SEANCE DU 13 JUIN 2001

SEANCE DU 13 JUIN 2001

Mme Florence Parly, secrétaire d'Etat. Je demande la parole.
M. le président. La parole est à Mme le secrétaire d'Etat.
Mme Florence Parly, secrétaire d'Etat. A cet instant du débat, il me paraît important de vous dire, mesdames, messieurs les sénateurs, que j'entends bien les préoccupations que vous avez d'ores et déjà exprimées, notamment sur cet article 48. Après ces heures passées ensemble, je les comprends mieux.
Les uns et les autres vous avez déposé un certain nombre d'amendements qui relaient tous la même préoccupation, à savoir que le Parlement puisse disposer, à un moment donné, d'une vision globale, cohérente sur l'ensemble des secteurs de nos finances publiques et sur les choix qui les sous-tendent.
C'est le cas, en particulier, même s'il n'a pas été défendu, de l'amendement n° 263 rectifié, à l'article 27, qui, déposé par M. Fréville, tendait à instituer un rapport établissant la cohérence entre le projet de loi de finances et le projet de loi de financement de la sécurité sociale. Ce sera le cas de l'amendement n° 223 de M. Marini, qui prévoit un rapport et un débat sur les prélèvements obligatoires préalable à l'examen des deux projets de loi précités. C'est aussi le cas des amendements de la commission des finances relatifs à la définition du rapport pour le débat d'orientation budgétaire et au contenu du rapport économique, social et financier qui accompagne le projet de loi de finances et que nous examinerons également ce matin.
A différentes étapes de notre débat, nous avons vu apparaître quelques lignes de force que je tenterai de résumer en quelques traits qui me paraissent les caractériser.
Je relève, d'abord, le souhait d'une présentation synthétique qui porterait à la fois sur les recettes et les dépenses de l'ensemble des administrations publiques, que ce soit l'Etat, les administrations de sécurité sociale et - pourquoi pas ? - les collectivités locales.
Je relève, ensuite, une mise en perspective pluriannuelle de cette présentation d'ensemble et, enfin, la traduction de cet ensemble dans un même langage comptable qui assurerait sa cohérence et qui ne peut être, je crois, que celui de la comptabilité nationale.
Pour répondre à cette demande d'ensemble de façon aussi efficace que possible, il me semble qu'il nous faut avoir à l'esprit certaines exigences et éviter certains écueils.
D'abord, il faudrait rechercher une solution d'information et de débat globale et ne pas disperser dans plusieurs documents ou dans plusieurs débats ce qui, clairement, doit s'inscrire dans une unité de temps et de lieu.
Ensuite, sans, bien sûr, renoncer à la précision et à la rigueur, il faut veiller à ce que le détail ne masque pas la description de la réalité en occultant l'essentiel des évolutions majeures.
Enfin, il faut prendre garde à ne pas inverser la hiérarchie des débats et risquer, ce faisant, d'affaiblir l'acte central qu'est l'examen du projet de loi de finances de l'année. Et même si le débat d'orientation budgétaire a évidemment toute son utilité pour éclairer les choix, n'oublions pas qu'il reste au service du débat budgétaire, et non l'inverse.
Dans ces conditions, la solution qui me paraît la plus naturelle consisterait à faire porter le débat d'ensemble, que, je crois, vous appelez de vos voeux, sur les projections pluriannuelles qui, forcément, sous-tendent à la fois le projet de loi de finances et le projet de loi de financement de la sécurité sociale et qui servent de base aux engagements que nous prenons vis-à-vis de Bruxelles.
Ce document serait donc exhaustif, puisqu'il couvrirait l'ensemble du champ des administrations publiques tant en recettes qu'en dépenses. Il permettrait ainsi un débat sur la cohérence des choix de finances publiques tant du côté des recettes et des prélèvements obligatoires que du côté des dépenses.
Ce document serait, en outre, exprimé selon les conventions de la comptabilité nationale et présenterait ainsi une homogénéité qui lui donnerait, sans qu'il soit pour autant asservi à la structure très technique des comptes nationaux eux-mêmes, une cohérence de lecture.
Enfin, ce document serait pluriannuel, puisqu'il porterait sur l'année du projet de loi de finances en cours d'examen ainsi que sur les trois années suivantes.
Si cela se révélait nécessaire, ce document pourrait évidemment être enrichi par rapport à ce que nous communiquons à l'échelon européen et sa structure pourrait être adaptée aux souhaits du Parlement.
La question qui se poserait alors, si cette démarche recevait l'agrément du Sénat, serait de déterminer le meilleur moment pour organiser ce débat. Deux solutions sont possibles : soit lors du débat d'orientation budgétaire, soit préalablement aux débats sur le projet de loi de finances et sur le projet de loi de financement de la sécurité sociale.
Je crois véritablement qu'il faut exclure la concomitance avec le débat d'orientation budgétaire. En effet, si ce dernier apporte un éclairage utile pour les discussions sur le projet de loi de finances, il doit rester subordonné par rapport à l'examen et au vote de ce texte. Surtout, lorsque le débat d'orientation budgétaire a lieu, comme c'est le cas actuellement, à la mi-juin, les arbitrages internes au Gouvernement pour la construction du projet de loi de finances et du projet de loi de financement de la sécurité sociale sont encore en cours d'élaboration.
C'est d'ailleurs pourquoi je serai réservée sur l'amendement de M. Lambert relatif au contenu du débat d'orientation budgétaire.
La meilleure solution serait donc de disposer d'un rapport sur les projections pluriannuelles qui servent de base à l'élaboration de nos engagements en matière de coordination économique européenne, rapport qui serait présenté au Parlement en tout début de session, c'est-à-dire dans les premiers jours d'octobre.
Le document apporterait ainsi l'éclairage d'ensemble qui fait actuellement défaut, et serait, me semble-t-il, parfaitement d'actualité, étant entendu qu'il serait forcément cohérent avec le projet de loi de finances et le projet de loi de financement de la sécurité sociale qui suivrait, soumis simultanément à l'examen des assemblées.
De surcroît, il pourrait constituer le support adéquat pour un débat sur notre situation d'ensemble, sur son évolution prévisible, sur les relations entre les administrations publiques et sur l'évolution des prélèvements obligatoires.
Cette proposition correspond donc à une réelle ouverture du Gouvernement, et elle est de nature, je crois, à répondre à vos attentes. Si vous me permettez un jugement de valeur, il me semble même qu'elle y répond peut-être mieux que les différents amendements que nous allons examiner. En tout cas, elle me paraît plus applicable, sur un plan institutionnel, à l'horizon de l'entrée en vigueur de la loi organique.
Si vous acceptez cette perspective, monsieur le rapporteur, mesdames, messieurs les sénateurs, il faudrait alors préserver la hiérarchie implicite des débats telle qu'elle résulterait du texte que vous vous apprêtez à adopter. Les documents essentiels seraient bien à la fois le projet de loi de finances et le projet de loi de financement de la sécurité sociale, ceux sur lesquels le Parlement vote chaque année. Le rapport sur les projections pluriannuelles, qui pourrait d'ailleurs être intégré dans le rapport économique, social et financier éclairant les hypothèses qui sous-tendent les deux projets de loi, serait donc annexé au projet de loi de finances, et ce d'autant plus précisément que les choix proposés par le Gouvernement au Parlement sont, à ce moment-là, complètement arrêtés. Le document d'orientation budgétaire préparerait donc ces choix, mais il ne les anticiperait pas.
Je livre cette suggestion à votre réflexion. Elle résulte des débats que nous avons déjà eus. Il serait souhaitable, si cette orientation recueillait l'accord du Sénat, qu'elle puisse évoluer dans le cadre de la navette.
M. le président. Par amendement n° 148, M. Lambert, au nom de la commission, propose d'insérer, après l'article 48, un article additionnel ainsi rédigé :
« En vue de l'examen et du vote du projet de loi de finances de l'année suivante par le Parlement, le Gouvernement présente, au cours du dernier trimestre de la session ordinaire, un rapport sur l'évolution de l'économie nationale et sur les orientations des finances publiques comportant :
« 1° Une analyse des évolutions économiques constatées depuis l'établissement du rapport mentionné à l'article 48 quater ;
« 2° Une description des grandes orientations de sa politique économique et, au regard des engagements européens de la France ainsi que, le cas échéant, des recommandations adressées à elle sur le fondement du traité instituant la Communauté européenne, les perspectives d'évolution à moyen terme des comptes de l'ensemble des administrations publiques détaillés par sous-secteurs et exprimés selon les conventions de la comptabilité nationale ;
« 3° Une évaluation à moyen terme, année par année, des différentes catégories de ressources de l'Etat ainsi que de ses charges, présentées par mission ;
« 4° La liste des missions, des programmes, et des indicateurs de performances associés à chacun de ces programmes, envisagés pour le projet de loi de finances de l'année suivante.
« Ce rapport peut donner lieu à un débat à l'Assemblée nationale et au Sénat. »
Cet amendement est assorti d'un sous-amendement n° 214, proposé par M. Charasse, et tendant à rédiger comme suit les 2°, 3° et 4° du texte présenté par l'amendement n° 148 pour l'article 48 :
« 2° Une description des grandes orientations de sa politique économique et, au regard des engagements européens de la France ainsi que, le cas échéant, des recommandations qui lui sont adressées sur le fondement des traités instituant l'Union européenne, les perspectives d'évolution à moyen terme des recettes et des dépenses de l'ensemble des administrations publiques présentées par sous-secteurs.
