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9 juin 1999 : L'évolution de la dette publique en France entre 1980 et 1997 ( rapport d'information )

 

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II. L'ENDETTEMENT A APPAUVRI L'ÉTAT MAIS SERAIT SOUS CONTRÔLE

L'endettement public a suscité une situation d'endettement net qui, selon l'étude, atteindrait des proportions relativement raisonnables et qui serait en voie de réduction.

L'augmentation de la dette brute des administrations publiques s'est en effet accompagnée d'une dégradation du bilan de l'Etat.

L'étude insiste sur la relativité de cette contre-performance qui, moins accusée que dans le reste de l'Europe, serait en passe d'être maîtrisée. Ces dernières appréciations appellent de sérieuses nuances.

A. UNE DÉGRADATION DU BILAN DE L'ÉTAT

1. La hausse de l'endettement net...

L'augmentation de la dette publique brute n'a pas été compensée par une accumulation d'actifs publics, bien au contraire.

Les actifs détenus par les administrations publiques, qui s'élevaient en 1980 à 90,4 points du PIB, ne représentent plus que 86,7 points du PIB en 1997. Les actifs non financiers seraient restés stables (50 points de PIB) quand les actifs financiers auraient diminué, passant de 40,4 points de PIB en 1980 à 36,7 points en 1997.

Comme, de son côté, l'endettement brut a beaucoup augmenté, le bilan des administrations publiques s'est fortement dégradé.

La valeur nette du patrimoine qui atteignait 53,3 points de PIB en 1980 n'est plus que de 7,6 point de PIB en 1997.

Cette dégradation est encore plus marquée si l'on s'en tient au bilan des actifs financiers. La situation à peu près équilibrée de 1980 a fait place à un endettement net à hauteur de 41,8 % du PIB en 1997.

Celui-ci résulte du tassement de la valeur des actifs financiers (- 3,7 points de PIB) et de l'accumulation de l'endettement public (+ 37,1 points).

Le tableau ci-après détaille l'évolution des actifs financiers des administrations publiques.

Encours de créances

(en points de PIB)

 

1980

1997

Etat

25,5

16,0

Organismes divers d'administration centrale

2,4

6,0

Administrations publiques locales

4,5

5,6

Administrations de sécurité sociale

8,3

9,1

Total

40,7

36,7

Moyens de paiement et autres liquidités

6,1

4,5

Actions et autres participations

16,2

10,3

Prêts de court à long terme

16,5

19,6

Autres

1,9

2,4

Total

40,7

36,7

Source : Comptes nationaux " base 80 "

La baisse des créances financières est entièrement imputable aux variations des créances de l'État qui résultent des administrations publiques de la réduction de la valeur de ses participations dans les entreprises publiques. Celle-ci ne provient pas seulement des cessions de titres publics qui sont intervenues mais aussi d'une réduction de la valeur des actifs financiers4(*).

2. ....montre que l'endettement a servi à financer des dépenses courantes

L'augmentation considérable de l'endettement net apporte la démonstration que l'endettement brut a servi à financer des dépenses courantes et non pas des investissements.

La charge nette des acquisitions de créances par les administrations publiques a été limitée à 3,3 points de PIB entre 1980 et 1997 alors que l'endettement brut augmentait de 37,1 points de PIB.

Il faut ici souligner une conclusion importante de l'étude selon laquelle les actifs financiers publics ont pour effet de dégrader structurellement la situation financière des administrations publiques.

Le rendement moyen de leurs actifs financiers est en effet inférieur en moyenne de 4 points au coût moyen de la dette publique depuis 1980.

Une telle situation inviterait à analyser plus en détail les causes de cet écart et en particulier à analyser les performances du secteur public en le comparant avec le coût du passif de l'Etat.

B. UNE DÉGRADATION SEULEMENT RELATIVE ?

La nette dégradation de l'endettement public fait l'objet d'appréciations nuancées dans l'étude : la situation serait en France meilleure que dans le reste de l'Europe ; elle serait désormais sous contrôle.

