V. LE FONCTIONNEMENT CONCRET DE CES MÉCANISMES D'ÉCHANGE, QUI SOULÈVENT DES DIFFICULTÉS CONSIDÉRABLES, DEVRA ÊTRE NÉGOCIÉ AVANT LA FIN DE L'AN 2000
1. Le " calendrier de Buenos Aires "
Lors de
la
conférence
de
Buenos Aires
(1998), les parties à
la convention cadre sur le changement climatique se sont accordées sur
un
calendrier
de négociation des modalités pratiques de
ces mécanismes, qui avaient été largement laissées
dans le flou par le protocole de Kyoto.
Après une étape intermédiaire en 1999, ces
modalités devraient ainsi être négociées avant la
fin de l'an 2000, dans le cadre d'un
sommet sur le climat
qui pourait se
tenir à partir d'
octobre 2000
, c'est-à-dire au moment
où la France exercera la
présidence
de
l'Union
européenne
.
Le résultat de ces négociations conditionnera vraisemblablement
la
ratification
du protocole de Kyoto, donc son entrée en vigueur.
Certains des experts auditionnés expriment toutefois des
doutes
quant à la possibilité de finaliser un accord avant la fin de
l'an 2000, compte tenu de l'ampleur des problèmes en suspens.
2. Le fonctionnement pratique de ces échanges soulève des difficultés considérables
Les
négociations relatives aux modalités pratiques des
mécanismes de flexibilité devront notamment prévoir des
mécanismes de
contrôle
et de
sanction
, qui
constitueraient à bien des égards une
novation
à
l'échelle internationale.
Le dispositif de sanctions prévu par le protocole de Montréal sur
les CFC, qui reposait sur des
sanctions commerciales
(comme
l'interdiction d'importer des produits contenant des CFC en provenance des pays
non signataires) est en effet
inapplicable
aux émissions de gaz
à effet de serre : tous les produits échangés
contiennent de l'énergie (donc " des rejets " de
CO
2
) et il n'est pas envisageable de soumettre à un boycott
total les pays qui ne participeraient pas à la lutte commune contre le
changement climatique.
La définition de règles contraignantes se heurte en
l'espèce à un
dilemme
cornélien :
- des sanctions suffisantes sont nécessaires pour s'assurer du respect
du traité, pour éviter des comportements de passager clandestin,
et surtout pour donner une
valeur
aux quotas d'émissions :
à défaut de sanctions, les parties n'ont aucun
intérêt à s'échanger des permis ou à mettre
en oeuvre des projets de développement propre, ce qui réduit
d'autant l'efficience de l'action collective contre le changement
climatique ;
- inversement, si les sanctions apparaissent trop dures, elle ne seront pas
appliquées, ou bien les États concernés pourraient se
retirer du protocole, comme l'article 27 leur en ouvre la
possibilité.
• La théorie économique suggère que des
sanctions financières
, par exemple, l'obligation de constituer un
dépôt non rémunéré auprès du Fonds
mondial pour l'Environnement, éventuellement converti en amende si les
dépassements persistent, pourraient constituer un optimum. Toutefois, le
seul traité international prévoyant à ce jour des
sanctions financières analogues est le traité de Maastricht.
• À tout le moins, il paraît nécessaire
d'éviter que des pays vendent des permis dont ils ne disposent
pas : face à une situation économique
détériorée un gouvernement pourrait en effet être
tenté de
brader
les quotas nationaux, sans pour autant mettre en
oeuvre les politiques nécessaires pour limiter les émissions.
Pour limiter ce phénomène, il conviendrait de partager entre
États vendeurs et États acheteurs le risque que les quotas
nationaux des pays vendeurs ne soient finalement pas respectés, par
exemple en engageant la responsabilité de l'Etat qui a acheté des
permis à un pays qui ne respecterait pas ses plafonds
d'émission
62(
*
)
. De cette
manière les acquéreurs seraient incités à faire
preuve de prudence et à être vigilants quant aux mesures
adoptées par leurs partenaires. À long terme, cette règle
pourrait d'ailleurs conduire à l'émergence d'agences de notation,
comme pour les emprunts internationaux, dont le classement pèseraient
sur la valeur de marché des permis offerts par les différents
États
63(
*
)
.
• Outre les difficultés liées aux mécanismes de
sanction, se posent également des problèmes de
mesure
: le protocole de Kyoto porte sur d'autres gaz que le
CO
2
(le méthane, le NO
2
, les CFC, les HFC et le
SF
6
), dont les émissions ne peuvent être
évaluées avec précision, ce qui paraît peu
compatible avec le principe de quotas, et surtout avec la faculté
d'échanger ces quotas.
Au total, la
crédibilité
du processus de Kyoto est pour
l'heure incertaine, ce qui n'incite guère les pays en
développement à s'y rallier.