une subvention pour contrat collectif et une subvention additionnelle. Il résulte du jeu des combinaisons possibles que certaines cultures, céréalières par exemple, bénéficient d'une taxe de subvention plus proche de 25 ou 30 % que de 50 %.

Le coût total moyen (c'est-à-dire national) de l'assurance, exprimé en pourcentage de la valeur du capital assuré, est bien entendu variable selon la nature de la production. Il serait de 1,7 % pour les pommes, de 1,9 % pour les céréales d'hiver, de 3,4 % pour le colza et de 7,1 % pour les tomates.

Le rythme très rapide auquel les nouvelles options ont vu le jour provoquera d'importantes pertes qui ont mis le système en danger. Pour la période allant de 1980 à 1993, l'assurance " récoltes " a généré un déficit évalué à plus de 35 milliards de pesetas (1,4 milliards de francs).

Le dispositif espagnol s'inscrit dans la durée. Il progresse depuis plusieurs années à un rythme très régulier et il est clair que l'objectif final reste de parvenir à un système unique de protection applicable partout, à toutes les cultures et pour tous les risques naturels. La dernière conférence nationale des assureurs agricoles, qui s'est tenue à Madrid le 13 mars 1997, a confirmé cette ambition d'universalisation progressive de la protection du secteur agricole.

b) Des évolutions jugées nécessaires par la mission d'information

La réforme du régime d'indemnisation des calamités agricoles est depuis longtemps souhaité. Pour les uns, ce ne sont pas les principes sur lesquels repose la loi du 10 juillet 1964 qui sont en cause mais plutôt la mauvaise application qui en a été faite, dans un contexte de désengagement financier de l'Etat. Pour d'autres, le système de protection, dans son ensemble, ne répond plus aux besoins de l'agriculture.

En France, deux évolutions peuvent légitimer la demande d'une réforme du dispositif français de protection . La première tient à l'agriculture elle-même qui, en se modernisant, semble avoir besoin de dispositifs financiers et juridiques nouveaux. La seconde évolution concerne l'adaptation qui doit être la sienne en période de restrictions budgétaires. C'est ainsi que le financement du Fonds des calamités se trouvent placé sous le signe de la précarité, l'Etat accumulant un retard de plus de 850 millions de francs.

Le contexte international et, notamment, le mouvement de libéralisation des marchés, qui implique un plus grand découplage nécessite la mise en place d'un véritable mécanisme de prévoyance pour les agriculteurs. Par ailleurs, la réforme de la PAC proposée par la Commission Européenne renforce le besoin d'un dispositif nouveau (national et/ou communautaire) de protection contre, au minimum, les risques naturels. Dans cette optique, le recours à l'assurance se trouve incontestablement favorisé par le discours actuel, qui tend à responsabiliser davantage l'exploitant.

Les dispositions de l'article 92 du Traité de l'Union permettent aux Etats membres de l'Union Européenne de mettre en place des régimes publics favorisant la protection des exploitants contre une baisse des revenus provoquée par les dommages climatiques. Certains pays, l'Espagne bien sûr, mais aussi le Portugal, l'Autriche ou l'Italie, sont à la recherche de solutions. Ces dispositifs pourront certainement permettre aux exploitants de ces pays, pour peu qu'ils soient assurés bien entendu, de mieux faire face à la baisse des soutiens Européens.

Ce constat devrait, comme l'indique l'APCA, convaincre les professionnels français de l'urgence qu'il y a à mettre au point un dispositif de protection adapté à cet environnement économique et politique nouveau.

Les instances communautaires ne se sont que rarement prononcées officiellement sur le sujet. L'action de l'Union en vue de faire face aux dommages causés à la production et à l'investissement par des calamités naturelles, ou d'autres circonstances exceptionnelles, s'est principalement exercée sous forme de contrôle des aides accordées au niveau national.

Si l'initiative en la matière appartient aux Etats membres, une participation plus active des instances communautaires n'est pas exclue. C'est ce qui ressort de l'avis relatif au régime communautaire d'assurances agricoles du Comité économique et social en date du 23 septembre 1992 et des conclusions de la réunion des ministres de l'agriculture qui s'est tenue à Burgos en septembre 1995.

Au niveau français, de très nombreuses instances dont le Sénat se sont prononcées pour une refonte de la loi de 1964.

Les compagnies d'assurance se sont en outre déclarées à de nombreuses reprises favorables à la mise en place de l'assurance " récoltés ".

En 1995, 1996 et 1997, Groupama a conduit une étude de terrain dont le but était de mettre au point une méthode d'expertise adaptée à chaque type de culture et à chaque aléa climatique.

Cette étude s'inscrit dans le cadre d'une réflexion d'ensemble, puisqu'elle porte tout à la fois sur la connaissance des expériences étrangères et sur ce que pourrait être l'organisation d'un régime de protection rénové. Mais elle touche aussi à ce qui intéresse plus particulièrement un assureur, à savoir l'expertise des dommages.

En la matière, tout est à découvrir et à définir. C'est pourquoi Groupama a décidé de tester, pendant trois ans et sur quelques 220 exploitations volontaires, des méthodes d'expertise d'assurance des dommages climatiques aux récoltes.

Groupama insiste sur le fait que ce sont les connaissances acquises en matière d'expérimentation qui ont le plus d'importance. La compagnie estime qu'il lui sera bientôt possible de proposer aux exploitants spécialisés dans les grandes cultures des formules d'assurance " récoltes " à caractère multirisques.

Par ailleurs, le Crédit agricole a mené plusieurs études sur ces outils de réduction des aléas en agriculture. Selon les informations obtenues par le Président et les rapporteurs de la mission, le Crédit agricole sera largement partie prenante si un tel système se mettant effectivement en place au cours des prochaines années.

La mission d'information estime qu'un rééquilibrage du système de protection français paraît de plus en plus nécessaire, et ce même malgré le bon fonctionnement du régime des calamités agricoles.

Certes, la France dispose, en effet, d'une panoplie d'instruments qui rappellent les dispositifs étrangers :

- son assurance " grêle " est une assurance " récoltes " mais limitée à un risque particulier ;

- son régime des catastrophes naturelles rassemble, sur le plan organisationnel, en particulier pour tout ce qui touche aux relations entre Pouvoirs publics et assurances, aux régimes d'assurance " récoltes " canadien et américain ;

- l'option " capital à l'hectare " mise au point par Groupama Ile-de-France, dans le cadre de son contrat forfaitaire Assurit, est un dispositif qui va au-delà des garanties de rendement habituelles en matière d'assurance " grêle " ;

- le principe de la déduction pour investissement (DPI) est très proche de celui du Compte de stabilisation du revenu net (CSRN) canadien ;

- l'étude " terrain " de Groupama correspond tout à fait à la logique espagnole d'étude des phénomènes naturels sur le terrain avant tout lancement d'une nouvelle garantie.

Seulement, ces initiatives dispersées ne constituent pas une politique. Bien au contraire, il s'agit d'initiatives dispersées. Par ailleurs, la multiplication du nombre des produits proposés risque d'entraîner une certaine confusion.

L'agriculture doit éviter deux écueils : ignorer les expériences étrangers et les copier.

Ainsi, il convient en la matière de mettre en place rapidement des expérimentations et d'instaurer une coopération entre personnes publiques et personnes privées.

La mission d'information souhaite que :

- la mise en oeuvre d'une garantie partielle des recettes fasse l'objet d'un véritable débat dans le cadre de la réforme de la PAC, celle-ci pouvant participer au financement de ce dispositif ;

- la réforme de la loi de 1964 fasse partie intégrante du projet de loi d'orientation agricole.

B. UNE PRÉSENCE AGRICOLE NÉCESSAIRE SUR L'ENSEMBLE DU TERRITOIRE

Il est regrettable que la réforme de la PAC n'appréhende pas, ou peu, deux types d'agriculture qui sont pourtant essentiels dans le paysage Européen.

1. Une nouvelle impulsion pour l'agriculture de montagne

a) Le dispositif mis en place pour l'agriculture de montagne

Le dispositif spécifique de soutien Européen aux zones défavorisées a été conçu en 1975 et n'a que peu évolué depuis.

Il repose sur deux leviers principaux :

- l'attribution annuelle d'une indemnité de compensation de handicaps naturels (ICHN), plafonnée par le nombre d'animaux (50 UGB) ou d'hectares éligibles (maximum de l'UGB/ha de surface utilisée pour l'alimentation du bétail) ;

- le financement d'investissements collectifs pour les améliorations pastorales.

De plus, le financement des investissements de modernisation de même que le soutien à l'installation des jeunes agriculteurs, bénéficient d'un régime plus favorable en zone défavorisée.

Ces soutiens ont une triple justification : maintenir une activité économique, valoriser l'espace et assurer un revenu équitable par la compensation financière des surcoûts de production.

Toutefois, ce dispositif présente certaines lacunes

- en remboursant 25 % des aides quelle que soit la zone concernée, la réglementation communautaire ne tient pas compte de la gravité des handicaps naturels qui affectent différemment les zones (piedmont, montagne, haute-montagne...).

- cette même réglementation prend en compte uniquement les surcoûts liés à l'acte de production, en ignorant que dans les zones de montagne, ces surcoûts affectent également la collecte, les services (insémination, contrôle laitier...), la transformation ;

- la politique d'extension des zones considérées comme défavorisées, de 1987 à 1996, a conduit à une dispersion du soutien public sur des zones de plus en plus vastes alors que les mesures avaient initialement été créées pour les zones de montagne en considérant les handicaps que sont la pente, l'altitude et le climat. On peut citer à titre d'illustration l'indemnité spéciale montagne (ISM) née en France en 1972, puis étendue à l'ensemble de la Communauté en 1975 sous forme d'ICHN, globalisant à la fois les soutiens aux zones de montagne et ceux aux zones défavorisées ;

- la réforme de la PAC a ignoré les spécificités propres aux zones défavorisées même si un effort limité a été déployé en faveur d'une agriculture plus extensive et plus gestionnaire de l'espace (complément extensif prime à l'herbe).

En termes de soutien, la politique suivie en France a conduit à concentrer le soutien sur l'ICHN avec en contrepartie, un abandon progressif et concomitant de la politique nationale pour les zones de montagne à travers les aides à l'investissement (bâtiments d'élevage, matériel spécifique...).

Ceci entraîne des problèmes graves de renouvellement de la capacité de production des exploitations et accroît les écarts structurels entre les exploitations des zones de montagne et les autres, sans compter les coûts liés à l'intégration paysagère ;

EXEMPLE DE SURCOÛT DES BÂTIMENTS D'ÉLEVAGE EN MONTAGNE (MASSIF DES PYRÉNÉES)

Type de bâtiment	Prix moyen hors taxes par animal logé (F)
	Plaine	Montagne	Haute-Montagne
Vaches laitières	Environ 50 vaches	Environ 40 vaches	Environ 25 vaches
Bâtiment avec salle de traite	17.000	20.000	25.000

Source : Secrétariat général du plan, instance d'évaluation de la politique de la montagne - Octobre 1996.

En termes de revenu, les mécanismes de soutien ne sont pas parvenus à combler les retards structurels de l'agriculture des zones défavorisées et en particulier ceux de l'agriculture de montagne.

Les écarts de revenu entre zones restent conséquents : -45 % en zone de montagne par rapport à la zone de plaine. De plus, c'est en zone de montagne, là où les exploitations sont appelées plus qu'ailleurs à participer à l'aménagement du territoire, que les soutiens sont les plus faibles. A moyens de production équivalents (capital, travail), la disparité de revenu est de 25 . Même si l'ISM joue un rôle déterminant, son poids dans la formation du revenu tend à se réduire. La réforme de la PAC de 1992, avec la mise en place de paiements compensatoires aux diminutions de prix, a dilué les aides spécifiques.

b) Des propositions inquiétantes pour l'agriculture de montagne

Les propositions agricoles de la Commission Européenne sont inquiétantes pour l'avenir de l'agriculture de montagne à de nombreux égards :

- elles n'accordent aucune reconnaissance spécifique à l'agriculture de montagne ;

- elles entretiennent le doute sur le maintien, sous sa forme actuelle, de l'indemnité compensatoire de handicap naturel (ICHN).

Bien que majorée, l'ICHN comme d'autres aides pourrait être remise en cause par l'éco-conditionnalité. Les aides à l'agriculture seraient soumises de façon croissante au respect de critères environnementaux. L'application de ce principe à la compensation des handicaps naturels permanents serait difficilement inacceptable car elle ne supporte pas dans son principe de contrepartie.

- Les baisses de prix garantis partiellement compensées par des aides directes affecteraient fortement les secteurs de production spécifiques à la montagne (-30 % compensés à 85 % pour la viande et -15 % compensés à 60 % pour le lait). Le maintien de la prime au maïs ensilage et la prime uniforme à la vache laitière conforteraient l'élevage intensif.

- Les quotas semblent menacés à terme. Malgré une augmentation de 2 % des références, dont 1 % en faveur des zones de montagne, ils sont uniquement maintenus jusqu'en 2006.

- Les Etats membres auront la possibilité de gérer par OCM une partie des aides (qui pourrait aller jusqu'à 30 %) selon des critères propres. C'est donc à ce niveau qu'une approche spécifique de la production de montagne pourrait se faire provoquant ainsi de sérieuses distorsions de concurrence.

c) Une nécessaire prise en compte de l'agriculture de montagne

La mission d'information souhaite :

- accentuer significativement l'aide aux systèmes herbagers, notamment dans le cadre de la prime à la vache laitière supposée compenser les baisses de prix du lait, mais aussi par le maintien de la prime à l'herbe parmi les mesures de développement rural ;

- préserver les droits à produire pour les productions montagnardes qui sont une condition sine qua non de la pérennisation de l'agriculture de montagne, faute de quoi, les gains de productivité obtenus par la plaine conduisent à affaiblir la production montagnarde ;

- maintenir l'attribution de l'ICHN sans contrepartie ce qui en l'état des propositions n'apparaît pas clairement ;

- instaurer au niveau Européen une vraie politique d'aide à l'investissement pour les exploitations de montagne.

2. Pérenniser l'agriculture en zone périurbaine

L'espace qui s'étend entre les marges de la ville et les frontières de l'espace rural est qualifié de périurbain. Celui-ci couvre environ en France 10 % du territoire national et comprendrait 12 millions d'habitants, soit 21 % de la population. Au niveau agricole, 12 % des exploitations représentant 10 % de la SAU sont situées dans cette zone.

L'agriculture périurbaine a fait l'objet d'une étude détaillée par notre collègue Gérard Larcher ^{53( * )} . Il a ainsi montré la fragilité agricole de cette agriculture périurbaine qui se traduit par une déprise progressive, mais forte, des zones cultivées.

La mission d'information souscrit à l'ensemble des propositions figurant dans l'excellent rapport de notre collègue Gérard Larcher. Elle juge, notamment, " indispensable de pérenniser l'agriculture périurbaine afin de protéger un patrimoine humain, économique, culturel et esthétique ".

Ces propositions tendent à notamment à accroître la stabilité des exploitations agricoles à long terme en :

- améliorant la législation sur les baux ruraux ;

- valorisant la production des exploitations par un accroissement des exploitations d'élevage et la promotion de nouveaux débouchés ;

- intensifiant les contacts entre la ferme et la ville et en favorisant l'apparition de nouvelles activités ;

- généralisant la mise en place de plans de développement durable.

Ce type de mesures doit donner lieu à une réflexion dans le cadre de la réforme de la PAC.

Une politique en faveur de l'agriculture périurbaine pourrait faire l'objet, dans un cadre communautaire prédéfini, de mesures nationales prises au titre de la subsidiarité, sans que cela soit assimilé à des distorsions de concurrence.

C. METTRE EN PLACE UNE POLITIQUE AMBITIEUSE DE DÉVELOPPEMENT RURAL

1. Un enjeu fondamental

Rappelons que la Commission Européenne a défini dans l'Agenda 2000 trois objectifs à la politique de développement rural :

- assurer l'adaptation des structures agricoles ;

- mener une politique de l'environnement plus active ;

- promouvoir la diversité économique en milieu rural.

La mission d'information approuve sans réserve ces objectifs.

Dans ce contexte, l'orientation principale est de proposer deux critères pour cette politique rurale : l'une liée à la politique de cohésion, l'autre à la PAC. L'ensemble étant financé, pour l'essentiel, par le FEOGA-Garantie, à l'intérieur de la LDA et non plus par le Feoga-orientation.

Pour la mission d'information, l'orientation globale sur le développement rural proposé par la commission n'appréhende pas de façon suffisamment cohérente à travers les politiques intérieures la problématique du territoire.

Ainsi l'objectif majeur de la réforme des différentes OCM est la libéralisation des marchés sous la pression de la mondialisation des échanges. A ce stade donc, la territorialisation des productions ne constitue pas un enjeu fondamental pour la Commission.

Or, il s'agit d'un des premiers leviers de la répartition des activités sur le territoire. La Commission est donc amenée à proposer des politiques d'accompagnement à la PAC, consciente des déséquilibres d'une plus grande ouverture au marché fait peser sur les différentes économies agricoles régionales.

2. De légitimes interrogations

La politique de développement rural proposée par la Commission suscite de nombreuses questions :

- la cohérence entre les mesures prises au titre des fonds structurels (objectif 2 : zonage, reconversion économique et sociale) et celles en accompagnement de la PAC n'est pas assurée. Or, la simplification constitue l'une des trois orientations mises en avant par la Commission dans sa présentation de la réforme de la politique de développement rural dans le cadre de la cohésion ;

- " l'horizontalité " de certaines mesures peut être remise en question : ainsi dans le cadre de l'objectif 2, quelle sera la part des interventions en faveur des structures agricoles et du développement rural par rapport à la reconversion industrielle et aux problèmes urbains ? Pourra-t-on réellement élaborer des programmes intégrés ? De plus, les actions relevant de l'objectif 5a (ICHN, DJA, PAM, IAA) transférées au Feoga-Garantie, peuvent rester du ressort d'une politique nationale ou être régionalisées.

En outre, l'introduction de taux de cofinancement différenciés risque, selon les modalités retenues, de générer des distorsions de concurrence, sauf à faire une large place à la subsidiarité, ce qui n'est pas sans poser un problème ;

- l'enveloppe de 2 milliards d'Ecu par an et éventuellement la marge dégagé sur la LDA pourraient apparaître largement insuffisantes pour financer cette politique rurale, qui, par ailleurs, devra être mobilisée pour compenser les déséquilibres générés par certains dispositifs de la PAC, notamment dans le secteur bovin.

- si l'introduction à l'intérieur de la LDA des mesures financières actuellement au titre du FEOGA-orientation pourrait être considérée comme le gage d'une meilleure prise en compte de la dimension rurale et de la spécificité agricole, elle conduit aussi à introduire au sein de la PAC, la procédure appliquée aux dépenses non obligatoires, ce qui soulèverait certaines difficultés.

La mission d'information, tout en approuvant l'orientation générale des propositions de la Commission en matière de développement rural souhaite que soit préservée " l'horizontalité " de certains dispositifs et la diversité des actions conduites.

D. PROMOUVOIR UNE POLITIQUE RÉALISTE EN FAVEUR DE L'INSTALLATION DES JEUNES AGRICULTEURS

1. Des mesures qui restent insuffisantes face à l'enjeu que constitue l'installation des jeunes

L'Union Européenne compte aujourd'hui presque 8,5 millions d'exploitations. Selon la dernière enquête d'EUROSTAT sur la structure des exploitations agricoles relative aux Douze (1989/1991), seulement 8,3 % des chefs d'exploitation ont moins de 35 ans, tandis que 24,5 %, soit presque un exploitant actif sur quatre, a dépassé l'âge de 65 ans. L'âge moyen des exploitants s'est accru considérablement durant les dernières années : les données les plus récentes indiquent que 53,6 % des exploitants Européens sont âgé d'au moins 55 ans. Bien que des données complètes ne sont pas encore disponibles, cette situation semble être similaire dans les nouveaux Etats membres ^{54( * )} .

La situation actuelle des jeunes agriculteurs dans l'Union Européenne est caractérisée par une grande diversité de données qui rend difficile une comparaison significative de leur situation dans les différents Etats membres. En outre, dans une situation de changement économique importante, l'absence ou le dépassement rapide de certaines données statistiques s'ajoute à la difficulté d'établir un bilan complet.

Les données confirment qu'en général les jeunes gèrent des exploitations dont la superficie moyenne est non seulement bien plus importante que la moyenne nationale, mais la plus élevée parmi toutes les classes d'âge. Au niveau Européen, la SAU moyenne gérée par les exploitants de moins de 35 ans d'âge est de 19,5 hectares, alors que la moyenne globale est de 15 hectares. La superficie moyenne diminue régulièrement à chaque tranche d'âge, pour arriver à 6,7 hectares pour les exploitations dirigées par des agriculteurs âgés de 65 ans et plus. Une tendance similaire peut être observée dans tous les Etats membres, compte tenu de la diversité de situation de la SAU moyenne au niveau de chaque pays en termes absolus, ce qui rend la condition des jeunes agriculteurs plus similaire à celle de leurs aînés qu'à la situation des jeunes installés dans un autre Etat membre. Aussi, pour ce qui concerne la situation économique des exploitants, de grandes disparités existent entre Etats membres, mais par contre, la condition des jeunes ne s'écarte pas tellement de la condition des agriculteurs plus âgés dans la même région. Pour les orientations de production, il faut souligner une présence importante des jeunes dans les secteurs de l'horticulture et de l'élevage laitier.

