B. UNE RÉFORME QUI EST LOIN D'ÊTRE ACHEVÉE

Votre rapporteur se félicite des réformes engagées par l'Office. Il regrette cependant que certaines décisions ne soient pas intervenues plus tôt, notamment en ce qui concerne la restructuration du parc des maisons de retraite, même s'il estime que les responsabilités sont partagées .

En effet, il semblerait qu'il ait fallu attendre l'arrivée du nouveau secrétaire d'Etat aux anciens combattants pour que l'Etat exerce véritablement son rôle de tutelle auprès de l'Office national des anciens combattants.

Auparavant, l'Etat faisait preuve d'une grande réticence à s'immiscer dans la gestion de l'ONAC. Cette prudence s'explique par la très grande sensibilité des associations d'anciens combattants à toute mesure susceptible de remettre en cause l'Office et ses prérogatives. En conséquence, l'ONAC s'est contenté longtemps d'être la " caisse de résonance " des associations pour lesquelles les préoccupations d'équilibre budgétaire ou de bonne gestion n'étaient pas prioritaires.

Toutefois, cet effacement relatif de l'Etat s'est avéré contreproductif : les réformes n'ont pas été engagées à temps et l'ONAC est amené aujourd'hui à prendre des décisions irrévocables, comme la fermeture de plus d'un tiers de ses maisons de retraite.

En outre, au-delà des réformes engagées, le pari du renouveau de l'ONAC ne sera gagné qu'à deux conditions. Non seulement l'Office doit sortir de son relatif isolement, mais les mentalités doivent évoluer : alors que la tendance était jusqu'à présent à l'attentisme, il est urgent que l'ONAC ait une vision prospective de ses missions et de son fonctionnement.

1. La nécessité de rompre le relatif isolement de l'ONAC

Votre rapporteur a été frappé par le relatif isolement de l'ONAC.

Plusieurs facteurs expliquent ce phénomène.

D'une part, l'Office apparaît, dès sa création, comme le défenseur des intérêts matériels et moraux des anciens combattants. En conséquence, la défense des relations très privilégiées qu'il entretient avec ses ressortissants et qui fondent sa légitimité, ont longtemps poussé l'Office à prendre ses distances par rapport aux autres administrations. Ainsi, dans les années 70, il n'a pas jugé utile de demander d'agrément auprès de la sécurité sociale pour les sections de cure médicale afin de conserver son indépendance.

D'autre part, l'isolement de l'Office s'est renforcé lorsque sa situation financière s'est dégradée. Votre rapporteur a, à plusieurs reprises, souligné le rapport de force existant entre le secrétaire d'Etat aux anciens combattants et l'Office national des anciens combattants et, notamment, le souci de ce dernier d'affirmer son rôle et ses prérogatives. Aussi, lorsque l'Office a été confronté à des difficultés financières et qu'à la même époque, la question de sa pérennité était posée officieusement, une partie de son personnel dirigeant a eu tendance à rejeter la responsabilité des dysfonctionnements sur la lourdeur des procédures et sur l'inadaptation de son statut.

Or, ce renfermement sur soi conduit à un certain immobilisme. Ainsi, il est révélateur que lors de la dernière réunion du conseil d'administration statuant sur la fermeture de certaines maisons de retraite, les associations aient proposé des décisions plus radicales que l'administration de l'Office.

Par ailleurs, il constitue un obstacle au rapprochement vers d'autres administrations pour échanger des informations et comparer les expériences.

Lors de ses visites à l'Office, votre rapporteur a eu écho des problèmes rencontrés par l'Office pour la commercialisation du livre " les Bleuets de l'espoir ". Or, il existe des établissements publics administratifs, comme l'Institut géographique national, qui exercent des activités commerciales. L'Office aurait donc pu prendre contact avec eux pour profiter de leur expérience et faciliter ses démarches.

De la même manière, depuis plusieurs années, l'Office peine à individualiser les budgets et les comptes des établissements. Or, les responsables du service central pourraient se tourner vers la direction de la comptabilité publique pour demander une assistance technique.

Par ailleurs, le contrôle de gestion pourrait être amélioré en coopération avec l'Agence comptable.

Or, il appartient au service central de l'ONAC de créer un réseau d'informations et d'échanges avec non seulement les ministères de tutelle, mais également les partenaires de l'Office et les administrations dont certaines expériences pourraient être imitées.

2. Le développement d'une vision stratégique

Votre rapporteur a eu le sentiment, tout au long de sa mission, que, par le passé, l'ONAC a très souvent attendu d'être acculé à une réforme pour intervenir.

L'exemple le plus significatif est celui des maisons de retraite. D'abord, l'Office a attendu le milieu des années 90 pour lancer les demandes d'agréments. Ensuite, les mesures en matière d'investissement ont été prises très tardivement. Enfin, la restructuration du parc des maisons de retraite, pourtant conseillée dans de nombreux rapports dès le début des années 90, n'est intervenue qu'en 1998, parce que les commissions de sécurité interdisaient la poursuite de l'activité de certains établissements devenus dangereux pour les résidents.

Toutefois, cet attentisme se retrouve dans d'autres domaines. Ainsi, depuis des années, le contrôleur financier demande une clarification du cadre budgétaire et comptable dans lequel fonctionnent les établissements. Or, même si des progrès ont été réalisés par l'instauration d'un budget par " pôles de responsabilité ", ces mesures sont insuffisantes. Pourtant, l'Office va être contraint à une meilleure transparence financière s'il veut signer les conventions tripartites pour ses maisons de retraite.

Certes, l'élaboration de la charte " un nouvel élan " pour l'ONAC constitue une césure puisqu'il s'agit d'un programme d'actions pour les prochaines années qui tient compte de l'évolution de la société et du monde combattant. Elle traduit la prise de conscience, par les responsables de l'ONAC, de la nécessité de projeter son action dans l'avenir et d'anticiper les mutations prochaines du monde combattant.

Votre rapporteur espère que ce changement de mentalité sera durable et concernera toutes les catégories de personnel de l'ONAC.

En effet, si l'Office bénéficie actuellement d'une conjoncture favorable en raison du choix, de la part du secrétaire d'Etat, d'arbitrer en sa faveur et aux dépens des directions interdépartementales, cette situation risque en réalité d'être temporaire.

De nombreux services départementaux fonctionnent déjà aujourd'hui sous la forme de micro-structures. En conséquence, dès qu'un poste est vacant, le service s'en trouve fortement perturbé. Or, les demandes de cartes et de titres sont amenées à diminuer fortement. Pourtant, une réduction des effectifs mettrait certains services de proximité de l'Office dans l'incapacité d'assurer la continuité du service.

Lorsque votre rapporteur a soulevé ce problème auprès des directeurs des services départementaux qu'il a visités, la plupart d'entre eux ont paru soit ignorer cet état de fait, soit considérer que, le moment venu, une solution devra bien être trouvée sachant que leur statut de fonctionnaire les protège. Or, cet attentisme risque de placer l'ONAC dans une situation très délicate dans quelques années.

C'est pourquoi, malgré les apparences, il est urgent pour l'Office de réfléchir à son avenir.

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