CHAPITRE II - LES PRINCIPALES ÉVOLUTIONS SURVENUES EN 1998 ET 1999
L'examen des vingt mois écoulés depuis la publication de « Sauver La Poste » fait apparaître un contraste saisissant entre l'évolution de la situation en France et ailleurs en Europe.
Certes, au plan normatif, si peu a été fait en France, c'est aussi le cas dans d'autres pays de l'Union. Il est vrai également que la Commission de Bruxelles n'a pas tenu les délais qu'elle s'était fixés pour préciser le cadre réglementaire commun qu'elle a commencé à dessiner.
Mais alors que La Poste continue à avancer à petit pas sur le chemin de l'adaptation à la nouvelle donne postale, d'autres n'ont pas cette timidité. Le paysage postal européen et français est en voie de recomposition accélérée sous l'effet des initiatives de la poste allemande, mais aussi des investissements de la poste hollandaise et des annonces de la poste britannique.
I. EN FRANCE : UN MOUVEMENT AU RALENTI
Le caractère semi « cotonneux » des réactions françaises aux transformations du monde postal se vérifie, en premier lieu, dans les décisions de nature normative qui ont été prises mais aussi, quoique dans une moindre mesure ces derniers mois, au vu de la situation de notre opérateur public.
A. AU PLAN NORMATIF : LA DÉCEPTION
1. Un contrat de plan insuffisamment ambitieux
Superbe occasion pour dynamiser l'élan des 300.000 salariés de La Poste autour de l'amélioration du service public et de l'adaptation de l'entreprise au basculement concurrentiel, le contrat de plan 1998-2001 14 ( * ) s'est, en définitive, révélé une occasion largement manquée .
Bien sûr, il n'est pas sans comporter des points positifs. Mais, signé le 25 juin 1998 alors qu'il avait vocation à s'appliquer dès le début de l'année, élaboré sans réelle concertation avec les partenaires sociaux, ne contribuant que très modérément à desserrer l'étau financier qui immobilise La Poste, force est de constater qu'il manque de souffle et n'est pas à la hauteur des véritables enjeux.
a) Quelques points positifs
Au plan symbolique, il affiche un certain nombre de déclarations d'intention. Beaucoup vont dans le sens de ce qu'avait souhaité le Sénat en 1997. L'Etat s'engage, lors de la transposition de la directive postale, à définir le service universel assuré par La Poste et à délimiter le secteur qui lui sera réservé de manière à lui permettre d'accomplir sa mission de service public dans les meilleures conditions. Le renforcement de la position de La Poste dans le domaine des colis est affirmé. Une clause prévoit une saisine par l'Etat de la Commission européenne pour mettre en oeuvre une rationalisation des systèmes de frais terminaux, seul moyen d'enrayer cette forme postale du piratage qui est le repostage.
Cependant , trop souvent, ces orientations louables restent de simples pétitions de principe, faute de l'indication des moyens prévus pour leur mise en oeuvre . Ainsi en va-t-il de l'inscription des nouvelles technologies au coeur des métiers de La Poste, qui est considérée comme un axe prioritaire de développement. Il en est de même de la réduction de la précarité des conditions d'emploi des agents contractuels qui doit principalement faire « l'objet d'un suivi particulier de la part de l'entreprise ». La diversification de l'offre postale dans le domaine de l'assurance de personnes -pourtant conforme à la loi de 1990- doit s'opérer selon des « modalités qui seront définies avec ses tutelles ».
Plus concrètement, La Poste s'engage au maintien du prix du timbre et de ses autres tarifs à leurs montants actuels, ainsi qu'à des objectifs de qualité de service assez ambitieux. Parallèlement, la durée du contrat de plan passe de 3 ans à 4 ans, ce qui présente notamment l'avantage de mieux harmoniser sa périodicité avec les échéances fixées par la réglementation européenne.
Force est toutefois de constater que ce contrat de plan ne comporte que trois mesures d'importance :
- la stabilisation en francs constants au niveau de 1997, des charges de retraites dues pendant chacune des années du contrat de plan ;
- la suppression progressive (de 1999 à 2004) de l'obligation pour La Poste de verser au Trésor les avoirs créditeurs des titulaires des CCP ;
- la création dans les départements de commissions de présence postale, afin de permettre une clarification des rôles des différents partenaires dans l'évolution du réseau des points de contact.
b) Un manque de souffle indéniable
La commission supérieure du service public des postes et télécommunications a été saisie pour avis du projet de contrat de plan. Dans le cadre de leurs fonctions au sein de cette instance, votre rapporteur et M. Pierre Hérisson, sénateur de Haute-Savoie, vice-président de votre groupe d'études, ont proposé plus de trente amendements. La commission en a retenu un grand nombre mais la plupart, dont les plus importants, ont été écartés dans le document définitif.
