"pour une République territoriale: l'unité dans la diversité" (rapport)

¹ " Sécurité juridique, conditions d'exercice des mandats locaux : des enjeux majeurs pour la démocratie locale et la décentralisation ", rapport n° 166, 1999-2000.

² " Chambres régionales des comptes et élus locaux : un dialogue indispensable au service de la démocratie locale ". Rapport (n° 520 - 1997-1998) établi par M. Jacques Oudin au nom du groupe de travail présidé par M. Jean-Paul Amoudry.

³ Les deux premières missions d'informations sur la décentralisation, présidées par M. Daniel Hoeffel, dont le rapporteur était M. Christian Poncelet, ont abouti à la publication des rapports n° 490 du 12 jullet 1983 et n° 177 du 19 décembre 1984. La troisième mission d'information sur la même thème, dont le président était M. Charles Pasqua et le rapporteur M. Daniel Hoeffel, a conduit à la publication du rapport n° 248 du 27 mars 1991.

⁴ La mission d'information sur l'avenir de l'espace rural français, présidée par M. Jean François-Poncet et dont les rapporteurs étaient MM. Hubert Haenel, Jean Huchon et Roland du Luart, a établi le rapport n° 249 du 27 mars 1991. La mission d'information sur l'aménagement du territoire, présidée par M. jean François-Poncet et dont les rapporteurs étaient MM. Gérard Larcher, Jean Huchon, Roland du Luart et Louis Perrein a publié le rapport n° 343 du 13 avril 1994.

⁵ " Démocratie locale et responsabilité ", rapport (n° 328 du 7 juin 1995) établi par M. Pierre Fauchon, au nom du groupe de travail présidé par M. Jean-Paul Delevoye.

⁶ " La décentralisation : Messieurs de l'Etat, encore un effort ", rapport (n° 239 - 1996-1997) établi par M. Daniel Hoeffel au nom du groupe de travail de la commission des Lois présidé par M. Jean-Paul Delevoye.

⁷ Rapport de M. Jacques Oudin, déjà cité.

⁸ Avis adopté le 21 juin 2000, sur le rapport de Mme Claudette Brunet-Léchenault.

⁹ C. Eisenmann " Les structures de l'administration ", in Traité de Science administrative, Paris, Mouton, 1966, p. 298 et 299.

¹⁰ Déclaration de politique générale , 8 juillet 1981.

¹¹ Cf. " Sécurité juridique, conditions d'exercice des mandats locaux : des enjeux majeurs pour la démocratie locale et la décentralisation ", les rapports du Sénat n° 166 (1999-2000), p.23.

¹² Cf. " Maîtriser la société de l'information : quelle stratégie pour la France ? ", rapport de MM. Alain Joyandet, Pierre Hérisson et Alex Türk, au nom de la mission commune d'information sur l'entrée dans la société de l'information (n° 436, 1996-1997).

¹³ Ces difficultés ont été décrites dans l'avis consacré au bilan et aux perspectives financières de la décentralisation adopté au cours de sa séance du 6 juillet 1994 par le conseil économique et social, ainsi que par Jacques Méraud dans Les collectivités locales et l'économie nationale (Crédit local de France - Dexia,, 1997).

¹⁴ Depuis 1995, sur l'initiative du Sénat, un Observatoire des finances locales a été créé au sein du comité des finances locales. En son nom, notre collègue Joël Bourdin présente chaque année un précieux rapport sur la situation financière des collectivités locales.

¹⁵ Les données relatives aux dépenses de fonctionnement et d'investissement des collectivités locales figurant dans le présent chapitre ne comprennent pas les dépenses des établissements publics de coopération intercommunale.

¹⁶ Les collectivités locales en chiffres 1999, DGCL, p. 51.

¹⁷ Dans le projet de loi de finances pour 2000, le déficit de fonctionnement de l'Etat s'établissait à près de 50 milliards de francs.

¹⁸ La stabilisation de la part des communes et des EPCI dans le total pourrait également s'expliquer par une augmentation rapide de la fiscalité perçue par les départements et les régions. Mais cette explication n'est pas vérifiée.

¹⁹ Chambres régionales des comptes et élus locaux - un dialogue indispensable au service de la démocratie locale, n°520, 1997-98.

²⁰ Proposition de loi tendant à réformer les conditions d'exercice des compétences locales et les procédures applicables devant les chambres régionales des comptes, présentée par MM. Jacques Oudin, Jean-Paul Amoudry, Philippe Marini, Patrice Gélard, Joël Bourdin, Paul Girod et Yann Gaillard, session ordinaire de 1999-2000, n° 84.

²¹ Source : INSEE Première, n° 698, février 2000.

²² L'indicateur conjoncturel de fécondité est la somme des taux de fécondité par âge observés une année donnée. Cette indicateur donne le nombre d'enfants qu'aurait une femme tout au long de sa vie, si les taux de fécondité observés l'année considérée à chaque âge demeuraient inchangés.

²³ L'espérance de vie à la naissance est égale à la durée de vie moyenne d'une génération fictive qui aurait tout au long de son existence les conditions de mortalité par âge de l'année considérée.

²⁴ Source : " Données sur la situation sanitaire et sociale en France en 1999 ", La Documentation française.

²⁵ Et plus particulièrement M. Jean Bergougnoux, Président du groupe d'étude et de réflexion interrégional, dont sont issus les chiffres ci-dessous.

²⁶ Selon le scénario dit " central " de l'INSEE, avec un indice de fécondité de 1,8 enfant par femme.

²⁷ Age tel que 50 % de la population est plus âgée et 50 % moins âgée.

²⁸ Avec les hypothèses suivantes : indice de fécondité 1,8 ; mortalité tendancielle ; migrations 50.000/an ; calcul du GERI pour la France métropolitaine.

²⁹ Voir INSEE Première n° 692 - Janvier 2000.

³⁰ L'INSEE donne les définitions suivantes :

Aire urbaine : ensemble de communes d'un seul tenant et sans enclave, constitué par :

- un pôle urbain (unité urbaine offrant au moins 5.000 emplois),

- une couronne périurbaine composée de communes rurales ou d'unités urbaines dont au moins 40 % de la population résidente possédant un emploi travaille dans le reste de l'aire urbaine.

Espace à dominante rurale : ensemble des communes, non multipolarisées, qui n'appartiennent pas à une aire urbaine.

³¹ Voir notamment le rapport d'information n° 415 de M. Gérard Larcher " Les terroirs urbains paysagers : pour un nouvel équilibre des espaces périurbains ", Sénat 1997-1998.

³² Source : INSEE, Point de conjoncture - Octobre 1999, données CVS-CJO.

³³ En données FAB-FAB, y compris le matériel militaire ; Source : Tableau de bord du commerce extérieur, douanes françaises.

³⁴ D'après une reconstitution d'Eurostat sur la base d'une Europe à 12 pour la période 1958-1994, qui permet de comparer l'évolution des échanges, citée par la lettre de l'OFCE n° 172, lundi 16 février 1998.

³⁵ Source : " Les notes bleues de Bercy " n° 174, janvier 2000.

³⁶ Ainsi, le taux d'abstention aux élections municipales depuis le début de la V ^e République a-t-il évolué comme suit :

Date des élections municipales Taux d'abstention

8 mars 1959 25,3 %

14 mars 1965 21,8 %

14 mars 1971 24,7 %

13 mars 1977 21,1 %

6 mars 1983 21,6 %

12 mars 1989 27,1 %

11 juin 1995 30,6 %

Il faut cependant relever que ce taux progresse avec le rythme des consultations électorales, qui s'est accentué depuis 1979 avec l'instauration des élections européennes, puis des élections régionales, en 1986. Il ne peut donc être considéré à lui seul comme le signe d'une désaffection envers la vie publique.

³⁷ Cf. le rapport établi par MM. Gérard Larcher, Jean Huchon, Roland du Luart et Louis Perrein, au nom de la mission d'information sur l'aménagement du territoire, présidée par M. Jean-François Poncet (n° 343, 1993-1994).

³⁸ La présidence du Comité des régions est assurée depuis le début de l'année 2000 par un belge, M. Jos Chabert.

³⁹ Décision 82-137 DC du 25 février1982 et décision 92-316 DC du 20 janvier 1993. Dans le second cas, le législateur avait voulu instituer la suspension automatique, pendant trois mois, de l'exécution des actes des collectivités en matière d'urbanisme, de marchés et de conventions de délégation de service public lorsque le représentant de l'État demandait au juge administratif le sursis à exécution.

Le Conseil constitutionnel a estimé que ces dispositions privaient ainsi de garanties suffisantes l'exercice de la libre administration des collectivités locales. Puis, dans la décision 94-358 DC du 26 janvier 1995, il a approuvé un dispositif de suspension similaire, limitée toutefois à un mois.