Dans le domaine de l'installation, les règles communautaires fournissent un cadre approprié pour l'action dans de nombreux cas, particulièrement à travers les Fonds structurels qui donnent les moyens permettant aux Etats membres et aux régions de mettre en place des mesures spécifiques Toutefois, aussi bien dans l'utilisation des instruments des fonds structurels que dans les secteurs des marchés, il y a lieu de souligner les différences considérables entre les mesures prises par les différents Etats membres en faveur des jeunes agriculteurs.

Les mesures communautaires en faveur des jeunes agriculteurs existent. On peut ainsi relever :

- les mesures structurelles relevant de l'objectif 5 A comme les aides à l'installation et aux investissements et les aides à la formation professionnelle ;

- les mesures d'accompagnement à la réforme de la PAC ;

- la politique du développement rural dans le contexte des programmes régionaux au sens de l'objectif 1, de l'objectif 5 B, de l'objectif 6, des programmes " leader " et certains projets pilotes ;

- les OCM, qui offrent un accès plus ou moins facile aux nouveaux producteurs en fonction de leur réglementation (droits de production ou individuels comme pour le lait, mesures de limitation de la production appliquées de manière collective : grandes cultures et OCM qualifiées de libre -OCM fruits et légumes-) ;

- enfin des programmes communautaires de formations, de recherche et d'information existent.

2. Les recommandations de la mission d'information

a) au niveau communautaire

Pour l'installation

Pour mieux répondre aux demandes et aux difficultés des jeunes agriculteurs, des améliorations des mesures communautaires peuvent être envisagées. Toutefois, une telle amélioration ne passe pas forcément par l'adoption de nouvelles aides, mais surtout, à ce stade, par l'utilisation pleine des mesures existantes.

Sur la formation

La formation du jeune agriculteur, surtout dans le cas d'enfant d'agriculteur, est fondamentale afin de maîtriser la complexité technique et comptable de la gestion d'une exploitation agricole. Il faut surtout souligner l'importance des nouvelles formations liées à l'environnement et d'une meilleure intégration des préoccupations environnementales dans les formations traditionnelles afin d'apprendre aux jeunes à valoriser la dimension environnementale dans leurs décisions et à prendre conscience de leur rôle dans le maintien d'un environnement de qualité.

Toutefois, il reste de fortes disparités entre les systèmes de formation des Etats membres, et entre le niveau requis par chacun pour l'octroi des aides. La mission d'information estime donc important d'examiner d'une façon plus approfondie si la formation requise est adéquate à son but, et de réfléchir sur la meilleure manière d'orienter les programmes existants .

Le régime de préretraite

Il serait souhaitable que les mesures de préretraite, en tant que complément à la politique d'installation, soient mieux ciblées sur le rajeunissement du secteur, bien que le jeune soit a priori favorisé par rapport aux autres repreneurs potentiels puisqu'il pourra bénéficier de l'aide à l'installation.

En matière de régimes de marché

La mission d'information considère que, dans certains secteurs des droits spéciaux pourraient être dégagés en permanence pour être alloués à de jeunes agriculteurs.

Sans augmenter systématiquement et de manière exagérée les droits actuellement garantis dans le cadre de la PAC, il est nécessaire d'étudier, grâce à la combinaison de différentes mesures, les moyens de créer et de maintenir une réserve d'une taille suffisante pour répondre aux besoins des jeunes agriculteurs, sans trop empiéter sur les attentes d'autres groupes d'agriculteurs prioritaires.

b) Au niveau national

La mission d'information a déjà abordé dans le premier chapitre de ces propositions la question de la nécessaire harmonisation des droits de succession, de fiscalité et de transmission en faveur des jeunes agriculteurs.

La mission d'information se félicite de la politique initiée par M. Philippe Vasseur en faveur des jeunes agriculteurs et poursuivie par M. Louis Le Pensec. Elle souhaite que ces mesures soient poursuivies notamment en ce qui concerne les services de remplacement et les installations de jeunes non issus du milieu rural.

IV. REDÉFINIR LE MODE DE PARTICIPATION DE L'UNION EUROPÉENNE À LA RÉGULATION DES ÉCHANGES INTERNATIONAUX

Le projet alternatif de réforme de la PAC préconisée par la mission d'information ne peut guère s'affranchir des contraintes internationales. Il doit donc utiliser au profit de l'ensemble de la Communauté Européenne les opportunités offertes par les marchés agricoles internationaux.

Le délai qui nous sépare de la prochaine échéance des nouvelles négociations au sein de l'OMC doit être mis à profit pour redéfinir le mode de participation de l'Union Européenne dans les échanges internationaux, notamment dans le domaine agricole.

La Communauté Européenne doit, avant toute chose, en finir avec l'exemple du soi disant modèle américain dans le domaine agricole . En effet, présenté à tort comme une réforme totalement " libérale ", le Fair Act américain de 1996 laisse aujourd'hui entrevoir plusieurs faiblesses que l'Europe doit savoir utiliser à bon escient : ainsi comment ne par remarquer que le soja, production qui, il y a trois ans, ne percevait aucune aide, a été intégré dans le mécanisme du Fair Act ? Le gouvernement américain n'a-t-il pas récemment décidé d'apporter une aide financière aux secteurs agricoles " en difficulté ", notamment les producteurs de blé. Un plan de relance des exportations et une aide à la consolidation des trésoreries des agriculteurs ont par ailleurs été mis en place. Ces aides sont-elles à intégrer dans la boîte bleue ou verte ? Par ailleurs, est-il logique que des soutiens mis en place en 1996 aient conduit à aider des productions qui, en raison des prix élevés des marchés mondiaux, n'y auraient pas eu droit dans l'ancien dispositif législatif ?

L'Europe doit désormais ne pas craindre, à tout moment, de défendre, ses intérêts, au premier rang desquels ses intérêts agricoles dans les négociations internationales notamment avec nos voisins d'outre-Atlantique. C'est pourquoi la mission d'information souhaite que la Communauté redéfinisse son mode de participation aux échanges internationaux en affirmant sa volonté de se préparer et de négocier au sein d'une enceinte clairement définie sur les bases d'une concurrence loyale dans un domaine spécifique que constitue l'agriculture.

Un tel souhait ne peut rencontrer que l'adhésion de nos partenaires. La Communauté doit enfin mesurer l'importance de l'agriculture dans le cadre d'une Europe future élargie à l'Est et au sud, sans négliger, en outre, l'image que revêt " l'Europe verte " au sein de la coopération internationale.

A. AFFIRMER LA VOLONTÉ DE LA COMMUNAUTÉ EUROPÉENNE DE SE PRÉPARER AUX PROCHAINES ÉCHÉANCES INTERNATIONALES TOUT EN RAPPELANT LES SPÉCIFICITÉS DE L'AGRICULTURE

1. De la naissance de la politique communautaire aux accords de Maastricht

Lors du " Dillon Round " de 1961, les Etats-Unis avaient envisagé d'inclure l'agriculture dans les négociations, dans la crainte -justifiée- que l'instauration du Marché commun ne vienne réduire leurs exportations agricoles vers l'Europe.

Les membres de la Communauté Européenne avaient, à l'époque, refusé, au motif -tout aussi justifié- qu'il était prématuré de troubler l'application du Traité de Rome avant même sa mise en place.

D'ailleurs les Européens ont souvent considéré que l'agriculture était un sujet trop compliqué et trop sensible pour en parler dans ce type de négociations vouées à l'abaissement des barrières douanières et à l'uniformisation de la concurrence.

L'Uruguay Round a donc innové en incluant explicitement le commerce agro-alimentaire dans l'agenda des négociations. Si cette innovation est restée prudente -le commerce agricole étant bien loi d'être libre-, elle est néanmoins déterminante car il a été admis que " les produits agricoles sont comme les autres ", et donc, devraient être soumis aux lois de la concurrence et à la régulation par le marché.

La mission d'information considère qu'il est difficile de considérer les produits agricoles comme n'importe quel produit de base en raison non seulement des caractéristiques des facteurs de production inhérents à l'agriculture mais aussi de l'importance de l'enjeu que constitue la sécurité alimentaire de la planète.

Cependant, il faut s'attendre à une nouvelle offensive sur la libéralisation des produits agricoles dans la prochaine négociation, l'agriculture étant considérée comme le dernier bastion " massif " de protectionnisme ^{55( * )} .

Rappelons que l'insistance des USA à conclure un accord agricole vient de deux sortes de préoccupations bien distinctes. La première est celle de la tendance permanente de l'agriculture américaine à produite des excédents difficiles et coûteux à résorber. La seconde est la confiance des américains dans la capacité du marché à assurer un équilibre durable et harmonieux entre l'offre et la demande de tous les produits, y compris les produits agricoles. La mission d'information note là une vision quasi philosophique de l'organisation économique dont elle a pu mesurer l'ampleur lors de son déplacement aux Etats-Unis.

Les Américains considèrent que les " avancées " de la Communauté Européenne en 1992 ont répondu plus à la première préoccupation des négociateurs américains, celle de résorber les excédents, qu'à la seconde, celle d'organiser durablement les échanges. Aussi, la Communauté a-t-elle calqué son nouveau système sur celui en usage aux Etats-Unis à l'époque. Mais, la mission d'information a très bien perçu que les Américains ne se contenteraient pas de la réforme de 1992. Ces derniers jugent d'ailleurs que si les propositions du Paquet " Santer " vont dans le bon sens, elles doivent être élargies. Ils estiment que l'Uruguay Round est loin du retrait annoncé des Etats dans la gestion de l'agriculture, et de la régulation du marché mondial par les prix uniquement.

2. L'agriculture Européenne face à la prochaine négociation de l'OMC

Dans un tel contexte, quelle doit être la position française et Européenne à la veille de nouvelles négociations ?

La mission d'information comprend que l'on puisse faire des concessions dans l'agriculture pour " arracher " des avantages plus importants ailleurs. C'est souvent le raisonnement de nombre de diplomates français. Elle souhaite néanmoins que cette logique soit parfois réciproque et que chaque négociation internationale ne s'achève pas systématiquement par de nouvelles concessions agricoles.

En outre, si le désengagement de l'Etat et le libéralisme économique sont possibles et souhaitables dans beaucoup de domaines, le sont-ils tout autant dans l'agriculture, c'est-à-dire un secteur qui produit l'essentiel de l'alimentation, et dont le bon fonctionnement est vital pour la paix sociale dans l'ensemble des pays du monde ?

L'intervention des différents Etats dans les questions agricoles existe depuis toujours. On ne saurait ramener la justification de cetinterventionnisme à un simple problème politique, en évoquant notamment le pouvoir de négociation des organisations professionnelles agricoles et " leur poids sur le terrain ".

Cette thèse a été utilisée à grande échelle lors des négociations de l'Uruguay Round.

Or, l'interprétation théorique des mécanismes agricoles, tend à mettre en lumière un fait essentiel : on constate une propension systématique de la production agricole à dépasser tous les plafonds dès lors que l'on en garantit les prix. Le problème vient fondamentalement de la très forte instabilité de l'équilibre entre l'offre et la demande à prix garantis.

Mais pourquoi dès lors ne pas accepter la faillite de ces producteurs et leur reclassement dans d'autres secteurs d'activité : tout simplement car on pense, qu'à terme, cette ruine pourrait entraîner brusquement une telle diminution de la production qu'elle provoquerait des pénuries pour les consommateurs.

Cette instabilité se vérifie " naturellement " sur les marchés libres d'autres produits, sans pour autant que l'on puisse faire intervenir aucune explication naturelle comme les saisons ou la météorologie.

Dans le domaine agricole, ces fluctuations conduisent à ce que le coût marginal du producteur soit rarement égal au prix, ruinant ainsi l'argumentaire classique sur " l'optimalité des marché ".

L'intervention, qui apparaît ainsi nécessaire permet donc de réguler les marchés et de garantir la sécurité alimentaire, du moins sous sa forme quantitative.

Mais, au delà de ces premières justifications, l'aspect qualitatif de la sécurité alimentaire et la vociation " territoriale " de l'agriculture renforce la nécessité de réguler les marchés agricoles.

Deux grands types de politiques sont concevables dans ce cadre. Outre celle des " garanties de prix sur des quantités limitées " -c'est-à-dire les quotas- dont l'analyse a été effectuée précédemment, l'autre politique consiste dans la solution du " marché contrôlé ".

On laisse en principe le marché agir, mais en fixant des " filets de sécurité " propres à éviter les dérapages incontrôlés. Les Etats-Unis ont d'ailleurs multiplié ces filets de sécurité. Les textes législatifs sont libellés de telle sorte que tout l'arsenal des politiques peut être réactive presque instantanément. L'actualité américaine en apporte d'ailleurs la preuve.

La mission d'information, tout en affirmant sont souhait de voir la Communauté participer activement aux négociations internationales sur les questions agricoles, estime nécessaire que :

- l'Europe se prépare à ces prochaines échéances en adoptant des positions communes aux Etats membres, suffisamment claires pour pouvoir être expliquées à l'opinion publique. La Commission Européenne ne doit en aucun cas outrepasser les limites et le contenu de son mandat ;

- l'Europe réaffirme la spécificité de l'agriculture, notamment pour la sécurité alimentaire quantitative et qualitative du monde.

B. DIALOGUER DANS UN CADRE CLAIREMENT DÉFINI

1. Le choix du multilatéralisme

Le prochain cycle de négociations sur le commerce mondial devrait débuter à la fin de 1999 comme l'ont indiqué les représentants des pays membres de l'OMC réunis à Genève le mois dernier.

Un conseil général extraordinaire agricole au sein de l'OMC devrait d'ailleurs se tenir au mois de septembre prochain pour préparer ces négociations.

L'Europe doit affirmer son souhait de traiter des problèmes agricoles au sien de cette enceinte internationale, privilégiant ainsi une démarche multilatérale .

En effet, la position de l'Europe vis-à-vis du multilatéralisme a été souvent ambiguë. Incapable d'adopter des mesures sérieuses vis-à-vis des Etats-Unis, ne serait-ce qu'à titre de rétorsion, la Communauté Européenne a assez largement pratique le bilatéralisme et le commerce administré vis-à-vis du reste du monde (Asie, Europe de l'Est), par un usage intensif des droits antidumping (à peine moins nombreux que ceux pratiqués par les Etats-Unis) ou des accords d'autolimitation.

Les partenaires devront décider préalablement s'ils négocient secteur par secteur ou dans un cadre plus global. Si les Etats-Unis avancent l'argument de la rapidité et de l'efficacité pour préconiser la négociation secteur par secteur, les Européens privilégient des négociations globales plus souples qui permettent de parvenir à de réels compromis.

2. Les conséquences de ce choix

Le choix de l'OMC comme enceinte privilégiée des négociations sur le commerce international a deux conséquences notables :

En premier lieu, il exige de l'Europe la définition d'une stratégie cohérente . Si les Etats-Unis ont su valoriser, à leur profit, les mécanismes de l'OMC, l'Europe, au contraire a, du moins initialement, mal compris les implications du multilatéralisme et n'a pas su transformer en avantage le handicap relatif a son processus de prise de décision -les Etats-Unis utilisent judicieusement les relations conflictuelles entre l'exécutif et le législatif-. Ainsi, l'Europe doit-elle aujourd'hui refuser d'entamer toute négociation internationale au sein de l'OMC en l'absence d'une garantie que le Gouvernement américain obtiendra le " Fast Track ". Sans que la certitude sur ce point, la négociation ne peut s'engager.

En second lieu, il implique, non pas l'exclusion de toute discussion bilatérale entre Etats, ce qui est ni souhaitable ni envisageable, mais que celles-ci respectent les échéances et les règles fixées à l'OMC. A ce propos, la France a été prise au dépourvu par la récente initiative du commissaire Sir Leon Brittan, Commissaire en charge de la politique commerciale. Le projet de nouveau marché transatlantique (NTM) proposait une zone de libre-échange à l'horizon 2010 entre l'Union Européenne et les Etats-Unis. A la grande satisfaction de plusieurs Etats membres, cette initiative a été écartée du sommet du 18 mai sur le Nouvel Agenda transatlantique approuvé en 1995. Mais elle témoigne à l'évidence d'un certain manque de méthode et de cohérence dans la démarche des autorités communautaire

Par ailleurs, le choix du multilatéralisme nécessite de la part de la Communauté un refus de " jouer sur les deux tableaux ". S'opposer à l'unilatéralisme américain au nom des grands principes du multilatéralisme et s'y rallier dans ses relations avec le Japon, Taiwan ou la Pologne serait manquer, là encore, à la cohérence.

Enfin, la multiplication des accords préférentiels conclus par l'Union Européenne doit, d'une part, ne pas mettre en danger les productions communautaires et, d'autre part, ne pas s'effectuer en contradiction avec les règles de l'OMC .

Pour la mission d'information, le fait de trancher sans ambiguïté en faveur du multilatéralisme implique l'affirmation d'une réelle présence Européenne au sein de l'OMC. Celui-ci mettrait ainsi en conformité l'influence réelle de la Communauté avec sa position de première puissance exportatrice. En défendant l'affirmation de l'OMC et du multilatéralisme, la Communauté Européenne rallierait, en outre, à la cause la plupart des pays tiers.

C. NÉGOCIER SUR LA BASE D'UNE CONCURRENCE LOYALE

Si les prochaines échéances internationales conduisent à terme à une plus grande libéralisation des produits agricoles, ce renforcement de la concurrence mondiale doit s'effectuer dans des conditions de concurrence loyale . En effet, comment accepter, par exemple, de multiplier les importations en provenance de pays tiers lorsque les produits concernés ne respectent pas des minima en matière sanitaire.

De même, est-il logique que la production de denrées agricoles se fasse en dehors de tout respect de normes environnementales et sociales ?

Enfin, la reconnaissance de la notion de produits de qualité au sein des instances internationales doit être une priorité.

1. Le respect et l'harmonisation des mesures sanitaires : une exigence de santé publique et de démocratie

L'étude des relations entre l'Union Européenne et les Etats-Unis en matière sanitaire illustre la dificulté de ce dossier.

La mission d'information a pu mesurer la différence d'approche entre les Américains et les Européens en matière de santé publique. Elle peut comprendre l'absolue confiance qu'ont les USA dans la science, même si des exemples récents dans un tout autre domaine que l'agriculture tendent à remettre sérieusement en question les procédures de contrôle et d'information scientifique existants dans ce pays.

La mission d'information estime tout à fait légitimes les préoccupations Européennes et notamment françaises en matière sanitaire .

Il serait, certes, anormal d'invoquer à tort et à travers des raisons sanitaires pour légitimer des entraves aux échanges. Cependant, sur plusieurs dossiers, l'Europe doit faire comprendre à son partenaire d'outre-Atlantique que le consommateur français est exigeant,qu'il l'est à juste titre.

a) Reconnaissance et harmonisation des normes au niveau international

Vers une reconnaissance mutuelle des normes dans les secteurs sanitaire et vétérinaire

Les négociations Euro-américaines dans le secteurs vétérinaire ont été engagées depuis déjà plusieurs années.

Elles avaient abouti, le 30 avril 1997, à un accord technique englobant toutes les catégories de produits d'origine animale, à l'exception des viandes de volaille.

Les ministres de l'agriculture ont approuvé le 13 mars dernier un projet d'accord devant déboucher sur la reconnaissance d'équivalences dans les secteurs sanitaire et vétérinaire, en vue de faciliter le commerce d'animaux vivants et de produits animaux.

L'Union Européenne a, en effet, obtenu des garanties fermes sur la reconnaissance par Washington du statut sanitaire de la Communauté en tant que telle, de ses Etats membres et de ses régions. Il en est de même pour le principe de la régionalisation prévalant dans l'Union Européenne en cas d'épizootie.

La situation semble, en revanche, encore confuse en ce qui concerne la nouvelle réglementation américaine " Magareg ", applicable aux viandes fraîches. La France, l'Italie et l'Allemagne redoutent en particulier de devoir se plier à une série de contrôles supplémentaires au titre de " Magareg ", alors que l'application des règles communautaires permet d'atteindre un niveau de protection sanitaire le plus souvent supérieur à celui en vigueur aux Etats-Unis. Rappelons que la réglementation " Magareg " impose quatre types d'obligations supplémentaires pour les exportateurs Européens de produits de viande : la mise en place de programmes de surveillance de l'hygiène SSOP (Sanitation standard operating procedures), l'application du système HACCP (Hazard analysis and critical control point) dans chaque entreprise, la recherche d'E-coli dans les abattoirs, et celles, par les contrôles officiels, de salmonelles dans tous les établissements.

La normalisation agricole et alimentaire : un enjeu fondamental

Au fur et à mesure du développement des échanges internationaux de produits agricoles, un besoin de normalisation internationale s'est fait ressentir.

La présence de l'Union Européenne dans ces organismes de normalisation est essentielle, notamment au sien du principal d'entre eux, le CODEX Alimentarius.

