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B. UNE NOUVELLE DONNE POUR L'ORGANISATION TERRITORIALE : LA MONTÉE EN PUISSANCE DE L'INTERCOMMUNALITÉ DE PROJET

Le renforcement de la coopération intercommunale constitue une préoccupation ancienne qui a néanmoins pris une nouvelle dimension avec la montée en puissance récente de l'intercommunalité de projet. Cette " nouvelle donne " aura nécessairement des conséquences sur l'organisation territoriale, sans que l'on puisse encore en évaluer précisément la portée.

1. Une préoccupation ancienne

a) Un remède à l'émiettement communal

Le développement des structures de coopération intercommunale s'est réalisé dans un contexte de très fort émiettement communal.

L'échec des tentatives de regroupement communal

L'histoire administrative, depuis 1789, a été marquée par différentes tentatives de regroupement communal.

Devant l'Assemblée Constituante, Thouret, Sièyès et Condorcet plaidèrent pour la création de quelque 6.500 grandes municipalités. Mirabeau défendit au contraire la transformation en communes des 44.000 paroisses de l'Ancien Régime. Il fut, en définitive décidé de créer une municipalité dans chaque ville ou paroisse, le nombre total étant cependant réduit de 44.000 à 38.000. Différents projets cherchèrent à remettre en cause cette organisation administrative. Il s'agissait de refondre les circonscriptions afin de réduire le nombre des communes.

La Constitution de l'an III (1795), pour sa part, distingua trois catégories de communes selon leur taille, et créa des municipalités de canton regroupant les communes de moins de 5.000 habitants. L'échec de cette tentative pesa fortement sur les nouveaux projets de regroupements élaborés au XIXème siècle. Il fallut attendre la Vème République pour que de nouvelles solutions globales soient recherchées.

Entre 1958 et 1970, différents textes ont ainsi cherché à favoriser des regroupements avec des résultats très limités : 298 fusions intéressant 635 communes sur un total de 37.708 (en 1968) furent réalisées pendant cette période.

Une nouvelle impulsion au regroupement communal résulta de la loi du 16 juillet 1971 sur les fusions et regroupements de communes.

Cependant, en dépit des incitations prévues par cette loi, le nombre des fusions entre 1972 et 1978 est resté limité à 897, intéressant 2.217 communes, alors que les plans départementaux, établis en application de la loi, concernaient 10.143 communes. Depuis 1978, certaines communes fusionnées ont, par ailleurs, choisi de faire le chemin inverse et de retrouver leur liberté.

b) Les principales étapes : une " stratification " des structures

L'échec des tentatives de regroupement communal a rendu d'autant plus nécessaire le développement des formules de coopération intercommunale. Avant l'adoption de la loi du 12 juillet 1999 relative au renforcement et à la simplification de la coopération intercommunale, le " paysage " de l'intercommunalité était néanmoins marqué par une " stratification " des structures.

Une " stratification " des structures de coopération intercommunale

La loi du 22 mars 1890 créa le syndicat de communes, établissement public qui permet d'adapter la gestion communale, soit aux nécessités techniques (électrification, adduction d'eau), soit à certaines activités qui, par leur nature, débordent les limites territoriales des communes (transport, urbanisme, assainissement).

Un décret du 20 mai 1955 institua les syndicats mixtes qui permettent aux communes et départements de s'associer entre eux, ainsi qu'avec des établissements publics locaux.

L'ordonnance du 5 janvier 1959 a autorisé la création de syndicats à vocation multiple (SIVOM). Comme leur nom l'indique, ces syndicats peuvent être chargés de plusieurs missions: adduction d'eau, lutte contre l'incendie, construction et gestion d'installations sportives, de locaux scolaires, de crèches, de maisons de retraite ou encore, transports de personnes.

La loi du 5 janvier 1988 a institué un " syndicalisme à la carte " en permettant à une commune de n'adhérer à un syndicat que pour une partie seulement des compétences exercées par celui-ci.