⁴⁰ Loi n° 82-213 du 2 mars 1982 relative aux droits et libertés des communes, des départements et des régions.

⁴¹ Articles L. 2131-6, L. 3132-1, L. 4142-1, L. 1111-7 et L. 2511-23 du code général des collectivités territoriales.

⁴² Projet de loi relatif au référé devant les juridictions administratives, en attente de promulgation.

⁴³ Pour une critique de l'insécurité juridique actuelle, voir le rapport d'étape de la mission commune d'information : rapport n° 166 (Sénat, 1999-2000) intitulé : " Sécurité juridique, conditions d'exercice des mandats locaux : des enjeux majeurs pour la démocratie locale et la décentralisation ", janvier 2000.

⁴⁴ En 1996, 5,9 millions d'actes ont été transmis, 176.000 observations ont été adressées et le nombre des déférés devant les tribunaux administratifs s'est élevé à 1961, soit un taux de recours contentieux de 3,3 pour 10.000 .

⁴⁵ Les questions de personnel représentaient 71 % des recours en 1988 et 36 % en 1996 ; les contentieux relatifs à l' urbanisme sont passés de 14 à 27 % ; ceux traitant des marchés et contrats , de 5 à 19 % et les saisines relatives aux finances publiques, de 2 à 8 %. A l'opposé, certains domaines, où les collectivités locales disposent pourtant de pouvoirs importants, sont caractérisés par une absence totale de déféré préfectoral : aide et action sociales, aide aux investissements de l'enseignement privé, activités du service d'incendie et de secours, etc.

⁴⁶ Rapport du Gouvernement au parlement sur le contrôle a posteriori des actes des collectivités locales et des établissements publics locaux, troisième trimestre 1999.

⁴⁷ Le délai théorique d'élimination du stock d'affaires en cours devant les tribunaux administratifs s'établit en 1998 à deux ans. Il est de trois ans et deux mois devant les cours administratives d'appel.

⁴⁸ En 1989, sur 738.000 actes administratifs en matière d'urbanisme pris par les autorités locales et transmis aux préfets, il y a eu 7.000 recours et finalement 272 déférés. Or, à la même période, le Conseil d'État a été saisi de 732 recours en appel dans ce domaine, soit 2,5 fois plus que le nombre des déférés.

En 1997, les décisions des tribunaux administratifs ont été favorables aux préfets dans 72 % des cas ; le taux d'appel contre les jugements au fond devant les cours administratives d'appel s'est élevé à 17,8 %. Ce taux est très variable d'une année sur l'autre (30,5 % en 1996, 13,5 % en 1995).

⁴⁹ Rapport public 1993 : " Décentralisation et ordre juridique ".

⁵⁰ Ce champ vise les actes dont il est difficile pour les citoyens soit d'apprécier la portée en raison de leur complexité particulière, soit d'entreprendre la contestation en raison de la lourdeur des moyens qu'il faudrait mettre en oeuvre ; ou les actes engageant les collectivités territoriales dans des voies hasardeuses pour l'utilisation de leur patrimoine ou de leurs revenus.

⁵¹ Introduit par la loi n° 92-10 du 4 janvier 1992, complétée par la loi n° 93-122 du 29 juillet 1993.

⁵² En 1997, tel était le cas de 16200 collectivités locales, 22300 établissements publics locaux et 30200 établissements publics spécialisés.

⁵³ Les quatre points du contrôle budgétaire sont : le respect du calendrier d'adoption du budget ; l'existence d'un équilibre réel de la section d'investissement et de la section de fonctionnement ; la sincérité des documents budgétaires ; l'inscription des dépenses obligatoires. En 1997, les chambres régionales des comptes ont émis 1.300 avis budgétaires.

⁵⁴ Budget primitif, budget supplémentaire, décision modificative, compte administratif.

⁵⁵ En 1997, le nombre total de jugements rendus sur les comptes des comptables publics s'est élevé à 17000, ce qui correspond à un rythme de contrôle quadriennal. 300 débets ont été prononcés et 140 jugements traitant de gestion de fait ont été rendus.

⁵⁶ En 1997, les chambres régionales des comptes ont adressé 995 lettres d'observations définitives aux collectivités locales.

⁵⁷ Loi n° 88-13 du 5 janvier 1988 d'amélioration de la décentralisation.

⁵⁸ Loi n° 90-55 du 15 janvier 1990 relative au financement des partis et des campagnes électorales.

⁵⁹ Rapport n° 325 (Sénat, 1999-2000), mai 2000, et rapport d'information n° 520 (Sénat, 1997-1998) du groupe de travail commun des commissions des finances et des lois, intitulé : " Chambres régionales des comptes et élus locaux : un dialogue indispensable au service de la démocratie locale ", juin 1998.

⁶⁰ 40 % des élus locaux du département du Vaucluse consultés ont répondu au questionnaire.

⁶¹ 51,5 % des élus locaux du Bas-Rhin et du Haut-Rhin consultés ont répondu au questionnaire.

⁶² Près de 48 % des élus locaux de la région Nord Pas-de-Calais consultés ont répondu au questionnaire.

⁶³ Dans le département du Nord, les 224.000 actes transmis au préfet n'ont donné lieu qu'à 8.000 lettres d'observations, 50 déférés préfectoraux et 11 saisines de la chambre régionale des comptes.

⁶⁴ Voir infra, chapitre III, " Une logique contractuelle inégalitaire ".

⁶⁵ Sauvegarde de l'intégrité des institutions républicaines, puissance publique, fonctions régaliennes (souveraineté, autorité, paix).

⁶⁶ Mise en oeuvre des politiques nationales. Le préfet est le représentant exclusif et direct du Premier ministre et de chacun des ministres.

⁶⁷ Article 34 de la loi n° 82-213 du 2 mars 1982, décret n° 82-389 du 10 mai 1982 relatif aux pouvoirs des préfets et à l'action des services et organismes publics de l'État dans les départements.

⁶⁸ Rapport du Commissariat général du Plan : " Pour un État stratège, garant de l'intérêt général ".

⁶⁹ Deux mesures symbolisent la volonté du général de Gaulle de doter l'État d'une administration moderne et efficace : d'une part, la création de l'École nationale d'administration par l'ordonnance n° 45-2263 du 9 octobre 1945, unifiant le recrutement de la haute fonction publique ; d'autre part, l'adoption de la loi du 19 octobre 1946 portant statut général de la fonction publique.

⁷⁰ Décret n° 64-805 du 29 juillet 1964 fixant les dispositions réglementaires applicables aux préfets.

⁷¹ Décret n° 72-196 du 10 mars 1972.

⁷² Articles 26 et 73 de la loi du 2 mars 1982.

⁷³ Principe des prestations réciproques posé par les articles 30 et 77 de la loi du 2 mars 1983.

⁷⁴ Loi n° 85-1098 du 11 octobre 1985 qui règle les modalités du partage financier des services.

⁷⁵ Loi n° 83-8 du 7 janvier 1983 relative à la répartition des compétences entre les communes, les départements, les régions et l'État.

⁷⁶ Article 19 de la loi du 7 janvier 1983.

⁷⁷ Article 28 de la loi du 2 mars 1982.

⁷⁸ Article 5 de la loi du 7 janvier 1983 et article 102 de la loi du 2 mars 1982.

⁷⁹ Article 7 de la loi du 7 janvier 1983.

⁸⁰ Article 10 de la loi du 7 janvier 1983.

⁸¹ Article 12 de la loi du 7 janvier 1983.

⁸² Article 26 de la loi du 2 mars 1982.

⁸³ Au niveau départemental, ces conventions ont eu pour résultat de transférer au président du conseil général, dès 1982 : le secrétariat de l'assemblée départementale ; le bureau du budget départemental ; le service s'occupant d'administrer le personnel payé par le département ; le service chargé de toutes les aides financières, subventions, concours ou autres accordés par le conseil général (actions économiques, scolaires ou culturelles, aides au communes, formation professionnelle) ; le service programmant les activités départementales ; le bureau gérant l'architecture et la voirie départementales ainsi que le patrimoine immobilier départemental ; les services départementaux d'incendie et de secours et la protection civile.

⁸⁴ Article 8 de la loi du 7 janvier 1983.

⁸⁵ Décret du 31 juillet 1985.

⁸⁶ Décret n° 87-160 du 13 février 1987.

⁸⁷ Transports scolaires, services gérant les ports, voirie départementale, contrôle des subventions départementales.

⁸⁸ Le comité financier de gestion, présidé par le président du conseil général, et le comité des collectivités utilisatrices, présidé par le préfet.

⁸⁹ Loi n° 92-1255 du 2 décembre 1992 relative à la mise à disposition des départements des services déconcentrés du ministère de l'équipement et à la prise en charge des dépenses de ces services.