Ces normes, qui avaient jusqu'alors un impact souvent limité sur la réglementation française et communautaire, ont acquis récemment une dimension nouvelle avec les accords du GATT de 1994.

Les péripéties de " l'affaire des hormones " au sein du CODEX Alimentarius, puis de l'Organisation mondiale du commerce (OMC) permettent de comprendre les enjeux socio-économiques, ainsi que les stratégies internationales en présence.

La normalisation internationale en matière de produits agricoles et alimentaires est le fait de nombreux organismes tels que l'Office international des épizooties (santé animale), la Convention internationale pour la protection des végétaux (santé des végétaux), la Commission économique pour l'Europe des Nations unies -CEE-NU (fruits et légumes, viandes de volailles, ...), ou encore l'Organisation internationale de normalisation -ISO- (méthodes d'analyse).

Le principal organisme de normalisation internationale reste toutefois le CODEX Alimentarius . Il est issu d'un programme mixte de l'Organisation des Nations unies pour l'alimentation et l'agriculture (FAO) et de l'Organisation mondiale de la santé (OMS) créé en 1962 et chargé d'élaborer des normes internationales relatives aux denrées alimentaires, dans le double objectif de protéger la santé des consommateurs et d'assurer la loyauté des pratiques loyales dans le commerce.

Au sens strict, le CODEX Alimentarius est l'ensemble des normes, directives, codes d'usage et recommandations élaborés par l'organe exécutif du programme FAO/OMS : la commission du CODEX Alimentarius.

Il est actuellement constitué d'environ 250 Normes, et de plus de 40 codes d'usage. En matière de résidus de pesticides, à titre d'exemple, environ 3.300 limites maximales de résidus (LMR) ont été fixées ^{56( * )} .

La commission du CODEX Alimentarius (CCA) est une instance intergouvernementale regroupant 157 membres qui disposent chacun, comme à la FAO, d'une voix lors des votes pour l'adoption des normes. Le recours au vote est toutefois très rare, les normes étant le plus souvent adoptées par consensus.

La CCA se réunit tous les deux ans alternativement au siège de la FAO (Rome) et au siège de l'OMS (Genève). La prochaine réunion aura lieu en juin 1999 à Rome. Le travail est préparé par une trentaine de comités dont certains traitent de questions à caractère horizontal applicables à l'ensemble des denrées alimentaires (principes généraux, additifs et contaminants, résidus de pesticides, résidus de médicaments vétérinaires, étiquetage, hygiène alimentaire, ...) et d'autres s'intéressent à des catégories de produits (lait et produits laitiers, produits de la pêche, ...).

Par ailleurs, cinq comités régionaux (Europe, Afrique, Asie, Amérique du Nord et Pacifique du sud-ouest, Amérique latine et Caraïbes) assurent la coordination des politiques alimentaires des Etats de leur région et envisagent l'élaboration des normes de caractère régional.

Il existe en outre un comité exécutif constitué de dix membres, dont fait partie la France, qui y représente les trente-huit pays de la région Europe.

Pendant longtemps, les normes du CODEX Alimentarius ont surtout servi aux pays en voie de développement qui n'avaient pas les moyens d'élaborer eux-mêmes un systèmes réglementaire, ou à certains pays exportateurs souhaitant limiter les risques d'entraves aux échanges auxquelles leurs produits pouvaient être soumis.

La France et les autres Etats membres de la Communauté Européenne n'ont que très peu tenu compte de ces normes, ne serait-ce qu'à cause du processus d'élaboration des règles communautaires qui ne laissait de place à une contrainte supplémentaire.

La signature, le 15 avril 1994 de l'accord de l'Uruguay Round et la création de l'Organisation mondiale du commerce ont donné une importance nouvelle aux normes internationales du fait de l'adoption de l'accord sur les mesures sanitaires et phytosanitaires et de l'accord sur les obstacles techniques aux échanges, d'une part, et de la modification de la procédure de règlement des différends, désormais beaucoup plus efficace et contraignante, d'autre part.

En matière d'innocuité des denrées alimentaires, les normes internationales pertinentes sont celles établies par la commission du CODEX Alimentarius. Sont également concernées les normes de l'Office international des épizooties (santé animale et des organisations régionales opérant dans le cadre de la concertation internationale pour la protection des végétaux.

Lors de la 21e session de la commission du CODEX Alimentarius (du 3 au 8 juillet 1995), les pays anglo-saxons (Etats-Unis, Canada, Australie, Nouvelle-Zélande) ont remporté sur la Communauté une victoire exemplaire : élection d'un Thaïlandais à la présidence, à la place du Norvégien soutenu par la Communauté, élargissement des travaux du CODEX sur les fruits et légumes aux dépens de la CEE-NU et surtout adoption des limites maximales de résidus pour cinq hormones naturelles interdites dans la Communauté.

Cette victoire tenait surtout au poids de ces pays dans le secrétariat et au comité exécutif du CODEX et à leur capacité à proposer ou imposer des documents de travail, base des futures normes, ou le recours à leurs experts. Les causes de l'échec communautaire étaient néanmoins autant imputables aux dysfonctionnements communautaires qu'à l'efficacité anglo-saxonne.

Tirant les conclusions de la défaite de la 21e session, l'Europe, à l'initiative de la France, a renforcé la coordination de la position des Etats membres.

Les résultats ne se sont pas fait attendre. Lors de sa 22e session , la commission du CODEX Alimentarius avait à traiter en particulier trois questions conflictuelles : la définition des eaux minérales, le statut des fromages au lait cru et l'utilisation de la somatotropine bovine pour l'amélioration des performances laitières.

Grâce à un important travail technique et diplomatique préalable, la norme définissant strictement les eaux minérales a pu être adoptée et le projet de limites maximales de résidus pour la BST repoussé. Quant à la question du statut des fromages au lait cru, il a été décidé de la renvoyer, pour examen complémentaire, au comité de l'hygiène alimentaire.

En ce qui concerne la BST, la commission du CODEX Alimentarius, sur proposition de la Communauté Européenne, a décidé, d'une part, une réévaluation des risques qu'elle peut présenter y compris en termes de santé animale (augmentation du nombre de mammites, baisse de l'immunité, ...) et, d'autre part, d'engager une réflexion sur les facteurs autres que scientifiques (économiques, qualitatifs, d'attente des consommateurs) à prendre en compte dans le processus de décision.

De manière générale, il appartient à la France et à la Communauté de se doter des outils et procédures nécessaires à la conduite d'évaluations . C'est la raison pour laquelle le Sénat a souhaité créer une Agence française de sécurité sanitaire des aliments qui aura à évaluer l'ensemble des risques alimentaires, sanitaires et nutritionnels.

En 1999, la commission du CODEX Alimentarius aura à statuer sur la place des facteurs autres que scientifiques dans l'élaboration des normes sur base de l'exemple de la BST .

Derrière ces termes se cache le choix entre une approche purement économique (sous réserve, au moins en théorie, d'une sécurité des produits) de l'agriculture et de l'alimentation, ou une approche beaucoup plus globale incluant d'autres préoccupations, comme la satisfaction des attentes qualitatives des consommateurs, le respect des traditions culturelles, l'équilibre nutritionnel de la population, l'aménagement du territoire ou la protection de l'environnement.

b) Une nécessaire information du consommateur

En ce qui concerne les résidus d'hormones de croissance contenus dans la viande bovine , l'Union Européenne dispose d'un délai de quinze mois pour apporter la preuve que ces hormones sont un danger pour la santé publique.

La mission d'information ne souhaite pas entrer dans ce débat scientifique, même s'il lui semble que la totale innocuité des hormones dans la viande bovine peut être difficilement prouvée à l'heure actuelle en l'état des connaissances .

Si au terme de ce délai l'Union Européenne ne parvenait pas à apporter la preuve scientifique des risques potentiels que présente la présence d'hormones dans la viande bovine, la mission d'information souhaite que ces viandes soient clairement et distinctement identifiables . En effet, il serait tout à fait choquant d'imposer aux consommateurs la consommation de tels produits à des consommateurs qui, pour certains d'entre eux, les refusent.

Sur le dossier épineux des OGM, la mission d'information approuve sans réserve les propositions présentées par M. Jean Bizet ^{57( * )} le mois dernier devant la Commission des Affaires économique. L'utilisation d'OGM doit se faire ainsi de manière totalement transparente pour le consommateur Européen . Agir de façon différente provoquerait inévitablement une nouvelle crise de confiance.

2. La prise en compte des mesures environnementales et des coûts sociaux

a) La multiplication des mesures environnementales

La Communauté a mis en place depuis 1992 des mesures agro-environnementales. En outre, la France poursuit d'importants efforts pour parvenir à mettre en place une agriculture dite durable. La mise en place de plus de 700 plans de développement durable répartis dans cinquante départements illustrent cette volonté d'associer agriculture et environnement.

Cette démarche est mise en oeuvre, en France, non seulement par les pouvoirs publics, mais aussi par l'ensemble des organisations professionnelles agricoles.

La mission d'information estime que l'agriculture Européenne se trouve confrontée, toutefois à " un contexte contradictoire " :

- l'Union Européenne développe des contraintes environnementales (milieu naturel, bien-être des animaux) qui renchérissent les coûts de production . Or, cette tendance est bien moins développée dans d'autres pays, caractérisés par des espaces agricoles vastes et par une moindre densité démographique (Etats-Unis, Australie, Argentine) ;

- les pays tiers exportateurs et l'Organisation mondiale du Commerce exercent une pression en faveur d'une libéralisation des échanges agricoles qui exige la recherche du moindre coût en agriculture.

Il faut donc que l'Union Européenne :

- fasse mieux prendre en compte la réalité environnementale communautaire dans les négociations internationales ;

- prévoie, dans le cadre de la discussion sur l'évolution de la PAC, des soutiens environnementaux spécifiques et distincts des aides économiques accordées aux productions végétales et animales.

b) Des coûts sociaux non négligeables

Les pays Européens ne supportent pas les mêmes coûts sociaux que bon nombre de leurs concurrents.

Cette disparité se répercute inévitablement sur le niveau des prix et fausse la concurrence.

Si en matière de fiscalité, la mission d'information considère qu'il appartient à la Communauté Européenne et à ses Etats membres, dont la France, de mener à bien certaines réformes, elle estime nécessaire que les prochaines négociations, au sein de l'OMC, prennent en compte les coûts sociaux . En effet, ceux-ci sont révélateurs d'un certain état de développement. Or, est-il admissible de tolérer des importations de produits dont le prix excessivement bas provient à la fois d'une absence totale de couverture sociale et d'une rémunération très faible pour les personnes qui vivent dans ces pays ?

Deux solutions ont été déjà préconisées pour faire face à ce problème : l'une globale par le CNJA, l'autre, plus sectorielle, par le groupe de travail " fruits et légumes " de la Commission des Affaires économiques.

La mission d'information tient à rappeler brièvement ces deux options :

Le CNJA a proposé depuis quelques années la création d'une TVA emploi. Celle-ci est présentée dans le rapport d'orientation du CNJA des 24, 25 et 26 juin 1997 sous la forme suivante :

" Aujourd'hui, les charges sociales sont financées par la production à travers les charges sur les salaires. Ce système a pour principal inconvénient de nuire à la compétitivité de nos produits tant sur le marché intérieur (concurrence des produits moins onéreux qui sont importés) que sur le marché mondial (concurrence des produits à faibles coûts de production des autres grands pays exportateurs).

C'est pourquoi nous proposons que soit instaurée au niveau national, une " TVA-emploi ". Cette TVA-emploi repose sur le transfert de tout ou partie des charges sociales vers une augmentation proportionnelle du taux de TVA. Le coût de production de nos produits diminue tandis que le prix payé par le consommateur reste identique.

Les avantages de ce système sont multiples :

il permet de préserver l'emploi et de lutter contre le travail clandestin ;

les exportations étant réalisées en prix hors taxes, l'Union Européenne devient plus compétitive sur le marché mondial ;

il tend vers une équité de charges sociales entre production intérieure et extérieure, puisque les produits importés sont soumis à cette même TVA ; la TVA-emploi permet ainsi de réduire les distorsions de concurrence entre produits Européens et produits importés. Ceci est particulièrement bénéfique pour les secteurs peu ou pas protégés comme les fruits et légumes dans le domaine agricole ;

il permet d'affronter plus facilement l'élargissement de l'Union Européenne et les prochaines négociations au sein de l'OMC.

Après avoir été expérimentée préalablement dans le secteur agricole, cette " TVA-emploi " ou " sociale " serait à terme étendue à tous les secteurs économiques, voire à l'Europe. Elle permettrait de renforcer la compétitivité de notre économie et de faire appel à davantage de solidarité, sans hausse de prix ".

La mission d'information chargée d'étudier le secteur des fruits et légumes avait préconisé en 1993 la mise en place d'une TVA sociale afin de compenser le coût du dumping social ^{58( * )} .

MM. Jean Huchon, Jean-François Le Grand et Louis Minetti ont préconisé :

" La mise en place à l'entrée dans la Communauté d'une taxe complémentaire destinée à rapprocher le prix d'entrée du prix communautaire .

Le produit de cette taxe pourrait, pour tout ou partie être ristournée au pays exportateur pour aider à son développement, notamment agricole en aidant à l'essor des cultures vivrières. Une fraction pourrait être conservée au sein de la Communauté pour l'amélioration de la gestion des marchés des produits considérés.

Une telle taxe aurait un double objectif. Elle permettrait tout d'abord de rétablir une concurrence acceptable entre produits d'importation et produits communautaires en réduisant l'avantage procuré par l'utilisation d'une main-d'oeuvre bon marché. Elle permettrait, d'autre part, de réellement aider au développement du pays exportateurs ".

3. Mieux valoriser les produits de qualité dans les échanges agricoles mondiaux

L'Union Européenne, et tout particulièrement la France, doivent valoriser les savoir-faire et les compétences qui leur sont reconnus en matière alimentaire.

Le développement de la qualité peut générer de la valeur ajoutée sur les produits agricoles, et, surtout, favoriser nos exportations sur les marchés mondiaux.

Plusieurs mesures peuvent être envisagées au niveau Européen pour, dans un premier temps, valoriser ces produits :

- accompagner l'investissement des producteurs qui s'engagent à moderniser leurs exploitations pour produire de la qualité et à se former ;

- octroyer une aide directe transitoire qui compenserait la perte de revenu engendrée par la recherche d'une qualité maximale . De tels systèmes existent déjà pour l'agriculture biologique et méritent d'être renforcés, étendus et pérennisés sur la durée d'adaptation de l'exploitation ;

- soutenir l'identification, la traçabilité et la promotion des produits afin qu'ils soient valorisés sur les marchés tiers ;

- encourager la recherche agronomique , en tant qu'outil déterminant dans le développement de la filière agricole et agro-alimentaire, en veillant à coordonner suffisamment les offres de recherche et la diffusion des résultats avec l'ensemble des partenaires, pour éviter les incompréhensions de l'opinion publique. La recherche doit être adaptée aux nouveaux enjeux que sont par exemple, l'amélioration de la compétitivité de la filière, la prise en compte des attentes des consommateurs et des citoyens en matière d'environnement et de conditions de production des aliments, l'hygiène et la sécurité alimentaires.

- favoriser la promotion des produits agricoles et alimentaires : ainsi la mission d'information estime que la diminution des crédits affectés à la SUPEXA dans la loi de finances pour 1998 constitue une grave erreur stratégique pour le développement des exportations agricoles et alimentaires françaises. Rappelons que les USA consacrent des milliards de dollars à la promotion à l'exportation de ces produits.

Une fois cette valorisation confortée, il appartiendra à l'Europe de faire respecter ces mesures de qualité dans les négociations internationales .

La mission d'information estime nécessaire que l'Europe reconnaisse des normes sanitaires adaptées aux signes de qualité comme les AOC et aux produits fermiers. Il n'est pas question de remettre en cause la qualité sanitaire des produits, mais celle-ci ne doit pas se faire sur des bases telles que seule la production standard soit possible. Cela conduirait à terme à la fin de ces productions, qui participent autant que l'exportation au maintien d'une agriculture sur tout le territoire.

En outre, la Communauté Européenne pourrait développer les productions couvertes par des normes de qualité de façon à protéger notre marché intérieur et à conquérir de nouveaux marchés haut de gamme dans les pays tiers.

Ceci passe par la reconnaissance et la protection des appellations et indications d'origine (AOP-IGP) au niveau international et l'adoption d'une politique de qualité par l'ensemble de nos partenaires Européens.

Une " démarche qualité " peut permettre à l'Europe de renforcer sa présence sur les marchés. Mais elle nécessite, au sein des enceintes internationales, une reconnaissance de ces productions.

D. CONFORTER LE RAYONNEMENT DE " L'EUROPE VERTE " DANS LE MONDE

Cette vocation de rayonnement international de l'Europe à travers son agriculture peut se concrétiser à travers, d'une part, l'ouverture à l'Est et au Sud, et d'autre part, sa volonté de poursuivre en matière agricole une véritable coopération internationale à l'égard notamment des pays en voie de développement.

1. L'ouverture de l'Europe en direction de l'Est et du Sud

a) Le processus d'élargissement " en marche "

La mission d'information ne souhaite pas revenir ici sur l'opportunité de l'élargissement de l'Europe aux PECO ainsi que sur les modalités de celui-ci.

Elle souhaite cependant rappeler l'importance des PECO en matière agricole, et la nécessité qui s'attache, à moyen terme, à l'adaptation de leurs structures et de leurs marchés agricoles.

Ce constat, évident, implique que cet élargissement se fasse avec détermination mais aussi de manière progressive.

Il ne s'agit pas ici de mettre en doute les capacités d'adaptation de ces pays. Mais, de nombreux Etats membres de l'Union Européenne ont mis à profit une phase transitoire relativement longue pour s'intégrer parfaitement dans le courant Européen. Il est donc tout à fait normale que ces pays mettent à profit, notamment sur le plan agricole, une période transitoire (de 10 à 15 ans) afin de ne pas perturber leur économie et ne pas déstabiliser la PAC.

La mission d'information souhaite, en outre, profiter de cette occasion pour renouveler son voeu de réformer les institutions politiques de l'Union Européenne avant tout élargissement définitif.

b) L'importance des accords avec les pays méditerranéens

L'Union Européenne a conclu dès 1976 des accords avec les pays partenaires du bassin méditerranéens. Ces accords, devenus aujourd'hui de " la nouvelle génération " ont été conclus avec la Tunisie, le Maroc, le Liban, l'Egypte.

Ces accords visent à créer des zones de libre échange impliquant une ouverture réciproque des marchés des produits industriels et une ouverture, également réciproque, mais graduelle, des marchés des produits agricoles et des produits de la pêche.

La mission d'information a conscience que les termes de ces accords sont parfois difficiles à accepter par bon nombre de producteurs Européens et notamment français. Si elle souhaite que ces accords soient négociés avec précaution, elle rappele néanmoins qu'ils sont indispensables pour assurer, dans le pourtour méditerranéen cette zone de stabilité dont l'Europe a un impérieux besoin.

2. L'agriculture Européenne et la coopération internationale

La mission d'information ne peut élaborer un projet d'avenir pour la PAC sans y inclure la coopération avec les pays d'Afrique, des Caraïbes et du Pacifique et celle au titre des pays les plus démunis en matière alimentaire.

a) Vers de nouvelles négociations entre l'Union Européenne et les pays ACP

Précisant un document d'orientation présenté en octobre dernier, la Commission Européenne prévoit l'ouverture, après la conclusion d'un nouvel arrangement global entre l'Union Européenne et les ACP, de négociations en vue de parvenir à des accords de partenariat économique régionalisés. Ceux-ci auraient pour but d'établir progressivement des zones de libre-échange adaptées au niveau de développement des pays partenaires et à leurs capacités d'ajustement.

Pour la durée de ces négociations, qui se dérouleraient de 2000 à 2005, le régime commercial de la Convention de Lomé serait maintenu, ce qui nécessiterait une nouvelle dérogation aux règles de l'OMC (Organisation mondiale du commerce), mais pour une période limitée. A terme, les pays les moins avancés (PMA) continueraient de bénéficier du régime le plus favorable, régime que l'Union Européenne vient d'ailleurs d'étendre à l'ensemble des PMA, qu'ils appartiennent ou non à la zone ACP.

Dans son document d'octobre, la Commission souligne que les préférences commerciales octroyées par l'Union Européenne dans le cadre des protocoles spécifiques (banane, sucre, viande bovine) annexés à la Convention de Lomé " ne pourront être maintenues pour les PMA que si elles sont couvertes par une dérogation " à l'OMC. " Pour les pays qui s'engageraient dans des accords de coopération économique avec l'Union Européenne, précise-t-elle, les bénéfices procurés par les protocoles pourraient être préservés, pleinement ou partiellement, en les intégrant sous une forme appropriée dans ces nouveaux accords ".

" Pour ce qui concerne le protocole sucre, compte tenu de son caractère particulier d'accord entre consommateur et fournisseur, portant sur des quantités fixes, l'Union Européenne et les pays ACP pourraient convenir de le maintenir comme un accord séparé, non lié à l'accord global de coopération. Une dérogation pourrait dans ce cas s'avérer nécessaire pour assurer la conformité avec l'OMC ".