Dans le but de répondre au problème posé par les agglomérations, l'ordonnance du 5 janvier 1959 institua, pour sa part, les districts urbains. Cette formule, plus intégrée que les syndicats de communes, fut ensuite étendue aux zones rurales par la loi du 31 décembre 1970.

La loi du 31 décembre 1966 a créé la communauté urbaine, forme très intégrée de coopération destinée à répondre aux problèmes posés par les grandes agglomérations.

La loi du 31 décembre 1966 a créé d'office quatre communautés urbaines dans des grandes agglomérations (Bordeaux, Lille, Lyon et Strasbourg). Huit autres agglomérations se sont dotées de cette structure de coopération (Cherbourg, le Creusot-Montceau-les-Mines, Dunkerque, Le Mans, Brest, le grand Nancy, Arras et Alençon).

Les syndicats d'agglomération nouvelle - qui ont résulté de la loi du 13 juillet 1983 -, ont été instaurés pour répondre aux besoins des villes nouvelles créées dans les années soixante-dix. Neuf villes nouvelles existent dont cinq en région parisienne.

En créant deux nouvelles structures -les communautés de communes et les communautés de villes-, la loi du 6 février 1992 d'orientation relative à l'administration territoriale de la République, a entendu axer la coopération intercommunale sur le développement économique et l'aménagement de l'espace.

A la veille de la loi du 12 juillet 1999, la coopération intercommunale connaissait un dynamisme réel. En outre, l'intercommunalité à fiscalité propre avait connu un véritable essor.

Au 1er janvier 1999, on dénombrait 1 680 établissements publics de coopération intercommunale à fiscalité propre, regroupant 19 065 communes, soit une population totale de 34,4 millions d'habitants, dont 12 communautés urbaines, 1 654 communautés de communes et districts et 9 syndicats d'agglomération nouvelle.

Cependant, la répartition sur le territoire des groupements à fiscalité propre était assez inégale. En outre, comme l'avait parfaitement mis en évidence le rapport établi par notre collègue Daniel Hoeffel, au nom du groupe de travail de votre commission des Lois sur la décentralisation, présidé par M. Jean-Paul Delevoye,116(*) la multiplication des structures s'est accompagnée d'une très grande complexité du régime juridique et financier, chaque catégorie étant dotée de règles spécifiques.

La coopération intercommunale -avec environ 18 000 structures pour 36 771 communes existantes- a donc largement reproduit le phénomène de dispersion auquel elle doit pourtant essayer de remédier.

En outre, les formules spécifiques à l'intercommunalité en milieu urbain n'ont pas connu le succès escompté (seulement cinq communautés de villes ont été créées : Aubagne, la Rochelle, Sicoval, Flers, Cambrai).

Sur le plan des compétences, les fonctions d'aménagement et de développement n'ont été que récemment mises au premier plan, notamment avec la création des communautés de communes.

Les incitations financières -notamment le bénéfice de la DGF dès la première année de fonctionnement du groupement- ont, en outre, suscité de très fortes tensions dans la répartition de la DGF.

La réforme opérée par la loi du 31 décembre 1993 a cherché à remédier à cette situation en favorisant une réelle intercommunalité de projet sur la base d'un coefficient d'intégration fiscale. Le poids du financement de l'intercommunalité continue néanmoins à peser fortement sur la DGF.

Sur le plan fiscal, l'unification des taux de taxe professionnelle doit permettre de réduire les concurrences entre communes pour attirer les entreprises.

Or le nombre d'établissements dotés de la taxe professionnelle unique restait encore faible avant l'entrée en vigueur de la loi de 12 juillet 1999 qui a entendu promouvoir la taxe professionnelle d'agglomération : au 1er janvier 1999, seulement 98 établissements publics de coopération intercommunale étaient soumis à ce régime fiscal sur 1680 établissements publics de coopération intercommunale à fiscalité propre.

c) Les lignes directrices d'une réforme de l'intercommunalité : le rôle actif du Sénat

Les lignes directrices d'une réforme du régime de la coopération intercommuanle avaient été clairement énoncées dans le rapport du groupe de travail sur la décentralisation, constitué au sein de votre commission des Lois.

