Application de la loi de financement de la sécurité sociale : un bilan

APPLICATION DE LA LOI DE FINANCEMENT DE LA SÉCURITÉ SOCIALE

DESCOURS (Charles) ; MACHET (Jacques) ; VASSELLE (Alain)

RAPPORT D'INFORMATION 356 (1999-2000) - Commission des Affaires sociales

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Table des matières

• AVANT-PROPOS
• PREMIÈRE PARTIE
  -
  L'EXÉCUTION DES LOIS DE FINANCEMENT
  • I. UN CONSTAT : L'ÉQUILIBRE DES COMPTES SOCIAUX DANS UN CONTEXTE DE FORTE CROISSANCE
    • A. LE RÉGIME GÉNÉRAL EN 1999 : UN ÉQUILIBRE ATTEINT MALGRÉ LE DÉRAPAGE DES DÉPENSES D'ASSURANCE MALADIE
      • 1. Le dynamisme de l'emploi salarié en 1999 explique la bonne tenue des recettes
      • 2. L'effet de l'accroissement des prélèvements supplémentaires décidés par les lois de financement de la sécurité sociale 1997 et 1998
      • 3. Un contenu différent suivant les branches
      • 4. Une progression des recettes endiguant le dérapage des dépenses
    • B. LE COMPTE 2000 DU RÉGIME GÉNÉRAL : UN EXCÉDENT FACTICE
    • C. LE SOLDE DES ADMINISTRATIONS SOCIALES : UN EXCÉDENT SANS GRANDE SIGNIFICATION
  • II. UNE ENTORSE AUX PRINCIPES : L'ABSENCE DE COLLECTIF SOCIAL
    • A. TROIS OBSERVATIONS À LA MARGE
    • B. LE CONSEIL CONSTITUTIONNEL : UNE " MAUVAISE GRIPPE " ?
    • C. IL N'Y A QUE LE PREMIER PAS QUI COÛTE
  • III.  UNE INQUIÉTUDE : LES TRANSFERTS DE CHARGES AU DÉTRIMENT DE LA BRANCHE FAMILLE
    • A. INSINCÉRITÉ BUDGÉTAIRE ET CHARGE INDUE DE TRÉSORERIE POUR LA BRANCHE FAMILLE...
    • B. ... OU REMISE EN CAUSE DE L'ÉQUILIBRE DE LA BRANCHE FAMILLE
• DEUXIÈME PARTIE
  -
  LES DIFFICULTÉS DE FONCTIONNEMENT
  DES CAISSES D'ALLOCATIONS FAMILIALES
• Déplacements et auditions des rapporteurs
  • I. UN CONSTAT PRÉOCCUPANT
    • A. LA DÉGRADATION DU SERVICE RENDU AU PUBLIC
      • 1. Un phénomène particulièrement marqué en région parisienne
      • 2. Le non-respect des engagements définis par la convention d'objectifs et de gestion
    • B. UNE AMÉLIORATION FRAGILE
      • 1. Des plans d'action pour venir en aide aux caisses en difficultés
      • 2. Une amélioration progressive de la situation
  • II. DES ORIGINES MULTIPLES
    • A. UN FACTEUR CONJONCTUREL : L'EFFET " CRISTAL "
      • 1. La mise en place difficile du système informatique Cristal
      • 2. Le contexte particulier les caisses de région parisienne
    • B. DES ÉLÉMENTS STRUCTURELS PLUS PRÉOCCUPANTS
      • 1. La branche famille au coeur de la lutte contre l'exclusion
      • 2. La complexité du droit
  • III. LA CRÉATION DE 900 EMPLOIS : UNE SOLUTION DE FACILITÉ ?
    • A. LES EFFORTS IMPORTANTS ACCOMPLIS PAR LA BRANCHE FAMILLE
      • 1. Un coût de gestion en diminution
      • 2. Une forte progression de la demande sociale
    • B. DES MOYENS SUPPLÉMENTAIRES ?
      • 1. La demande par la CNAF de 1.100 emplois supplémentaires
      • 2. 900 postes accordés dont une partie au titre de la réduction du temps de travail
  • IV. DEUX PRIORITÉS : SIMPLIFIER LE DROIT, AGIR SUR L'ORGANISATION
    • A. SIMPLIFIER LE DROIT : UN PROJET POLITIQUE
    • B. AGIR SUR L'ORGANISATION : UN PROJET POUR LA BRANCHE FAMILLE
• TROISIÈME PARTIE
  -
  LA GESTION DES EXONÉRATIONS
  DE COTISATIONS DE SÉCURITÉ SOCIALE
• Déplacements et auditions des rapporteurs
  • I. LA MULTIPLICATION DU NOMBRE DE MÉCANISMES D'EXONÉRATION DE COTISATIONS DE SÉCURITÉ SOCIALE : UN ENJEU CONSIDÉRABLE POUR LES FINANCES PUBLIQUES
    • A. L'EXONÉRATION DE COTISATIONS DE SÉCURITÉ SOCIALE EST UN OUTIL SÉDUISANT, PERMETTANT UNE BAISSE IMMÉDIATE DES CHARGES PESANT SUR LES ENTREPRISES