La mission d'information approuve totalement cette initiative.

b) Dépendance alimentaire et agriculture Européenne

La mission d'information souhaite tout d'abord faire état du dernier rapport de l'International food policy research institute qui précise que le fossé entre la production alimentaire par les pays en voie de développement et leur consommation devrait profondément s'aggraver d'ici 2020. En effet, le décalage entre la production de riz, de blé, de maïs et d'autres céréales de ces pays et leurs besoins en nourriture devrait plus que doubler. La demande sur le marché mondial pourrait ainsi passer de 94 millions de tonnes en 1993 à 228 millions de tonnes dans une vingtaine d'années.

L'IFRI ajoute que le nombre d'enfants mal nourris devrait considérablement augmenter en Afrique sub-saharienne. Dans cette partie du continent africain, ils seraient 40 millions à ne pas manger suffisamment, ce qui représenterait 45 % des enfants souffrant de malnutrition dans le monde. En Asie du sud, où le problème se pose de façon positive, on estime qu'encore deux enfants sur cinq souffriront de la faim en 2020.

Cette situation s'explique, selon l'IFRI, par des sécheresses plus fréquentes, des guerres civiles à répétition, la faiblesse des réserves de céréales et, surtout, le déclin de l'aide publique au développement.

La croissance de la production agricole qui était déjà très basse en 1982-1994 par rapport à la démographie, avec + 2,3 %, devrait, en outre, tomber à 1,5 % pour la période 1993-2020.

Les pays en voie de développement devraient ainsi être contraints d'importer plus de céréales des pays industrialisés.

La mission d'information constate pourtant qu'une relance des productions vivrières dans nombre de pays serait nécessaire . Rappelons que les agriculteurs n' étant pas reconnus comme acteurs économiques, ces Etats ont souvent des régions cloisonnées sur le plan des transports . De plus les intermédiaires, qu'ils soient publics (offices de commercialisation) ou privés (commerçants) ne jouent pas la fluidité du marché et n'offrent pas suffisamment de débouchés aux agriculteurs, même quand des prix mondiaux sont élevés. Enfin, nombre d'Etats du Sud trouvent plus intéressant d'importer que de produire sur place parce qu'ils perçoivent des taxes à l'importation et qu'ils y trouvent plus de commodité pour nourrir leurs villes.

Il est donc indispensable que l'Europe poursuive la politique de coopération avec ces Etats dans le domaine agricole et alimentaire.

CONCLUSION

Plus de quarante ans après le Traité de Rome, la politique agricole commune est de nouveau à la croisée des chemins.

Profondément réformée en 1992, elle fait l'objet de nouvelles propositions de la Commission Européenne qui souhaite rapprocher les prix communautaires des prix mondiaux. Malgré des objectifs économiquement ambitieux, la " philosophie " du projet Européen de réforme de la PAC manque néanmoins cruellement de souffle.

La mission d'information a tenté de proposer, à travers un projet alternatif, une vision moderne et dynamique de l'agriculture Européenne. Ses conclusions et ses réflexions forment un tout dont les éléments se complètent et s'équilibrent.

La mission sénatoriale souhaite que le projet de loi d'orientation agricole et celui relatif à l'aménagement du territoire soient examinés à l'aune de ses propositions. En effet, comment concevoir, par exemple, d'une part, une agriculture française axée uniquement sur la qualité et le territoire et, d'autre part, une agriculture Européenne uniquement vouée à une politique de marché et de compétitivité.

Mais, une refonte aussi ambitieuse de la PAC appartient-elle au domaine du possible ? La question ne manquera pas d'être posée et les discussions qui existent entre les pays membres de la Communauté n'incitent pas, en la matière, à beaucoup d'optimisme.

Il sera sans nul doute difficile de consolider l'unité de notre marché agricole tout en adoptant une démarche pragmatique de différenciation des productions.

Il sera sans nul doute tout autant difficile de préserver les paysages qui font la beauté de nos territoires et de maintenir dans cet espace, une vie rurale et agricole économiquement significative.

Il sera sans nul doute plus difficile encore de faire accepter à nos partenaires et, en premier lieu, aux Etats-Unis, une redéfinition de la participation de la Communauté Européenne au commerce mondial agricole.

Mais l'avenir de la PAC, et peut-être de l'Europe à l'aube de l'an 2000, dépend de ce double effort de solidarité interne et de fermeté vis-à-vis du reste du monde.

La mission d'information tient à remercier tous ceux qui, lors de ses auditions et de ses déplacements tant en France qu'à l'étranger, ou au travers de leurs observations écrites, ont contribué au bon déroulement de ses travaux.

RAPPEL DES PRINCIPALES PROPOSITIONS

I - CONSOLIDER L'UNITÉ DU MARCHÉ COMMUN AGRICOLE

Si la mise en place de l'Euro présente des avantages incontestables pour l'agriculture, d'importantes zones d'ombre subsistent .

La mission d'information considère :

la non-participation de certains Etats membres à la zone Euro comme regrettable pour le bon fonctionnement du marché unique . La mission souhaite que ces Etats soient au minimum fortement incités à participer au dispositif qualifié de " SME bis ".

le renforcement de la coopération politique entre Etats membres comme indispensable, dans le respect des identités nationales.

Le renforcement du marché commun agricole passe par l'établissement d'une véritable égalité de concurrence entre les producteurs Européens :

en rapprochant les réglementations sociales ,

en harmonisant les législations fiscales , notamment en matière de transmission d'entreprises agricoles et de succession,

en contrôlant plus strictement les aides nationales ,

en évitant une " renationalisation " de la PAC

Il faut aussi constituer un véritable projet Européen englobant toutes les productions agricoles ;

en premier lieu les productions méditerranéennes

en second lieu celles d'outre-mer .

Il importe également de développer les usages non alimentaires des produits agricoles.

L'Europe doit inciter au développement :

des bio-carburants ;

du secteur amidonnier ;

des nouvelles sources d'énergie à base de produits agricoles.

II - UNE APPROCHE PRAGMATIQUE DE L'AGRICULTURE EUROPÉENNE, QUI DIFFÉRENCIE LES PRODUCTIONS

La mission souhaite renforcer la compétitivité des céréales Européennes et préconise :

une baisse raisonnable des prix, limitée à 10 % ;

la suppression des taxes à l'exportation ;

le maintien des majorations mensuelles ;

le rétablissement des surfaces de base maïs .

L'indépendance protéique : un enjeu essentiel pour l'agriculture de la Communauté, qui doit être mieux pris en compte.

La mission d'information préconise :

un paiement complémentaire multiproduits ;

la mise en place d'un filet de sécurité dans ce secteur.

Une gestion plus efficace des marchés de la viande bovine

La mission d'information préconise :

la défense du niveau de prix dans un marché équilibré et le maintien de l'intervention publique ;

une revalorisation de la prime à la vache allaitante et un meilleur accès au complément extensif ;

la préservation de la valeur ajoutée par le refus de toute distorsion de concurrence -notamment par l'intermédiaire d'une subsidiarité trop importante- ; en outre, la mission d'information est favorable à l'instauration d'une prime unique à l'unité de gros bétail alliant simplification administrative et égalité de traitement entre les producteurs ;

une gestion efficace du secteur se traduisant notamment par une organisation plus rationnelle de la production et de l'ensemble de la filière ;

Il faut aussi préserver la filière laitière, afin de prendre en compte ses particularités. La mission d'information préconise à cet égard :

une réelle flexibilité dans la gestion des quotas par la mise en place du système de double quota/double prix ;

la reconnaissance de la spécificité des signes et labels de qualité.

III - REPLACER L'EMPLOI ET L'ESPACE AU COEUR DE LA RÉFORME

Tout en refusant de remettre en question la fonction économique de l'agriculture, la mission d'information est consciente, cependant, de l'importance de ses fonctions territoriales et sociales.

Elle suggère d' allier compétitivité et maintien du revenu de l'agriculteur

La mission s'est longuement penchée sur la question du " découplage des aides par rapport à la production ". Elle a estimé que la PAC pourrait bénéficier d'un découplage accru des aides, à condition de maintenir celui-ci à un niveau raisonnable.

La mission d'information préfère à un dispositif de plafonnement, l'instauration d'un mécanisme de dégressivité en fonction de la taille des exploitations, prenant en compte l'emploi et les territoires .

La mission d'information estime indispensable et urgent d'étudier et d'initier des expériences à grande échelle en matière de garantie partielle de recettes. Elle considère qu'en la matière, aucun retard ne doit être pris .

Une présence et une activité agricole sont nécessaires sur l'ensemble du territoire

une nouvelle impulsion doit être donnée à l'agriculture de montagne . Pour ce faire, la mission d'information souhaite :

accentuer significativement l'aide aux systèmes herbagers , notamment dans le cadre de la prime à la vache laitière , supposée compenser les baisses de prix du lait, mais aussi par le maintien de la prime à l'herbe parmi les mesures de développement rural ;

préserver les droits à produire pour les productions montagnardes, qui sont une condition sine qua non de la pérennisation de cette agriculture ;

ne pas conditionner à une contrepartie l'attribution des indemnités compensatrices de handicaps naturels, ce qui en l'état des propositions, n'apparaît pas clairement ;

instaurer au niveau Européen une vraie politique d'aide à l'investissement pour les exploitations de montagne.

Il faut aussi pérenniser l'agriculture en zone périurbaine.

La mission souhaite une politique ambitieuse de développement rural

La mission d'information souhaite que soient préservées :

l'horizontalité de certains dispositifs ;

la diversité des actions conduites ;

L'intégrité du budget agricole Européen.

Enfin, il est essentiel de promouvoir une politique réaliste et menée avec détermination en faveur de l'installation de jeunes agriculteurs :

au niveau Européen, en faveur de l'installation et de la formation ,

au niveau national, en renforçant, notamment, les installations de jeunes non issus du milieu rural.

La mission souhaite affirmer la volonté de la Communauté Européenne de se préparer aux prochaines échéances internationales , tout en rappelant la spécificité de son agriculture :

La mission d'information estime qu'il n'est pas possible de considérer les produits agricoles comme n'importe quels autres produits de base .

Ainsi, la mission d'information, tout en affirmant son souhait de voir la Communauté participer activement aux négociations internationales sur les questions agricoles, estime nécessaire que l'Europe se prépare à ces prochaines échéances en adoptant des positions claires et communes aux Etats membres : la Commission Européenne ne doit en la matière en aucun cas outrepasser les limites et le contenu de son mandat, fixés par les traités et le Conseil des ministres ; l'Europe réaffirme la spécificité de l'agriculture , lors des négociations internationales.

La mission propose de dialoguer dans un cadre clairement défini : celui de l'Organisation mondiale du commerce

La mission d'information considère qu'en tranchant sans ambiguïté en faveur du multilatéralisme, l'Europe pourra affirmer son existence, voire son " leadership " au sein de l'OMC , mettant ainsi en conformité l'influence de la Communauté et sa position de première puissance exportatrice.

Le dialogue, oui, mais sur la base d'une concurrence loyale

Pour la négociation à venir, la mission considère que :

L'harmonisation (notamment au sein du " codex alimentarius ") et le respect des mesures sanitaires ainsi que la claire information du consommateur doivent être des préoccupations fondamentales ;

la prise en compte du coût des mesures environnementales et sociales (" clause sociale ") doit être mieux assurée ;

les produits de qualité doivent être justement valorisés dans les échanges agricoles mondiaux ;

la communication et la promotion à l'exportation des produits agricoles et agro-alimentaires Européens doit devenir une réelle priorité, à l'image du programme américain d'aides à l'exportation.

La mission propose de conforter le rayonnement de l'Europe verte dans le monde :

par l'ouverture de l'Europe en direction de l'Est :

la mission estime que l'élargissement en direction des PECO doit se faire avec détermination mais de manière très progressive ;

la mission d'information souhaite profiter de cette occasion pour renouveler son voeu de réformer le fonctionnement institutionnel de l'Union Européenne avant tout élargissement .

par un renforcement de la coopération internationale .

ANNEXE N° 1 -

EXAMEN EN COMMISSION

Au cours de sa réunion du mardi 2 juin 1998, la commission a procédé à l'examen du rapport d'information de MM. Philippe François, Marcel Deneux et Jean-Paul Emorine, sur l'avenir de la politique agricole commune.

M. Philippe François, Président, MM. Marcel Deneux et Jean-Paul Emorine, rapporteurs, ont tout d'abord présenté les conclusions de leur rapport. Puis un débat s'est instauré.

Après l'exposé, par le président et les rapporteurs, des conclusions de la mission d'information, M. Jean François-Poncet, président, s'est interrogé sur l'évolution de l'équilibre entre l'offre et la demande de denrées alimentaires.

M. Marcel Deneux, rapporteur, a indiqué que, parallèlement à cette évolution démographique incontestable, l'augmentation du niveau de vie suscitait le développement d'une " économie de gaspillage " en denrées alimentaires.

S'agissant de l'offre de produits agricoles, M. Jean François-Poncet, président, a insisté sur l'importance de l'augmentation de la productivité due au progrès scientifique, en particulier à la génétique. Il a rappelé à cet égard le rôle que pourrait jouer le développement des organismes génétiquement modifiés.

Après avoir souscrit ces propos, M. Marcel Deneux et M. Jean-Paul Emorine, rapporteurs, ont précisé que la mission avait entendu le président de l'institut national de recherche agronomique (INRA) et des représentants des industries du secteur de l'agro-alimentaire. Ils ont ajouté que les perspectives, sur les cinquante prochaines années, de l'évolution de la production, établies par la FAO (Food and agriculture organisation) et l'Organisation de la coopération et du développement économique (OCDE) avaient été intégrées dans le rapport de la mission d'information.

M. Dominique Braye a souligné qu'il était en tout état de cause très difficile de prévoir les évolutions de l'offre et de la demande en matière alimentaire.

M. Jacques de Menou a indiqué qu'il fallait tenir compte, de l'augmentation de la production due à une meilleure mise en valeur des surfaces agricoles aujourd'hui sous-exploitées, comme par exemple dans les pays d'Europe centrale et orientale (PECO).

M. Jean Bizet a précisé que l'augmentation prévue de la population mondiale, ainsi que l'élévation des niveaux de vie, entraîneraient une consommation accrue de protéines animales, par rapport aux protéines végétales. Il a considéré qu'en raison du volume supérieur de protéines végétales nécessaire à la production d'une quantité donnée de protéines animales, la demande de productions végétales s'accroîtrait d'autant.

Par ailleurs, il a jugé que la meilleure préservation des biotopes et de l'environnement était une condition indispensable de l'acceptation des progrès scientifiques par le consommateur.

M. Hilaire Flandre a souligné que les consommateurs acceptaient de moins en moins certaines nouvelles techniques de production. Revenant sur le bilan de la réforme de la PAC de 1992, il a indiqué que le maintien des revenus agricoles s'était accompagné d'une baisse de la population agricole et d'un agrandissement des exploitations, le niveau de revenu à surface constante n'ayant pas été préservé. Il a, en outre, jugé que la compensation des baisses de prix, opérée par la réforme de 1992, n'avait pas été réellement intégrale, la référence de revenu retenue pour le calcul de cette compensation étant globalement défavorable.

Au sujet des aides directes, M. Hilaire Flandre a considéré qu'elles pouvaient avoir des effets néfastes, tel que l'agrandissement des exploitations au détriment de l'occupation de l'espace et de l'installation des jeunes. Dans le secteur de la viande bovine, il a estimé que la prime à l'herbe favorisait l'occupation de l'espace, qu'une prime indexée à l'unité de gros bétail (UGB) favoriserait la production et qu'une prime indexée au nombre d'actifs employés favoriserait le maintien du nombre d'agriculteurs. Enfin, il a considéré qu'une réforme de la politique agricole commune avant l'ouverture du cycle de négociations multilatérales de l'organisation mondiale du commerce revenait à " mettre la charrue avant les boeufs ".

M. Désiré Debavelaere , considérant que la réforme proposée de la politique agricole commune visait à préparer l'Europe aux futures négociations internationales, s'est interrogé sur son but, redoutant qu'il s'agisse uniquement de " copier " la politique agricole américaine. S'opposant à une limitation de la production, il a ensuite souhaité que soit clairement réaffirmée la nécessité d'une conquête, par l'Europe, des marchés agricoles mondiaux. Citant l'exemple du secteur betteravier, il a rappelé qu'à l'époque où la production française n'était que de 40 millions de tonnes, un " plan de maîtrise " du secteur avait été évoqué, alors que l'accroissement de la capacité d'absorption du marché réalisé depuis lors avait permis à la France de produire aujourd'hui 120 millions de tonnes, dont une bonne partie était exportée. M. Désiré Debavelaere a donc jugé que la vocation exportatrice de l'Europe devait être l'horizon de la politique agricole commune.

M. Philippe François a indiqué que le rapport de la mission d'information prônait la conquête des marchés extérieurs par les productions Européennes.

M. Jean François-Poncet, président , a considéré que le choix de la mission d'information qui s'écartait le plus des propositions de la Commission Européenne était la proposition d'une instauration d'un système de " double quotas double prix" dans le secteur laitier. Evoquant les propos tenus par M. Guy Legras, directeur général de l'agriculture à la Commission Européenne, lors de son audition devant la commission et la délégation à l'Union Européenne, au sujet des quotas, le président a rappelé que la généralisation d'un tel système risquait de conduire à une répartition de la production entre les Etats membres telle que chacun dispose d'un volume de production égal à sa consommation, chaque pays étant incité à produire son quota. Le président a, par ailleurs, déclaré partager entièrement le choix d'un développement de la vocation exportatrice Européenne, qui avait toujours été, a-t-il précisé, l'orientation française.

M. Jean François-Poncet, président , a, d'autre part, regretté que la réforme de la PAC de 1992 ait fait supporter aux contribuables un soutien à l'agriculture jusqu'alors financé par le consommateur.

M. Hilaire Flandre a, sur ce point, précisé que le consommateur n'avait en fait que peu bénéficié de la baisse des prix des produits agricoles.

M. Jean François-Poncet, président , a rappelé la conjoncture exceptionnelle dont avait bénéficié l'agriculture depuis 1992, avec des prix mondiaux élevés, alors que les primes Européennes avaient été instituées en compensation de la baisse des prix garantis.

M. Marcel Deneux, rapporteur , a précisé que le cours du dollar durant cette période avait, en outre, accentué l'effet de " surcompensation " décrit par le président.

M. Jean François-Poncet, président , a rappelé le succès de la réforme de 1992 en ce qui concerne le marché Européen de l'alimentation animale, partiellement reconquis par les céréales communautaires.

Répondant à M. Gérard Braun qui s'inquiétait de cet aspect , M. Marcel Deneux, rapporteur, a indiqué que les propositions de la mission d'information réservaient une place importante à l'agriculture de montagne.

M. Jacques de Menou a insisté sur le rôle essentiel que jouaient sur les marchés mondiaux les productions hors sol ainsi que le secteur de l'aviculture. Il a rappelé que ces productions connaissaient une croissance importante et représentaient, dans certaines régions, une activité considérable.

M. Marcel Deneux, rapporteur, a indiqué que l'importance de ces productions au niveau mondial était évoquée dans le rapport. Il a, en outre, précisé que ce secteur bénéficierait de la baisse du prix des céréales.

M. Jean Bizet a fait état du danger qu'impliquaient les propositions de la commission en matière de subsidiarité. Il a ensuite abordé le problème de la dépendance protéique de l'Europe et s'est enquis de l'accueil reçu par les différents Etats membres quant à la proposition de double-prix double-quota en matière laitière.

M. Philippe François et M. Marcel Deneux, rapporteur, ont admis qu'une trop grande subsidiarité risquait en effet de conduire à une " renationalisation " de la PAC et qu'il convenait d'être attentif à ce danger. Ils ont ensuite rappelé les enjeux que représentait le développement pour l'Europe des oléo-protéagineux et ont fait état des avantages procurés par le système du double prix double quota pour le lait.

M. Jean-Paul Emorine, rapporteur, a souligné que 10 % de la production de viande bovine était stocké chaque année. Il a ensuite insisté sur le fait que 90 % de cette même production était consommée en Europe. Il en a conclu que les propositions de la commission risquaient de faire perdre à ce secteur des débouchés sur les marchés tant Européens que mondiaux. Il a ensuite précisé les modalités de mise en oeuvre d'une prime unique à l'unité gros bétail.

M. Marcel Deneux, rapporteur , a rappelé qu'actuellement 20.000 bovins étaient abattus chaque semaine en Angleterre, et transformés en farines animales stockées, ensuite, dans des entrepôts.

M. Jean Bizet s'est interrogé sur le mode de reconstitution du cheptel anglais.

En réponse, M. Jean-Paul Emorine, rapporteur , a indiqué que ce renouvellement ne se faisait pas avec une nouvelle race bovine qui aurait la faveur des consommateurs, mais avec les jeunes animaux, en principe indemnes. De plus, évoquant le risque d'une délocalisation des productions agricoles, il a insisté sur la nécessité de lier les productions aux territoires.

M. Marcel Deneux, rapporteur, s'est réjoui d'avoir rencontré, dans la plupart des postes d'expansion économique visités à l'étranger, outre d'excellents attachés agricoles, des vétérinaires chargés du contrôle des mesures sanitaires.