« 3° Les perspectives d'évolution des ressources et des dépenses de l'Etat réparties par catégories ou par grandes fonctions.
« 4° La liste des missions et des programmes envisagés pour le projet de loi de finances de l'année suivante. »
La parole est à M. le rapporteur, pour défendre l'amendement n° 148.
M. Alain Lambert, rapporteur. Avant de présenter cet amendement, je tiens à donner acte à Mme le secrétaire d'Etat des propositions qu'elle vient de formuler. Elles constituent en effet une avancée dans le sens souhaité par tous, Sénat, Assemblée nationale et Gouvernement, d'une meilleure appréhension de l'ensemble des comptes publics.
Tous, nous nous attachons à rédiger le meilleur texte possible et, grâce à la navette, gageons que la rédaction ira s'améliorant au fil des lectures.
L'ouverture très significative que vient de faire Mme le secrétaire d'Etat doit trouver sa traduction écrite. Cela étant, nous n'avons d'autre solution que de prendre les amendements dans l'ordre où ils ont été préparés, et naturellement, lors de la deuxième lecture par l'Assemblée nationale, les imperfections de rédaction de la Haute Assemblée pourraient être réparées.
Nous pourrons examiner plus en détail les propositions alternatives que vous avez formulées, madame le secrétaire d'Etat, lorsque nous débattrons de l'amendement n° 223, déposé conjointement par M. Philippe Marini, notre rapporteur général, et M. Charles Descours, qui nous a rejoints sur ce sujet.
Je voudrais essayer, aussi brièvement que possible, de dire quel a été l'esprit de la commission, qui a souhaité préciser le contenu du rapport d'orientation budgétaire et d'en prévoir les suites.
L'Assemblée nationale a souhaité, à l'article 36 de sa proposition de loi, institutionnaliser le débat d'orientation budgétaire. Nous souscrivons naturellement à l'intention de l'Assemblée nationale, car nous souhaitons, comme elle, que le débat d'orientation budgétaire soit un moment fort de la discussion sur la politique des finances publiques et que soit accentuée la dimension, qui doit être la sienne, de présentation par le Gouvernement de ses choix budgétaires.
Idéalement, cette présentation devrait donner lieu à un débat entre le Parlement et le Gouvernement, comme cela a été la règle depuis 1996, à l'exception de 1997. Cette pratique est rendue obligatoire par le texte de l'Assemblée nationale.
Par rapport au texte adopté par l'Assemblée nationale, peu de modifications interviendraient sur le contenu du rapport d'orientation budgétaire. Il s'agirait d'affirmer que le rapport demandé au Gouvernement devra comporter une présentation à moyen terme des perspectives d'évolution des comptes des administrations publiques. Le choix de privilégier, à ce stade, les conventions de la comptabilité nationale repose sur la considération que les engagements européens sont exprimés dans les termes de la comptabilité nationale.
Il serait étrange que le Gouvernement, qui notifie actuellement un programme de stabilité triennal aux instances européennes comportant les perspectives d'évolution de recettes et de dépenses et du besoin de financement par sous-secteur des administrations publiques, juge trop lourde l'exigence mentionnée par notre rédaction.
Je souhaite en outre que, plutôt que de présenter des perspectives des charges de l'Etat par fonction, comme dans le texte de l'Assemblée nationale, cette présentation colle davantage à la nomenclature budgétaire et soit ainsi faite par mission et par dotation.
Je relève que cette mise en perspective pluriannuelle, qui devrait concerner, selon les estimations du nombre futur des missions, une soixantaine de postes, est compatible avec les pratiques de pluriannualisation budgétaire rencontrées à l'étranger et qui existent dans près des deux tiers des pays de l'OCDE.
Enfin, je propose que les éléments essentiels de la nomenclature de la loi de finances de l'année suivante soient récapitulés dans le rapport qui est déposé par le Gouvernement.
Je renvoie par ailleurs au commentaire qui est fait dans notre rapport écrit, pour ne pas alourdir cette présentation sur le contenu du rapport d'orientation budgétaire et sur les suites qui doivent lui être données.
Enfin, madame le secrétaire d'Etat, j'insiste sur le fait que cet amendement résulte de nombreux échanges que nous avons eus, d'une part, avec l'Assemblée nationale et, d'autre part, avec vos services, mais sans avoir bénéficié des ouvertures que vous venez de faire lors de votre prise de parole avant l'examen du présent amendement.
M. le président. La parole est à M. Charasse, pour défendre le sous-amendement n° 214.
M. Michel Charasse. Après avoir entendu Mme le secrétaire d'Etat et M. le rapporteur, au fond, mon sous-amendement n° 214 aurait presque pu être un amendement du Gouvernement, bien qu'il n'y ait pas eu de liaison entre nous sur ce sujet.
Je pense effectivement, comme l'a très bien dit Mme le secrétaire d'Etat, que l'amendement n° 148 entraîne véritablement des contraintes excessives. Surtout - je le dis chaque fois que j'en ai l'occasion depuis le début de ce débat - je ne vois pas comment l'on peut à la fois exiger la sincérité absolue des documents ainsi que de la présentation et du contenu des lois de finances et imposer à l'exécutif de fournir un certain nombre de renseignements ou de documents qui, en pratique, sont impossibles à fournir, soit, d'une façon générale, au moment où ils sont demandés, soit dans les délais très stricts qui sont prévus.
A cet égard, monsieur le rapporteur, le 2° de votre amendement nécessiterait un travail très lourd dont la précision serait illusoire s'agissant du moyen terme.
Tout d'abord, je ne vois pas très bien ce que ce travail énorme pourrait apporter par rapport à une projection des recettes et des dépenses assortie d'explications éclairant les grands choix nationaux. Je vous propose donc de faire référence non plus aux comptes par sous-secteur, mais aux perspectives d'évolution des dépenses et des recettes par sous-secteur. Par ailleurs, je ne vois pas comment il serait matériellement possible, aujourd'hui en tout cas, et sans doute pour longtemps, d'établir une projection en droits constatés prévisionnelle, comme vous le demandez au 3°.
Vous exigez une projection des dépenses selon un niveau de nomenclature tellement fin qu'il ne peut en résulter que des chiffres purement formels et qui n'auront pas de signification. Je ne vois pas comment le Gouvernement pourrait ignorer les aléas de la conjoncture en s'engageant sur un projet de loi de finances pluriannuel.
Enfin, par le 4°, vous exigez une présentation des indicateurs de performances beaucoup trop précoce par rapport au processus de décision budgétaire. Je préfère, de ce point de vue - ce qui n'est pas toujours le cas - le texte de l'Assemblée nationale.
Tels sont, rapidement exposés, les trois points du sous-amendement n° 214.
M. le président. Quel est l'avis de la commission sur ce sous-amendement ?
M. Alain Lambert, rapporteur. Je rappelle une fois encore que notre commission sera ouverte, pour parfaire sa rédaction initiale, aux éléments complémentaires qui ont été apportés par le Gouvernement. Cependant, et Mme la secrétaire d'Etat peut le confirmer, nous n'avons évoqué ce sujet que ce matin et je n'ai pas eu le temps matériel d'adapter mon texte.
Je crois avoir accueilli tout à l'heure les observations et les propositions de Mme la secrétaire d'Etat de manière très favorable L'adaptation de notre rédaction pourra donc se faire au cours de la navette.
Le sous-amendement de Michel Charasse vise à alléger les contraintes d'information. Or notre commission considère qu'il est souhaitable que le rapport d'orientation budgétaire fournisse au Parlement l'occasion de connaître et d'apprécier les indicateurs de performances qui constituent, à ses yeux, des critères de gestion appliqués à différents programmes. Ces informations lui apparaissent essentielles dans la nouvelle logique de budgétisation par la performance.
Cela étant, je demande à M. Michel Charasse de faire confiance à la commission pour rester attentive aux propositions et aux ouvertures, que nous apprécions. La rédaction que nous allons adopter est une rédaction de première lecture qui, à l'évidence, va pouvoir s'ajuster pour prendre en compte les propositions substantielles qui ont été faites par le Gouvernement.
M. le président. Monsieur Charasse, le sous-amendement n° 214 est-il maintenu ?
M. Michel Charasse. Je le retire, monsieur le président.
M. le président. Le sous-amendement n° 214 est retiré.
Quel est l'avis du Gouvernement sur l'amendement n° 148 ?
Mme Florence Parly, secrétaire d'Etat. Cet amendement a été rédigé avant que je ne trace une perspective dont j'ai le plaisir de constater qu'elle semble convenir au président de la commission des finances. Il reste maintenant un travail de rédaction.
Je ne peux émettre un avis favorable sur cet amendement, dans la mesure où, précisément, il prévoyait de situer dans le cadre du débat d'orientation budgétaire un principe que, personnellement, j'ai proposé de renvoyer au moment du dépôt du projet de loi de finances. Permettez-moi de m'en expliquer.