Ces deux jugements appellent en eux-mêmes des observations critiques.

1. La dérive de l'endettement public a été particulièrement accusée en France

Au regard du critère de dette publique dans le PIB prévu par le traité de Maastricht, il est vrai que la France occupait en 1997 une situation relativement moins mauvaise que celle de nombre de ses partenaires de l'Union européenne.



Cette situation doit toutefois être appréciée en tendance : la dérive de la dette a été en France relativement plus accusée que chez ses partenaires malgré une situation de départ moins tendue et elle continue de se dégrader aujourd'hui, alors que la dérive est inversée dans tous les pays de l'Union à l'exception du cas particulier du Luxembourg.

Ainsi, la France est le pays dans lequel le ratio dette 1996/dette 1991 est le plus élevé d'entre les principaux pays européens comparables.

Dettes brutes des administrations publiques au sens de Maastricht


 

1991

1992

1993

1994

1995

1996

Allemagne

41,5

44,1

48,2

50,1

58,2

58,1

Royaume-Uni

35,7

41,9

48,5

50,1

51,5

51,5

Italie

101,3

108,4

119,4

125,4

124,9

124,4

Belgique

130,1

131,1

137,2

136,1

134,3

132,3

Pays-Bas

78,9

79,9

81,4

78,1

78,1

77,1

Espagne

45,8

48,3

59,9

62,3

64,6

65,2

France

35,7

39,6

45,8

48,5

51,2

52,8

Cette situation apparaît comme le reflet d'une capacité d'ajustement budgétaire globalement plus réduite en France qu'ailleurs et notamment qu'en Allemagne malgré les perturbations résultant pour ce pays de son unification.

Capacité ou besoin (-) de financement des administrations des pays industrialisés

(en % du PIB)

 

1985

1986

1987

1988

1989

1990

1991

1992

1993

1994

1995

1996

France

- 2,9

- 2,7

- 1,9

- 1,7

- 1,2

- 1,6

- 2,2

- 3,8

- 5,7

- 5,6

- 5,0

- 4,1

Allemagne

- 1,2

- 1,3

- 1,9

- 2,2

0,1

- 2,1

- 3,3

- 2,8

- 3,2

- 2,4

- 3,3

- 3,4

Royaume-Uni

- 2,8

- 2,4

- 1,4

1,0

0,9

- 1,2

- 2,6

- 6,3

- 7,8

- 6,9

- 5,5

- 4,9

Italie

- 12,6

- 11,6

- 11,0

- 10,7

- 9,9

- 10,9

- 10,2

- 9,5

- 10,0

- 9,6

- 7,0

- 6,8

Belgique

- 8,7

9,2

- 7,4

- 6,6

- 6,3

- 5,4

- 6,5

- 7,2

- 7,5

- 5,0

- 4,1

- 3,4

Pays-Bas

- 3,9

- 3,5

- 5,1

- 4,2

- 4,7

- 5,0

- 2,9

- 3,9

- 3,2

- 3,4

- 4,0

- 2,8

Espagne

- 6,9

- 6,0

- 3,1

- 3,3

- 2,8

- 4,1

- 5,4

- 3,6

- 6,8

- 6,3

- 6,6

- 4,5

UE

- 4,8

- 4,5

- 3,9

- 4,0

- 2,8

- 3,7

- 3,6

- 5 ,9

- 6,7

- 6,1

- 5,4

- 4,7

Etats-Unis

- 3,1

- 3,4

- 2,5

- 2,0

- 1,5

- 2,5

- 3,2

- 4,4

- 3,6

- 2,3

- 2,0

- 1,5

Canada

- 6,8

- 5,4

- 3,8

- 2,5

- 2,9

- 4,1

- 6,6

- 7,4

- 7,3

- 5,3

- 4,1

- 1,8

Japon

- 0,8

- 0,9

0,5

1,5

2,5

2,9

3,0

1,4

- 1,6

- 2,3

- 3,7

- 4,4

OCDE (*)