M. Jean François-Poncet, président , a conclu la réunion de la commission en remerciant les auteurs du rapport pour la qualité de leurs travaux.

La commission a ensuite adopté les conclusions du rapport d'information et décidé sa publication.

ANNEXE N° 2 -

COMPOSITION DE LA MISSION D'INFORMATION SUR L'AVENIR DE LA PAC

Président : M. Philippe Francois (RPR) (Seine-et-Marne)

Vice-Présidents : M. Bernard Barraux (UC) (Allier)

M. Georges Berchet (RDSE) (Haute-Marne)

M. Louis Minetti (CRC) (Bouches-du-Rhône)

M. Jean-Marc Pastor (SOC) (Tarn)

Secrétaires : M. Roland Courteau (SOC) (Aude)

M. Jacques de Menou (RPR) (Finistère)

Rapporteurs : M. Marcel Deneux (UC) (Somme)

M. Jean-Paul Emorine (RI) (Saône-et-Loire)

Membres :

Mme Janine Bardou (RI) (Lozère)

M. Michel Barnier (RPR) (Savoie)

M. Jean Bizet (RPR) ( (Manche)

M. Désiré Debavelaere (RPR) (Pas-de-Calais)

Mme Josette Durrieu (SOC) (Hautes-Pyrénées)

M. Jean François-Poncet (RDSE) (Lot-et-Garonne)

M. Jean Huchon (UC) (Maine-et-Loire)

M. Louis Moinard (UC) (Vendée)

M. Bernard Piras (SOC) (Drôme)

M. Paul Raoult (SOC) (Nord)

M. Charles Revet (RI) (Seine-Maritime)

M. Roger Rigaudière (RPR) (Cantal)

ANNEXE N° 3-

LISTE DES PERSONNALITÉS ENTENDUES PAR LA MISSION D'INFORMATION

Mardi 27 janvier

16 h M. Antoine Herth, vice-Président du Centre national des jeunes agriculteurs

17 h M. Jacques Lemaître, Président de la Fédération nationale porcine

18 h M. Marcel Cazalé, Président de l'Association générale des producteurs de maïs et M. François-Gilles Le Theule, Directeur

Mercredi 28 janvier

15 h M. François Dufour, porte parole de la Confédération paysanne, et M. Francis Poineau, Secrétaire national

16 h M. Jean-François Hervieu, Président de l'Assemblée permanente des chambres d'agriculture et M. Guillaume Baugin, Responsable des relations avec le Parlement

17 h M. Bernard Martin, Président de la Fédération nationale ovine et M. Bertrand Bouffartigues, animateur

Mardi 10 février

16 h M. Luc Guyau, Président de la Fédération nationale des syndicats d'exploitants agricoles, M. Paul Bastian, Vice-Président en charge des relations internationales, M. Joseph Garnotel, Directeur-adjoint des questions agricoles, M. Eric Humbert, Attaché de direction, et Mme Nadine Normand, Chargée des relations avec le Parlement

17 h M. Benoît Canis, Président de la Fédération nationale de l'agriculture biologique des régions de France

18 h M. Joseph Ballé, Président de la Confédération française de la coopération agricole, Mme Catherine Lion, Directrice, et Mme Irène de Bretteville, Attachée parlementaire

Mercredi 11 février

15 h M. David King, Secrétaire général de la Fédération internationale des producteurs agricoles et M. Rashid Pertev, Assistant du Secrétaire général

16 h M. Pierre Cuypers, Président de l'Association pour le développement des carburants agricoles, M. Jean-Pierre Leroudier, Directeur, et M. Olivier de Gasquet, Directeur de la Fédération des producteurs d'oléagineux et de protéagineux

17 h Mme Carole Piwnica, Présidente d'Amylum France et M. Jérôme Bignon, expert

Mardi 24 février

16 h M. Guy Paillotin, Président de l'Institut national de la recherche agronomique

17 h M. Jean-Claude Trunel, Directeur des produits et matériels agro-alimentaires du Centre français de commerce extérieur

18 h M. Philippe Chalmin, Directeur de la Collection Cyclope des Editions Economica

Mercredi 25 février

15 h M. Yves Montécot, Président du Syndicat national des industries de nutrition animale et M. Arnaud Bouxin, Responsable du Service des matières premières

16 h M. Marc Bué, Président de la Confédération nationale de la Mutualité, de la Coopération et du Crédit agricole, M. Roland Combier, Directeur général et M. Dominique Moreau-Ferellec, Responsable des ralations parlementaires à la Fédération nationale du Crédit agricole.

17 h M. Jean-Michel Lemétayer, Président de la Fédération nationale des producteurs de lait, et M. Guy de Haut de Sigy, Directeur

Mardi 3 mars

16 h Mme Marie-José Nicoli, Présidente de l'Union fédérale des consommateurs, et M. Nicolas Larmagnac, Responsable du Secrétariat du Mouvement

17 h M. René Groussard, Président de la Commission des comptes de l'agriculture et membre de l'Académie d'agriculture.

18 h M. Jean Pinchon, Président du Conseil permanent de l'Institut national des appellation d'origine

Mercredi 4 mars

16 h M. Dominique Ducroquet, président de la Confédération générale des planteurs de betteraves, et M. Alain Jeanroy, Directeur

17 h M. Eugène Schaeffer, Président de la Confédération française de l'aviculture

18 h M. Henri de Benoist, Président de l'Association générale des producteurs de blé, et M. Pascal Hurbault, Directeur

Mardi 24 mars

16 h M. Hubert François, Directeur de production des Grands Moulins de Paris

17 h M. Jean-Claude Sabin, Président de la Fédération française des producteurs d'oléagineux et de protéagineux

Mercredi 25 mars

15 h M. Philippe Brayer, Président de la Fédération nationale de la propriété agricole, et M. Bruno Ronssin, conseiller

16 h M. Victor Scherrer, Président de l'Association nationale des industries de l'agro-alimentaire, M. Marc Roquette, Président de la Commission des échanges extérieurs, M. Benoît Mangenot, Secrétaire général et Mme Liliane Rousseau, Chef du service économique

17 h M. Jérôme Bédier, Président de la Fédération du commerce et de la distribution, et Mme Véronique Etienne-Martin, Conseiller Chargé des relations avec le Parlement et les Institutions Européennes

Mardi7 avril

16 h Mademoiselle Hacina Benhamed, Chargée de mission du Commissariat général du Plan

17 h M. Christian Lapointe, Président de l'Office national interprofessionnel des céréales, et M. Alain Moulinier, Directeur

Mercredi 8 avril

15 h M. Gérard Chappert, Président de la Confédération nationale des syndicats d'exploitant familiaux, M. Alain Gaignerot, Directeur et Mme Jeanine Marty, Animatrice

16 h M. Michel Jacquot, ancien Directeur du Fonds Européen d'orientation et de garantie agricole

17 h M. Rémi Losser, Président de la Fédération nationale des producteurs de tabac, et M. Michel Jarrige, Directeur

Mardi 21 avril

16 h M. Laurent Roy, Conseiller technique au Ministère de l'aménagement du territoire et de l'environnement et Mme Julie Majerbzak, Conseiller technique Chargée des relations avec le Parlement et les élus

17 h M. Denis Onfroy, membre du Bureau de la Fédération nationale des producteurs de légume et Mme Corine Ciprès, Adjoint du Directeur, et Mme Angélique Delahaye

Mercredi 29 avril

16 h M. Guy Legras, Directeur général de La DG VI à la commission de Bruxelles

Mardi 5 mai

15 h M. Georges Dutruc-Rosset, Directeur général de l'Office international de la vigne et du vin

17 h15 M. Pierre Moscovici, Ministre des Affaires Européennes

18 h M. Pierre Banc, Président de la Fédération nationale des producteurs de fruits et M. Vincent Delhoume

Mercredi 6 mai

15 h M. Raymond Lacombe, Président de l'Association nationale pour le développement de l'aménagement foncier agricole et M. Sylvain Cazes

16 h M. Christian Jacob, Député de Seine et Marne

17 h M. Jean Gonnard, Président de l'Agence Sygma, et M. Bruno Catton, Directeur général

Mardi12 mai

16 h M. Joseph Daul, Président de la Fédération nationale bovine

17 h M. Dominique Mathieu, Président de la Société des agriculteurs de France

18 h M. Jacques Laigneau, Président de la Coordination rurale, M. François Lucas et M. Christian Pradeau, Directeurs

19 h Mme Jeanette Gros, Présidente de la Caisse centrale de la Mutualité sociale agricole

Jeudi14 mai

9 h M. Louis Le Pensec, Ministre de l'agriculture

Mardi 19 mai

16 h M. Jean-Marc Bergamelli, Président de la Fédération nationale des groupements d'éleveurs de lapins et M. Michel Fort, Association de coordination des techniques agricoles

17 h M. Philippe Vasseur, Député du Pas de Calais, ancien Ministre de l'agriculture

18 h M. Jean Vidal, Secrétaire général du Comité interministériel pour les questions de coopération économique Européenne, et Mme Valérie Métrich, Chef du service agriculuture et pêche

Mercredi 20 mai

15 h M. Claude Chéreau, conseiller du Premier ministre pour l'agriculture

16 h M. Thierry Lataste, Directeur de cabinet du Secrétaire d'Etat à l'outremer, M. Frédéric Veau, Conseiller technique, Mme Catherine Delmas-Comolli, Directeur, M. Jean-Yves Sommier, Chef du département agriculture et pêche et Mme Emmanuèle Plas, Attachée parlementaire

ANNEXE N° 4 -

COMPTE RENDU DE L'AUDITION DE M. GUY LEGRAS, DIRECTEUR GÉNÉRAL DE L'AGRICULTURE DE LA COMMISSION EUROPÉENNE

LE MERCREDI 29 AVRIL 1998

Au cours d'une séance tenue dans l'après-midi, la commission a procédé, conjointement avec la délégation du Sénat pour l'Union Européenne, présidée par M. Jacques Genton, à l'audition de M. Guy Legras, directeur général de l'agriculture (DGVI) à la Commission Européenne, sur le projet de réforme de la politique agricole commune (PAC ).

M. Jean François-Poncet, président , après avoir rappelé le vif intérêt suscité, au Sénat, par les questions agricoles, a présenté M. Guy Legras, en insistant sur sa connaissance très approfondie des dossiers. A la Commission Européenne depuis 1985 -a-t-il précisé-, M. Guy Legras a connu les profondes mutations de l'agriculture communautaire, notamment avec la réforme de la PAC en 1992.

Puis, M. Jean François-Poncet, président, a fait état des vives inquiétudes que provoquait, en France, le projet de réforme en cause, tout en observant que la réforme de 1992, qui avait suscité bien des craintes, s'était finalement révélé favorable, dans l'ensemble, pour le pays. Les inquiétudes nées de la première réforme de la PAC en 1992, a-t-il fait remarquer, n'étaient en définitive pas réellement fondées puisque cette réforme a globalement favorisé la France.

Enfin, M. Jean François-Poncet, président, a relevé que parmi les raisons avancées pour justifier une nouvelle réforme, la reprise des négociations avec les Etats-Unis dans le cadre de l'Organisation mondiale du commerce (OMC) pourrait ne pas constituer une menace, dès lors qu'il semble acquis que l'administration américaine ne devrait pas obtenir l'autorisation du Congrès concernant la procédure dite du " fast-track ".

M. Jacques Genton, président de la délégation du Sénat pour l'Union Européenne , a réaffirmé la volonté du Sénat, et en particulier de la délégation, de réunir une information objective sur des sujets difficiles et d'apporter une contribution efficace à l'élaboration de la politique communautaire.

M. Guy Legras, directeur général de l'agriculture à la Commission Européenne , a salué la tenue d'un tel débat au Sénat sur la PAC, à la veille d'une réforme de grande ampleur qui engage l'avenir de toute l'agriculture Européenne, et pour laquelle un consensus entre tous les Etats membres paraît indispensable.

M. Guy Legras a ensuite passé en revue les différentes raisons qui motivent le projet de réforme en cours.

Au-delà du constat a priori satisfaisant qui peut être fait aujourd'hui de la situation de l'agriculture communautaire (évolution positive des revenus des agriculteurs, absence de crise grave sur les marchés, relative faiblesse des stocks, stabilisation de la dépense budgétaire), M. Guy Legras a présenté, tout d'abord, les raisons internes qui motivent une réforme de la PAC, et en particulier la question des stocks. En effet, des analyses portant sur l'évolution future des principaux marchés révèlent qu'à l'échéance 2000 ou 2002, sans réforme de la PAC, des stocks extrêmement coûteux pourraient faire leur apparition dans le secteur des céréales, de la viande bovine et même du lait.

M. Guy Legras a fait état d'une seconde raison interne, plus politique, relative à l'image de la PAC auprès des opinions publiques. Il a rappelé, à ce propos, que la politique commune représente environ la moitié du budget communautaire et que ces dépenses sont de plus en plus contestées, comme en témoignent les discussions et débats qui accompagnent le vote du budget du fonds Européen d'orientation et de garantie agricole (FEOGA).

Parmi les raisons internationales qui justifient une réforme de la PAC, M. Guy Legras a tout d'abord évoqué l'élargissement futur de l'Union Européenne à certains pays d'Europe centrale et orientale. Ce processus devrait avoir un impact certain sur la politique agricole commune puisqu'il concerne des pays où l'agriculture occupe une place économique et sociale majeure (la Pologne comptant autant d'agriculteurs que la France et l'Allemagne réunies) et dont les écarts de prix agricoles avec l'Union Européenne sont de l'ordre d'un tiers à la moitié selon les produits. M. Guy Legras a indiqué que deux pistes de rapprochement étaient envisageables : soit les prix agricoles de ces pays évoluent vers les prix Européens (dans le cadre d'une période de transition telle que l'ont connue l'Espagne ou la Grande Bretagne par exemple), ce qui constituerait une très forte incitation à la production ; soit l'écart de prix se réduit à la fois par la hausse des prix des nouveaux Etats membres et par la diminution des prix Européens, une solution que la Commission Européenne juge plus adaptée.

Les négociations sur le commerce international constituent, a-t-il souligné, une seconde raison d'ordre international à la réforme de la PAC. Il a précisé que ces négociations concernaient de façon croissante des accords de libre-échange signés avec différents pays, accordant notamment des concessions commerciales en matière agricole que l'on peut considérer comme excessives. Par ailleurs, il a noté que les négociations de l'OMC devraient reprendre en 1999, en dépit des difficultés que l'administration américaine semble rencontrer pour obtenir du Congrès l'accord sur une procédure de " fast track ", M. Guy Legras a estimé qu'une proposition de " fast track " limitée à l'agriculture pourrait aboutir et permettre de nouvelles négociations agricoles entre américains et Européens dans le cadre de l'OMC.

M. Guy Legras a rappelé le caractère global des réformes en cours, à la différence de celle de 1992 : en effet, l'Agenda 2000 regroupe, outre la réforme de la PAC, celle des fonds structurels et les perspectives budgétaires de l'Union pour 2000-2006. Il a estimé qu'une non-réforme de la PAC permettrait, certes, à l'Union Européenne de réaliser quelque 4 milliards annuels d'économies mais serait préjudiciable aux agriculteurs Européens.

Puis M. Guy Legras a présenté les trois différentes options pour une réforme de la PAC présentées au Conseil de Madrid de 1995. Le premier schéma, d'inspiration libérale, est d'ores et déjà écarté. Une seconde option " quantitative " s'inspire du système des quotas ; il a estimé que ses conséquences devaient être clairement exposées : cette option signifie, en effet, que le marché communautaire serait déconnecté des prix mondiaux et que l'Europe devrait renforcer ses frontières et renoncer à sa vocation exportatrice. M. Guy Legras a présenté une troisième voie qui a les faveurs de la Commission ; elle repose sur la recherche de la compétitivité de l'agriculture communautaire et passe par des baisses de prix en partie compensées pour les céréales, la viande bovine et le lait.

M. Guy Legras a expliqué qu'une partie, volontairement limitée, des sommes correspondant à la compensation de ces baisses de prix serait affectée aux Etats-membres, qui devraient les distribuer aux exploitants en respectant des critères communautaires prédéterminés afin d'éviter toute distorsion de concurrence. Afin de justifier ce nouveau système, il a avancé deux arguments : d'une part, tous les problèmes ne peuvent se régler à Bruxelles et une certaine subsidiarité est d'autant plus nécessaire que l'Union s'élargit à de nouveaux membres ; d'autre part, certains pays, dont la France, qui souhaitent, par exemple, privilégier l'élevage extensif par rapport à l'élevage intensif, ne le pourront que dans le cadre d'enveloppes nationales. Il ne s'agit toutefois pas d'une " renationalisation des aides " , a-t-il insisté, puisque des critères communautaires demeurent et que ces aides seront financées en totalité par le FEOGA-Garantie à l'exclusion de tout financement national.

Enfin, M. Guy Legras a évoqué la politique ambitieuse de développement rural qu'entend mettre en oeuvre la Commission, et dont il a présenté les trois caractéristiques principales : elle devrait être applicable à tout le territoire communautaire, elle serait financée par le FEOGA-Garantie -plus souple que le FEOGA-Orientation-, et elle devrait reposer sur une forte subsidiarité, puisque des programmes nationaux ou régionaux devraient être établis conformément à un règlement-cadre. M. Guy Legras s'est étonné du faible enthousiasme rencontré en France par ces propositions, qui constituent un élément important de la réforme.

M. Philippe François, président de la mission d'information sur la politique agricole commune , a souligné que les politiques de quotas, mises en oeuvre notamment dans les secteurs du lait et de la betterave, avaient donné des résultats satisfaisants. Il a demandé si un système similaire ne pourrait être envisagé dans le secteur de la viande bovine et des céréales.

Evoquant l'amélioration de l'image de l'agriculture, il a rappelé que la Commission Européenne proposait une baisse des prix visant à rendre les productions Européennes compétitives sur les marchés mondiaux, -ce débouché extérieur ne représentant pourtant que 10 % de la production-, cette baisse étant compensée par l'augmentation des soutiens directs aux agriculteurs ; il a douté qu'une telle augmentation améliore l'image de l'agriculture dans l'opinion publique.

En ce qui concerne les quotas, M. Guy Legras, directeur général de l'agriculture à la Commission Européenne, a précisé :

- que la Commission avait écarté l'option -certes possible- de la maîtrise quantitative de la production, qui conduit inévitablement à couper l'agriculture du marché mondial. En effet, l'instauration de quotas implique une protection forte à la frontière, qui ne peut être négociée avec les partenaires commerciaux de la Communauté qu'en contrepartie d'une importante baisse des subventions à l'exportation, ce qui éteint peu à peu le débouché extérieur pour l'agriculture, hypothéquant ainsi l'avenir de près d'un dixième de la production communautaire ;

- que la France n'avait pas intérêt, selon lui, à la mise en place d'un système de quotas sur les céréales et la viande bovine, puisque l'expérience prouve qu'un tel système s'accompagne de l'instauration d'un volume national de production sous quotas équivalant à la consommation de chaque pays. Or, la France exporte actuellement une partie importante de sa production dans d'autres Etats membres ; elle ne pourrait plus le faire dans un système de quotas.

A propos de la redistribution par les Etats membres de crédits de la politique agricole commune, M. Guy Legras a jugé que le financement intégral par le FEOGA-garantie de ces enveloppes empêchait tout risque de " renationalisation " de la PAC.

M. Marcel Deneux s'est déclaré sceptique quant à la pertinence d'un rejet, par la Commission Européenne, de toute politique de maîtrise quantitative de la production. Il a toutefois indiqué qu'il lui paraissait nécessaire d'engager la négociation à partir du projet actuellement proposé.

En ce qui concerne l'image de l'agriculture, il a souligné que l'augmentation proposée des aides ne serait pas forcément de nature à l'améliorer. Au sujet de la distribution nationale de certaines enveloppes budgétaires de la PAC, il s'est dit préoccupé par les éventuelles distorsions de concurrence entre régions ou Etats membres qui pourraient en découler.

M. Marcel Deneux a rappelé son attachement à la préférence communautaire et s'est dit étonné de ne pas voir figurer dans les propositions de la Commission l'objectif d'une amélioration de l'autosuffisance Européenne en matière de protéines végétales -oléagineux et protéagineux-. Il a évoqué le problème posé par l'importation dans la Communauté, à tarif préférentiel, de 74.000 tonnes de beurre en provenance de Nouvelle-Zélande.

Au sujet de la politique de développement rural, il a exprimé ses craintes de ne pas voir le monde rural bénéficier au premier chef de la politique d'aménagement du territoire de l'actuel gouvernement français. Enfin, évoquant le récent entretien de certains membres de la mission d'information sur l'avenir de la PAC avec M. Jacques Santer, président de la Commission Européenne, M. Marcel Deneux a fait part de ses doutes quant à la fermeté de l'intention de la Commission Européenne de ne pas entamer de négociations multilatérales dans le domaine agricole, si le président des Etats-Unis n'obtenait pas du Congrès l'autorisation d'utiliser la procédure de négociation dite " fast track ". M. Jean François-Poncet, président , a partagé ce point de vue, indiquant que lors d'un récent entretien avec le président de la commission de l'agriculture de la Chambre des représentants américaine, celui-ci lui avait dit son souhait de voir s'engager des négociations, même en cas de refus du " fast track " de la part du Congrès.