      • 1. Un mécanisme rapide
      • 2. Un mécanisme universel
    • B. LE DÉVELOPPEMENT DES MÉCANISMES D'EXONÉRATION S'EXPLIQUE PAR LA MULTIPLICATION DES OBJECTIFS POURSUIVIS
      • 1. Les différentes vagues des mécanismes d'exonération
      • 2. Une palette très large
        • a) L'exonération de charges sociales poursuivant un objectif d'allégement du coût du travail
        • b) L'exonération de charges sociales conditionnée à la réduction du temps de travail
        • c) L'exonération " sectorisée " visant à prendre en compte les difficultés particulières de tel ou tel secteur
        • d) L'exonération de charges sociales ciblée sur des publics particuliers poursuivant un objectif d'insertion sociale
        • e) L'exonération de charges sociales " localisée ", poursuivant un objectif d'aménagement du territoire
    • C. LES EXONÉRATIONS DE COTISATIONS DE SÉCURITÉ SOCIALE REPRÉSENTENT UNE " RECETTE " NON NÉGLIGEABLE POUR LA SÉCURITÉ SOCIALE
      • 1. Les cotisations " effectives " : une appellation trompeuse
      • 2. La création du " fonds de financement de la réforme des cotisations patronales de sécurité sociale " : un bouleversement des règles comptables
  • II. LES EXONÉRATIONS DE COTISATIONS : UNE GESTION COMPLEXE POUR LES URSSAF ET POUR LES ENTREPRISES
    • A. LES MÉCANISMES D'EXONÉRATION SONT PARTICULIÈREMENT COMPLEXES
      • 1. Des règles de gestion complexes et modifiées de manière incessante
        • a) Une évaluation insuffisante des contraintes de gestion
        • b) Une modification incessante des dispositifs
        • c) Des règles de cumul particulièrement subtiles
        • d) Une complexité dommageable, pouvant induire en erreur les entreprises et les administrations
      • 2. Les rares dispositifs supprimés n'apportent pas de simplification à court et moyen termes
      • 3. Des techniques d'exonération différentes
    • B. LES EXONÉRATIONS DE COTISATIONS NÉCESSITENT UN SUIVI ET UN CONTRÔLE RIGOUREUX PAR LA BRANCHE DU RECOUVREMENT
      • 1. Le traitement des exonérations de cotisations
        • a) Le traitement comptable : le système RACINE
        • b) Le traitement statistique : la base ORME
      • 2. Un contrôle par la branche du recouvrement défaillant jusqu'à une date récente
      • 3. Un coût de gestion difficile à appréhender
      • 4. Une neutralité en trésorerie quasiment atteinte
  • III.  LE NOUVEAU MÉCANISME D'ALLÉGEMENT DE CHARGES LIÉ AUX TRENTE-CINQ HEURES : LE NOMBRE D'EMPLOIS CRÉÉS NE SERA JAMAIS CONNU
    • A. LE NOUVEAU MÉCANISME D'ALLÉGEMENT DE CHARGES N'EST PAS LIÉ À LA CRÉATION D'EMPLOIS
      • 1. L'illusion de contrôler la création d'emplois
      • 2. L'impossibilité de compter les emplois
    • B. LE MÉCANISME DU FONDS DE FINANCEMENT EST NEUTRE POUR LA SÉCURITÉ SOCIALE
      • 1. La fausse réforme des cotisations patronales
      • 2. Le principe respecté de la neutralité de trésorerie
      • 3. Un fonds pour l'instant fictif en raison de la non-parution du décret d'application
  • IV.  UN IMPÉRATIF : SIMPLIFIER LES EXONÉRATIONS DE COTISATIONS POUR UNE MEILLEURE GESTION
    • A. L'IMPÉRATIF DE RATIONALISER LES MESURES EMPLOI
      • 1. Respecter les engagements de la convention d'objectifs et de gestion Etat - ACOSS
      • 2. Etudier le regroupement de certaines mesures
    • B. LA RECHERCHE D'UNE SIMPLICITÉ À TOUTES LES ÉTAPES
      • 1. Harmoniser les techniques d'exonération