- 3,5

- 3,4

- 2,4

- 1,8

- 1,4

- 2,3

- 2,4

- 3,9

- 4,5

- 3,8

- 3,6

- 3,2

(*) 15 pays : CEE + Etats-Unis + Canada + Japon

2. L'endettement public serait désormais sous contrôle

a) Les scénarii du " programme de stabilité "

Le tableau ci-dessous décrit l'évolution de l'endettement public associée au programme de stabilité notifié par le gouvernement à la Commission européenne.

Ratio d'endettement

(en points de PIB)

 
 

1998

1999

2000

2001

2002

Hypothèse prudente

Dette brute

58,2

58,9

59,0

58,8

58,3

Croissance 2000-2002
2,5 %

Dette nette des actifs détenus par le Fonds de réserve

58,2

58,8

58,8

58,4

57,6

Hypothèse favorable

Dette brute

58,2

58,7

58,5

57,9

57,1

Croissance 2000-2002
3 %

Dette nette des actifs détenus par le Fonds de réserve

58,2

58,7

58,1

57,1

55,6

Note : le relèvement du ratio dette sur PIB en 1999 dans le scénario de croissance de 2,5 % par rapport à la projection du Rapport économique, social et financier -58,7- résulte de l'hypothèse de croissance pour l'année 1999 : 2,4 % contre 2,7 % dans le rapport.

Le ratio d'endettement brut qui, entre 1998 et 2002, ne diminuerait que dans l'hypothèse d'une croissance soutenue de 3 % l'an en moyenne serait stabilisé si la croissance atteignait 2,5 % entre 2000 et 2002.

Ces résultats seraient obtenus grâce à la réduction des déficits publics plus ou moins rapide selon la qualité de l'environnement économique.

Solde des administrations publiques

(en points PIB)

 
 
 

Hypothèse prudente

Hypothèse favorable

 

1998

1999

2000

2001

2002

2000

2001

2002

Capacité / besoin de financement

 
 
 
 
 
 
 
 

Administrations publiques

- 2,9

- 2,3

- 2,0

- 1,6

- 1,2

- 1,7

- 1,2

- 0,8

Administrations centrales

- 2,9

- 2,6

- 2,3

- 2,1

- 1,8

-

-

-

Etat

- 3,05

- 2,7

- 2,5

- 2,2

- 2,0

-

-

-

Organismes divers d'administration centrale

0,15

0,1

0,2

0,2

0,2

-

-

-

Administrations de sécurité sociale

- 0,15

0,15

0,2

0,2

0,3

-

-

-

Administrations publiques locales

0,15

0,15

0,1

0,2

0,3

-

-

-

Solde primaire

Administrations publiques

0,6

1,1

1,3

1,5

1,8

1,5

1,9

2,2

Source : pour 1998 et 1999, Rapport économique, social et financier. Pour les années 2000 à 2002, projections du gouvernement. La décomposition des soldes par sous-secteur, dans le scénario favorable, dépendra des choix faits en matière de réduction des prélèvements obligatoires.

Avec une croissance de 2,5 %, le déficit serait ramené de 2,3 à 1,2 point du PIB entre 1999 et 2002, une croissance plus rapide permettant de le réduire à 0,8 point de PIB.

La projection relative à l'endettement précise que les excédents sociaux seraient affectés à partir de 2000 à un Fonds de réserve pour les retraites si bien que l'endettement net des administrations publiques serait en retrait plus prononcé.

Dans l'hypothèse d'une croissance à 2,5 %, les dotations au Fonds s'élèveraient à 0,7 point de PIB en cumulé ; dans l'hypothèse favorable (+ 3 % de croissance), ils seraient de 1,5 point de PIB.

b) Une réduction de la dette faible et précaire

Le programme de stabilité présenté par le gouvernement comporte un certain nombre d'ambiguïtés qu'il faut rappeler.