M. Jean-Paul Emorine , constatant que l'agriculture représentait près de 50 % du budget Européen, s'est demandé si la volonté d'une compensation de la baisse des prix exprimée dans le projet de réforme de la PAC était compatible avec le financement du futur élargissement de l'Union Européenne aux pays d'Europe centrale et orientale. Revenant sur l'élevage allaitant, il a fait valoir le sentiment de beaucoup d'éleveurs d'une possible maîtrise de cette production. En ce qui concerne plus particulièrement les différentes primes affectées à cette activité (prime à la vache allaitante, prime spéciale au bovin mâle...), il a souhaité qu'une simplification soit opérée, sur la base d'une centralisation des demandes autour du livre des bovins, au lieu des quatre ou cinq imprimés administratifs actuellement nécessaires pour les demandes d'aide.

S'agissant des futures négociations multilatérales, M. Guy Legras a considéré, à titre personnel, qu'il serait " suicidaire " pour la communauté Européenne d'entamer des négociations en l'absence de mise en place du " fast track " américain. Il a toutefois estimé qu'en dépit des difficultés actuelles du président des Etats-Unis sur ce point, un arrangement pourrait être trouvé avec le Congrès autour d'un " fast track " recentré sur les sujets strictement agricoles.

Revenant à la question des éventuelles distorsions de concurrence entre les Etats membres, potentiellement induites par la redistribution nationale de certaines enveloppes communautaires, il a fait valoir que le système français de distribution mis en oeuvre pour les aides octroyées à la suite de la crise de l'encéphalopathie spongiforme bovine s'était révélé tout à fait efficace et que la France n'avait pas à craindre d'être moins performante que ses partenaires Européens sur ce sujet.

Abordant la question de l'image de la PAC, il a souligné que la proposition d'" Agenda 2000 " incluait des mesures environnementales, une politique de développement rural et un plafonnement des aides susceptible d'en améliorer la perception auprès du grand public.

Evoquant le mécanisme de fonctionnement de la future politique de développement rural, M. Guy Legras a précisé que des programmes, sur sept ans, présentés à la Commission par des Etats ou des régions, se verraient allouer un financement Européen.

Répondant à la question posée sur les oléagineux, il a indiqué que ce sujet serait sans doute abordé dans le cadre de la négociation à venir avec les Etats membres sur la réforme de la PAC proposée par la Commission.

En ce qui concerne la baisse des prix proposée par " Agenda 2000 ", il a indiqué qu'il ne s'agissait pas d'une révolution dans le secteur céréalier, mais plutôt d'une poursuite de la réforme engagée en 1992, permettant à la Communauté d'être compétitive sur le marché mondial. Pour la viande bovine, il a jugé qu'en l'absence de baisse des prix, la viande blanche se verrait conférer un très fort avantage relatif par rapport à la viande bovine. Enfin, pour le lait, la Commission a jugé qu'il fallait entamer une réforme, même si celle-ci s'avérait, en effet, moins immédiatement nécessaire que pour les autres secteurs.

Sur la question du troupeau bovin allaitant, M. Guy Legras a souligné que la commission proposait un triplement de la prime dédiée à ce secteur, encourageant ainsi l'élevage extensif, pratiqué notamment dans certaines régions françaises.

M. Daniel Hoeffel a interrogé le directeur général sur le bilan de l'utilisation de l'objectif 5b en termes d'efficacité des procédures de distribution et de pertinence de l'utilisation de ces crédits.

M. Christian de la Malène , revenant sur la proposition communautaire d'une baisse des prix qui ne serait que partiellement compensée, s'est interrogé sur l'orientation que cette option donnerait à l'agriculture Européenne. Il a souligné qu'un des défauts de la PAC avait été de permettre à chacun de développer la production qu'il souhaitait, sans grande rationalité.

Mme Janine Bardou a ensuite abordé le sujet de la politique de la montagne, dont elle a regretté qu'elle ne soit pas assez présente dans les propositions agricoles communautaires. Elle a déploré que la spécificité de ces zones ne soit pas reconnue. Elle a estimé qu'une véritable politique de la montagne devrait être mise en place, indépendamment des actions décidées pour l'ensemble des zones défavorisées.

M. Guy Legras a indiqué, en ce qui concerne l'objectif 5b, que " le rapport sur la cohésion ", présenté récemment par la Commission Européenne, avait montré que l'utilisation de ces fonds communautaires avait contribué à créer 500.000 emplois, et que l'évaluation programme par programme des crédits de cet objectif était actuellement en cours à la Commission. S'agissant de la politique de développement rural proposée par " Agenda 2000 ", elle ne sera plus abondée, comme c'était le cas pour l'objectif 5b, par le FEDER, mais par le FEOGA-garantie. Faisant valoir que dans l'optique de la Commission, les crédits dévolus au développement rural avaient vocation à s'accroître, il a estimé que la réforme proposée serait bénéfique et permettrait de retrouver une plus grande souplesse dans l'utilisation des fonds structurels.

En ce qui concerne la baisse des prix, il a souligné que la proposition actuelle de la Commission différait de la réforme mise en oeuvre en 1992, puisque la baisse des prix s'était accompagnée à cette époque d'un gel des terres qui n'est plus envisagé actuellement. Au contraire, a-t-il indiqué, la réforme actuelle vise à développer les exportations Européennes sur le marché mondial, certaines estimations américaines des conséquences d'" Agenda 2000 " montrant d'ailleurs que, dans cette hypothèse, la Communauté serait dans dix ans le premier exportateur mondial de blé.

A propos de la nouvelle orientation, plus axée sur le marché, de la politique agricole commune, il a considéré qu'il s'agissait d'un retour à un fondement du marché commun : la spécialisation.

S'agissant de la politique de la montagne, il a fait valoir que le commissaire Européen chargé de l'agriculture y était très attentif, et que dans " Agenda 2000 ", la Commission Européenne proposait une augmentation de 2 % des quotas laitiers, réservée pour moitié aux zones de montagne, ce qui représentait pour ces zones un accroissement de 10 % de leur production laitière.

M. Louis Althapé a rappelé les difficultés qu'il rencontrait, en tant que président de l'association Européenne des élus de la montagne, pour faire reconnaître au niveau communautaire la spécificité de l'agriculture de montagne, le terme de " montagne " n'apparaissant même pas dans les propositions relatives au futur objectif 2.

M. Charles Revet , soulignant le rôle essentiel de l'agriculture et de l'industrie agroalimentaire dans l'économie française, et notamment dans sa balance commerciale, s'est interrogé sur l'opportunité d'une limitation de la production. Revenant sur l'élargissement futur de l'Union Européenne aux pays d'Europe centrale, il a interrogé le directeur général sur la possibilité de financer cet élargissement et de compenser en même temps la perte de revenus liée à la baisse des prix pour les agriculteurs Européens. Evoquant l'engouement des consommateurs pour les produits naturels et les productions de qualité, il a souhaité connaître l'avenir réservé par la Commission à ce type de produits.

M. Alain Pluchet a émis des réserves sur les prévisions de reconstitution, dans un futur proche, de stocks de céréales en Europe, indiquant que la consommation mondiale de céréales avait atteint le volume record de 600 millions de tonnes pour la première fois en 1997, malgré des prévisions plus pessimistes. Il a ensuite souhaité une meilleure adéquation entre le montant de l'aide compensatoire alloué aux agriculteurs Européens et le niveau réel des prix mondiaux, regrettant qu'il n'ait pas été tenu compte de ces derniers pour fixer l'aide en cause.

A ce sujet, M. Jean François-Poncet, président , a rappelé que les propositions de la Commission ne prévoyaient qu'une compensation partielle des baisses des prix devant intervenir, contrairement à la réforme de 1992.

M. Hilaire Flandre s'est inscrit en faux contre la vision optimiste d'une réussite totale de la réforme de la PAC de 1992, cette dernière ayant en réalité entraîné une certaine réduction du nombre d'agriculteurs ainsi que des pertes de revenus.

Revenant sur l'argument d'une nécessité de la réforme de la PAC en vue d'utiliser les crédits que la Commission était actuellement prête à consentir pour assurer la bonne réalisation de cette réforme, il a tenu à rappeler qu'au-delà des crédits budgétaires, le marché était, lui aussi, à même de rémunérer l'agriculture. Abordant le sujet des produits de substitution des céréales pour l'alimentation animale, il s'est interrogé sur l'opportunité du maintien d'un régime spécifique -qu'il a jugé excessivement favorable- pour certains pays tiers, dont les Etats-Unis. Evoquant enfin le système Européen de soutien du revenu agricole, il a souhaité une simplification des aides actuelles. A cet égard, l'instauration d'une prime unique à l'hectare remplaçant les divers systèmes en vigueur lui est apparue plus compréhensible et plus adaptée à la nécessaire rémunération de la fonction d'aménagement du territoire de l'agriculture.

Mme Marie-Claude Beaudeau a interrogé le directeur général sur la formation des prix mondiaux agricoles, sur l'existence d'éventuelles études comparatives des différents systèmes mondiaux de soutien à l'agriculture, ainsi que sur le nombre d'exploitations Européennes menacées de disparition.

En réponse à ces questions, M. Guy Legras a indiqué que :

- la Commission Européenne ne cherche en aucun cas à limiter la production agricole. Elle est au contraire décidée à faire le pari d'une croissance des marchés mondiaux et à en saisir l'opportunité. Cette orientation est très différente de celle retenue les années passées ;

- l'élargissement de l'Union Européenne ne devrait pas s'accompagner d'un versement des aides compensatoires aux nouveaux adhérents, puisque ces derniers n'auront pas eu à subir, -n'étant pas encore partie prenante à la PAC-, la baisse des prix proposée par " Agenda 2000 ". En conséquence, le coût de cet élargissement n'hypothéquera pas le versement des aides compensatoires ;

- pour les perspectives de reconstitution de stocks de céréales en Europe, les estimations d'une tendance actuelle à l'accroissement de la production ne sont pas, dans l'ensemble, contestées. La réforme de la PAC proposée par la Commission préserve, en théorie, l'outil de maîtrise de l'offre qu'est la jachère, même si le taux proposé de gel obligatoire des terres est nul ;

- il n'est pas possible techniquement d'ajuster finement le montant de l'aide compensatrice à la baisse des prix au niveau réel des cours mondiaux. En effet, il existe des écarts de prix pour un même produit, sur les différents marchés, alors que le niveau d'aide est identique dans toute la Communauté ;

- le régime d'importation du beurre néo-zélandais a été défini par le traité d'adhésion de la Grande-Bretagne à la Communauté et figure aux accords du GATT ; la marge de manoeuvre en la matière est donc réduite ;

- la question des produits de substitution des céréales a déjà été l'objet de vives discussions avec les partenaires commerciaux de l'Europe, qui n'ont pu aboutir ;

- le mécanisme de fixation du " prix mondial " varie en fonction des productions : pour les céréales, le prix mondial est celui qui est fixé sur le marché de Chicago ou de Kansas City ; la réalité est différente pour le lait et la viande. Pour le calcul des restitutions à l'exportation, dans le secteur de la viande, par exemple, la Commission se base sur le prix américain ;

- sur la diminution du nombre des exploitations agricoles en Europe, la Commission dispose des chiffres de l'Office statistique Européen, qui montrent un ralentissement de ce phénomène depuis la réforme de 1992 ; toutefois, les informations apportées par certains Etats membres contredisant cette analyse, ces chiffres sont actuellement en cours de vérification. La politique de développement rural proposée par la Commission vise à infléchir cette tendance.

M. Désiré Debavelaere a souligné les faiblesses de la politique Européenne d'exportation des céréales menée l'année précédente, estimant que si la variable d'ajustement des erreurs de commercialisation était le gel des terres, la sanction frappait alors d'autres personnes que les responsables des décisions incriminées.

Evoquant la gestion du marché du sucre par le fonds d'intervention et de régularisation du marché du sucre (FIRS), il a souhaité qu'un système équivalent soit instauré pour les céréales.

Enfin, il s'est interrogé sur l'adhésion que recevait de la part des Etats membres la volonté exportatrice de l'agriculture Européenne.

M. Marcel Deneux a évoqué le souhait allemand de modérer la contribution de ce pays au budget communautaire.

M. Philippe François a considéré que le gouvernement américain octroyait une subvention -certes indirecte- à l'agriculture par le biais de crédits importants alloués à l'aide alimentaire intérieure. Il a décrit le système, en vigueur outre-Atlantique, d'une assurance du revenu agricole contractée auprès d'une compagnie privée d'assurance -financée partiellement par l'Etat- permettant une indemnisation, en deçà d'un certain prix de vente.

M. Guy Legras a indiqué que  pour la gestion des exportations céréalières communautaires, la campagne passée avait été difficile, en particulier pour l'orge. S'agissant du blé fourrager, du maïs et de l'orge, a-t-il ajouté, les pays d'ex-Europe de l'Est ont perturbé les cours du marché des céréales par des ventes à très bas prix.

Il a affirmé que la vocation exportatrice de l'Europe était un axe central des propositions actuelles de la Commission.

Estimant que la question de la contribution allemande au budget communautaire (qui atteint 30 % du total) ne pourrait être éludée trop longtemps, il a souhaité qu'elle soit abordée dans le cadre de négociations budgétaires globales et non uniquement dans le cadre des négociations agricoles.

Il a considéré que le système décrit d'assurance du revenu agricole, d'inspiration canadienne, relevait d'une idée à approfondir, à la fois peu coûteuse et compatible avec les accords du GATT. Toutefois, elle ne semble pas encore bien acceptée du monde agricole.

Revenant sur la question de la contribution allemande, M. Jean François-Poncet, président , a indiqué avoir participé à des entretiens récents, en Allemagne, montrant qu'une prise de conscience s'amorçait dans ce pays quant à l'impossibilité d'aboutir à la fois à l'élargissement de l'Europe, souhaité outre-Rhin, au maintien d'une limitation des ressources communautaires à 1,27 % du produit intérieur brut Européen, et à une diminution de la participation allemande à ce budget.

Enfin, il a estimé qu'une généralisation du système des quotas soulèverait de réelles difficultés pour la politique agricole commune.

ANNEXE N° 5 -


COMPTE RENDU DE L'AUDITION DE
M. LOUIS LE PENSEC, MINSITRE DE L'AGRICULTURE ET DE LA PÊCHE

LE JEUDI 14 MAI 1998

Lors de sa réunion du jeudi 14 mai 1998, la commission a procédé à l'audition de M. Louis Le Pensec, ministre de l'agriculture et de la pêche sur la réforme de la politique agricole commune

Abordant la réforme de la politique agricole commune (PAC), M. Jean François-Poncet, président, s'est inquiété de la concordance des échéances respectives du vote du projet de loi d'orientation agricole et de l'adoption de la réforme de la PAC. Il s'est également demandé s'il était pertinent d'ouvrir des négociations dans le cadre de l'Organisation mondiale du commerce (OMC) dans la mesure où le Congrès n'avait pas voté la procédure dite du " fast-track ". Par ailleurs, les conséquences financières de l'élargissement de l'Union Européenne aux premiers pays d'Europe centrale et orientale ne devant vraisemblablement pas intervenir avant 2005, il a fait valoir qu'il ne semblait pas nécessaire de réformer la PAC dans la précipitation.

M. Jean François-Poncet, président , a également tenu à réaffirmer son attachement à la vocation exportatrice de la France en matière agricole. Il s'est ému de l'attitude de la France qui, dans le processus de réforme de la PAC, ne semblait pas proposer de projet alternatif, alors qu'elle avait été l'instigatrice de la mise en place de la PAC à la fin des années 50.

M. Louis Le Pensec, ministre de l'agriculture et de la pêche , a présenté la position du Gouvernement sur ce dossier et l'état de la négociation après le Conseil agricole du 31 mars et avant celui des 25 et 26 mai. Il a souligné sa volonté d'associer la représentation parlementaire à la réflexion sur un sujet d'une telle importance.

Estimant qu'aucune décision majeure ne devrait intervenir avant la fin de l'année 1998, le ministre a affirmé que, d'ici là, il s'emploierait à convaincre nos partenaires du bien-fondé des propositions françaises.

M. Louis Le Pensec, ministre de l'agriculture et de la pêche, a rappelé que la position française, présentée à Bruxelles le 31 mars dernier, était celle du Premier ministre et du Président de la République. Il a affirmé que cette position visait à préserver la puissance agricole de la France et les intérêts de ses agriculteurs. Selon lui, les conséquences prévisibles de la nouvelle PAC, telle que proposée par la Commission (notamment la baisse des revenus des agriculteurs, la réduction des emplois dans l'agriculture et l'augmentation de la part des aides dans le revenu des agriculteurs), étaient inacceptables en l'état.

Le ministre a considéré que la compensation de la baisse des prix garantis par des aides accrues, prévue par la Commission, constituait un " marché de dupes ", la pérennité de ces aides n'étant pas assurée. Il a ainsi rappelé que trois facteurs contribuaient à la faible légitimité de ce mécanisme d'aides liées à la production : le scepticisme de l'opinion à leur égard, les contraintes budgétaires croissantes et la perspective des négociations commerciales internationales qui débuteront en l'an 2000 dans le cadre de l'OMC.

Le ministre a également souligné que les Etats-Unis avaient commencé à transférer une partie de leurs aides de la " boîte bleue " vers la " boîte verte ", regroupant les soutiens découplés de la production, de sorte qu'il importait, selon lui, que l'Union Européenne engage, de la même façon, un découplage progressif des aides par rapport à la production, afin de se trouver dans une situation de négociation plus favorable face aux Américains.

M. Louis Le Pensec, ministre de l'agriculture et de la pêche , a fait valoir qu'un tel découplage permettrait de soutenir toutes les activités des agriculteurs, non seulement celle relative à la production mais aussi celles touchant à la préservation de l'environnement, à l'occupation de l'espace rural et à la qualité des produits. Dans cette perspective, il a jugé nécessaire de prendre en considération la question du financement de la politique rurale communautaire et d'être particulièrement attentif aux critères d'application structurels. Il a considéré que le découplage des aides qu'il préconisait, assorti de garde-fous visant à éviter les distorsions de concurrence et toute atteinte à l'unité de la PAC, devrait permettre de conférer à celle-ci plus de flexibilité, tout en écartant le risque d'une renationalisation.

S'agissant de la diminution des prix garantis, le ministre a souligné que l'ajustement du niveau des prix ne devait se faire que là où cela était souhaitable, par exemple pour le blé.

Abordant la question de la réforme des organisations communes de marché méditerranéennes -principalement l'huile d'olive et le vin-, il a réaffirmé sa détermination à défendre les intérêts des agriculteurs.

M. Louis Le Pensec, ministre de l'agriculture et de la pêche , a rappelé les autres dossiers qui, avec la réforme de la PAC, constituent l'Agenda 2000 :

- la réforme des fonds structurels ;

- les perspectives financières de l'Union Européenne ; il a, à cet égard, rappelé son attachement à la préservation de la ligne directrice agricole ;

- la réforme institutionnelle, qui conditionne le bon fonctionnement de l'Union.

En réponse aux préoccupations de M. Jean François-Poncet, président, M. Louis Le Pensec, ministre de l'agriculture et de la pêche , a indiqué que le projet de loi d'orientation agricole, actuellement devant le Conseil économique et social, devrait être présenté en Conseil des ministres à la mi-juin et faire donc l'objet d'un examen par le Parlement à la session parlementaire d'automne. Il a estimé que les positions du Gouvernement concernant le projet de loi d'orientation agricole et la réforme de la PAC étaient concordantes : à titre d'exemple, le contrat territorial d'exploitation pourrait s'inscrire dans la réforme de la PAC, grâce au mécanisme de la modulation des aides. A cet égard, il a souligné le rôle moteur joué par la France dans la définition d'une nouvelle politique agricole, les autres Etats membres ayant manifesté un grand intérêt, par exemple, pour le contrat territorial d'exploitation.

A propos de la vocation exportatrice de la France, M. Louis Le Pensec, ministre de l'agriculture et de la pêche , a rappelé que si la France avait effectivement une vocation à exporter sur les marchés extérieurs, une même logique d'alignement des prix garantis sur les prix mondiaux n'était pas applicable à tous les produits. Il a ajouté que la France devait se tourner vers des produits à plus forte valeur ajoutée et ne pas se contenter de produire des matières premières à bas prix. Sur la question de l'élargissement, il a estimé, enfin, qu'il fallait que la Commission évalue le coût de l'élargissement et qu'elle ne remette pas en cause la ligne directrice agricole.

Un large débat s'est alors instauré.

M. Jean François-Poncet, président , a estimé que s'il convenait de se préparer aux futures négociations commerciales internationales, notamment au moyen d'une intégration accrue des aides communautaires dans la " boîte verte " de l'organisation mondiale du commerce (OMC), à son sens, l'Europe ne devait pas entamer de négociations tant que le Président américain n'aurait pas obtenu du Congrès l'autorisation d'utiliser la procédure du " fast track ", qui exclut la possibilité pour le Parlement américain de modifier l'accord final au moment de sa ratification.