      • 2. Recentrer les mesures d'exonération sur un nombre plus restreint d'objectifs
• QUATRIÈME PARTIE
  -
  LA MISE EN PLACE DE LA
  COUVERTURE MALADIE UNIVERSELLE
• Déplacements et auditions des rapporteurs
  • I. LES DEMANDES DE COUVERTURE MALADIE UNIVERSELLE COMPLÉMENTAIRE : UNE MONTÉE EN CHARGE RÉGULIÈRE MAIS LENTE DANS LES ORGANISMES DE BASE, UNE GRANDE DÉCEPTION DANS LES ORGANISMES MUTUALISTES ET CHEZ LES ASSUREURS
    • A. L'AMÉLIORATION DE LA COUVERTURE MALADIE COMPLÉMENTAIRE DES FRANÇAIS PROMISE PAR LA CMU NE CONCERNE PAS ENCORE, LOIN S'EN FAUT, LES 3 MILLIONS DE PERSONNES ANNONCÉES PAR LE GOUVERNEMENT
      • 1. Les dossiers de demande d'attribution de la CMU dans les organismes de base
      • 2. Les demandes de gestion de la CMU par les organismes complémentaires
      • 3. Les profils de bénéficiaires : l'exemple du régime AMPI
    • B. POUR LES 3 MILLIONS D'ANCIENS BÉNÉFICIAIRES DE L'AIDE MÉDICALE, LA PROMESSE D'AMÉLIORATION DE LA COUVERTURE COMPLÉMENTAIRE EST PRÉCAIRE ET RÉVOCABLE
  • II. LES MESURES RÉGLEMENTAIRES D'APPLICATION DE LA LOI ONT INUTILEMENT AGGRAVÉ LA COMPLEXITÉ DU DISPOSITIF, OCCASIONNANT AINSI ERREURS, PERTE DE TEMPS ET INCOMPRÉHENSIONS
    • A. BEAUCOUP DE COMPLEXITÉ INUTILE
      • 1. Les agents des caisses ont dû apprendre deux méthodes de contrôle des ressources, une pour la CMU de base, une autre pour la CMU complémentaire
        • a) Les " foyers " de la CMU de base et de la CMU complémentaire ne sont pas identiques
        • b) Les ressources prises en compte ne sont pas les mêmes
      • 2. L'évaluation des ressources sur douze mois glissants, pour les seuls salariés, empêche toute automatisation des procédures de contrôle des ressources
      • 3. Et il faut aussi compter avec les procédures dérogatoires
      • 4. Les formulaires sont impossibles à remplir sans assistance, car peu clairs et parfois erronés ou incomplets
    • B. CETTE COMPLEXITÉ EST SOURCE D'ERREURS, D'INCERTITUDES ET INCOMPRÉHENSIONS
      • 1. Quelques exemples d'erreurs, incertitudes et incompréhensions
      • 2. La mise en oeuvre de la CMU a contribué à d'importants retards dans le traitement des feuilles de soins
  • III.  LES CONDITIONS D'APPLICATION DE LA CMU ONT AUSSI AGGRAVÉ SON CARACTÈRE " NON PARTENARIAL "
    • A. LE CONTENU DU PANIER DE SOINS A ÉTÉ INSUFFISAMMENT NÉGOCIÉ
      • 1. Un simulacre de négociation
      • 2. Les dispositifs réglementaires sont difficilement applicables
      • 3. De lourdes conséquences financières pour certains professionnels
    • B. COMME IL ÉTAIT À CRAINDRE, LA MISE EN oeUVRE DE LA CMU S'ÉLOIGNE BEAUCOUP D'UN SCÉNARIO PARTENARIAL ENTRE ORGANISMES DE BASE ET ORGANISMES COMPLÉMENTAIRES
      • 1. Une très faible proportion des bénéficiaires de la CMU a choisi de confier la gestion de sa couverture complémentaire à des assureurs ou des mutuelles
      • 2. Beaucoup de " mauvaises manières " faites aux organismes complémentaires.
• TRAVAUX DE LA COMMISSION
  • I. AUDITION DE MME NICOLE PRUD'HOMME, PRÉSIDENTE DE LA CAISSE NATIONALE D'ALLOCATIONS FAMILIALES (CNAF)
  • II. COMMUNICATION DES RAPPORTEURS
    (DIFFICULTÉS DE FONCTIONNEMENT DES CAF)
  • III. AUDITION DE M. BERNARD CARON, PRÉSIDENT ET DE M. JEAN-LOUIS BUHL, DIRECTEUR DE L'AGENCE CENTRALE DES ORGANISMES DE SÉCURITÉ SOCIALE (ACOSS)
  • IV. AUDITION DE MME CATHERINE BARBAROUX, DÉLÉGUÉE GÉNÉRALE À L'EMPLOI ET À LA FORMATION PROFESSIONNELLE
  • V. COMMUNICATION DES RAPPORTEURS
    (GESTION DES EXONÉRATIONS DE COTISATIONS SOCIALES)
  • VI. EXAMEN DU RAPPORT