Mais avant cela, certains éléments, peu mis en évidence dans l'étude doivent être mentionnés afin de prendre toute la mesure des problèmes posés par l'endettement public.

b1) Le hors-bilan de l'Etat est source d'un endettement potentiel considérable

La " bonne nouvelle " apportée par l'étude d'une maîtrise du ratio d'endettement public au sens de Maastricht devrait être démentie par une réforme des modes de calcul de ce ratio.

L'Office européen des statistiques -Eurostat- envisage en effet une réforme des modes de calcul de la dette des administrations publiques au terme de laquelle la dette des entités du secteur public dont le financement à partir de leurs ressources propres n'atteindrait pas un niveau minimum serait agrégée à la dette des administrations publiques.

Cette réforme conduirait en particulier à augmenter la dette publique des dettes des structures de défaisance -EPFR, EPRD- et s'accompagnerait d'une hausse du ratio dette publique/PIB au-delà du seuil de 60 %.

Cette élévation du ratio relève largement d'un changement d'affichage qui ne modifie pas les problèmes de fond posés par la dette publique.

Mais ces progrès de transparence débouchent sur un panorama de l'endettement public plus sombre encore que celui qui est dessiné dans l'étude.

D'autres éléments du " hors bilan " de l'Etat devraient d'ailleurs être pris en compte, comme les garanties et les passifs liés aux charges de pension dont on rappelle qu'ils ont été estimés à 50 % du PIB entre 1999 et 2040.

b2) Le programme de stabilité n'est pas à la hauteur des enjeux

La décrue de l'endettement public dans la projection du gouvernement reste limitée si l'on considère les enjeux qui s'attachent à sa réduction, la consolidation de la situation financière de l'Etat, le provisionnement des lourdes charges à venir, la réduction souhaitable des prélèvements obligatoires...

Ce résultat médiocre serait atteint dans des conditions de croissance pourtant favorables à une réduction franche de la dette. Le scénario le moins favorable repose sur une croissance de 2,5 %, soit 0,5 point de plus chaque année que la croissance annuelle moyenne entre 1980 et 1997.

Un environnement économique moins porteur se traduirait par une dégradation du solde public et donc de l'endettement. Le tableau ci-après traduit les effets d'une moindre croissance sur le déficit.

(en % du PIB)


 

Impact d'une diminution de 1 % du PIB

Impact d'un taux de croissance inférieur de 1 % par an pendant 5 ans

 

à 1 an

à 2 ans

à 5 ans

 

Hypothèse de ralentissement de la consommation

- 0,32

- 0,48

- 0,84

- 4,2

Hypothèse de ralentissement de la demande extérieure

- 0,17

- 0,24

- 0,38

- 1,90

La réduction de l'endettement public suppose une autre politique que celle, d'ailleurs peu claire, qui est annoncée.

D'une part, il faut souligner le choix fermement affirmé d'une fixation d'un objectif de dépenses publiques en francs constants (+ 1 % l'an). Dans le programme, la progression des dépenses est fixée ne varietur. La fixation irrévocable des dépenses publiques est justifiée par l'idée qu'elle permettrait d'assurer non seulement la réalisation des priorités du gouvernement, mais aussi la fonction dévolue à la politique budgétaire de jouer le rôle de stabilisation automatique.

Face à une évolution conjoncturelle défavorable, le gouvernement s'accommoderait d'un creusement du déficit public afin de contrecarrer l'infléchissement de l'activité.

Le gouvernement semble donc faire le choix d'une politique budgétaire contracyclique.

On peut en conclure qu'une aggravation des déficits conjoncturels ne serait plus compensée par un redressement des soldes structurels, sauf circonstances tout à fait exceptionnelles.