Puis, faisant état de ce qu'il avait constaté " sur le terrain ", il a déploré la rigueur excessive et le pointillisme avec lesquels les administrations françaises, en particulier celle des finances, appliquaient les prescriptions Européennes. Il a opposé à cette rigueur -très mal ressentie, à juste titre, par les agriculteurs- à la souplesse dont faisaient montre, en la matière, les administrations d'autres Etats membres.

M. Philippe François , président de la mission d'information sur l'avenir de la politique agricole commune (PAC), a d'abord rappelé que les réflexions de la mission portaient essentiellement sur la politique agricole commune, sans interférer avec la problématique Européenne.

Évoquant les récents déplacements dans des pays étrangers de la mission sénatoriale, M. Philippe François a fait état des interrogations qui lui paraissaient s'exprimer quant à l'opportunité d'une modification de la PAC avant la réouverture du cycle de négociations agricoles internationales. Il s'est inquiété de ce que deux tendances contradictoires semblaient se manifester en Allemagne : l'une, incarnée par le ministère fédéral de l'agriculture, étant résolument tournée vers la construction Européenne, l'autre -incarnée par d'autres ministères- étant plutôt en faveur d'un rapprochement avec les Etats-Unis. Il a, enfin, exprimé ses inquiétudes quant à la proposition Européenne d'un accroissement de la subsidiarité en matière agricole, rappelant que la PAC avait été instituée autour des principes de préférence communautaire et de gestion communautaire, et qu'une décentralisation trop poussée de sa mise en oeuvre risquait, à son sens, de se traduire par une " renationalisation " de cette politique commune, qui remettrait ainsi en cause un des pivots essentiels de la construction communautaire.

M. Marcel Deneux , revenant sur la perspective de la discussion prochaine du projet de loi d'orientation agricole, a souhaité que ce texte soit adopté rapidement, afin qu'il consolide la position française lors des négociations communautaires à venir. Il a fait part de ses doutes quant à l'urgence d'une réforme de la PAC, l'argument de l'élargissement aux pays d'Europe centrale et orientale ne semblant pas suffisant pour la motiver dans l'immédiat. Abordant le problème de la dépendance de l'Union Européenne en matière de protéines végétales, il a jugé qu'" Agenda 2000 " ne proposait pas de solution remédiant au déficit protéique communautaire. Il a ensuite souhaité que soient remis en cause certains régimes d'importation, à son sens excessivement favorables, accordés à des pays-tiers, comme par exemple le contingent de 74.000 tonnes de beurre en faveur de la Nouvelle Zélande.

Estimant que le Gouvernement français avait récemment donné l'impression d'être opposé à l'ensemble des propositions communautaires, M. Marcel Deneux a souhaité que cette position évolue dans un sens plus constructif. Au sujet du risque d'une " renationalisation " de la PAC, il a craint que, les Allemands n'acceptant plus de maintenir leur contribution au budget communautaire au niveau actuel, la latitude accrue accordée aux Etats ne soit les prémisses d'un démantèlement futur de la PAC.

M. Marcel Deneux a ensuite souhaité que la politique agricole commune soit porteuse d'un véritable projet pour l'agriculture. Dans la perspective des futures négociations à l'organisation mondiale du commerce (OMC), il a prôné une attitude Européenne plus offensive qu'à l'accoutumée. Il a constaté que les consommateurs allemands consacraient 18 % de leur revenu à la consommation alimentaire, contre 16 % en France, cette différence démontrant, à son sens, l'existence d'une marge de manoeuvre pour l'agriculture.

Abordant le sujet du plafonnement des aides, M. Marcel Deneux a estimé que les aspects fiscaux devaient être intégrés au projet de loi d'orientation agricole. Il a rappelé que certaines distorsions fiscales persistaient, évoquant, par exemple, la situation des agriculteurs allemands imposés sous le régime du forfait, à l'origine de 60 % de la production agricole allemande, exonérés de la rétrocession de la taxe sur la valeur ajoutée sur les produits agricoles.

Au sujet de la diminution des prix proposée pour le blé, il a jugé que son principal intérêt résidait dans ses conséquences, à la baisse, sur le coût de l'alimentation du bétail, plus que dans les perspectives d'exportation accrues qu'elle offrait. Il a considéré que la réduction du prix de la viande poserait des problèmes importants et il a souhaité que le ministre aborde ce sujet de façon plus approfondie.

M. Jean-Paul Emorine a tout d'abord souligné que si des désaccords importants avaient été exprimés contre les propositions de la Commission Européenne, aucune alternative n'avait été réellement envisagée à la baisse des prix. Il a douté de la pérennité du financement des actuelles propositions de réforme de la politique agricole commune.

Abordant le sujet des primes au secteur de la viande bovine, il a souhaité qu'au lieu des différents dispositifs actuels (prime au maintien du troupeau allaitant, prime spéciale aux bovins mâles..) soit mis en place un système unitaire, indexé sur l'unité de gros bétail, évitant ainsi la concurrence entre les différentes filières bovines. Il a exprimé son souci d'une maîtrise accrue de la production de viande bovine, dont il a considéré qu'elle ne s'opposerait pas à la volonté exportatrice Européenne, cette production étant destinée, dans sa très grande majorité, à la consommation intérieure.

En ce qui concerne les préretraites, il a souhaité que le projet de loi d'orientation agricole permette d'en faire un véritable outil au service de l'installation des jeunes, constatant que l'application du système de préretraites actuel, financé en partie par l'Europe, avait conduit à la disparition de nombre d'exploitations.

Mme Janine Bardou a, ensuite, fait part de ses préoccupations quant aux conséquences négatives que pourraient avoir, sur les zones de montagne, les propositions d'" Agenda 2000 ". Elle a estimé que l'intégration des zones de montagne dans la catégorie plus vaste des zones défavorisées revenait à leur banalisation. Elle a demandé au ministre quelles mesures le Gouvernement comptait prendre pour reconnaître les spécificités des zones de montagne, qui subissaient des handicaps physiques indéniables et qui devaient à ce titre être reconnues comme zones d'intérêt communautaire. Estimant que les propositions communautaires d'une modulation nationale de l'octroi des aides étaient la seule marge de manoeuvre pour une action en faveur de la montagne, elle a interrogé le ministre sur la façon dont le Gouvernement entendait utiliser cette marge.

En réponse aux différents orateurs, M. Louis Le Pensec, ministre de l'agriculture et de la pêche , a tout d'abord souligné l'attention qu'il porterait aux conclusions des travaux de la mission d'information sur l'avenir de la PAC, estimant indispensable l'enrichissement mutuel des points de vue sur cette question, dont il a rappelé qu'elle faisait par ailleurs l'objet d'une concertation étroite avec les organisations professionnelles, systématiquement consultées avant chaque Conseil des ministres Européen.

Le ministre a affirmé que la PAC était la première politique commune Européenne et qu'elle devait le demeurer. Il a refusé toute " renationalisation ", mais il a souhaité néanmoins l'exercice d'une certaine subsidiarité, thème central de la récente rencontre franco-allemande d'Avignon, qui serait également abordé au prochain sommet Européen de Cardiff. Il a rappelé que la subsidiarité était déjà à l'oeuvre au sein de la politique agricole commune, et que la perspective d'élargissement ne faisait qu'accroître ce besoin de flexibilité. Il s'est toutefois déclaré soucieux d'éviter l'écueil d'un basculement de la PAC dans une logique de nationalisation, considérant qu'il fallait, en la matière, se montrer vigilant.

Sur la position allemande, M. Louis Le Pensec, ministre de l'agriculture et de la pêche , a estimé que, contrairement à la France, dont la position communautaire faisait, au préalable, l'objet d'un arbitrage au sein du comité interministériel pour les questions de coopération économique Européenne, le Gouvernement fédéral ne procédait pas à une telle harmonisation préalable des positions des différents ministères, qui pouvaient dès lors différer, comme c'était le cas pour la PAC.

Le ministre a affirmé que la coopération franco-allemande était une priorité pour la construction Européenne. Il a souhaité qu'elle se développe, indiquant qu'à cet effet avaient été mis en place des groupes de travail bilatéraux, chargés d'élaborer une position commune pour la future négociation.

Répondant à la question posée sur l'absence de volet fiscal du projet de loi d'orientation agricole, M. Louis Le Pensec, ministre de l'agriculture et de la pêche, a souhaité que cette question soit abordée dans le cadre de textes ultérieurs au projet de loi d'orientation agricole.

Quant au calendrier de la négociation de la PAC, le ministre a affirmé qu'il n'avait en aucun cas l'intention de négocier vite, mais qu'il comptait bien, au contraire, consacrer à ces importantes discussions le temps qui leur était nécessaire. Sur l'aspect du financement du budget communautaire agricole, il a considéré qu'une discipline budgétaire visant à respecter le cadre fixé par la ligne directrice agricole était le moyen le plus adapté de répondre aux inquiétudes allemandes, l'écrêtement des soldes nets des contributions budgétaires des différents pays étant à son sens inacceptable.

M. Louis Le Pensec, ministre de l'agriculture et de la pêche , a affirmé qu'une solution devait être trouvée pour le secteur des oléo-protéagineux et qu'il s'agissait là d'un point essentiel de la position française. A ce sujet, il a jugé que l'attitude du Gouvernement n'était pas seulement négative puisque, s'il s'était attaché à rappeler, dans un premier temps, le caractère inacceptable de certaines propositions de la Commission, il avait ensuite tenu à apporter une contribution plus positive à l'avancée du débat.

Le ministre a ensuite répondu aux questions relatives à l'élevage bovin, en estimant que le Conseil informel de New Castle, consacré, notamment, à ce sujet, n'avait pas permis d'avancée significative. Il a rappelé son opposition à la baisse proposée des prix de 30 %. Il a, en outre, souhaité que les effets de la baisse du prix des céréales, améliorant la compétitivité des viandes blanches par rapport aux viandes rouges, soient pris en compte. Il a jugé que la possibilité d'une intervention devait être maintenue, permettant une régulation du marché par un dispositif de contrôle de l'offre. Il a, ensuite, regretté l'abandon de l'incitation à l'extensification des élevages, la revalorisation de la prime spéciale aux bovins mâles étant supérieure à celle de la prime au maintien du troupeau de vaches allaitantes. Il a, enfin, estimé que la proposition de la Commission d'une modulation nationale devait être étudiée avec beaucoup d'attention. Il a souhaité une meilleure prise en compte de la nécessité d'aménager le territoire et de développer les productions de qualité.

Répondant à la question posée sur les préretraites, il a confirmé que la loi d'orientation agricole s'attacherait à mettre en place un dispositif favorisant l'installation des jeunes.

Sur la politique de la montagne, M. Louis Le Pensec, ministre de l'agriculture et de la pêche , rappelant qu'un grand débat sur ce thème avait eu lieu à l'occasion du salon de l'agriculture, a indiqué que la France demandait à ce qu'elle soit davantage prise en compte dans le cadre du nouvel objectif 2 des fonds structurels, autour de la politique de développement rural, des indemnités compensatrices des handicaps naturels et de la modulation des aides. Il a précisé que la politique de la montagne serait une orientation forte du futur projet de loi d'orientation agricole, les services du ministère de l'agriculture s'efforçant de trouver des solutions techniques pour que la modulation proposée par la Commission au titre de la subsidiarité réponde aux attentes du monde agricole. Il a déclaré apprécier l'intérêt que portait la commission des affaires économiques du Sénat à ce thème, jugeant que les avis et contributions extérieurs lui seraient utiles.

Évoquant l'avant-projet de loi d'aménagement du territoire, actuellement soumis par le ministère qui était chargé de sa rédaction à la concertation interministérielle, M. Jean François-Poncet, président , a fait part au ministre des vives inquiétudes que lui inspirait cet avant-projet.

M. Louis Le Pensec, ministre de l'agriculture et de la pêche , a répondu qu'il ne s'agissait encore que d'une phase préalable de consultation, au cours de laquelle il allait personnellement veiller à une meilleure prise en compte de la ruralité.

ANNEXE N° 6 -

PROGRAMME DES DÉPLACEMENTS EFFECTUÉS PAR LE PRÉSIDENT ET LES RAPPORTEURS
DE LA MISSION D'INFORMATION

I - DÉPLACEMENTS À L'ÉTRANGER

A. ETATS-UNIS

1. Entretiens avec les représentants français et Européens aux Etats-Unis

Représentants de l'administration française :

- Son Excellence M. François Bujon de l'Estang, ambassadeur de France aux Etats-Unis ;

- M. Jean-François Boittin, ministre conseiller pour les affaires économiques et commerciales ;

- M. Jean-Christophe Paille, conseiller agricole ;

- M. Jean-Michel Poirson, adjoint du conseiller agricole.

Représentant de l'Union Européenne :

- Son Excellence M. Hugo Pamen, représentant de la Commission Européenne aux Etats-Unis

2. Rencontres avec des représentants américains politiques, administratifs et professionnels agricoles

Élaboration de la politique agricole américaine, les acteurs et forces en présence avec les World Perspectives Inc.

- Mme Carole L. Brookins, président and Chief Executive Officer ;

- M. Gary R. Blumenthal, Executive Vice-President and Chief Operating Officer ;

- M. Gregg Doud, vice-président, information services.

Le point de vue des exploitants agricoles selon l'American Farm Bureau Federation

M. Richard Newpher, directeur exécutif

Entretien avec M. le sénateur Pat Roberts (Republican-Kansas), Membre de la commission de l'agriculture.

JEUDI 2 AVRIL

Le " Fédéral Agriculture Improvement and Refom Act of 1996 " (" FAIR ACT ") - La politique agricole américaine à l'international - les nouveaux moyens de soutien des revenus agricoles au U.S. Department of Agriculture

- M. James W. Schroeder, Sous-secrétaire Adjoint pour les programmes Agricoles et les Relations Internationales à l'USDA,

- M. Joseph W. Glauber, Deputy Chief Economist

- M. Paul Drazek, Conseiller spécial du Secrétaire de l'Agriculture pour les questions Internationales et Multilatérales

- M. Jeff Wiggins, Bureau des Négociations Multilatérales, Foreign Agricultural Service

- M. Mark Mulugeta, Risk Management Agency

Le prochain cycle de négociations multilatérales agricoles, le dialogue transatlantique au U.S. Trade Representative

- M. Jim Murphy, Assistant USTR pour l'Europe

VENDREDI 3 AVRIL

Historique et avenir de la politique agricole américaine au Congressional Research Service (Département de recherche du Congrès)

- M. Charles Hanrahan, Senior Specialist in Agricultural Policy et ses collaborateurs

Entretien avec M. le Sénateur Richard G. Lugar (Républicain-Indiana), Président de la Commission de l'Agriculture du Sénat.

B. ITALIE

Le déplacement à Rome a été effectué les 9 et 10 avril 1998.

1. Entretiens à l'ambassade de France à Rome

- Son Excellence M. Jean-Bernard Mérimée, Ambassadeur de France en Italie,

- M. René Ghesquière, Ministre Conseiller pour les affaires économiques et commerciales,

- M. Laboureix, Ministre Conseiller pour les Affaires financières,

- Mme Marie Guittard, Attachée agricole,

- M. Recalde, adjoint à l'attachée agricole.

2. Rencontres avec les représentants du gouvernement italien

- M. Michele Pinto, Ministre des politiques agricoles

- M. Strarace, Conseiller diplomatique au Cabinet de M. Michele Pinto,

- M. de Castro, Conseiller du Président du Conseil, M. Romano Prodi.

- M. Possagno, Dirigeant supérieur au Ministère des politiques agricoles, Direction générale des politiques communautaires et internationales.

- M. Cesaretti, Commissaire de l'Institut pour l'étude, la recherche et l'information sur le marché agricole.

3. Rencontres avec les représentants des organisations professionnelles

- M. Ettorre Pedroni, vice-président, MM. Maurizio Reale et Paolo Falcioni, responsables de service, Confederazione Nazionale coltivatori diretti (COLDIRETTI) ;

- M. Guiseppe Avolio, Président, M. Francesco Serra-Caracciolo, Responsable des relations internationales, Confederazione italiana agricoltori (CIA) ;

- M. Agusto Bocchini, Président, M. Tabaccini, Confederazione generale dell'agricoltura italiana (CONFAGRICOLTURA).

C. REPUBLIQUE FEDERALE D'ALLEMAGNE

Les représentants de la mission d'information se sont rendus à Bonn les 22 et 23 avril 1998.

1. Entretiens à l'Ambassade de France à Bonn

- Son Excellence M. François Scheer, ambassadeur de France en Allemagne,

- M. Philippe Gros, chef du service de l'expansion économique,

- M. Jean-Paul Rousseau, attaché agricole adjoint à l'ambassade de France à Bonn.

2. Rencontres avec des représentants allemands politiques, administratifs et professionnels agricoles

MERCREDI 22 AVRIL 1998

- Entretien avec M. Franz-Josef Feiter, secrétaire d'Etat à l'agriculture,

- Entretien avec M. Adalbert Kierle, Secrétaire général du Deutscher Banerverband,

- Entretiens successifs au Bundestag avec les porte-parole agricoles des différents groupes parlementaires représentés au Bundestag (CDU/CSU, FDP, SPD, Grünen, PDS).

JEUDI 23 AVRIL 1998

- Entretien avec le M. Arwed Blomeyer de la représentation du Land de Saxe Anhalt,

- Entretien au Ministère des Affaires étrangères avec M. Von Ploetz, Secrétaire d'Etat aux Affaires étrangères.

D. COMMISSION EUROPÉENNE

Le président et les rapporteurs se sont rendus à la Commission Européenne, à Bruxelles, à deux reprises :

- le 17 avril, pour un entretien avec M. Jacques Santer, Président de la Commission Européenne,

- le 28 avril, pour un entretien avec :

- M. Franz Fischler, commissaire Européen chargé de l'agriculture,

- M. Jean-Luc Demarty, Directeur Général du FEOGA,

- M. José Manuel Silva Rodriguez, Directeur général adjoint chargé des structures agricoles

E. POLOGNE

Un déplacement en Pologne a été effectué le 18 mai 1998.

1. Entretiens à l'ambassade de France à Varsovie

- Son Excellence M. Benoît d'Aboville, ambassadeur de France en Pologne,

- M. Jean-Pierre Philippe, conseiller commercial,

- M. Jean Gault, attaché agricole.

2. Entretiens sur l'agriculture polonaise face au défi de l'élargissement

- La politique agricole polonaise : M. Jerzy Plewa, Sous-Secrétaire d'Etat à l'intégration Européenne au ministère de l'agriculture et de l'économie alimentaire,

- Les commissions de l'agriculture du Parlement :

M. Jósef Fraczek, président de la Commission de l'agriculture et du Développement rural du Sénat,

M. Jerzy Pilarczyk (ancien secrétaire d'Etat au ministère de l'Agriculture)

M. Jan Wyrowinski, adjoints du président de la Commission d'Agriculture de la Diète.

M. le sous-secrétaire d'Etat à l'intégration Européenne au ministère de l'agriculture,

M. Jerzy Plewa,

M. Fraczek, sénateur,

MM. Pilarczyk, Wyrowinski et Jagielinski (ancien vice-Premier ministre et ministre de l'agriculture), députés.

- Les industriels :

Mme Grouss, société Soufflet (négoce de grains),

la société Polser (Besnier en Pologne) directeur M. Jean-Marie Cerufi,

la Société Pomimpex, importatrice de fruits et légumes, M. Rémi Guérin.

- Les questions sanitaires :

Mme Pascale Parisot, docteur vétérinaire, chargée auprès de l'attaché agricole des questions d'hygiène alimentaire, santé animale, protection des végétaux et de la qualité.

F. ROYAUME-UNI

Les représentants de la mission d'information se sont rendus à Londres le 27 mai 1998.

1/ Entretiens à l'Ambassade de France :

- Son Excellence M. Jean Guéguinou, Ambassadeur de France ;

- M. Jean-Jacques Bénézit, attaché agricole ;

- M. Olivier Louis, Ministre Conseiller pour les Affaires économiques et commerciales.

2/ Rencontres avec des représentants anglais politiques, administratifs et professionnels agricoles :

- M. Nick Way, Chief Political Advisor et Mme Marie-Hélène Baneth,

- Mme Kate Timms, Deputy Secretary, Agricultural, Crops et Commodities Directorate, Ministry of Agriculture, Fisheries et Food ;

- M. Ben Gill, Président, National Farmers'Union.

Une délégation de la mission sénatoriale s'est en outre rendue en Espagne en février 1998 afin d'étudier plus précisément le secteur des fruits et légumes.

II - DÉPLACEMENTS EN FRANCE

A. SAÔNE ET LOIRE, LE 11 MAI 1998

Le président et les rapporteurs se sont rendus à Mâcon à l'invitation du Conseil Général du Département : ils ont eu une journée de travail en présence de :

- M. René Beaumont, Président du Conseil Général ;

- M. Xavier La Torre, Secrétaire général de la Préfecture ;

- M. Jean-Patrick Courtois, Sénateur ;

- M. André Pourny, Sénateur ;

- M. Christian Bajard, Président du CDJA ;

- M. Daniel Berthenet, Président du Centre de Gestion de l'économie rurale ;

- Mme Gisèle Cornier, Présidente de la Chambre départementale d'agriculture ;

- M. Christian Decerle, Président FDSEA ;

- M. Alain Delaye, Directeur départemental de l'Agriculture et de la Forêt ;

- M. Louis Boutard, Directeur du Centre de gestion de l'économie rurale ;

- M. Jacques Limoges, Directeur Général des Services Départementaux ;

- Mme Sophie-Anne Morrin, Chargée de mission auprès du président du Conseil Général.