Cet amendement n° 148 nous aurait conduits, si nous devions avancer dans le sens indiqué par la commission, à produire une sorte de pré-projet de loi de finances, tant en dépenses qu'en recettes, accompagné d'un certain nombre d'informations dont nous ne disposons pas à la date à laquelle ce débat a lieu, c'est-à-dire aux alentours de la mi-juin. Cela nous obligerait, dès le budget 2002, puisque l'amendement n° 148 le prévoit ainsi, à présenter des éléments d'information en projections de dépenses et de recettes dans une nomenclature très fine dans tous les sous-secteurs des administrations publiques, puisqu'il est fait référence aux comptes « de l'ensemble des administrations publiques détaillés par sous-secteur et exprimés selon les conventions de la comptabilité nationale ». C'est la même chose s'agissant de l'Etat.
Il faudrait également, dès le stade du débat d'orientation budgétaire, produire les indicateurs associés aux programmes.
Cela n'est à la fois pas réaliste et peut-être pas opportun dans la mesure où nous pourrions disposer d'une information de meilleure qualité dès lors que nous la décalerions quelque peu dans le temps pour la faire coïncider avec le dépôt du projet de loi de finances.
Je n'irai pas plus loin dans le commentaire de cet amendement parce que nous avons un peu changé de perspective. J'aurais souhaité vous en faire part plus tôt, mais l'essentiel est que nous puissions désormais travailler sur cette nouvelle piste.
M. Alain Lambert, rapporteur. Je demande la parole.
M. le président. La parole est à M. le rapporteur.
M. Alain Lambert, rapporteur. Je crois avoir sans ambiguïté indiqué que nous sommes naturellement prêts, dans le cadre de la navette, à tenir compte de vos propositions, madame la secrétaire d'Etat, puisque certaines d'entre elles répondent à nos préoccupations. Mais le seul texte écrit sur ce point est cet amendement de la commission. Je propose donc au Sénat de l'adopter.
Nous ne ferons preuve d'aucun orgueil d'auteur. Nous ne nous en tiendrons pas d'une manière figée au texte actuel.
Nous sommes cependant obligés de le voter, tel quel parce que, si nous venions à le retirer, nous n'aurions pas de base de discussion.
Nous n'avons pas d'autre solution que de l'adopter, étant entendu que, grâce aux ouvertures que vous avez consenties et au débat qui va se tenir sur les amendements de MM. Marini et Descours, en particulier, nous pourrons progresser.
M. le président. Je vais mettre aux voix l'amendement n° 148.
M. Philippe Marini. Je demande la parole pour explication de vote.
M. le président. La parole est à M. Marini.
M. Philippe Marini. Je suis favorable à cet amendement. Toutefois, il ne s'agit, me semble-t-il, à ce stade du texte, que d'une adoption à titre conservatoire traduisant une intention, mais ne lui donnant probablement pas l'expression technique la plus précise et la plus exacte possible, en raison, notamment, madame le secrétaire d'Etat, de la déclaration que vous venez de faire avant la discussion des différents amendements.
Je tiens à rappeler en un mot le calendrier actuel pour que nos débats soient absolument clairs et concrets.
Tout commence au mois de janvier de l'année N par l'envoi, à Bruxelles, au titre de nos engagements européens, d'une perspective triennale qui, si je ne m'abuse, va de N + 1 à N + 4. Il se poursuit au mois de juin par le débat d'orientation budgéaire. Celui de cette année aura lieu mardi prochain, la nuit ; j'espère cependant que nous serons très nombreux à y assister. Ensuite, à l'ouverture de la session d'automne, commence, dans un ordre inverse selon les assemblées, l'examen du projet de loi de finances et du projet de loi de financement de la sécurité sociale.
A ce point de la discussion, nous souhaitons, mes chers collègues, optimiser le calendrier et introduire une double cohérence. La première doit prévaloir entre les deux lois que je qualifierai de « finances publiques », dont le domaine est précisé par la Constitution et par les lois organiques qui en découlent. Nous y reviendrons dans quelques instants.
La seconde cohérence doit prévaloir entre la France et l'Europe, et ce n'est pas le moins important. En effet, nous devons nous assurer que les engagements pris par le Gouvernement français sont en phase avec les votes du Parlement et les documents budétaires tels qu'ils ont pu être examinés et approuvés par les deux chambres.
Voyons dès lors quel est le meilleur positionnement dans le temps des différents documents en fonction du système de gestion de l'Etat, de ses engagements internationaux et des instruments disponibles. Examinons aussi cette question du point de vue de la bonne présentation des chiffres à l'opinion publique pour que tout ce processus soit clair et complet.
De ce point de vue, monsieur Lambert, vouloir étoffer le débat d'orientation budgétaire est une bonne chose. C'est l'un des éléments dans le processus. Restons cependant conscients que le débat d'orientation budgétaire intervient à un stade où les choix sont encore indéterminés.
Ainsi, pour 2002, le Gouvernement a déjà connaissance de statistiques sur la rentrée de ces recettes, sur l'évolution de l'économie depuis le 1er janvier, mais l'année n'est pas terminée.
De plus, le Gouvernement, qui a déjà envoyé ses lettres de cadrage aux ministères, est en train de rassembler les demandes et les prévisions des ministres dépensiers.
En dernier lieu, le Gouvernement n'a pas arbitré la fiscalité, l'évolution des prélèvements obligatoires. Ces arbitrages seront fonction de la remontée spontanée des recettes et des décisions politiques de l'été.
Par conséquent, le débat d'orientation budgétaire se déroule à un moment où l'information du Parlement est particulièrement utile, puisque le Gouvernement n'a pas encore complètement défini sa conduite. Il peut être éclairé par les voeux, les libres expressions de la représentation nationale.
Ce qui se passe à l'automne est autre, puisque le Gouvernement, à ce moment-là, a pris ses responsabilités et vient devant la représentation nationale avec un schéma clair et bouclé qui exprime sa vision de l'économie et des comptes publics - sécurité sociale, Etat - pour l'année n + 1.
Mes chers collègues, il faut voter l'amendement n° 148 de la commission, car il n'est nullement en contradiction avec les autres besoins exprimés par plusieurs d'entre nous et s'inscrit bien dans la recherche de la double cohérence qui doit être, me semble-t-il, notre principal souci. (Applaudissements sur les travées du RPR.)
M. Yann Gaillard. Je demande la parole pour explication de vote.
M. le président. La parole est à M. Gaillard.
M. Yann Gaillard. Je n'ai pas grand-chose à ajouter à l'exposé très savant que vient de faire notre rapporteur général. J'ai toutefois quelques scrupules.
Evidemment, je vais voter l'amendement n° 148 de la commission, puisque nous n'avons rien d'autre à nous mettre sous la dent ce matin ! Mais un vote provisoire n'est jamais une procédure enthousiasmante. Je me demande pourquoi le Gouvernement, qui a fait un effort de cohérence très important, n'a pas déposé un amendement qui nous aurait permis d'avancer. De toute façon, le temps qu'on aurait passé pour son examen ce matin sera consacré au problème lors de la navette ! Puisque nous ne pouvons pas faire autrement, votons donc cet amendement provisoire de la commission.
Je terminerai en disant que j'ai le sentiment que nous allons tout de même vers un certain étiolement du débat d'orientation budgétaire. J'espère que les faits contrediront ce sentiment.
M. Michel Charasse. Le débat ne sert de toute façon à rien, car il n'y a personne !
Mme Florence Parly, secrétaire d'Etat. Je demande la parole.
M. le président. La parole est à Mme le secrétaire d'Etat.
Mme Florence Parly, secrétaire d'Etat. Permettez-moi de revenir sur l'observation de M. Gaillard.
Monsieur Gaillard, il ne s'agit pas d'un vote par procuration. Si nous en sommes à ce point, c'est précisément parce que j'ai essayé, pour ce qui me concerne, d'entendre tout ce qui avait été dit. Je comprends bien la frustration qui peut être la vôtre de ne pas pouvoir disposer immédiatement d'un texte traduisant l'esprit, la philosophie, si je puis dire, de point de vue que j'ai développé devant vous. Mais nous essayons de faire aussi bien que possible dans le temps qui nous est imparti.
Certes, je ne suis pas parlementaire, mais je crois véritablement qu'il ne s'agit pas d'un vote par procuration dès lors que le cadre dans lequel les deux assemblées vont travailler, est assez précisément tracé.
M. Alain Lambert, rapporteur. Il y a aura une deuxième lecture de toute façon !
M. le président. Personne ne demande plus la parole ?...
Je mets aux voix l'amendement n° 148, repoussé par le Gouvernement.

(L'amendement est adopté.)
M. le président. En conséquence, un article additionnel ainsi rédigé est inséré dans la proposition de loi organique, après l'article 48.
Par amendement n° 149, M. Lambert, au nom de la commission, propose d'insérer, après l'article 48, un article additionnel ainsi rédigé :
« En vue de l'examen et du vote du projet de loi de finances de l'année, et sans préjudice de toute autre disposition relative à l'information et au contrôle du Parlement sur la gestion des finances publiques, les commissions de l'Assemblée nationale et du Sénat chargées des finances, les autres commissions et les délégations parlementaires concernées adressent des questionnaires au Gouvernement avant le 10 juillet de chaque année. Celui-ci y répond par écrit au plus tard huit jours francs après la date mentionnée au premier alinéa de l'article 39. »
La parole est à M. le rapporteur.