Pourtant, les faiblesses du dispositif retenu sont nombreuses et conséquentes.
L'épée de Damoclès que constituent les charges de retraite des postiers 15 ( * ) reste suspendue sur les comptes de La Poste après 2001. Aucun soutien financier à la modernisation du réseau postal n'est accordé par l'Etat, ce qui, au travers des commissions de présence postale, aboutit à faire supporter tout effort en ce sens à La Poste et aux collectivités locales concernées.
Par ailleurs, le montant de l'aide que l'Etat doit verser à La Poste, en vertu des accords Galmot, au titre du transport et de la distribution de la presse est réduit arbitrairement de 50 millions de francs en 1998 et 1999.
Surtout, aucun horizon stratégique n'est ouvert à La Poste en matière d'alliances internationales lui permettant de s'affirmer sur le marché mondial de la messagerie. Ses compétences financières demeurent bridées en deçà de ce que lui reconnaît la loi du 2 juillet 1990 relative à La Poste et aux télécommunications. Aucune réponse de l'Etat n'est faite à la proposition audacieuse 16 ( * ) de rachat du Crédit Foncier qui a été déposée le 22 avril 1998 -deux mois avant la signature du contrat de plan- par La Poste, alliée au groupe GMF. Rien de tangible n'est défini dans le domaine du commerce et du courrier électroniques.
La dotation en capital de l'entreprise n'est pas envisagée, alors que nombre de ses homologues disposent désormais du statut de société anonyme et qu'elle est placée sur un marché qui tend à devenir de plus en plus capitalistique. Et, bien que tous les partenaires sociaux réclamaient une mesure en ce sens, aucune aide à la mise en oeuvre des 35 heures ne lui est accordée alors que ses concurrents pourraient en bénéficier.
Au total, c'est une vision frileuse et attentiste de l'évolution de l'opérateur public que traduit ce contrat de plan. L'impasse a été faite sur la plupart des points stratégiques fondamentaux (développement international, dotation en capital, solution pérenne pour les charges de retraite, coût de la mise en oeuvre des 35 heures, ...).
Beaucoup y ont vu un mauvais coup porté à La Poste.
2. Une loi d'orientation postale toujours inexistante
a) La nécessité d'une orientation législative ambitieuse
En décembre 1996, au sommet de Dublin, La Poste se trouvait exposée à la perspective d'un fort choc concurrentiel à l'horizon de 1998. Les propositions de réglementation postale présentées par la Commission européenne conduisaient, en effet, à ouvrir à cette date une large partie des monopoles postaux à la concurrence, notamment en en excluant le publipostage et le courrier transfrontière.
Par un compromis politique passé avec le Chancelier Kohl, le Président de la République, Jacques Chirac, a donné cinq ans de répit à La Poste en reportant une telle échéance à 2003.
Prise sur cette base, la directive du 15 décembre 1997 17 ( * ) engage la réalisation d'un marché postal européen sans pour autant porter atteinte aux équilibres de notre poste. Le principe de la poursuite de la libéralisation ainsi amorcée est néanmoins affirmé.
C'est pourquoi la contraction des monopoles postaux se révélant inéluctable, votre commission et votre groupe d'études estimaient que cette directive était « une chance pour la France » car elle donnait du temps à notre pays pour adapter son opérateur postal et pour « définir un service public à la fois ambitieux et évolutif ».
Pour que cette chance soit saisie, le rapport de 1997 indiquait la marche à suivre :
« La France devra mettre à profit toutes les marges de flexibilité ouvertes aux Etats-membres par le projet de directive. Elle ne saurait cependant se satisfaire d'une simple transposition -même a maxima- des dispositions de cette directive, par le biais d'une loi qui ne ferait que traduire cette dernière.
Elle doit aller au-delà d'une telle transposition et fixer, au travers d'une véritable loi d'orientation postale, un cadre ambitieux d'évolution du service public postal . [...] 18 ( * ) ».
Les objectifs à satisfaire par cette loi d'orientation étaient précisés :
« - fixer les contours du monopole de La Poste afin qu'au-delà du périmètre défini pour le service universel européen, elle continue à satisfaire à ses obligations en termes d'aménagement du territoire et de transport de la presse ;
- assurer un meilleur respect de ce monopole ;
- enrichir le monopole de façon à valoriser les compétences de La Poste dans le domaine des nouvelles technologies et à moderniser le service public ;
- fixer le cadre d'évolution du réseau postal. »
Le rapport estimait en outre que :
« L'échéance qui s'impose ainsi à nous doit servir l'ambition que nous caressons pour La Poste. Saisissons cette opportunité pour tracer dans la loi d'orientation postale, dès 1998, les voies qui permettront à La Poste de relever ses défis et d'aborder avec optimisme le XXIe siècle.