⁹⁰ La convention signée par le président du conseil général et le préfet devait fixer le détail des prestations et des sommes concernées. Si le département ne souhaitait pas recourir au parc, il pouvait conclure une convention de retrait , dont la dure maximale était fixée à dix ans.

⁹¹ Loi n° 89-19 du 13 janvier 1989 portant diverses dispositions relatives aux collectivités territoriales.

⁹² Cité dans le numéro 293 des Cahiers français, " Les collectivités locales en mutation ", octobre - décembre 1999.

⁹³ Par exemple en faisant de l'octroi du permis de construire une compétence de niveau préfectoral, confiée au directeur départemental de l'équipement.

⁹⁴ Les " services extérieurs " de l'État sont renommés " services déconcentrés " ; ceux-ci sont organisés dans le cadre des circonscriptions territoriales que sont la circonscription régionale, la circonscription départementale et la circonscription d'arrondissement.

⁹⁵ Rôle de conception, d'animation, d'orientation, d'évaluation et de contrôle.

⁹⁶ circulaires du 9 juillet 1996 et 7 mars 1997.

⁹⁷ décret n° 97-695 du 31 mai 1997.

⁹⁸ décret du 16 juillet 1996.

⁹⁹ décret n° 97-142 du 13 février 1997.

¹⁰⁰ décret n° 97-503 du 21 mai 1997.

¹⁰¹ décret n° 97-34 du 15 janvier 1997 et décrets des 19 et 24 décembre 1997.

¹⁰² Pierre Grémion.

¹⁰³ Jean-Pierre Balligand, député. Il présente aussi la déconcentration comme " le Lazare administratif ", ressuscité en 1995...

¹⁰⁴ Alain Richard, ancien député, ancien rapporteur général du budget à la commission des Finances de l'Assemblée nationale. Entretien publié dans la revue " Pouvoirs locaux " en 1992 (numéro spécial pour les dix ans de la décentralisation).

¹⁰⁵ Rapport d'activité de l'Inspection Générale de l'Administration (IGA).

¹⁰⁶ Rapport du M. Gilbert Santel, directeur général de l'administration et de la fonction publique, délégué interministériel à la réforme de l'État, intitulé : " La modernisation de l'administration territoriale de l'État " (octobre 19 98).

¹⁰⁷ Mission sur l'organisation de la déconcentration des administrations centrales (MODAC).

¹⁰⁸ Tel est le cas des professeurs des écoles.

¹⁰⁹ A l'exclusion d'actes plus complexes et sensibles, comme l'avancement au choix, la mutation , etc.

¹¹⁰ " Les investissements civils exécutés par l'État et les investissements exécutés avec une subvention de l'État sont d'intérêt régional ou départemental, à l'exception des investissements d'intérêt national déterminés par décret ".

¹¹¹ Dès 1982, la nécessité de procéder au partage de services et de locaux. entre l'État et les collectivités territoriales a conduit à donner plus de compétences aux préfets dans le domaine immobilier. Le décret n° 82-389 du 10 mai 1982 relatif aux pouvoirs des préfets dans les départements prévoit que " le préfet est responsable, sous l'autorité de chacun des ministres concernés, de la gestion du patrimoine immobilier et des matériels des services de l'État dans le département ". Cette position de chef de file a été confirmée par la charte de la déconcentration du 1er juillet 1992 qui confie aux préfets la gestion du parc immobilier de l'État.

¹¹² Loire Atlantique, Meurthe-et-Moselle, Yvelines, Haute-Vienne, Essonne et Hauts-de-Seine.

¹¹³ Un chargé de mission pour les questions immobilières prépare les documents de programmation que sont le schéma départemental d'implantation des services de l'État et le programme annuel d'équipement et d'entretien.

¹¹⁴ Articles 25 et 26 de la loi du 4 février 1995.

¹¹⁵ Malgré les termes mêmes de la circulaire du Premier ministre du 3 juin 1998 selon lesquels " le programme fixera les orientations ministérielles en matière de développement de la déconcentration ".

¹¹⁶ " La décentralisation : Messieurs de l'Etat encore un effort ! " (n° 239, 1996-1997).

¹¹⁷ Voir le rapport d'information n° 239, Sénat 1996-1997, pp.66-67, p.124 et la motion adoptée par le groupe de travail, p.8, point 1.

¹¹⁸ Lettre de mission du Premier Ministre à M. Jean Auroux.

¹¹⁹ " Réforme des zonages et aménagement du territoire ", rapport à M. le Premier ministre, par M. Jean Auroux.

¹²⁰ Typologie inspirée du rapport AUROUX précité.

¹²¹ Zone naturelle d'intérêt écologique, faunistique et floristique.

¹²² Zone d'importance communautaire pour les oiseaux.

¹²³ Permanence d'accueil d'information et d'orientation

¹²⁴ Zones d'aménagement du territoire ; zones de revitalisation rurale ; territoires ruraux de développement prioritaire ; zones urbaines sensibles ; zones de redynamisation urbaine ; zones franches urbaines ; régions ultrapériphériques françaises.

¹²⁵ Sur la PAC, voir : " Quelle réforme pour la politique agricole commune ? ", rapport d'information n° 466, Sénat, 1997-1998, président : M. Philippe François, rapporteurs : MM. Marcel Deneux et Jean-Paul Emorine.

Sur la réforme des fonds structurels : voir la résolution du Sénat et le rapport n° 88 de M. Jean-Pierre Raffarin, novembre 1998, au nom de la Commission des Affaires économiques.

¹²⁶ Cette proposition a été avalisée par les services du Commissaire Monti

¹²⁷ 78.454 francs par foyer fiscal en 1994.

¹²⁸ Voir les rapports budgétaires pour avis sur l'aménagement du territoire de M. Jean Pépin au nom de la Commission des Affaires économiques, projets de loi de finances pour 1999 et 2000.

¹²⁹ Pour de plus amples développements sur la réforme de la politique structurelle européenne, voir le rapport précité de M. Jean-Pierre Raffarin, au nom de la Commission des Affaires économique, Sénat, 1998, n° 88.

¹³⁰ Règlement (CE) 1260/1999 du Conseil du 21 juin 1999 portant dispositions générales sur les fonds structurels.

¹³¹ C'est-à-dire par rapport aux anciens zonages 2 et 5b.

¹³² Voir notamment la circulaire du 9 septembre 1999 de la ministre de l'aménagement du territoire sur la préparation des propositions régionales de zonage pour le futur " objectif 2 ".

¹³³ Voir à ce sujet le rapport pour avis n°  91 de M. Gérard Larcher au nom de la Commission des Affaires économiques sur les crédits de la politique de la ville dans le projet de loi de finances pour 2000, Sénat, 1999-2000.

¹³⁴ Loi précitée n° 99-533 du 25 juin 1999.

¹³⁵ Loi n° 96-987 du 14 novembre 1996 relative à la mise en oeuvre du pacte de relance pour la ville.

¹³⁶ Propos de Mme Dominique Voynet, Journal officiel du 6 avril 1999, Sénat, page 2117.

¹³⁷ Les crédits totaux consacrés par l'Etat à l'aménagement du territoire s'élèveraient, d'après le " jaune " budgétaire à 56 ,5 milliards de francs, y compris en comptabilisant toutes les exonérations fiscales et sociales liées à cet objectif.

¹³⁸ Défini à l'article 11 du règlement communautaire précité du 21 juin 1999 portant dispositions générales sur les fonds structurels.

¹³⁹ Information donnée par Mme Dominique Voynet, ministre de l'aménagement du territoire et de l'environnement, lors de son audition devant la Commission des Affaires économiques le 30 juin 1999.

¹⁴⁰ " Pour une efficacité renforcée des politiques structurelles communautaires ", avril 1998.

¹⁴¹ Elaborés par les Préfets de région, les Présidents de conseils régionaux et les autres partenaires.

¹⁴² En pratique, les délégations de crédits des administrations centrales s'arrêtent au 30 novembre et tout paiement de subvention est interdit à partir du 15 décembre.

¹⁴³ Fonds européen de développement économique régional.

¹⁴⁴ Le 8 juin 1999.

¹⁴⁵ Question n° 19657 de M. Marcel Vidal, réponse au Journal Officiel du 16 décembre 1999, Sénat, questions, page 4147.

¹⁴⁶ Décidés lors d'une réunion ministérielle du 1 ^er septembre 1999.

¹⁴⁷ Voir notamment le site Internet de la DATAR : www.datar.gouv.fr.

¹⁴⁸ Loi de départementalisation du 19 mars 1946.

¹⁴⁹ Article 299-2 du Traité d'Amsterdam.