M. Alain Lambert, rapporteur. Il s'agit d'insérer dans la section relative à l'information l'article 37 que nous avons supprimé et qui précise le régime des questionnaires parlementaires.
M. le président. Quel est l'avis du Gouvernement ?
Mme Florence Parly, secrétaire d'Etat. Il s'agit d'élargir la procédure des questionnaires aux délégations parlementaires. Sur le principe, je n'y suis pas hostile, mais je crois qu'il faudra véritablement bien veiller à la coordination des questionnaires, sous peine d'accroître de manière déraisonnable la tâche des administrations lors de la préparation des projets de loi de finances. Ce n'est pas une opposition de principe, mais je crois qu'il faut bien y réfléchir.
M. Alain Lambert, rapporteur. Le Sénat est sage !
M. le président. Personne ne demande la parole ?...
Je mets aux voix l'amendement n° 149.

(L'amendement est adopté.)
M. le président. En conséquence, un article additionnel ainsi rédigé est inséré dans la proposition de loi organique, après l'article 48.
Par amendement n° 150, M. Lambert, au nom de la commission, propose d'insérer, après l'article 48, un article additionnel ainsi rédigé :
« Est joint au projet de loi de finances de l'année un rapport sur la situation et les perspectives économiques, sociales et financières de la nation. Il comprend notamment la présentation des hypothèses, des méthodes et des résultats des projections sur la base desquelles est établi le projet de loi de finances de l'année. Il inclut une présentation actualisée des informations mentionnées aux 2° et 3° de l'article 48 bis et développe les données générales de l'équilibre budgétaire selon les conventions de la comptabilité nationale.
« Sont joints à cette annexe les rapports sur les comptes de la nation qui comportent une présentation des comptes des années précédentes et des comptes prévisionnels pour l'année en cours et, au moins, l'année suivante. »
Cet amendement est assorti de trois sous-amendements.
Les deux premiers sont proposés par M. Charasse.
Le sous-amendement n° 215 rectifié tend à supprimer la dernière phrase du premier alinéa du texte présenté par l'amendement n° 150.
Le sous-amendement n° 285 vise, à la fin du second alinéa du texte présenté par l'amendement n° 150, à supprimer les mots : « et des comptes prévisionnels pour l'année en cours et, au moins, l'année suivante ».
Enfin, le troisième sous-amendement n° 272 rectifié, proposé par MM. Fréville, Arthuis et les membres de l'Union centriste, a pour objet de compléter le second alinéa du texte présenté par l'amendement n° 150 par les mots : « ainsi qu'une présentation des prévisions économiques établie par les organismes indépendants d'analyse économique ».
La parole est à M. le rapporteur, pour défendre l'amendement n° 150.
M. Alain Lambert, rapporteur. Cet article additionnel vise à préciser le contenu du rapport économique, social et financier qui est joint au projet de loi de finances de l'année.
M. le président. La parole est à M. Charasse, pour défendre les sous-amendements n° 215 rectifié et n° 285.
M. Michel Charasse. Je me demande, monsieur le président, si l'on ne se trouve pas dans la situation qui a été évoquée au sujet de l'amendement n° 148.
Le sous-amendement n° 215 rectifié traduit mon sentiment que les formalités demandées dans l'amendement n° 150 sont encore trop lourdes et trop contraignantes.
A mon avis, au cours de la navette, il faudrait réserver à cet amendement n° 150, s'il était adopté, le même sort qu'au précédent, c'est-à-dire en revoir la rédaction, sinon les contraintes seraient véritablement très fortes et finalement peu intéressantes pour les parlementaires qui sont destinataires de ces informations.
Si le rapporteur me dit que, dans son esprit, c'est bien la même démarche qui prévaudra pour l'amendement n° 150 que pour l'amendement n° 148, je n'insisterai pas sur ce sous-amendement n° 215 rectifié, persuadé que la navette corrigera tout cela.
Le sous-amendement n° 285 n'a pas le même objet, mais il obéit au même raisonnement. J'estime que les comptes prévisionnels sont encore une exigence peu réaliste qui suppose un travail et un effort considérables et peut-être l'embauche de plusieurs dizaines de fonctionnaires complémentaires à la direction du budget pour l'assumer.
Si l'on revient sur tout cela au cours de la navette, je n'y insisterai pas.
M. le président. La parole est à M. Michel Mercier, pour défendre le sous-amendement n° 272 rectifié.
M. Michel Mercier. Ce sous-amendement vise simplement à compléter le mieux possible les informations qui sont données au Parlement dans le cadre prévu par l'amendement n° 150 de la commission.
M. le président. Quel est l'avis de la commission sur ces trois sous-amendements ?
M. Alain Lambert, rapporteur. Avant tout, pour rassurer Yann Gaillard, je veux lui dire que nous avons, sur le débat d'orientation budgétaire, un dispositif qui est cohérent.
Le Gouvernement nous dit qu'il comprend les préoccupations que nous exprimons quant au contenu du débat d'orientation budgétaire et qu'il peut y répondre en nous proposant un calendrier alternatif.
Il ne faut pas s'opposer à une amélioration. Cependant, comme cette amélioration n'a pas encore reçu de traduction écrite, je suggère au Sénat d'adopter le dispositif que nous avions initialement prévu, tout en indiquant, et M. le rapporteur général l'a fait mieux que je ne saurais le faire, que nous restons naturellement ouverts aux propositions faites par le Gouvernement.
Je vais donc emboîter le pas de M. Charasse et, me tournant vers lui, lui dire que peut-être, en effet, dès lors que notre rédaction est appelée à être améliorée, nous pourrions en cet instant faire l'économie de quelques mises aux voix : je lui suggère le retrait de ses sous-amendements et je propose la même solution à M. Michel Mercier.
M. Michel Charasse. Dans ces conditions, je retire les sous-amendements n°s 215 rectifié et 285.
M. le président. Les sous-amendements n°s 215 rectifié et 285 sont retirés.
Qu'en est-il du sous-amendement n° 272 rectifié ?
M. Michel Mercier. Je le retire, monsieur le président.
M. le président. Le sous-amendement n° 272 rectifié est retiré.
Quel est l'avis du Gouvernement sur l'amendement n° 150 ?
Mme Florence Parly, secrétaire d'Etat. Bien que les amendements de M. Charasse aient été retirés, je tiens à dire qu'ils allaient dans le bon sens.
M. Michel Charasse. Bien sûr !
Mme Florence Parly, secrétaire d'Etat. Nous nous trouvons dans la même problématique qu'avec l'amendement n° 148, relatif au débat d'orientation budgétaire. Je ne suis pas favorable à l'amendement n° 150 compte tenu de tout ce que j'ai dit alors et j'ajoute même qu'un point pose véritablement problème : c'est l'élaboration de comptes nationaux prévisionnels, qui est un exercice extrêmement difficile et peu réaliste pour un résultat, je crois, qui est de faible intérêt.
Comme la question doit être reconsidérée à l'aune de ce que nous avons longuement expliqué, je n'insisterai pas plus longtemps.
M. Alain Lambert, rapporteur. Je demande la parole.
M. le président. La parole est à M. le rapporteur.
M. Alain Lambert, rapporteur. Il n'aura pas échappé à Mme la secrétaire d'Etat que j'ai proposé que l'amendement de M. Fréville soit également retiré !
M. Michel Mercier. Nous avons suivi M. le rapporteur.
M. Alain Lambert, rapporteur. Vous auriez exprimé bien des critiques ! Sans hésiter, M. Michel Mercier a aussi retiré son sous-amendement. Par conséquent, il faut que nous restions dans le même état d'esprit.
M. le président. Personne ne demande la parole ?...
Je mets aux voix l'amendement n° 150, repoussé par le Gouvernement.

(L'amendement est adopté.)
M. le président. En conséquence, un article additionnel ainsi rédigé est inséré dans la proposition de loi organique, après l'article 48.
Par amendement n° 151, M. Lambert, au nom de la commission, propose d'insérer, après l'article 48, un article additionnel ainsi rédigé :
« Sont joints au projet de loi de finances de l'année :
« 1° Une annexe explicative comportant la liste et l'évaluation, par bénéficiaire ou catégorie de bénéficiaires, des impositions de toute nature affectées à des personnes morales autres que l'Etat et les collectivités territoriales ;
« 2° Une analyse des changements de la présentation budgétaire faisant connaître leurs effets sur les recettes, les dépenses et le solde budgétaire de l'année concernée ;
« 3° Une présentation des recettes et des dépenses budgétaires en une section de fonctionnement et une section d'investissement ;
« 4° Une annexe explicative analysant les prévisions de chaque recette budgétaire et présentant les dépenses fiscales ;
« 5° Des annexes explicatives développant, par programme, au sein de chaque titre, les crédits selon leur nature ou leur finalité. Elles présentent le projet annuel de performances de chaque programme qui fait connaître par année, pour l'année en cours, l'année concernée et les années ultérieures :
« a) La présentation des actions, des coûts associés, des objectifs poursuivis, des résultats obtenus et attendus, mesurés au moyen d'indicateurs précis dont le choix est justifié ;
« b) L'évaluation des dépenses fiscales ;
« c) La justification de l'évolution des crédits par rapport aux dépenses effectives de l'année antérieure, aux crédits ouverts par la loi de finances de l'année en cours et à ces mêmes crédits éventuellement majorés des crédits reportés de l'année précédente, en indiquant leurs perspectives d'évolution ultérieure ;
« d) L'échéancier des crédits de paiement associés aux autorisations d'engagement ;
« e) Par catégorie et par métier ou par type de contrat, la répartition prévisionnelle des emplois rémunérés par l'Etat et la justification des variations par rapport à la situation existante ;
« 6° Des annexes explicatives développant, pour chaque budget annexe et chaque compte spécial, le montant du déficit, des recettes et des crédits. Elles présentent le projet annuel de performances de chacun d'entre eux, dans les conditions prévues au 5° en justifiant les prévisions de recettes ;
« 7° Des annexes générales destinées à l'information et au contrôle du Parlement. »
Cet amendement est assorti de deux sous-amendements.