- M. Maurice Vouillon, Directeur Général Adjoint des Services Départementaux.

B. LES GRANDS MOULINS DE PARIS, À GENNEVILLIERS, LE 26 MAI 1998

Le Président et les rapporteurs se sont rendus à Gennevilliers visiter le site des Grands Moulins de Paris. Ils y ont été accueillis par M. Hubert François, Directeur de la production.

ANNEXE N° 7 -

L'AGRICULTURE ET L'UNION EUROPÉENNE

I. L'AGRICULTURE, UN PIVOT ESSENTIEL DE LA CONSTRUCTION EUROPEENNE

L'histoire de l'agriculture Européenne s'identifie à celle de la construction communautaire, tant les deux destins sont liés.

A. UNE VOCATION AGRICOLE AFFIRMÉE PAR LES TEXTES FONDATEURS EUROPÉENS

1. Une volonté exprimée dès le début de la constitution de l'Europe

Dix articles du traité de Rome concernent l'agriculture, les passages essentiels figurant aux articles 39 à 42.

L'article 39 a défini les objectifs de la politique agricole commune et a affirmé la spécificité de l'agriculture dans l'économie et la société des Etats-membres.

• La politique agricole commune a pour but :

a) d'accroître la productivité de l'agriculture en développant le progrès technique, en assurant le développement rationnel de la production agricole ainsi qu'un emploi optimum des facteurs de production, notamment de la main-d'oeuvre.

b) d'assurer ainsi un niveau de vie équitable à la population agricole, notamment par le relèvement du revenu individuel de ceux qui travaillent dans l'agriculture,

c) de stabiliser les marchés,

d) de garantir la sécurité des approvisionnements,

e) d'assurer des prix raisonnables dans les livraisons aux consommateurs.

Dans l'élaboration de la politique agricole commune et des méthodes spéciales qu'elle peut impliquer, il sera tenu compte :

a) du caractère particulier de l'activité agricole, découlant de la structure sociale de l'agriculture et des disparités structurelles et naturelles entre les diverses régions agricoles.

b) de la nécessité d'opérer graduellement les ajustements opportuns,

c) du fait que, dans les Etats membres, l'agriculture constitue un secteur intimement lié à l'ensemble de l'économie.

2. Trois principes fondamentaux

Mise en place avec l'adoption des premiers règlements Européens en 1962, la PAC s'est structurée autour de 3 principes :

- la préférence communautaire , destinée à inciter à la consommation, en priorité, des produits agricoles et alimentaires Européens dans la communauté, cette préférence a été mise en oeuvre par une protection extérieure aux frontières de la communauté ;

- la solidarité financière entre les Etats-membres , grâce à un budget agricole commun, le fonds Européen de garantie et d'orientation agricoles (FEOGA) ;

- l'unité des prix et des marchés . Première politique commune, la PAC a longtemps été la seule à fonctionner réellement.

3. Des objectifs peu à peu élargis

Le développement rural :

C'est avec l'Acte unique Européen que l'objectif du renforcement de la cohésion économique et sociale de l'Europe devient prioritaire dans la construction communautaire. Dans ce but, l'Europe se dote de " fonds structurels ". Trois " objectifs " sur 6 intéressent l'agriculture (objectif 1 : régions en retard de développement ; objectif 5a : adaptation des structures agricoles ; objectif 5b développement des zones rurales).

L'environnement :

L'environnement a progressivement été affirmé, depuis les années 70, comme une exigence essentielle de l'action communautaire, consacrée par le traité sur l'Union Européenne en 1992.

Le traité de Maastrich indique que " l'intégration des exigences en matière de protection de l'environnement " est une nécessité " dans la définition et la mise en oeuvre des autres politiques de la Communauté ".

B. UNE PLACE TOUJOURS IMPORTANTE DANS L'ACTION COMMUNAUTAIRE

1. L'agriculture, une composante toujours essentielle de l'identité Européenne

L'UNION EUROPEENNE AUJOURD'HUI

15 pays,

372,9 millions d'habitants (Etats-Unis 260),

1er exportateur mondial (20 % de part de marché contre 16,5 % pour les Etats-Unis), 2ème exportateur de produits agricoles et alimentaires ;

2ème importateur mondial (19 % des importations contre 20,5 % pour les Etats-Unis), 1er exportateur mondial des produits agricoles et alimentaires.

2. Un poids conséquent dans le budget communautaire

Les dépenses du FEOGA-garantie représentent aujourd'hui encore plus de la moitié du budget communautaire (soit environ 273 milliards de francs en 1997, sur un total de 544 milliards), malgré la montée en puissance de nouvelles compétences et politiques Européennes. Ce ratio reste important, malgré la décroissance au fil de l'approfondissement de la construction Européenne.

PART DU FEOGA-GARANTIE DANS LE BUDGET COMMUNAUTAIRE

1979	1987	1997
70 %	63 %	50,1 %

Source : Commission Européenne

En outre, les actions structurelles, dont certaines sont destinées à l'agriculture, représentent environ le tiers du budget communautaire (32,4 %, soit 176 milliards de francs en 1997).

II. L'AGRICULTURE EUROPÉENNE EN CHIFFRES

A. LES EXPLOITATIONS AGRICOLES EN EUROPE

Le nombre d'exploitations dans l'Union Européenne à quinze s'élève en 1995 à 7,3 millions . Il baisse annuellement depuis 1990 de près de 3 %. Ces exploitations recouvrent une superficie de 120 millions d'hectares , pratiquement stable durant la même période.

La taille moyenne des exploitations augmente de manière continue depuis vingt cinq ans : de 10 hectares pour neuf Etats-membres en 1970, elle passe à 15 hectares en 1990 dans l'Europe des Douze et à 17,5 hectares dans l'Union Européenne à 15 de 1995.

Ces chiffres masquent toutefois des disparités importantes : aux immenses exploitations du Royaume-Uni, dépassant même 150 hectares en Ecosse, s'opposent celles inférieures à 10 hectares du Portugal, de l'Italie et de la Grèce, tandis que le Danemark, la France et le Luxembourg, avec 40 hectares environ, se situent largement au-dessus de la moyenne Européenne.

Les exploitations de 100 hectares ou plus occupent 40 % de la surface agricole utile (SAU) dans l'Europe des Quinze en 1995, alors qu'elles ne représentent que 3 % en nombre d'exploitations. Cette concentration est encore plus forte au Royaume-Uni et dans la péninsule ibérique.

La main-d'oeuvre totale de l'Union Européenne en 1995 approche les 7,3 millions d'Unités de Travail Annuel (une UTA correspond au travail d'une personne à temps plein pendant une année entière).

Elle accuse depuis 1990 un repli moyen de 3 % par année. Cette baisse atteint 6 % au Portugal et presque 9 % dans l'Allemagne unifiée depuis 1990. Seul le Danemark observe la tendance inverse, avec 1,6 % de hausse moyenne annuelle.

NOMBRE D'EXPLOITATIONS

	Nombre d'exploitations (en milliers)	Superficie agricole utilisée (en 1000 hectares)	SAU par exploitation (en hectares)	Main-d'oeuvre totale (en 1000 UTA)
Belgique Danemark Allemagne Grèce Espagne France Irlande Italie Luxembourg Pays-Bas Autriche Portugal Finlande Suède Royaume-Uni Europe des 15	71,0 68,8 566,9 773,8 1277,6 734,8 153,4 2 482,1 3,2 113,2 221,8 450,6 101,0 88,8 234,6 7341,5	1 337,4 2 726,6 17 156,9 3 464,8 25 230,3 28 267,2 4 325,4 14 685,4 126,9 1 998,9 3 425,1 3 924,6 2 191,7 3 059,7 16 449,4 128 370,4	18,8 39,6 30,3 4,5 19,7 38,5 28,2 5,9 39,9 17,7 15,4 8,7 21,7 34,4 70,1 17,5	78,7 105,0 711,0 616,0 1 088,2 1 015,4 221,9 1 818,0 5,3 210,0 187,4 583,6 186,6 87,7 380,6 7 295,3

Source : EUROSTAT, Sources Nationales

B. LA PRODUCTION AGRICOLE DANS L'UNION EUROPÉENNE

Avec près de 47 milliards d'Ecus, la production agricole de la France représente en 1996 plus du cinquième de celle de l'Union Européenne.

La France, l'Italie et l'Allemagne, qui représente près de 53 % de la population des Quinze, produisent à elles seules la même part de la production finale Européenne. Après plusieurs années de baisse en valeur, l'Italie enregistre une notable hausse (+14 %), reprenant ainsi la deuxième place à l'Allemagne. Autres hausses significatives en valeur : celles de l'Espagne (+19 %), de la Suède (+11 %), du Portugal (+9 %).

LA PRODUCTION AGRICOLE FINALE DE L'UNION EUROPEENNE

(en %)

Sources : AGRESTE, EUROSTAT

La production agricole finale de l'Union n'augmente pas de façon unilatérale dans ses principaux secteurs. Un seul d'entre eux est à la baisse en 1996 : celui de la viande bovine, qui subit le contrecoup de la crise de l'ESB (-12 % par rapport à 1995 pour l'ensemble des Quinze, -37 % au Royaume-Uni). Cette baisse est compensée par une hausse des secteurs de la viande porcine (+14 %) et de la viande de volaille (+11,5 %). Le lait et les produits laitiers stagnent, sauf en Italie et en Suède (respectivement 17 % et 13 %).La production des produits végétaux majeurs ont augmenté de 9 %. Les plus fortes augmentations concernent le blé et le vin espagnols (respectivement 120 et 180 %).

Le tableau suivant détaille les productions par pays et produits :

ANNEXE N° 8

GLOSSAIRE DES SIGLES

ALENA	Accord de libre échange nord-américain
ANASE	Association des nations d'Asie du Sud Est
AOC	Appellation d'origine contrôlée
APCA	Assemblée permanente des Chambres d'agriculture
BST	Somatotropine bovine
CEE	Communauté économique Européenne
CNCA	Caisse nationale de crédit agricole
CNJA	Centre national des jeunes agriculteurs
DJA	Dotation aux jeunes agriculteurs
DO	Dépenses obligatoires
DNO	Dépenses non obligatoires
DOM	Départements d'outre-mer
EARL	Entreprise agricole à responsabilité limitée
EUROSTAT	Office statistique des communautés Européennes
FAIR ACT	Federal agriculture Improvement and Reform Act
FDES	Fonds de développement économique et social
FEDER	Fonds Européen de développement régional
FEOGA	Fonds Européen d'orientation et de garanties agricoles
FNSEA	Fédération natinale des syndicats d'exploitants agricoles
FSE	Fonds social Européen
GAEC	Groupement agricole d'exploitation en commun
GATT	General Agreement on tariffs and trades
IAA	Industrie agricole et alimentaire
ICHN	Indemnités compensatoires de handicaps naturels
INRA	Institut national de la recherche agronomique
INSEE	Institut national de la statistique et des études et économiques
ISM	Indemnité spéciale de montagne
LDA	Ligue directrice agricole
LEADER	Liaisons entre actions de développement rural
MCM	Montants compensatoires monétaires
MERCOSUR	Marché commun sud américain
MGS	Mesures globales de soutien
MSA	Mutualité sociale agricole
OCM	Organisation commune de marché
OGM	Organismes génétiquement modifiés
OMC	Organisation mondiale du commerce
ONIBEV	Office nationale interprofessionnel bétail et viande
OTEX	Orientation technico-économique des exploitations
PAC	Politique agricole commune
PAM	Plan d'amélioration matérielle des exploitations
PECO	Pays d'Europe centrale et orientale
PMPOA	Programme national de mise aux normes des bâtiments d'élevage
PMTVA	Prime au maintien du troupeau de vaches allaitantes
PRIC	Politique rurale intégrée communautaire
PSBV	Prime spéciale aux bovins mâles
PSC	Produits de substitution des céréales
QMG	Quantité maximale garantie
RBE	Revenu brut d'exploitation
SAU	Surface agricole utile
SCEES	Service central des enquêtes et études statistiques du ministère de l'Agriculture
SCOP	Surfaces céréales et oléoprotéagineux
TIPP	Taxe intérieure sur les produits pétroliers
UE	Union Européenne
UGB	Unité de gros bétail
UTA	Unité de travail manuel
UTH	Unité de travail humain

¹ Directives n° 72/159 relative à la modernisation des exploitations agricoles, n° 72/160 relative à la cessation de l'activité agricole, et n° 72/161 concernant la formation et l'information de la population agricole.

Directive du 28 avril 1975 sur l'agriculture de montagne et des zones défavorisées.

² Plan " Agriculture 1980 " de M. Sicco Mansholt, commissaire Européen à l'agriculture, publié le 21 décembre 1968, qui jette les bases d'une future politique communautaire des structures agricoles.

³ Rapport d'information n° 236 (Sénat 1986-1987), présenté par M. Jean François-Poncet au nom de la mission d'information présidée par M. Michel Souplet, et désignée par la Commission des Affaires économiques sur l'avenir de la Politique agricole commune.

⁴ " Les terroirs urbains et paysagers ", M. Gérard Larcher, au nom de la Commission des Affaires économiques, rapport d'information n° 415, 1997-1998.

⁵ Dans le document " Agenda 2000 " présenté en juillet 1997 par la Commission Européenne.

⁶ Selon le bilan effectué par le ministère de l'agriculture à la demande de votre Commission des affaires économiques.

⁷ " Bilan de 3 années d'application de la Réforme ", Les cahiers, n° ^s 1-2 spécial PAC, juin 1996, AGRESTE

⁸ Notes et études économiques n° 4, juillet 1997, " L'évolution des exploitations agricoles françaises de 1991 à 1995, une analyse à partir de résultats du RICA ".

⁹ Chiffres 1995 tirés de la même étude

¹⁰ Chiffres 1995 du réseau RICA, traités par le bureau de l'évaluation et de la prospective du ministère de l'agriculture, juillet 1997.

¹¹ Voir l'annexe n° 7 : l'Union Européenne et l'agriculture.

¹² Voir le rapport n° 354 du groupe de travail sur les fruits et légumes de la Commission des affaires économiques du Sénat, " Fruits et légumes, une véritable ambition pour le secteur ", MM. J. Huchon, J.F. Le Grand, L. Minetti, 1997.

¹³ Rapporteurs au nom de la commission des affaires économiques : MM. Jean Huchon, Jean-François Le Grand et Louis Minetti, références citées p. 55.

¹⁴ Voir le rapport précité.

¹⁵ D'après le n°68 de la revue " Pour la montagne "

¹⁶ Ensemble des contingents préférentiels offerts par l'Union aux pays tiers

¹⁷ Contingents supplémentaires concédés pour remplir les obligations du GATT (5 % de la consommation).

¹⁸ Rapport de la Commission au Conseil COM (97) 477 final.

¹⁹ Liste fournie en annexe

²⁰ Rapport n° 354 précité, page 62

²¹ Agra Débat n° 2 - décembre 1995

²² " Transgéniques : pour des choix responsables " Rapport d'information présenté au nom de la Commission des Affaires économiques par M. Jean Bizet, Sénat n° 440, 1997-1998.

²³ Avis - Sénat n°88 (1996-1997) présenté par M. Alain Pluchet, au nom de la Commission des Affaires économiques, sur le projet de loi de finances pour 1997, Tome I Agriculture.

bovine.

²⁴ Voir le rapport de l'Assemblée nationale n°3291 (1996-1997) présenté par M. Jean-Jacques Mattei au nom de la mission d'information commune sur l'ensemble des problèmes posés par le développement de l'épidémie d'encéphalopathie spongiforme.

²⁵ D'après l'évaluation de la commission économique, monétaire et de politique industrielle du Parlement Européen, rapport sur Agenda 2000, PE 224.339/Pavice C/déf., 1997.

²⁶ Document de stratégie agricole en matière agricole présenté au Conseil Européen de Madrid en décembre 1995, " Etudes sur les différentes stratégies pouvant être suivies pour développer les relations entre l'Union Européenne et les pays associés dans le domaine de l`agriculture, dans la perspective de l'adhésion de ses futurs pays " Communication (CSE (95) du 29/11/95).

²⁷ Document de stratégie agricole de novembre 1995 cité à la page 88.

²⁸ Voir le document : " Agenda 2000 ", 2.  " le défi de l'élargissement ", page 31 et suivantes

²⁹ Pologne, Hongrie, République Tchèque, République Slovaque, Slovénie

³⁰ Food and Agricultural Policy Research Institute

³¹ " Bioengineering of crops : report of the world bank panel on transgenic Crops ", octobre 1997.

³² Voir le " document de travail " de la DGVI : " Long term prospects : grain, milk and meat markets ", Agricultural common policy 2000, European Commission, 1997.

³³ Perspectives agricoles 1998-2003, OCDE, Mars 1998

³⁴ Page 60 du document précité

³⁵ En se fondant sur de nombreuses hypothèses détaillées dans le document précité.

( ³⁶ ) Les propositions de la Commission prévoient en effet la possibilité d'une révision des aides directes dans l'hypothèse où la situation du marché conduirait à des phénomènes de surcompensation.

³⁷ Pour les études postérieures, voir le rapport de l'INRA du 2 avril 1998 par MM. F. Colson et V. Chatellier.

³⁸ Chambre d'agriculture, supplément au n° 859, octobre 1997 " Les agricultures nationales et l'approche des Etats membres sur la réforme de la PAC -3. "

³⁹ Rapport d'information Sénat n° 323 (1997-1998) fait au nom de la Commission des affaires économiques par MM. Jean Huchon et Louis Minetti.

⁴⁰ Rapport d'information n° 425 - Assemblée nationale déposé par le Délégation de l'Assemblée nationale pour l'Union Européenne sur la communication Européenne " Agenda 2000 " et présenté par M. Henri Nallet.

⁴¹ Rapport d'orientation de la FNSEA des 51e et 52e Congrès fédéraux e mars 1997 et avril 1998.

⁴² " L'agriculture et l'Euro " - Claude GNOS - Centre d'études monétaires et financières et Université de Bourgogne

⁴³ Les onze pays concernés sont : l'Allemagne, l'Autriche, la Belgique, l'Espagne, la Finlande, la France, l'Irlande, l'Italie, le Luxembourg, les Pays-Bas et le Portugal.

⁴⁴ Il s'agit du Royaume-Uni, de la Suède, du Danemark et de la Grèce.

⁴⁵ 1 franc : 24 pesetas environ

⁴⁶ Rapport du Conseil général du Génie rural, des eaux et des forêts " les incidences de la PAC sur la tenue de l'espace " Avril 1997.

⁴⁷ Rapport d'information n° 323 - Sénat (1997-1998) fait au nom de la Commission des Affaires économiques et du Plan sur les relations franco-espagnoles dans le secteur des fruits et légumes.

⁴⁸ Rapport n° 308-Sénat (1997-1998) présenté au nom de la Commission des Affaires économiques et du Plan par M. Jean Huchon sur la réforme de l'OCM banane.

⁴⁹ Forte d'une matière première abondante et bon marché, -le maïs- , l'industrie de l'isoglucose s'est développée à partir des années 70, sans contraintes, aux USA pour atteindre aujourd'hui 50 % du marché du sucre. L'Union Européenne a contingenté dès son origine l'isoglucose qui ne représente que 2 % du marché du sucre.

⁵⁰ Chambres d'agriculture - La réforme de la PAC et des fonds structurels dans l'Agenda 2000. Analyse et pistes de réflexion- 1er octobre 1997.

⁵¹ Quel avenir pour la PAC : Atouts et limites du découplage des aides à l'agriculture - Club Demeter 1997.

⁵² Chambres d'agriculture - Avril 1998 n° 864.

⁵³ Rapport d'information du Sénat n° 415 (1997-1998) fait au nom de la commission des affaires économqiues sur la gestion des espaces périurbains par M. Gérard Larcher.

⁵⁴ Rapport de la Commission CON (96) 398 final du 4 septembre 1996 sur " les jeunes agriculteurs et le problème de la reprise des exploitations dans l'agriculture Européenne ".

⁵⁵ Cf. " L'agriculture et la prochaine négociation de l'OMC " de M.J.M. Boussard dans la revue politique et parlementaire n° 992 janvier/février 1998

⁵⁶ Article de M. H Ferry-Xilczek dans le n° 296 de la revue EFA, janvier/février 1998.

⁵⁷ Rapport d'information n°440 - Sénat (1997-1998) présenté au nom de la Commission des Affaires économiques par M. Jean Bizet.

⁵⁸ Rapport d'information n° 303 - Sénat (1992-1993) présenté au nom de la Commission des Affaires économiques par MM. Jean Huchon et Jean-François Le Grand, par la mission d'information chargée d'étudier les fonctionnement des marchés des fruits, des légumes et de l'horticulture? présidée par M. Louis Minetti.