¹⁵⁰ Rapport intitulé : " Les départements d'outre mer aujourd'hui : la voie de la responsabilité " (juin 1999).

¹⁵¹ Équipements routiers, fiscalité, interventions économiques...

¹⁵² Pour la période 2000-2006, les crédits des fonds structurels européens s'élèveront à 23 milliards de francs et les crédits inscrits dans les contrats de plan État-région à 5,6 milliards de francs. L'utilisation de ces crédits, aujourd'hui entravée par une organisation administrative trop pesante, devra à l'avenir relever de décisions locales et non métropolitaines.

¹⁵³ Rapport n° 393 (Sénat, 1999-2000) de M. José Balarello au nom de la commission des Lois (juin 2000).

¹⁵⁴ Rapport n° 366 (Sénat, 1999-2000) intitulé : " Guadeloupe, Guyane, Martinique, Réunion : la départementalisation à la recherche d'un second souffle ".

¹⁵⁵ Cf. rapport précité, p. 1221 et ss.

¹⁵⁶ Cf. rapport précité, p. 50 et ss.

¹⁵⁷ Rapport précité, p. 92.

¹⁵⁸ Cette description avait été faite devant les commissions réunies du Sénat par M. Gaston Defferre, ministre de l'intérieur, lors de la présentation du projet de loi relatif à la répartition des compétences.

¹⁵⁹ Rapport précité, p. 98-99.

¹⁶⁰ De M. Jean-Pierre Gaudin, aux presses de Sciences-Po. Le passage cité figure en introduction.

¹⁶¹ " Les matières contractuelles " par le professeur Jacques Moreau, in AJDA du 20 octobre 1998.

¹⁶² Loi n° 82-653.

¹⁶³ Des schémas de services collectifs ont toutefois été institués. Mais leur parution, par décret, n'est pas intervenue à temps pour constituer un réel " cadrage " de la négociation de la 4 ^ème génération de contrats plan Etat-régions.

¹⁶⁴ Les chiffres cités dans ce paragraphe sont issus du rapport public 1998 de la Cour des comptes.

¹⁶⁵ Tenue le 19 janvier 2000 au Sénat.

¹⁶⁶ Chiffre issu du rapport officiel de M. Jacques Chérèque sur les contrats de plan : " Plus de région et mieux d'Etat ", 1998.

¹⁶⁷ Auxquels s'ajoutent le financement de grands projets d'infrastructure pour un total de 18 milliards de francs.

¹⁶⁸ Voir le rapport de la commission spéciale du Sénat n° 1, 1996-1997, président M. Jean-Pierre Fourcade, rapporteur M. Gérard Larcher.

¹⁶⁹ Rapport de M. Gérard Larcher au nom de la Commission des Affaires économiques, Sénat n° 107, 1992-1993.

¹⁷⁰ Circulaire du 2 février 1989 relative au développement de la politique contractuelle avec les collectivités locales.

¹⁷¹ Dont le rapport pour avis n° 91 de M. Gérard Larcher au nom de la Commission des Affaires économiques sur les crédits de la politique de la ville dans le projet de loi de finances pour 2000 dresse un bilan pour le moins mitigé.

¹⁷² D'après les informations rendues publiques par M. Claude Bartolone en octobre 1999.

¹⁷³ Circulaire du 31 décembre 1998 relative aux contrats de ville 2000-2006.

¹⁷⁴ Notre collègue Gérard Larcher, dans le cadre de la rédaction de ses rapports pour avis des crédits de la ville dans les projets de loi de finances pour 1999 et 2000, au nom de la Commission des Affaires économiques, a pu constater la distorsion entre les moyens de communes telles que Mantes-la-Jolie et Valenciennes et l'ampleur des problèmes posés à ces collectivités.

¹⁷⁵ Circulaire du 28 octobre 1997 relative à la mise en oeuvre des CLS et circulaire du 7 juin 1999 relative aux CLS.

¹⁷⁶ Voir la brochure éditée en janvier 2000 par le ministère de l'intérieur rendant compte de ces travaux.

¹⁷⁷ Voir le rapport d'étape de la mission interministérielle d'évaluation des CLS en date du 30 septembre 1998, dit " rapport Karsenty ", dont le contenu est révélé par la gazette des communes, des départements et des régions en date du 1 ^er février 1999.

¹⁷⁸ Dans l'article de " La Gazette " du 1 ^er février 1999 précité, page 23.

¹⁷⁹ Circulaire du 31 juillet 1998 relative à la préparation des contrats de plan Etat-régions.

¹⁸⁰ S'ils sont constitués en EPCI ou si les collectivités concernées ont constitué un GIP ou un syndicat mixte (article 25).

¹⁸¹ Les conditions figurent à l'article 26 de la loi du 25 juin 1999.

¹⁸² Article 29 de la loi du 25 juin 1999.

¹⁸³ Voir notamment les actes de la journée d'études " Décentralisation et contractualisation " organisée par l'Institut de la décentralisation et la région Nord-Pas-de-Calais le 13 septembre dernier, ou l'ouvrage " L'action publique par convention ", les cahiers de la décentralisation n° 3, février 2000, par MM. Gaudin et Dubois.

¹⁸⁴ Circulaire du 31 juillet 1998.

¹⁸⁵ Voir le rapport n° 446 (1999-2000) présenté par M. René André au nom de la délégation du Sénat à la planification : " Les troisièmes contrats de plan Etat-Région (1994-1999)  : une ambition inachevée ".

¹⁸⁶ Lors de son audition le 1 ^er juillet 1999.

¹⁸⁷ Article précité de MM. Gaudin et Dubois.

¹⁸⁸ Sénat, Séance du 10 novembre 1999, Journal officiel des débats, page 4816, question orale n° 346 adressée à la ministre de l'aménagement du territoire et de l'environnement.

¹⁸⁹ Dans sa contribution à la journée d'études de l'Institut de la décentralisation du 13 septembre 1999.

¹⁹⁰ Voir l'article précité du professeur Laurence Lalliot.

¹⁹¹ In Le Monde du samedi 24 juillet 1999.

¹⁹² Rapport n° 288, Sénat, 1991-1992.

¹⁹³ Notamment dans le rapport précité de M. Sueur " Demain la ville ", ou lors de la journée d'études de l'Institut de la décentralisation.

¹⁹⁴ MM. G. Marcou, F. Rangeon, J.L. Thiébault, " Le Gouvernement des villes et les relations contractuelles entre collectivités publiques " in le Gouvernement des villes, Descartes et cie, 1997.

¹⁹⁵ Article 1 ^er de la loi n° 82-213 du 2 mars 1982 relative aux droits et libertés des communes, des départements et des régions : " ...Des lois détermineront... les garanties statutaires accordées aux personnels des collectivités territoriales... "

¹⁹⁶ L'organisation des fonctionnaires en cadres d'emplois et le recours au recrutement par concours avec établissement de listes d'aptitude par ordre de mérite sont aussi des traductions du principe de parité.

¹⁹⁷ " L'accès des fonctionnaires de l'État, des fonctionnaires territoriaux et des fonctionnaires hospitaliers aux deux autres fonctions publiques, ainsi que leur mobilité au sein de chacune de ces trois fonctions publiques constituent des garanties fondamentales de leur carrière " (article 14 de la loi du 13 juillet 1983 - Titre Ier du statut général).

¹⁹⁸ Le partage des services entre l'État et les collectivités territoriales nécessitait un partage des personnels compétents. En ce sens, les articles 122 et 123 de la loi du 26 janvier 1984 ont prévu un droit d'option entre le statut de fonctionnaire territorial et le statut de fonctionnaire de l'État, ouvert aux fonctionnaires de l'État exerçant leur fonctions dans un service de l'État transféré aux collectivités locales et aux fonctionnaires des collectivités exerçant leurs fonctions dans un service relevant de l'État. Les fonctionnaires n'ayant pas fait usage de leur droit d'option dans le délai prévu par la loi sont réputés avoir opté pour le maintien de leur statut antérieur.

¹⁹⁹ Rapport n° 82 (Sénat, 1983-1984) de M. Daniel Hoeffel au nom de la commission des Lois et rapport n° 170 (Sénat, 1986-1987) de M. Paul Girod.

²⁰⁰ Dans le département de Vaucluse, lors des États généraux des élus locaux en décembre 1998, 52 % des élus locaux ont considéré que le statut n'était pas compatible avec le principe de libre administration des collectivités locales, et le principe de liberté de recrutement qui en est le corollaire.

Ils sont 74 % à exprimer la même opinion en Alsace (États généraux de mars 1999).

²⁰¹ Le recrutement sans concours de fonctionnaires de catégorie C a été proposé par le Sénat (article 38 de la loi statutaire du 26 janvier 1984). De plus, les emplois réservés et les emplois fonctionnels font aussi exception au principe du concours.