Le premier, n° 216, présenté par M. Charasse, tend :
I. - A rédiger comme suit la seconde phrase du sixième alinéa (5°) du texte proposé par l'amendement n° 151 pour cet article : « Elles présentent par programme le projet annuel de performances en précisant : ».
II. - Au septième alinéa (a) dudit texte, après les mots : « obtenus et attendus », à insérer les mots : « pour les années à venir ».
III. - Dans le dernier alinéa dudit texte (7°), après les mots : « annexes générales », à insérer les mots : « prévues par les lois et règlements ».
Le second, n° 280, déposé par M. Angels et les membres du groupe socialiste, vise :
I. - A la fin du sixième alinéa (5°) du texte proposé par l'amendement n° 151 pour cet article, à remplacer les mots : « par année, pour l'année en cours, l'année concernée et les années ultérieures », par les mots : « par programme ».
II. - Dans le septième alinéa (a) dudit texte, après les mots : « obtenus et attendus », à insérer les mots : « pour les années à venir ».
La parole est à M. le rapporteur, pour défendre l'amendement n° 151.
M. Alain Lambert, rapporteur. Nous abordons des sujets importants, puisqu'il s'agit des documents qui sont joints au projet de loi de finances de l'année.
L'amendement n° 151 reprend les dispositions de l'article 38 du texte qui a été adopté par l'Assemblée nationale et dont la suppression vous a été proposée compte tenu de l'insertion d'un titre spécifique consacré à l'information et au contrôle du Parlement.
Des modifications, parfois significatives, sont cependant apportées au contenu des annexes jointes au projet de loi de finances.
Le 1° précise qu'une annexe explicative comporte la liste et l'évaluation des impositions de toute nature affectées à des personnes morales autres que l'Etat et les collectivités territoriales. Il s'agit d'avoir une vue exhaustive des impositions de toute nature dans un document joint à la loi de finances de l'année afin que le Parlement puisse autoriser la perception de ces impositions en pleine connaissance de cause.
Le 2° précise le texte adopté par l'Assemblée nationale en demandant une analyse fine de l'impact des changements de la présentation budgétaire afin de permettre l'établissement de comparaisons à périmètre constant d'une année sur l'autre.
Le 3° reprend, sous la réserve d'une modification rédactionnelle, le 3° de l'article 38, qui a été adopté par l'Assemblée nationale et qui prévoit la présentation du budget de l'Etat en une section de fonctionnement et une section d'investissement.
Le 4° reprend le texte adopté par l'Assemblée nationale qui demande une analyse des recettes budgétaires et des dépenses fiscales.
Le 5° reprend le 5° de l'Assemblée nationale, sous réserve de quelques modifications touchant au contenu du projet annuel de performances, notamment la demande d'une justification du choix des indicateurs associés à chaque programme, une évaluation des dépenses fiscales associée à chaque programme, le remplacement de la notion de corps par celle de métier dans l'information relative aux emplois rémunérés par l'Etat. Ce remplacement est préférable, car la présentation des emplois par corps ne fournit pas une information très riche pour le Parlement et cette notion qui concerne le statut de la fonction publique n'a pas, selon la commission des finances, à figurer dans la loi organique relative aux lois de finances. Par conséquent, il me semble préférable de demander une présentation des emplois par métier permettant d'inclure l'ensemble des emplois rémunérés par l'Etat.
Quant au 6°, il reprend les dispositions 6° du texte adopté par l'Assemblée nationale en étendant les annexes explicatives à l'ensemble des budgets annexes et des comptes spéciaux, dont le maintien vous a été proposé par la commission des finances.
Enfin, la mention de l'évaluation de l'incidence financière des dispositions de la loi de finances sur plusieurs années n'est pas conservée au 7°, puisqu'elle vous sera proposée dans une disposition générale, dans un article additionnel après l'article 48.
M. le président. La parole est à M. Charasse, pour défendre le sous-amendement n° 216.
M. Michel Charasse. L'idéal eût été de rassembler le sous-amendement n° 216 et le sous-amendement n° 280 pour n'en faire qu'un ; nous nous en sommes aperçu un peu tard, M. Angels et moi.
S'agissant de l'amendement n° 151, j'ai le sentiment qu'il faudra, comme pour les précédents, que la rédaction en soit revue au cours de la navette, comme l'a dit M. le rapporteur et comme l'a souhaité Mme le secrétaire d'Etat.
Par mon sous-amendement, je propose de modifier une phrase du 5°, puis dans le a du 5° d'ajouter une mention, enfin de compléter le 7°.
Je ne parlerai pas de la première modification, puisqu'elle est identique à celle que propose M. Angels.
S'agissant des deux autres modifications, ce sous-amendement a deux objets.
Tout d'abord, la répartition prévisionnelle des emplois rémunérés par l'Etat est une exigence à laquelle le Gouvernement ne pourra répondre, pour des raisons pratiques liées aux trop fortes contraintes administratives, que d'une manière très formelle et sans grande signification, alors que la dimension pluriannuelle a plus de sens. C'est la raison pour laquelle je propose de préciser que cette présentation sera faite pour les années à venir. C'est aussi ce qu'a souhaité à plusieurs reprises la commission des finances tout au long de l'examen de ce texte.
Sur le second point, je voudrais obtenir de votre part, monsieur le rapporteur, une déclaration interprétative qui me permettrait, éventuellement, de retirer le III de mon sous-amendement.
Aujourd'hui, les annexes budgétaires peuvent être créées par les lois de finances et sont prévues par la loi organique. Mais il peut y avoir aussi des annexes particulières, explicatives, des comptes rendus, dont la loi ordinaire ou le règlement prescrivent qu'ils seront annexés aux lois de finances. Alors, si dans l'esprit de M. le rapporteur, la formulation du 7° de son amendement n'interdit pas au Parlement de prescrire des annexes d'information qui s'ajouteraient à celles qui existent en matière de finances, je n'insisterai pas sur le III. En effet, aujourd'hui, cette possibilité existe. Il serait triste que, demain, ce ne soit plus le cas, alors qu'il s'agit du contrôle parlementaire.
M. le président. La parole est à M. Angels, pour présenter le sous-amendement n° 280.
M. Bernard Angels. Il s'agit d'un sous-amendement de précision. Je pense que le Sénat devrait retenir la rédaction que je propose dans le I et qui me semble meilleure. En revanche, je souscris au reste du sous-amendement de M. Charasse, notamment au III, car on sait que l'échéancier des crédits de paiement demandé est par nature pluriannuel.
M. le président. Quel est l'avis de la commission sur les sous-amendements n°s 216 et 280 ?
M. Alain Lambert, rapporteur. Ces deux amendements étant très proches, je suggère à M. Angels de se rallier au sous-amendement n° 216 de M. Charasse, sur lequel la commission émet un avis favorable.
M. le président. Le sous-amendement n° 280 est-il maintenu, monsieur Angels ?
M. Bernard Angels. Je le retire au profit du sous-amendement n° 216. Si M. Charasse et moi-même avions eu connaissance de l'existence de ces deux sous-amendements, nous nous serions entendus pour n'en présenter qu'un.
M. le président. Le sous-amendement n° 280 est retiré.
Quel est l'avis du Gouvernement sur l'amendement n° 151 et le sous-amendement n° 216 ?
Mme Florence Parly, secrétaire d'Etat. Je partage le point de vue qui a été exprimé à l'instant par M. Lambert, et je suis favorable aux modifications proposées.
Je voudrais simplement attirer l'attention sur le 5° de l'amendement n° 151, qui me paraît poser un problème de rédaction. En effet, à sa lecture on pourrait croire que les crédits doivent être présentés par programme au sein de chaque titre, alors que la logique de la réforme conduit à la solution inverse, c'est-à-dire à une présentation par programme et par titre. Je me rallierais donc à l'amendement n° 151 sous réserve de cette rectification.
M. le président. Personne ne demande la parole ?...
Je mets aux voix le sous-amendement n° 216, accepté par la commission et par le Gouvernement.

(Le sous-amendement est adopté.)
M. le président. Je vais mettre aux voix l'amendement n° 151.
M. Bernard Angels. Je demande la parole pour explication de vote.
M. le président. La parole est à M. Angels.
M. Bernard Angels. Avant le vote, monsieur le président, je voudrais savoir si M. le rapporteur modifie le 5° de son amendement.