Si nous nous contentions de parcourir la moitié du chemin, tant les postiers que l'ensemble de nos concitoyens seraient fondés à nous reprocher de n'avoir pas -telle l'autruche- voulu voir la réalité des choses. Nous n'en avons pas le droit ».
Le rapport appelait de ses voeux l'adoption de la loi d'orientation postale dès 1998.
Eu égard aux perspectives ambitieuses mais réalistes tracées par notre Haute assemblée pour La Poste, on mesure mieux le caractère décevant de la méthode employée par le Gouvernement.
b) Le minimalisme du choix gouvernemental
Non seulement le dossier postal n'a pas été abordé au plan législatif en 1998, non seulement aucune loi postale n'a été préparée, mais, en outre, la transposition de la directive a eu lieu par ... voie d'amendement au projet de loi pour l'aménagement et le développement durable du territoire. Un texte, qui plus est, soumis à la procédure de l'urgence !
A la place d'un débat et d'une loi de nature à mobiliser les postiers et à sensibiliser l'opinion en traitant l'ensemble des questions postales, le Parlement a été convié à une transposition « à la sauvette ». La Poste mérite mieux !
Quoique la méthode employée traduise une regrettable sous-évaluation des enjeux globaux, sur le fond, la transcription répond aux préconisations que le Sénat avait fixées en 1997.
Le périmètre traditionnel du monopole de La Poste est abrogé. Le service universel postal est défini au nouvel article L.1 du Code des Postes et Télécommunications. Il garantit, à tous les usagers, « de manière permanente et sur l'ensemble du territoire », en application des principes de continuité et d'égalité, des services postaux « répondant à des normes de qualité déterminées », à des « prix abordables » pour tous les utilisateurs.
Ce service universel postal comprend les envois postaux 19 ( * ) d'un poids inférieur ou égal à 2 kg, les colis postaux jusqu'à 20 kg, les envois recommandés, les envois à valeur déclarée.
Le service universel postal fait partie intégrante du service public des envois postaux , qui comprend également le service public du transport et de la distribution de la presse.
La Poste est désignée comme le prestataire du service universel. Elle est, en conséquence, soumise aux dispositions de l'article 14 de la directive relatif à la comptabilité analytique des prestataires du service universel postal : comptabilités distinctes des secteurs réservés et non réservés d'une part et des services faisant ou non partie du service universel d'autre part ; règles de répartition des coûts, notamment communs, entre services réservés et non réservés ; notification à la Commission européenne et vérification des systèmes de comptabilité analytique employés.
Pour financer ses obligations de service universel, le texte attribue à La Poste comme services réservés : les services nationaux et transfrontières d'envois de correspondance, y compris le publipostage, d'un poids inférieur à 350 grammes et dont le prix est inférieur à cinq fois le tarif applicable à un envoi de correspondance du premier échelon de poids de la catégorie normalisée la plus rapide.
Ce périmètre correspond à ce qu'avait souhaité votre groupe d'études et votre commission en 1997.
En vertu du champ de ces services réservés, seuls sont ouverts à la concurrence les envois de plus de 350 grammes ou d'au minimum cinq fois le tarif de base. Le montant du chiffre d'affaires des services réservés s'élèverait, en conséquence, à environ 44,9 milliards de francs (soit les trois-quarts du chiffre d'affaires courrier) ; le courrier transporté par La Poste concerné par l'ouverture à la concurrence représenterait 1,3 milliard de francs, soit 2,2 % du chiffre d'affaires total des envois postaux, compte tenu des activités déjà soumises à la concurrence.
Le « choc concurrentiel » subi par La Poste reste donc très supportable. Mais elle doit maintenant se préparer à celui -beaucoup plus sérieux- envisagé pour 2003.
* 14 Dit contrat d'objectifs et de progrès.
* 15 Qui, rappelons-le, sont -situation unique en droit français- supportées entièrement par La Poste quand il s'agit de postiers fonctionnaires.
* 16 Et soutenue tant par les syndicats de La Poste que par ceux du Crédit Foncier.
* 17 Directive 97/67/CE du Parlement et du Conseil dont le contenu, arrêté pour l'essentiel en octobre 1997, a été commenté en détail dans le rapport « Sauver La Poste ».
* 18 « Sauver La Poste : devoir politique, impératif économique », rapport précité, page 252.
* 19 Correspondances, livres, journaux, catalogues, colis, selon l'énumération de l'article 2, point 6 de la directive.