²⁰² Opposé au système de l'emploi en vigueur pour les agents territoriaux avant 1984, permettant leur licenciement en cas de suppression d'emploi.

²⁰³ Les emplois correspondant aux grades supérieurs d'un cadre d'emplois ne peuvent être créés que dans les collectivités dont l'importance démographique est suffisante.

²⁰⁴ Article 53 de la loi statutaire du 26 janvier 1984.

²⁰⁵ directeur général des services, directeur général adjoint des services des départements et des régions ; secrétaire général, secrétaire général adjoint des communes de plus de 5.000 habitants ; directeur général des services techniques ou directeur des services techniques des communes de plus de 20.000 habitants ; directeur ou directeur adjoint de certains établissements publics...

²⁰⁶ Au 31 mars 2000, 192 fonctionnaires de catégorie A involontairement privés d'emploi étaient pris en charge par le CNFPT.

²⁰⁷ Deux modalités du principe de solidarité, caractérisant les régimes par répartition, doivent être distinguées :

- la compensation généralisée à l'ensemble des régimes de retraite (créée en 1974), qui utilise pour référence les pensions les plus faibles versées ;

- la surcompensation (mise en place en 1985) concernant les régimes spéciaux, qui prend pour base la moyenne pondérée des pensions.

²⁰⁸ De 36 % actuellement, le taux de surcompensation passerait à 34 % en 2000 et 30 % en 2001. A titre personnel, lors de son audition par la mission, M. Claude Domeizel, président de la CNRACL et membre de la mission d'information, a estimé que ce taux aurait dû être abaissé à 22 %.

²⁰⁹ Dans sa rédaction issue de la loi du 28 novembre 1990, il dispose : " L'assemblée délibérante de chaque collectivité ou le conseil d'administration d'un établissement public local fixe les régimes indemnitaires dans la limite de ceux dont bénéficient les différents services de l'État ".

²¹⁰ les modalités de recrutement les plus fréquentes dans la catégorie A sont le recrutement de non-titulaires (39 %) et les mutations (26 %).

²¹¹ " Eu égard à la nature particulière des liens qui s'établissent entre une collectivité publique et ses agents non titulaires, les contrats par lesquels il est procédé au recrutement de ces derniers sont au nombre des actes dont l'annulation peut être demandée au juge administratif par un tiers y ayant un intérêt suffisant ".

²¹² Rapport n° 366 (Sénat, 1999-2000) intitulé : " Guadeloupe, Guyane, Martinique, Réunion : la départementalisation à la recherche d'un second souffle ".

²¹³ Rapport n° 393 (Sénat, 1999-2000) de M. José Balarello, au nom de la commission des Lois.

²¹⁴ Le décret prévoit le versement d'une " indemnité d'éloignement des départements d'outre-mer " non renouvelable aux fonctionnaires de l'État qui reçoivent une affectation dans l'un de ces départements et dont le précédent domicile était distant de plus de 3000 km du lieu d'exercice de leurs nouvelles fonctions, s'ils accomplissent une durée minimum de services de quatre années consécutives dans leurs nouvelles fonctions.

Le montant de cette indemnité d'éloignement correspond à un an de traitement indiciaire de base (seize mois pour la Guyane). S'y ajoute une majoration familiale de respectivement un mois et quinze jours de traitement brut pour le conjoint et chacun des enfants à charge accompagnant le fonctionnaire affecté outre-mer.

²¹⁵ Cet arrêt du 25 mars 1996 du Tribunal des conflits, " Préfet de la région Rhône Alpes, préfet du Rhône, contre conseil de prud'hommes de Lyon ", opère un revirement de jurisprudence concernant les agents non titulaires de l'État et des collectivités territoriales, en posant que " les personnels non statutaires travaillant pour le compte d'un service public à caractère administratif sont des agents contractuels de droit public quel que soit leur emploi ".

²¹⁶ Rapport n° 1 (1999-2000) de M. Jean-Paul Amoudry au nom de la commission des Lois.

217 Fin avril 1999, 183.000 emplois jeunes étaient créés, dont 164.000 ont déjà été embauchés. Les collectivités territoriales représentent à elles seules 39 % des emplois créés, soit près de 40.000, et 5.500 communes sont engagées dans le dispositif.

²¹⁸ En considérant les départs à la retraite certains (inscrits dans la pyramide des âges), à l'horizon 2015, la moitié des salariés actuellement présents dans le secteur public auront plus de 60 ans contre un peu plus d'un tiers dans le privé.

²¹⁹ Entre 2005 et 2015, le nombre annuel des départs à la retraite sera de 65.000. Jusqu'en 2040, ce nombre sera de 60.000. D'ici la fin de l'année 2012, environ 45 % des agents en fonctions dans les administrations civiles de l'État, soit 807.000 personnes, seront partis à la retraite.

²²⁰ JO Sénat, séance du 8 novembre 1978, p. 3057 et suivantes.

²²¹ " Les collectivités territoriales de la république sont les communes, les départements, les territoires d'outre-mer. Toute autre collectivité est créée par la loi.

" Ces collectivités s'administrent librement par des conseils élus et dans les conditions prévues par la loi.

" Dans les départements et les territoires, le délégué du Gouvernement à la charge des intérêts nationaux, du contrôle administratif et du respect des lois. "

²²² à partir du 1 ^er janvier 1983 pour la taxe sur les cartes grises, à partir du 1 ^er juin 1984 pour les droits de mutation et du 1 ^er décembre 1984 pour la vignette

²²³ Dans son rapport au Parlement de 1999, la commission consultative sur l'évaluation des transferts de charges indique que " la compensation des transferts intervenus en faveur des communes ayant, pour la plupart des compétences, obéit à des logiques spécifiques, aucune étude pertinente ne peut être menée ".

²²⁴ Par ailleurs, dans sa rédaction d'origine, l'article L. 1614-3 du code général des collectivités territoriales, issu de l'article 94 de la loi n° 83-8 du 7 janvier 1984, devait s'appliquer " pendant la période de trois ans prévue à l'article 4 de la loi n° 88-3 du 7 janvier 1983 ". En conséquence, en retenant à l'article L.1614-5 les mots " Au terme de la période ... ", le législateur a manifestement souhaité que la proportion de 50 % s'applique à compter du terme de la période de trois ans.

²²⁵ A l'origine de la DGF, il existait un mécanisme dit de " surgarantie " qui jouait lorsque l'indexation de la DGF était inférieure à l'augmentation du traitement des agents d'un certain indice.

²²⁶ La part de l'Etat dans le financement des contrats de plan s'établissait à 60 % pour la période 1984-88, 55% pour la période 1989-93 et 52 % pour les contrats 1994-99.

²²⁷ La présentation et le contenu de ces rapports s'inspirent du rapport sur " la compensation des transferts de compétences entre l'Etat, les départements et les régions " présenté en septembre 1996 par notre collègue Paul Girod au nom de l'Observatoire des finances locales.

²²⁸ Les inégalités sont particulièrement importantes en matière de taxe professionnelle, puisque 5 % des collectivités locales perçoivent 95 % du produit de cet impôt.

²²⁹ En 1999, 25 % des cotisations de HLM augmenteraient, 5,6% des cotisations des locaux non-HLM appartenant à la catégorie " luxe " diminueraient de plus de 25 % tandis que 13,3 % des cotisations des locaux non-HLM appartenant à la catégorie " médiocre " augmenteraient de plus de 100 %.

²³⁰ Dans son rapport " Pour une modernisation de la fiscalité locale " (Assemblée nationale, onzième législature, n° 1066), notre collègue député Edmond Hervé rappelle que " la taxe d'habitation, dans son principe, ne prend pas en compte la capacité contributive du foyer. La caricature de ce constat fut révélée en 1997 lorsque l'on apprit que 12.500 contribuables de l'impôt de solidarité sur la fortune (ISF) ne payaient pas de taxe d'habitation ! ".

²³¹ Comme le relève l'agence de notation financière Standard & Poor's, les fluctuations de la taxe professionnelle sont " limitées dans la mesure où elle est calculée sur un stock et non sur un flux et peu de collectivités ont donc assisté à une réduction de leurs bases même en période de récession. Ce n'est pas le cas en Suède par exemple, où les ville perçoivent l'impôt sur le revenu, ou en Allemagne où les régions perçoivent également l'impôt sur les sociétés " (" La notation des collectivités locales ", octobre 1999).

²³² Assemblée nationale, n° 2387, onzième législature.

²³³ En neutralisant l'effet de la recentralisation de l'aide médicale des départements, qui se traduit en théorie par une baisse des dépenses des départements de 9,1 milliards de francs et s'est accompagnée d'une réduction de même montant de la dotation générale de décentralisation, l'augmentation des dotations s'élève à 11,9 milliards de francs.