M. Alain Lambert, rapporteur. Je demande la parole.
M. le président. La parole est à M. le rapporteur.
M. Alain Lambert, rapporteur. Je pense qu'il vaut mieux, pour l'instant, en rester à la rédaction de la commission. Je le répète, nous ne prétendons pas à la perfection et nous devrions pouvoir trouver un accord au cours de la navette.
M. le président. Personne ne demande plus la parole ?...
Je mets aux voix, l'amendement n° 151, modifié.

(L'amendement est adopté.)
M. le président. En conséquence, un article additionnel ainsi rédigé est inséré dans la proposition de loi organique, après l'article 48.
Je suis saisi de deux amendements qui peuvent faire l'objet d'une discussion commune.
Par amendement n° 223, MM. Marini et Descours proposent d'insérer, après l'article 48, un article additionnel ainsi rédigé :
« En vue de l'examen et du vote du projet de loi de finances et du projet de loi de financement de la sécurité sociale de l'année suivante par le Parlement, le Gouvernement présente à l'ouverture de la session ordinaire un rapport retraçant l'ensemble des prélèvements obligatoires établis au profit des administrations publiques centrales et des administrations de sécurité sociale ainsi que leur évolution.
« Ce rapport détaille notamment :
« 1° La nature et le montant des impositions de toute nature affectées à l'Etat, aux organismes divers d'administration centrale ainsi qu'aux administrations de sécurité sociale ;
« 2° L'évaluation financière, pour l'année en cours et les deux exercices suivants, de chacune des mesures nouvelles décidées par le Gouvernement et les hypothèses fondant ces prévisions.
« Ce rapport peut faire l'objet d'un débat. »
Par amendement n° 277 rectifié, MM. Fréville, Arthuis et Badré et les membres du groupe de l'Union centriste proposent d'insérer, après l'article 48, un article additionnel ainsi rédigé :
« Le Gouvernement présente chaque année un rapport annexé au projet de loi de finances dressant un bilan des relations financières entre l'Etat et la protection sociale au cours du dernier exercice clos, de l'exercice en cours et de l'exercice à venir. Ce bilan fait apparaître notamment :
« - les contributions de l'Etat employeur ;
« - les flux liés à la mise en oeuvre des politiques menées par l'Etat ;
« - les subventions versées par l'Etat aux régimes de protection sociale, aux organismes concourant à leur financement et aux régimes d'indemnisation du chômage et le rôle de ces subventions dans l'équilibre financier de ces régimes ou de ces organismes ;
« - les transferts des organismes mentionnés au 4e alinéa vers l'Etat ;
« - les impositions de toute nature affectées à ces régimes ou à ces organismes ;
« - les garanties d'emprunt accordées par l'Etat à ces régimes ou à ces organismes et une évaluation des engagements financiers supportés par l'Etat du fait de ces garanties ;
« - les créances et dettes réciproques, à court, moyen ou long terme, entre l'Etat et ces régimes ou ces organismes, évalués à la date du dernier exercice clos. »
La parole est à M. Marini, pour présenter l'amendement n° 223.
M. Philippe Marini. J'évoquais tout à l'heure la double cohérence « France-Europe » et « loi de financement de la sécurité sociale - loi de finances ». Bien entendu, il faut aussi se souvenir des principes de base de toute bonne gestion publique et des fondements constitutionnels de notre rôle. C'est en vertu de ce contexte que Charles Descours et moi-même avons travaillé de concert à l'amendement qui est maintenant soumis au vote de la Haute Assemblée.
En tout premier lieu, nous voulons rappeler qu'il ne se fait pas de bonne politique sans une prise de conscience claire, complète, cohérente du niveau de ressources à solliciter du contribuable sous toutes ses formes. On ne saurait engager une discussion sur la répartition des dépenses sans avoir correctement cerné le volume global, la dynamique des ressources et la série dans laquelle ces ressources s'inscrivent.
Tel était l'un des principes essentiels et de bon sens, principes de toujours, sur le fondement desquels la loi organique de 1959 a été élaborée : d'abord, appréhender les ressources ; ensuite, répartir les financements publics selon l'utilité générale.
Nous voulons en premier lieu, Charles Descours et moi-même, que cette approche, qui est fondamentale à tout acte budgétaire correct, demeure prise en compte dans le nouveau contexte institutionnel, caractérisé par la dualité des lois de finances publiques.
En second lieu, nous souhaitons bien mettre en valeur le rôle essentiel des assemblées parlementaires, qui expriment - c'est leur mission, c'est leur noblesse - le consentement des citoyens à l'impôt, c'est-à-dire aux impositions de toute nature quelle que soit leur affectation.
Nous estimons donc qu'il n'est pas possible de débattre lors de la session d'automne, d'une part, d'une loi de financement de la sécurité sociale et, d'autre part, d'une loi de finances de l'Etat sans avoir préalablement pris en compte le cadre général de cohérence, et sans avoir mené avec l'exécutif, dans chaque assemblée parlementaire, une réflexion et un débat sur la politique des prélèvements obligatoires. D'où proviennent-ils ? Où sont-ils affectés ? Quel est leur niveau par rapport à l'activité économique ? Quels sont les sacrifices demandés à l'économie et à nos concitoyens ? Enfin, en grande masse, qu'elle est l'objectif visé ?
Telle est exprimée, en termes simples, la volonté qui anime les auteurs de l'amendement.
Pour répondre à ces impératifs de bon sens, de bonne compréhension par l'opinion publique, de respect des règles de base sur lesquelles se fonde notre Constitution, nous estimons qu'il ne faut pas engager les discussions dans les assemblées sur les deux lois de finances publiques avant le débat général, que nous pouvons ainsi qualifier de facteur commun des discussions des deux lois de finances publiques, facteur commun nécessaire à la bonne compréhension des choses et à une explication correcte par le Gouvernement de ses objectifs.
Bien entendu, ce texte, comme tous ceux que nous avons adoptés depuis la déclaration que vous avez prononcée tout à l'heure, madame le secrétaire d'Etat, est certainement perfectible mais il exprime la volonté, tout en tenant compte de la dualité des lois de finances publiques et de notre Constitution telle qu'elle existe, de rétablir la cohérence et d'en finir avec une vision fractionnée, éparse, peu cohérente, peu compréhensible, peu explicable de nos finances publiques.
M. le président. La parole est à M. Michel Mercier, pour présenter l'amendement n° 277 rectifié.
M. Michel Mercier. Cet amendement participe du même esprit que celui que vient de défendre M. Marini. Il s'agit, malgré la dualité des textes de financement qui sont soumis au Parlement, de permettre à celui-ci d'avoir une vision globale de tous les flux financiers qui concernent l'Etat.
Cet amendement prévoit que, lors de la discussion du projet de loi de finances annuel, sera joint en annexe un rapport qui retracera l'ensemble des relations financières de l'Etat avec les régimes et organismes de sécurité sociale en s'appuyant à la fois sur l'exercice terminé, les prévisions pour l'exercice en cours et les projections pour l'avenir.
M. le président. Quel est l'avis de la commission sur les amendements n°s 223 et 277 rectifié ?
M. Alain Lambert, rapporteur. Ces deux amendements traduisent une préoccupation qui se situe au coeur même de cette réforme. La commission y est, naturellement, très favorable.
M. le président. Quel est l'avis du Gouvernement ?
Mme Florence Parly, secrétaire d'Etat. Après ces échanges complémentaires avec M. Marini, nous pouvons dire que nous nous sommes bien compris, les uns et les autres.
Je souscris tout à fait aux analyses qui ont été formulées à l'instant par M. le rapporteur général. Je crois que la proposition que j'ai faite s'inscrit bien dans le souci de rétablir de la cohérence entre des exercices qui, pour l'instant, sont épars et séquencés dans le temps, et M. Mariani l'a lui-même appréhendée ainsi.
Sous réserve des observations que j'ai déjà présentées, l'amendement n° 223, s'il est adopté, repartira en navette et sera peut-être harmonisé à l'aune des rédactions qui seront mises au point par ailleurs par les deux assemblées.
Sur l'amendement n° 277 rectifié, je ne puis que souscrire à la présentation d'un bilan clair des relations financières entre l'Etat et la sécurité sociale. D'ailleurs, c'est ce que nous avons tenté de faire pour la première fois cette année puisque vous avez disposé, en annexe au projet de loi de finances pour 2001, dans le cadre d'un « jaune », d'un document retraçant ces relations financières.
Simplement, je m'étonne quelque peu de cette volonté d'inscrire dans la loi organique la nécessité de ce « jaune » : pourquoi celui-ci et pas d'autres ?
J'ajoute que - et nous sommes tous bien placés pour le savoir - ces relations financières entre l'Etat et la sécurité sociale sont très évolutives dans le temps. Par conséquent, si la loi organique définissait de manière trop stricte les conditions dans lesquelles ce document doit être établi, risqueraient d'apparaître au fil du temps un certain nombre d'éléments que la loi organique, par définition, n'aurait pas pu anticiper.
Par conséquent, je comprends bien l'intention, mais je crois que le remède n'est pas nécessairement adéquat.