Les conclusions du groupe de travail sur la décentralisation

Le groupe de travail sur la décentralisation de votre commission des Lois avait fait de la simplification de la coopération intercommunale une priorité en vue de l'adaptation des structures territoriales. Il avait ainsi retenu trois principes essentiels de nature à satisfaire cet objectif :

· une réduction significative du nombre des catégories d'établissements publics de coopération intercommunale

Le groupe de travail avait recommandé la réduction du nombre de catégories d'établissements publics de coopération intercommunale de même que la simplification du régime juridique de ces établissements publics à partir des deux logiques auxquelles répond la coopération intercommunale, à savoir une logique de gestion et une logique de projet. A cette fin, il avait jugé possible la fusion des districts et des communautés de communes. Compte tenu de l'échec des communautés de villes, le groupe de travail avait préconisé leur fusion avec les communautés de communes. Il avait, enfin, envisagé l'évolution des agglomérations nouvelles vers des formules de droit commun.

· l'unification des règles applicables à partir d'un " tronc commun 

Le groupe de travail avait considéré que l'unification juridique pourrait être systématisée par la définition d'un corpus de règles qui formeraient le " tronc commun " du régime applicable à tous les établissements publics de coopération intercommunale. Ce tronc commun serait complété par des règles spécifiques à chaque catégorie et par différentes options que les élus pourraient, le cas échéant, utiliser.

Cette solution devait approfondir la démarche déjà engagée lors de l'élaboration du code général des collectivités territoriales. Le groupe de travail avait, en outre, entendu privilégier, dans le cadre de ce régime juridique unifié, l'idée d'une évolution progressive des compétences selon les besoins constatés par les élus eux-mêmes.

· Une évolution du régime financier et fiscal qui favorise une véritable intercommunalité de projet en sanctionnant la coopération purement circonstancielle et qui réduise les concurrences abusives entre les communes en matière de taxe professionnelle.

Afin d'encourager une véritable intercommunalité de projet, le groupe de travail avait considéré que la mesure de l'intégration fiscale à travers le coefficient l'intégration fiscale devait aboutir à prendre en compte les seuls transferts effectifs de compétences entre les communes et leurs groupements.

Ecartant toute idée d'uniformisation des taux de la taxe professionnelle au niveau national, le groupe de travail avait, par ailleurs, souhaité le développement de la taxe professionnelle d'agglomération, outil essentiel pour assurer une solidarité locale et réduire les concurrences abusives entre les communes.

Les orientations retenues par le groupe de travail de la commission des Lois avaient en grande partie été reprises dans le projet de loi relatif au développement de la coopération intercommunale déposé au Sénat le 22 avril 1997.

Le projet de loi relatif au développement
de la coopération intercommunale

Ce projet de loi qui a fait suite à des réflexions approfondies, menées notamment dans le cadre du " pré-rapport relatif à l'intercommunalité " établi par la Direction générale des collectivités locales, poursuivait trois objectifs principaux

· La simplification du paysage institutionnel

Ce premier objectif se traduisait par la fusion au sein d'une même catégorie des districts, des communautés de communes et des communautés de villes. Une option fiscale au profit de la taxe professionnelle d'agglomération était ouverte à ces établissements publics. Des dispositions transitoires étaient prévues pour la création de cette catégorie unique.

· La promotion de la taxe professionnelle d'agglomération

La taxe professionnelle unique faisait l'objet de mesures spécifiques, sans que l'adoption de ce régime fiscal soit systématisé. Ainsi, les communautés urbaines, créées après 1992, se voyaient reconnaître la faculté d'opter pour une taxe professionnelle

unique. La règle de lien entre les taux d'imposition était assouplie. Les groupements dotés d'une taxe professionnelle d'agglomération étaient autorisés à instituer une fiscalité additionnelle sur les impôts-ménages.

· La correction des critères de répartition de la dotation globale de fonctionnement

Cette correction était destinée à mieux apprécier l'intégration effective des groupements et à mieux répartir la dotation globale des groupements à taxe professionnelle unique en leur étendant le coefficient d'intégration fiscale.

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