²³⁴ Avant l'entrée en vigueur des dispositions relatives à la taxe d'habitation prévues par la loi de finances rectificative pour 2000.

²³⁵ Sur ce point, cf. infra, le 3 du B du V.

²³⁶ JO Sénat, séance du 24 novembre 1995, p. 2915.

²³⁷ A sa création, la dotation globale de fonctionnement était indexée sur l'évolution des recettes de TVA. Puis, elle a évolué comme les prix jusqu'en 1990. En 1991, elle a augmenté en fonction d'un indice prenant en compte les prix et 50 % du taux de croissance du PIB. En 1992 et 1993, cet indice a été calculé à partir des deux tiers du taux de croissance du PIB. En 1994 et 1995, seuls les prix ont été retenus. Depuis 1996, l'indice de la DGF tient compte des prix et de la moitié du taux de croissance du PIB.

²³⁸ Sur ce point, voir le rapport de notre collègue député Gérard Saumade, " Soutenir l'investissement local ", Assemblée nationale, onzième législature, n° 1782, pp. 83-84.

²³⁹ Cf. supra III, B, 3.

²⁴⁰ La loi de finances rectificative pour 2000 met en place un dispositif de même esprit s'agissant de la prise en charge par l'Etat des dégrèvements de taxe d'habitation, en gelant les taux à leur niveau de 2000.

²⁴¹ JO Sénat, séance du 24 novembre 1995, p. 2917.

²⁴² JO Assemblée nationale, séance du 21 octobre 1995, p. 2301.

²⁴³ L'expression " abondements extérieurs " désigne les majorations du montant de certaines dotations lorsqu'elles ne sont pas prises en compte pour le calcul de l'enveloppe normée. Si elles l'étaient, le montant de la DCTP serait réduit d'autant.

²⁴⁴ Lors de la discussion du projet de loi de finances pour 1996, nos collègues députés Didier Migaud, Augustin Bonrepaux et Jean-Pierre Balligand avaient présenté un amendement indexant l'enveloppe normée sur " la somme de l'évolution prévisionnelle des prix à la consommation et des deux tiers de la croissance en volume associés au projet de loi de finances ".

²⁴⁵ L'article L. 2334-4 du code général des collectivités territoriales dispose que " le potentiel fiscal d'une commune est déterminé par application aux bases communales des quatre taxes directes locales du taux moyen national d'imposition à chacune de ces taxes. Il est majoré du montant, pour la dernière année connue, de la compensation prévue au I du D de l'article 44 de la loi de finances pour 1999 ", c'est-à-dire la compensation de la suppression de la part " salaires " de la taxe professionnelle.

²⁴⁶ L'article L. 2334-5 du code général des collectivités territoriales définit l'effort fiscal comme le rapport entre le produit des " quatre taxes " perçu dans une commune et son potentiel fiscal (diminué de la part correspondant à la taxe professionnelle).

²⁴⁷ 85 % des crédits de la dotation d'intercommunalité sont répartis en tenant compte de la richesse des communes, mesurée par leur potentiel fiscal. Les 15 % restants ne tiennent compte que de la population des communes et de leur coefficient d'intégration fiscale.

²⁴⁸ Même si, compte tenu du caractère imparfait des critères d'éligibilité aux dotations de solidarité, certaines collectivités, et surtout des communes, qui ne sont pas favorisées doivent néanmoins supporter le poids de lourdes baisses de DCTP.

²⁴⁹ Les EPCI ne sont remboursés qu'à hauteur de la fraction de leur population résidant dans une commune éligible à la DSU ou à la DSR " bourgs-centres ".

²⁵⁰ En tenant compte de la compensation de la suppression de la part régionale de la taxe d'habitation.

²⁵¹ Cf. supra, 3 du B du III.

²⁵² En 1995, 5 % des collectivités locales percevaient 95 % du produit de la taxe professionnelle.

²⁵³ n° 91-291 DC.

²⁵⁴ Sur ce point, voir le 2 du B du I du chapitre III de la présente partie.

²⁵⁵ Institut de la Décentralisation, Info Parlement, mai 2000.

²⁵⁶ Au sens large, c'est à dire en englobant les cotisations sociales.

²⁵⁷ Conseil des impôts, La taxe professionnelle , quinzième rapport au Président de la République, 1997.

²⁵⁸ JO Sénat, séance du 24 novembre 1999, p. 4861.

²⁵⁹ JO Sénat, séance du 7 juin 2000, p. 3741.

²⁶⁰ Michel Borgetto et Robert Lafore. Droit de l'aide et de l'action sociale, Domat droit public, Montchrestien.

²⁶¹ Robert Castel, Les métamorphoses de la question sociale, Librairie Arthème Fayard, 1995.

²⁶² Ces dispositifs sont plus connus sous leur appellation de " carte santé " ou de " passeport de soins ".

²⁶³ La décentralisation en matière d'aide sociale, Cour des Comptes, rapport au Président de la République, décembre 1995.

²⁶⁴ Les politiques sociales en faveur des personnes handicapées adultes, Cour des Comptes, rapport au Président de la République, 1993.

²⁶⁵ RMI, le pari de l'insertion - Rapport de la commission présidée par Pierre Vanlerenberghe, 1992.

²⁶⁶ Sur les données transmises par 72 départements.

²⁶⁷ La Fédération rassemble : le syndicat général des organismes privés sanitaires et sociaux à but non lucratif (SOP), le syndicat national des associations pour la sauvegarde de l'enfant à l'adulte (SNASEA), le syndicat national des associations de parents et amis de personnes handicapées mentales (SNAPEI).

²⁶⁸ Avis n° 93 (Sénat 1999-2000) présenté au nom de la commission des Affaires sociales sur le projet de loi de finances pour 2000 par M. Jean Chérioux, sénateur (Tome I - Solidarité).

²⁶⁹ La lettre de l'ODAS, numéro spécial, 1 ^er avril 2000.

²⁷⁰ Etudes et résultats, DREES, n° 68 - juin 2000.

²⁷¹ Etudes et résultats n° 39 novembre 1999 - Direction de la recherche, de l'étude, de l'évaluation et des statistiques (DREES).

²⁷² L'action sociale, dix ans de décentralisation 1984-1994 -Jean-Louis Sanchez, Claudine Padieu- ODAS.

²⁷³ L'action sociale, dix ans de décentralisation 1984-1994, op.cit.

²⁷⁴ Action sociale, la décentralisation face à la crise -1996 - Jean-Louis Sanchez- ODAS Editeur..

²⁷⁵ L'aide personnalisée à l'autonomie : un nouveau droit fondé sur le principe d'égalité - rapport remis à Mme Martine Aubry, ministre de l'emploi et de la solidarité par M. Jean-Pierre Sueur, Maire d'Orléans - Mai 2000.

²⁷⁶ Cf. " La formation professionnelle - diagnostics, défis et enjeux " ; contribution du secrétariat d'Etat aux droits des femmes et à la formation professionnelle, mars 1999.

²⁷⁷ Y compris le coût des primes et exonérations de charges sociales

²⁷⁸ Rapport sur l'évaluation des politiques régionales de formation professionnelle, Comité de coordination des programmes régionaux d'apprentissage et de formation continue, octobre 1999.

²⁷⁹ " Les acteurs de la formation professionnelle : pour une nouvelle donne, " Rapport au Premier ministre par Gérard Lindeperg, député de la Loire, conseiller régional Rhônes-Alpes, septembre 1999.

²⁸⁰ C. Julien " les politiques régionales de formation professionnelle continue " L'Harmattan, 1998.

²⁸¹ Cf. rapport d'étape précité de votre mission d'information.

²⁸² Cf. le rapport étabi par M. Jean-Paul Delevoye, au nom de la commission des Lois (n° 455, 1997-1998).

²⁸³ La loi du 15 avril 1999 a fait l'objet des décrets n°s 2000-275, 2000-276 et 2000-277 du 24 mars 2000.

²⁸⁴ Cf. L'avis de M. Jean-Patrick Courtois, au nom de la commission des Lois, sur le projet de loi de finances pour 2000 (n° 94, 1999-2000,Tome II, Intérieur : police et sécurité).

²⁸⁵ Cf. supra, chapitre III.

²⁸⁶ Cf. rapport précité de M. Jean-Patrick Courtois, p. 22 et ss.

²⁸⁷ Dans les cinq prochaines années, plus de 24.000 départs sont attendus, soit du fait de la limite d'âge, soit pour départ anticipé.

(288) Ces chiffres sont cités par Jacqueline Mengin et Jacques Lepage, dans " Le rôle culturel du département " (La Documentation Française, Paris, 1987).