M. le président. Avant de passer aux explications de vote, j'ai besoin, monsieur le rapporteur, de savoir si vous considérez que l'adoption de l'amendement n° 223 ferait tomber l'amendement n° 277 rectifié ou si vous pensez au contraire qu'ils sont compatibles, de sorte qu'il y aurait deux rapports.
M. Alain Lambert, rapporteur. Monsieur le président, je ne considère pas que l'adoption de l'amendement n° 223 ferait tomber l'amendement n° 277 rectifié. Ils peuvent donc être adoptés l'un et l'autre.
M. le président. Dans ce cas, il y aurait donc bien deux rapports.
Je vais mettre aux voix l'amendement n° 223.
M. Charles Descours. Je demande la parole pour explication de vote.
M. le président. La parole est à M. Descours.
M. Charles Descours. Cosignataire de l'amendement n° 223, je le voterai, bien entendu.
Madame la secrétaire d'Etat, retenu tout à l'heure en commission, je n'ai pas pu entendre la totalité de votre déclaration liminaire, et je vous prie de m'en excuser. Cependant, ce que j'en ai entendu me fait dire qu'effectivement nous allons dans le même sens, et je m'en félicite.
En revanche, je suis plus réservé, madame la secrétaire d'Etat, quand vous faites allusion à des liaisons évolutives entre l'Etat et la sécurité sociale. Si cela veut dire que je dois entériner la ponction de 13 milliards de francs opérée par l'Etat pour financer les 35 heures, vous comprendrez que je ne puisse vous suivre.
Sur le fond, je m'exprimerai ici en tant que rapporteur de la loi de financement de la sécurité sociale.
Nous sommes dans un nouveau contexte institutionnel, issu des ordonnances de 1996. Il est bon que les commissions des finances et des affaires sociales du Sénat, compétentes sur les projets de loi relatifs aux finances publiques, puissent organiser conjointement un débat en amont de la discussion du projet de loi de finances et de celle du projet de loi de financement de la sécurité sociale.
Je voudrais cependant formuler quatre observations.
Premièrement, le débat d'orientation budgétaire tel que le proposent les commissions des finances des deux assemblées reste - le terme n'est en rien péjoratif - très « budgétaire », et je pense que le présent amendement sera une chance d'esquisser un véritable débat sur les finances publiques dans leur totalité.
Il est évident que ce débat, qui nécessite le dépôt d'un rapport - je souhaiterais qu'il n'y en ait qu'un, et non pas deux - n'est pas une obligation pour l'exécutif. Si, comme nous le souhaitons, il y a débat, il serait incompréhensible que le Gouvernement ne soit pas représenté au banc par les deux ministres compétents : celui qui est chargé des finances et celui qui est en charge des affaires sociales, dont on sait qu'ils entretiennent un dialogue toujours fructueux...
M. Michel Charasse. ... ou rugueux ! (Sourires.)
M. Charles Descours. Deuxièmement, l'objet de l'amendement ne retient pas le terme de « débat consolidé ». C'est une expression - j'ai eu une discussion à ce sujet avec Philippe Marini - qui ne semble en effet pas convenir à la logique différente qui anime les lois de finances et les lois de financement. Nous pensons que les dépenses ne sont pas de même nature et qu'on ne peut pas agréger des remboursements d'assurance maladie avec des autorisations de programme pour un porte-avions, par exemple.
De même, concernant les recettes, il serait dangereux - y compris, probablement, sur le plan constitutionnel - d'agréger - ou de consolider - des cotisations sociales à des impôts et taxes ; j'en veux pour preuve le débat qui s'est tenu voilà quelques années à propos de la CSG.
Troisièmement, le débat prévu par cet amendement est quelque peu hybride, nous en sommes conscients, mais la rédaction pourra être améliorée au cours de la navette. En effet, ce débat ne porte pas sur la totalité des prélèvements obligatoires puisqu'il ne concerne pas les impôts locaux, lesquels pèsent quand même lourdement dans les comptes consolidés des prélèvements obligatoires. Ce n'est pas davantage un débat sur les recettes de la loi de finances et de la loi de financement puisqu'il inclut, par exemple, les cotisations d'assurance chômage, qui ne sont pas en loi de financement, et ne sont donc pas visées par le rapport que je peux soumettre au Sénat, mais qui restent des prélèvements obligatoires. Or ces deux chapitres représentent tout de même quelques milliards de francs !
Il ne s'agit pas, non plus, d'un débat sur les relations financières entre l'Etat et la sécurité sociale, qui concernerait également le volet « dépenses ». J'évoquais à l'instant le problème du financement des 35 heures ; on peut rappeler aussi les « mic-mac » sur la majoration de l'allocation de rentrée scolaire, qui est passée de la loi de finances à la branche famille.
Quatrièmement, je me réjouis que l'examen de la présente proposition de loi soit l'occasion d'évoquer, à de multiples reprises, la place importante qu'ont prise, dans nos débats, les lois de financement de la sécurité sociale. Certes, nous pouvons déplorer qu'il y ait aujourd'hui un fractionnement du débat sur les comptes publics. Mais, avant les lois de financement, ne l'oublions pas, il n'y avait pas de fractionnement du débat parce qu'il n'y avait pas de débat public sur les comptes sociaux.
Il faut se garder de porter atteinte à la cohérence des lois de financement de la sécurité sociale. Au demeurant, ce n'est le souhait de personne. Quoi qu'il en soit, il est bien évident que les membres de la commission des affaires sociales du Sénat seront particulièrement attentifs à ce que cette cohérence soit préservée.
MM. Philippe Marini et Jacques Chaumont. Très bien !
M. Jean Delaneau. Je demande la parole pour explication de vote.
M. le président. La parole est à M. Delaneau.
M. Jean Delaneau. Mon intervention sera très brève, car je rejoins tout à fait les observations qui viennent d'être formulées par M. Charles Descours.
Cette initiative - et je souhaite qu'elle soit suivie - donnera une base plus précise à ce que la commission des finances et la commission des affaires sociales s'efforcent de faire depuis deux ans en procédant à une présentation commune, ce qui n'est pas incompatible avec le fait qu'il y ait, d'un côté, une loi de financement de la sécurité sociale et, de l'autre, une loi de finances.
Ce n'est pas non plus contradictoire avec les observations que j'avais formulées la semaine dernière à propos des amendements présentés par MM. Fréville et Arthuis et un certain nombre de leurs collègues, amendements qui prévoyaient de faire figurer dans la loi de finances des précisions trop fortes dans la mesure où elles arrivaient après le vote en première lecture du projet de loi de financement de la sécurité sociale.
L'important, c'est que ce rapport soit déposé à l'ouverture de la session ordinaire et que, à partir de là, nous puissions nous concerter et formuler des observations aussi bien sur la loi de financement de la sécurité sociale que sur le budget.
Voilà pourquoi je suis tout à fait favorable à cet amendement.
M. Philippe Marini. Je demande la parole pour explication de vote.
M. le président. La parole est à M. Marini.
M. Philippe Marini. Je voudrais apporter quelques précisions.
C'est à dessein qu'il n'est pas question ici des impôts locaux. Il n'est question que du prélèvement obligatoire national parce que nous nous occupons ici du contribuable national. Les prélèvements locaux obéissent à une autre logique, fondée sur l'article 72 de la Constitution qui pose le principe de la libre administration des collectivités territoriales. Moins on « nationalisera » ces prélèvements, mieux on se portera, notamment dans cette assemblée !
M. Michel Charasse. Il y a aussi les transferts de charges !
M. Philippe Marini. Par ailleurs, il nous faut effectivement procéder à une approche commune de la politique du prélèvement obligatoire national en un temps où le contribuable qui paie l'impôt sur le revenu va, l'instant suivant, acquitter la CSG. Nous ne réussirons jamais à lui faire comprendre que la politique qui conduit à le solliciter au titre de l'impôt sur le revenu n'est pas préparée, examinée ni mise en oeuvre en même temps que la politique visant à lever, quasi simultanément, la CSG.
Il faut donc rassembler l'ensemble des éléments d'appréciation dans un débat portant globalement sur l'évolution des prélèvements obligatoires nationaux. C'est, pour nous tous, une question de crédibilité vis-à-vis de l'opinion publique ; je dirai même que c'est simplement une question de bon sens. Nous y parviendrons, j'en suis absolument sûr, dans le cadre d'un tel débat préalable, organisé dans les conditions qui ont été excellemment annoncées, en particulier, par le président Delaneau.
De ce point de vue, beaucoup de choses vont dépendre des dispositions qui seront incluses, notamment, dans le règlement du Sénat. Il appartiendra en effet au Sénat, auteur de son règlement - sous le contrôle, bien entendu, du juge constitutionnel - de prévoir la manière dont ce débat devra concrètement être préparé et organisé. On peut imaginer, par exemple, un rapport unique, susceptible de provenir des travaux menés, d'un côté, par la commission des finances et, de l'autre, par la commission des affaires sociales ; on peut aussi imaginer des modalités particulières d'examen en séance, des délais, des conditions précises pour que ce débat soit assez solennel, qu'il représente vraiment les « trois coups » de la session budgétaire.