D'autre part, la fixation à 1 % en volume de l'augmentation annuelle des dépenses publiques n'est pas " irréaliste " en tant que telle mais elle suscite des interrogations importantes compte tenu de ses ambiguïtés propres et de la programmation retenue.

La première question concerne la portée en termes nominaux de cette norme de progression
. Sa résolution dépend de l'évolution des prix : si l'inflation devait être de 1,5 %, la progression des dépenses publiques en valeur serait de 2,5 %, si l'inflation devait être de 0,5 %, l'augmentation en valeur des dépenses publiques serait de 1,5 %. La marge d'incertitude relative à l'ensemble des dépenses publiques est donc importante, de l'ordre de 44 milliards par an.

La seconde question est relative à la vraisemblance de l'objectif retenu. S'agissant de l'Etat, la question ne se pose pas si l'on retient l'hypothèse qu'il est en mesure de maîtriser l'évolution de ses dépenses. En revanche, la question se pose avec acuité pour les administrations publiques locales et les administrations de sécurité sociale plus encore. L'Etat n'a en effet pas, au même degré, de capacité de maîtrise pour ces deux types d'agents.

On se bornera ici à évoquer les dépenses sociales qui, selon le gouvernement, s'accroîtraient de 1,5 % l'an. On observe que cette prévision est en rupture avec la croissance en volume des prestations sociales entre 1991 et 1997 qui s'est élevée à 2,5 % l'an.

On peut également rappeler que dans la projection de l'OFCE5(*) sur la période 1998-2003, le volume des prestations sociales s'accroîtrait de 2,3 % par an.

Il est intéressant de relever les causes de cet écart. S'agissant de l'assurance-maladie, le gouvernement table sur une augmentation de l'ordre de 1,2 % par an contre 2,7 % pour l'OFCE. En moyenne, elle fut de 1,9 % entre 1991 et 1997, années de faible croissance. Or, les périodes de croissance soutenue sont propices à une augmentation de la consommation médicale puisque l'élasticité de cette consommation par rapport au revenu est fortement croissante.

Si l'on ajoute que les dépenses de maladie sont très dépendantes des évolutions concernant la masse salariale hospitalière, qui ne devrait pas diverger sensiblement des évolutions de la masse salariale privée, il y a peu de chances que le programme du gouvernement se réalise.

Curieusement, les autres dépenses sociales s'accroissent plus vite dans le programme du gouvernement alors que leur évolution spontanée devrait être plutôt favorable à une croissance moins rapide que celle des " dépenses-maladie " : le chômage baisserait, le volume supplémentaire de retraités serait faible.

Le programme de stabilité n'emprunte donc pas la voie d'une réduction sûre et efficace de la dette publique. L'une des leçons importantes de l'étude est que les périodes de conjoncture économique favorables doivent être l'occasion de cumuler les excédents conjoncturels avec les excédents structurels.

Or, le programme de stabilité maintient des déficits structurels. C'est d'autant moins compréhensible que les charges d'intérêt devraient être allégées au cours de la période.

L'objectif de progression des dépenses publiques tel qu'il est retenu par le gouvernement n'est pas de nature à créer les marges suffisantes pour une réduction franche de la part de la dette publique dans le PIB.

La réduction du poids des dépenses publiques dans le PIB serait, au mieux, de deux points.

Part des dépenses publiques dans le PIB

(En %)


1998

1999

2000

2001

2002

Ecart 2002/1999

54,3

53,5

53

52,2

51,5

- 2

L'évolution des dépenses publiques décrite dans le programme ne traduit pas de mouvement vers une réduction significative du format de l'Etat : on peut parler d'ajustements à la marge plutôt que d'une réforme de l'Etat. Ces ajustements pourront être difficiles, ils le seront d'ailleurs d'autant plus qu'ils devront être réalisés à structure constante, mais ils déboucheront in fine sur la poursuite du modèle d'intervention publique existant.

Or, c'est bien celui-ci qui est la cause structurelle de l'endettement public en France.

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