(289) Cette analyse est commune à Mme Maryvonne de Saint-Pulgent, conseiller d'Etat, M. Jacques Rigaud, président de RTL, auteur d'un ouvrage sur la refondation de la politique culturelle, M. René Rizzardo, directeur de l'Observatoire des politiques culturelles, et M. Michel Ricard, directeur de l'architecture et du patrimoine, entendus par la mission commune d'information les 26 janvier et 8 février 2000.

(290) Ces domaines sont la diffusion artistique et culturelle, les enseignements artistiques, les travaux de conservation des monuments n'appartenant pas à l'Etat, sous réserve des dispositions de la loi du 31 décembre 1913 sur les monuments historiques.

(291) Cf. audition de M. Michel Ricard, directeur-adjoint de l'architecture et du patrimoine au ministère de la culture, du mardi 8 février 2000.

(292) Cf. auditions de M. Jacques Rigaud, précitée, et de M. René Rizzardo, précitée.

(293) Cf. audition de Mme Maryvonne de Saint-Pulgent, précitée.

(294) Cf. audition de M. Ricard, précitée.

(295) Par l'arrêté du 3 novembre 1958.

(296) Ces dispositions sont prévues par l'article 14 de la loi n° 83-663 du 22 juillet 1983.

(297) Loi n° 92-652 du 13 juillet 1992, modifiant la loi du 16 juillet 1984.

(298) Loi n° 94-679 du 8 août 1994 portant diverses dispositions d'ordre économique et financier.

(299) Loi n° 99-1124 du 28 décembre 1999 portant diverses mesures relatives à l'organisation d'activités physiques et sportives.

(300) Colloque sur le financement du sport, 23 mars 1991.

(301) Par l'article 42 bis de la loi du 16 juillet 1984.

³⁰² Conseil d'Etat, 18 novembre 1991, Département des Alpes-Maritimes, avec les conclusions du Commissaire du Gouvernement Pochard.

³⁰³ Conseil d'Etat, 15 février 1993, Région Nord-Pas-de-Calais. Voir aussi Conseil d'Etat, 6 juin 1986, Département de la Côte-d'Or, A.J.D.A. 1986, p 594 et Conseil d'Etat, 1 ^er octobre 1993, Commune de Vitrolles c/ M. Catalan pour des exemples de délibérations de collectivités locales jugées illégales.

³⁰⁴ Selon le ministère de l'intérieur, les aides des collectivités aux conditions du marché sont libres.

³⁰⁵ Défini par un arrêté du ministre des finances du 23 janvier 1996.

³⁰⁶ Voir les rapports publics de la Cour des Comptes, 1983 et 1988, Journaux officiels, et son rapport public particulier de novembre 1996.

³⁰⁷ Art. 10, 11 et 12 de la loi n° 88-13 du 5 janvier 1988 d'amélioration de la décentralisation..

³⁰⁸ Ces règles ne s'appliquent pas aux personnes morales de droit public (collectivités locales, établissements publics dont les chambres consulaires...).

³⁰⁹ Cf. rapport (n° 189, 1999-2000) de M. Francis Grignon, au nom de la commission des affaires économiques, saisie au fond, ainsi que les avis (n° 201, 1999-2000) de M. Paul Girod, au nom de la commission des lois, et (n° 200, 1999-2000) de M. Joseph Ostermann, au nom de la commission des finances, saisies pour avis.

³¹⁰ Présidé par M. Jean-Paul Delevoye, le groupe de travail de la commission des Lois du Sénat a publié le rapport de M. Daniel Hoeffel, n° 239 (Sénat, 1996-1997) intitulé : " La décentralisation : Messieurs de l'État, encore un effort ! ", en mars 1997.

³¹¹ Rapport de la commission du Livre Blanc présidée par Jacques Chaban-Delmas, ancien Premier ministre, et René Monory, alors président du Sénat, intitulé : " Poursuivre la décentralisation : réflexions sur le bilan et les perspectives de la décentralisation ", 1994.

³¹² Arrêt du 21 janvier 1999, Ministre de l'Intérieur contre commune de Saint Florent et autres : " Si le préfet n'est pas tenu de déférer au juge administratif toutes les décisions illégales des collectivités territoriales et de leurs établissements publics et si, par conséquent, son abstention ne saurait par elle-même engager la responsabilité de l'État, l'abstention prolongée du préfet de Haute-Corse de ne pas déférer au tribunal administratif les décisions importantes et aux illégalités facilement décelables du syndicat intercommunal à vocation multiple du Nebbio constitue, en l'espèce, une faute de nature à engager la responsabilité de l'État envers les communes de Saint Florent et autres ".

S'il existe une contradiction apparente entre le fait de reconnaître un caractère discrétionnaire au déféré préfectoral, et le fait de retenir quand même la responsabilité de l'État alors que le préfet s'est abstenu de déférer, cette contradiction peut être résolue en admettant que l'absence de déféré préfectoral s'il n'est pas susceptible de recours pour excès de pouvoir peut néanmoins donner lieu à une indemnisation en cas de faute.

³¹³ En l'espèce, il s'agissait de l'abstention prolongée du préfet de Haute-Corse de déférer à la juridiction administrative un certain nombre de délibérations aux illégalités facilement décelables prises par le bureau d'un syndicat intercommunal.

³¹⁴ États généraux de septembre 1999.

³¹⁵ Rapport n° 385 (Sénat, 1999-2000) de M. Jean-Paul Amoudry, mai 2000.

³¹⁶ " La société a le droit de demander compte à tout agent public de son administration ".

³¹⁷ Délibération n° 99-3 adoptée le 8 juin 1999.

³¹⁸ Rapport de M. Gilbert Santel, directeur général de l'administration et de la fonction publique, délégué ministériel à la réforme de l'État, intitulé : " La modernisation de l'administration territoriale de l'État ", octobre 1998.

³¹⁹ Rapport " L'État en France : servir une nation ouverte sur le monde " (mai 1994) de la mission sur les responsabilités et l'organisation de l'État présidée par Jean Picq, conseiller-maître à la Cour des comptes.

³²⁰ Direction de l'équipement, de l'environnement et du monde rural ; direction de la santé, de la population et de la solidarité ; direction des affaires économiques ; direction des affaires culturelles.

³²¹ Cette proposition figure dans le " rapport Santel ".

³²² Entretien dans le numéro 293 des Cahiers français, " Les collectivités locales en mutation ", octobre-décembre 1999.

³²³ La délégation territoriale, ou déconcentration horizontale, consiste à favoriser la coordination des services de l'État sur un même territoire, par une délégation du pouvoir central aux préfets, représentants de l'État dans le département ou la région. Elle est complémentaire de la délégation fonctionnelle, ou déconcentration verticale, qui met en valeur la spécificité des métiers et la ligne hiérarchique de commandement entre le centre et ses établissements publics.

³²⁴ Rapport " L'État en France : servir une nation ouverte sur le monde " (mai 1994 de la mission sur les responsabilités et l'organisation de l'État présidée par Jean Picq, conseiller-maître à la Cour des comptes.

³²⁵ M. Jean-Pierre Balligand, député.

³²⁶ Le délégué, désigné par le préfet, aurait une autorité directe sur les chefs de service concernés.

³²⁷ par exemple entre les directions départementales de l'équipement et celles de l'agriculture et de la forêt.

³²⁸ En deux ans de 1997 à 1999, dans 85 départements le préfet a changé de poste une ou plusieurs fois.

³²⁹ Avis n° 94, tome I (Sénat, 1999-2000), au nom de la commission des Lois, sur les crédits relatifs à l'administration territoriale et à la décentralisation, inscrits dans le projet de loi de finances pour 2000.

³³⁰ Cf. Les rapports de M. Daniel Hoeffel, au nom de la commission des Lois, saisie au fond (n° 281, 1998-1999) et de M. Michel Mercier, au nom de la commission des Finances, saisie pour avis (n° 283, 1998-1999).

³³¹ Cf. les rapports précités de M. Louis Althapé, au nom de la commission des Affaires économiques, saisie au fond, et de M. Pierre Jarlier, au nom de la commission des Lois, saisie pour avis.

³³² Cf. infra, chapitre V, II.

³³³ Cf. rapport précité de M. Daniel Hoeffel au nom de votre commission des Lois, p.105 et ss.

³³⁴ Proposition de loi de M. Jean-Claude Gaudin, Michel Mercier, Emmanuel Hamel, Serge Mathieu, Francis Giraud et André Vallet, tendant à permettre aux conseillers d'arrondissement de siéger au conseil d'une communauté urbaine.

³³⁵ Cf. rapport précité, p. 128 et ss.

³³⁶ Sur ce point, voir le II du chapitre V de la première partie du présent rapport.

³³⁷ Proposition de loi constitutionnelle relative à la libre administration des collectivités territoriales et à ses implications fiscales et financières, présentée par MM. Christian Poncelet, Jean-Paul Delevoye, Jean-Pierre Fourcade, Jean Puech et Jean-Pierre Raffarin.

³³⁸ Cf. le rapport précité établi par notre collègue Louis Althapé, au nom de la commission des Affaires économiques, sur le projet de loi relatif à la solidarité et au renouvellement urbains.

³³⁹ Protection sociale et Pauvreté, protection légale et expériences locales de revenu minimum garanti -CERC- n° 88,1988 - La Documentation française.

³⁴⁰ " Mieux gérer, mieux éduquer, mieux réussir : redonner son sens à l'autorisation budgétaire ", rapport (n° 328, 1998-1999) de MM. Francis Grignon, Jean-Claude Carle et André Vallet au nom de la commission d'enquête présidée par M. Adrien Gouteyron.

³⁴¹ Annexe n° 24 : Equipement, transports et logement (tome II - Transports : routes et sécurité routière) du rapport général n°  89 (25 novembre 1999) sur le projet de loi de finances pour 2000.

³⁴² Rapport du groupe de travail sur les relations financières entre l'Etat et les collectivités locales présidé par M. François Delafosse, conseiller maître à la Cour des comptes.

³⁴³ Le schéma d'analyse et de couverture des risques (SDACR) est en effet arrêté par le préfet sur avis conforme du conseil d'administration.

³⁴⁴ Le Gouvernement a refusé de prendre les dispositions réglementaires prévues par la loi du 3 mai 1996 pour harmoniser les régimes de travail des sapeurs-pompiers professionnels à la suite de leur regroupement au sein de corps départementaux, laissant aux SDIS le soin de traiter cette question. En revanche, la progression des indemnités, décidée par l'Etat, est supportée par les collectivités concernées.

³⁴⁵ Rapport n° 94 (Sénat, 1999-2000), projet de loi de finances pour 2000.

³⁴⁶ Rapport n° 31 (Sénat, 1999-2000), octobre 1999. La commission a modifié l'intitulé de la proposition de loi, celle-ci " tendant à permettre une participation des pratiquants d'activités sportives ou de loisir aux frais de secours engagés par les communes ".

³⁴⁷ " La décentralisation - Messieurs de l'Etat encore un effort ! " - Rapport (n° 239, 1996-1997) au nom du groupe de travail présidé par M. Jean-Paul Delevoye.

³⁴⁸ Conseil d'Etat, 10 octobre 1990, commissaire de la République du département de Seine et Marne contre commune de Montereau-Fault-Yonne.

³⁴⁹ Seule l'expérimentation de l'annualisation du service à temps partiel a fait l'objet d'un décret d'application.

³⁵⁰ Il faut distinguer, d'une part, les emplois à temps complet ou à temps incomplet (nature de l'emploi créé), d'autre part le service à temps plein et celui à temps partiel (façon dont un emploi à temps complet est occupé).

³⁵¹ Article 14 de la loi du 13 juin 1998 : " Dans les douze mois suivant la publication de la présente loi, et après consultation des partenaires sociaux, le Gouvernement présentera au parlement un rapport sur le bilan et les perspectives de la réduction du temps de travail pour les agents de la fonction publique. "

³⁵² Des désaccords majeurs sur le décompte annuel du temps de travail, sur la base de 1600 heures, sont à l'origine de l'échec des négociations.

³⁵³ Quant à la période d'astreinte , elle s'entend comme " une période pendant laquelle l'agent, sans être à la disposition permanente et immédiate de son employeur, a l'obligation de demeurer à son domicile ou à proximité afin d'être en mesure d'intervenir pour effectuer un travail au service de l'administration, la durée de cette intervention étant considérée comme un temps de travail effectif ".

³⁵⁴ États généraux des élus locaux de mars 1999.

³⁵⁵ Article 41 de la loi n° 99-586 du 12 juillet 1999 relative au renforcement et à la simplification de la coopération intercommunale (article L. 5211-41 du code général des collectivités territoriales) : l'ensemble des personnels de l'établissement transformé est réputé relever du nouvel établissement dans les conditions de statut et d'emploi qui sont les siennes.

³⁵⁶ Articles 97 et 97 bis de la loi du 24 janvier 1984 : maintien en surnombre jusqu'au reclassement, prise en charge au-delà de ce délai par le CNFPT des fonctionnaires de catégorie A, et par le centre de gestion, des fonctionnaires de catégorie B ou C. Voir supra, les incidents de carrière.

³⁵⁷ Article 35 de la loi du 12 juillet 1999 (article L. 5211-5 du code général des collectivités territoriales) : le nouvel EPCI est substitué aux communes dont il reprend les compétences, directement ou indirectement, dans toutes leurs délibérations,, tous leurs actes et tous leurs contrats, afférents aux compétences transférées.

³⁵⁸ L'agence de notation financière Standard & Poor's relève que, " à l'échelle européenne, les responsabilités assumées par les collectivités locales françaises restent relativement limitées. Les compétences les plus lourdes financièrement, telles que la santé ou l'éducation (définition des programmes scolaires, rémunération des professeurs) sont gérées en France par l'Etat, alors que dans de nombreux pays tels que l'Espagne, l'Allemagne, la Belgique ou l'Italie, elles sont administrées et financées par les régions " (" La notation des collectivités locales, octobre 1999).

³⁵⁹ JO Sénat, séance du 7 juin 2000, p. 3741.

³⁶⁰ JO Sénat, séance du 7 juin 2000, p. 3740.

³⁶¹ JO Sénat, séance du 3 novembre 1998, p. 4156.

³⁶² Assemblée nationale, onzième législature, avis n° 1865.

³⁶³ " La notation des collectivités locales ", octobre 1999.

³⁶⁴ Groupe de travail n° 6 sur les politiques de développement régional (DT/REG(97)10), Les politiques régionales dans les années 90 : réorientation vers une recherche de la compétitivité et des partenariats avec les niveaux infrarégionaux, 16-17 décembre 1997.

³⁶⁵ Décision n° 91-298 DC du 24 juillet 1991.

³⁶⁶ Décision n° 91-291 du 6 mai 1991.

³⁶⁷ Décision n° 91-298 DC du 24 juillet 1991.

³⁶⁸ Décision n° 98-405 DC du 29 décembre 1999.

³⁶⁹ JO AN, séance du 17 mai 1979, p. 3931.

³⁷⁰ Assemblée nationale, onzième législature, n° 1066.

³⁷¹ " Moderniser la taxe professionnelle ", Les Echos , 3 février 1999.

³⁷² JO AN, séance du 17 mai 1979, p. 3931.

³⁷³ JO Sénat, séance du 3 novembre 1978, p. 3061.

³⁷⁴ JO Sénat, séance du 7 juin 2000, p. 3741.

³⁷⁵ Rapport au premier ministre, " La France de l'an 2000 ", 1994.

³⁷⁶ Toutefois, l'article 1635 sexies du code général des impôts prévoit que le produit de la fiscalité locale de France Télécom perçu par l'Etat finance la dotation de compensation de la taxe professionnelle.

³⁷⁷ Assemblée nationale, onzième législature, rapport d'information n° 1779.

³⁷⁸ Si un tel dispositif était actuellement en vigueur, le Gouvernement aurait dû trouver d'autres sources de financement que la DCTP pour l'intercommunalité. En effet, pour la période 1999-2001, le contrat de croissance et de solidarité prévoit uniquement que la DCTP est la variable d'ajustement de l'enveloppe normée et ne précise pas qu'elle a vocation à financer l'intercommunalité. A l'initiative du Sénat, la loi du 12 juillet 1999 relative à l'intercommunalité dispose d'ailleurs que le financement de l'intercommunalité par la DCTP ne sera possible que jusqu'au terme du contrat de croissance et de solidarité. Le prochain contrat devra donc revoir le mode de financement des communautés d'agglomération.

³⁷⁹ Rapport précité, p. 43 et ss.

³⁸⁰ Pour le calcul de l'enveloppe normée, la DGF est calculée à partir de son " indice " prévu à l'article L. 1613-1 du code général des collectivités territoriales tandis que les dotations qui sont indexées sur la DGF évoluent comme le taux de progression de la DGF, c'est à dire l'évolution de la DGF en tenant compte du recalage de et de la régularisation du montant de cette dotation.

³⁸¹ Dans la loi de finances pour 2000, le transfert des recettes du budget de l'Etat vers la sécurité sociale a conduit les dotations aux deux fonds de péréquation à légèrement diminuer alors que, malgré 40 milliards de francs de baisses d'impôts, les recettes fiscales nettes de l'Etat augmentaient quand même de 2,7 %.

³⁸² Décision n° 90-274 DC du 29 mai 1990.