Je sais bien que, depuis une réforme qui devait nous permettre de travailler à la fois mieux et moins, on ne parle plus de session budgétaire. Mais, dans la réalité, il existe toujours une session budgétaire puisque, dans chaque assemblée, l'automne est consacré d'abord à l'exercice de nos responsabilités en matière de finances publiques.
Mes chers collègues, nous sommes parvenus ces dernières années, en effet - je voudrais en porter témoignage - à un travail en commun excellent à bien des égards entre nos deux commissions. Si nous avons été en mesure, Charles Descours et moi-même, avec les présidents de nos commissions respectives, de présenter à la presse, au cours de l'année 2000, une même vision de la ristourne sur CSG, la ristourne qui, de notre point de vue, devait être transformée en crédit d'impôt, c'est parce que nous avons travaillé ensemble, en amont, c'est parce que nous avons analysé le contexte économique et la politique des prélèvements obligatoires. Nous avons estimé, en notre âme et conscience, que la proposition du Gouvernement n'était pas bonne et qu'il fallait y substituer autre chose, suggestion que nous avons formulée en commun.
Si nous sommes capables de faire cela, en particulier devant les journalistes, nous devons être capables a fortiori de présenter ensemble une même approche dans le débat préalable, facteur commun sur les prélèvements obligatoires. Je crois, mes chers collègues, que nos travaux y gagneront en cohérence, et je forme le voeu que, dans la suite de la navette, cette initiative reçoive l'accueil résolument positif que, selon moi, elle mérite.
M. le président. Personne ne demande plus la parole ?...
Je mets aux voix l'amendement n° 223, accepté par la commission.

(L'amendement est adopté.)
M. le président. En conséquence, un article additionnel ainsi rédigé est inséré dans la proposition de loi organique, après l'article 48.
L'amendement n° 277 rectifié est-il maintenu, monsieur Mercier ?
M. Michel Mercier. Je crois qu'une loi organique doit rester un monument législatif. Il convient toutefois de ne pas alourdir la procédure de façon excessive en obligeant le Gouvernement à présenter des rapports à chaque instant, rapports que personne ne lira et que probablement personne n'écrira non plus. Nous créerions ainsi une sorte de carcan qui priverait notre travail de son utilité profonde.
Ayant entendu les propos des auteurs de l'amendement n° 223, qui vont dans le sens que souhaitent les auteurs de l'amendement que je défends, ayant entendu l'engagement de Mme la secrétaire d'Etat, je retire cet amendement.
M. le président. L'amendement n° 277 rectifié est retiré.
Par amendement n° 152 rectifié, M. Lambert, au nom de la commission, propose d'insérer, après l'article 48, un article additionnel ainsi rédigé :
« Sont joints à tout projet de loi de finances rectificative :
« 1° Un rapport présentant les évolutions de la situation économique et budgétaire justifiant les dispositions qu'il comporte ;
« 2° Une annexe explicative détaillant les modifications de crédits proposées. »
La parole est à M. le rapporteur.
M. Alain Lambert, rapporteur. Cet amendement reprend et complète les dispositions de l'article 40 - non pas de la Constitution, mais du texte adopté par l'Assemblée nationale - dont la suppression vous a été proposée.
Il va dans le sens d'une information accrue du Parlement puisqu'il prévoit, d'une part, la présentation d'un rapport justifiant les dispositions du projet de loi de finances rectificative au regard des évolutions de la situation économique et budgétaire et, d'autre part, une annexe explicative qui détaille les modifications de crédits proposées.
M. le président. Quel est l'avis du Gouvernement ?
Mme Florence Parly, secrétaire d'Etat. La demande est, en effet, légitime.
M. le président. Personne ne demande la parole ?...
Je mets aux voix l'amendement n° 152 rectifié, accepté par le Gouvernement.

(L'amendement est adopté.)
M. le président. En conséquence, un article additionnel ainsi rédigé est inséré dans la proposition de loi organique, après l'article 48.
Par amendement n° 153 rectifié, M. Lambert, au nom de la commission, propose d'insérer, après l'article 48, un article additionnel ainsi rédigé :
« Sont joints au projet de loi de règlement :
« 1° Des annexes explicatives développant, par programme ou par dotation, le montant définitif des crédits disponibles et des dépenses effectives, et indiquant les écarts constatés avec la présentation par titre des crédits ouverts ;
« 2° Les rapports annuels de performances faisant connaître, par programme, pour chacune des informations figurant au 5° de l'article 48 quinquies , les réalisations constatées et mettant en évidence les écarts avec les prévisions, ainsi qu'avec les réalisations constatées dans la dernière loi de règlement ;
« 3° Des annexes explicatives développant, pour chaque budget annexe et chaque compte spécial, le montant définitif des recettes, des dépenses et des soldes constatés. Elles présentent le rapport annuel de performances de chacun d'entre eux, dans les conditions prévues au 2° ;
« 4° Des annexes explicatives présentant les résultats de la comptabilité analytique des services ;
« 5° Le compte général de l'Etat, qui comprend le compte de résultat, le bilan et ses annexes. Il est accompagné d'un rapport de présentation, qui indique notamment les changements des méthodes et des règles comptables appliquées au cours de l'exercice. »
Cet amendement est assorti d'un sous-amendement n° 275 rectifié, proposé par MM. Fréville, Arthuis et Badré et les membres du groupe de l'Union centriste, et tendant, après le deuxième alinéa (1°) du texte présenté par l'amendement n° 153 rectifié, à insérer un alinéa additionnel ainsi rédigé :
« ...° Une annexe explicative présentant les recettes et les dépenses effectives du budget de l'Etat selon les conventions prévues au 3° de l'article additionnel après l'article 48 et comportant pour chaque programme les justifications des circonstances ayant conduit à ne pas engager les dépenses correspondant aux crédits destinés à financer les dépenses d'investissement de l'Etat pour son propre compte. »
La parole est à M. le rapporteur, pour défendre l'amendement n° 153 rectifié.
M. Alain Lambert, rapporteur. Monsieur le président, je suis obligé de m'expliquer plus longuement, car cet amendement vise les documents joints au projet de loi de règlement, lequel, comme je l'ai expliqué voilà un instant retrouve une importance considérable.
Nous reprenons et complétons, là encore, les dispositions qui ont été adoptées par l'Assemblée nationale.
Le 1° reprend, sous réserve de quelques modifications rédactionnelles, le 1° de l'article 46 de la proposition de loi et supprime la mention des « modifications de crédits demandées », la loi de règlement n'étant appelée à modifier des crédits que de manière exceptionnelle.
Le 2° précise le contenu des rapports de performances, qui prendront eux aussi une grande importance. Dans un souci d'allégement du texte, mais également afin qu'il soit clairement affirmé que les rapports annuels de performances constituent le pendant des projets annuels de performances, il vous est proposé d'indiquer que les rapports reprennent les mêmes informations que les projets de performances : il s'agit de contraindre les gestionnaires à présenter dans les mêmes termes les projets et les rapports, afin que l'évaluation des résultats soit facilement lisible et compréhensible.
Bien entendu, les informations prospectives qui sont demandées dans les projets annuels de performances ne seront pas mentionnées dans les rapports. En revanche, ceux-ci mettront en évidence les écarts entre les résultats et, d'une part, les prévisions de l'année et, d'autre part, les résultats de la dernière année connue.
Le 3° de l'article rend les dispositions du 1° et du 2° applicables aux budgets annexes et aux comptes spéciaux.
Le 4° demande que soient présentés les résultats de la comptabilité analytique des services de l'Etat. Cette exigence constitue une innovation importante visant à connaître les coûts des différentes actions engagées dans le cadre des programmes ainsi que la manière dont ils sont calculés. Elle doit permettre de former des conclusions sur l'évolution du coût des structures administratives et des politiques qu'elles conduisent.
Enfin, cet amendement prévoit que le compte général de l'Etat, qui comporte le compte de résultat, le bilan et ses annexes - c'est-à-dire, notamment, une évaluation des engagements hors bilan de l'Etat - est joint au projet de loi de règlement, de même que son rapport de présentation, qui indique les éventuels changements des méthodes et des règles comptables.
M. le président. La parole est à M. Michel Mercier, pour présenter le sous-amendement n° 275 rectifié.
M. Michel Mercier. Ce sous-amendement a pour objet de compléter l'amendement n° 153 rectifié en prévoyant que le Gouvernement présentera le projet de loi de règlement dans une annexe en l'organisant en une section de fonctionnement et une section d'investissement, pour que l'on puisse utilement la comparer à la loi de finances initiale.
M. le président. Quel est l'avis de la commission sur le sous-amendement n° 275 rectifié ?
M. Alain Lambert, rapporteur. Favorable.
M. le président. Quel est l'avis du Gouvernement sur l'amendement n° 153 rectifié et sur le sous-amendement n° 275 rectifié ?
Mme Florence Parly, secrétaire d'Etat. En ce qui concerne le sous-amendement n° 275 rectifié, il me semble pas tout à fait raisonnable de faire figurer dans une annexe aux lois de finances des informations qui feront doublon.
Il est prévu dans tous les cas une justification des dépenses constatées par programme et par titre. Cette disposition s'appliquera notamment aux dépenses d'investissement, auxquelles vous souhaitez - je l'ai bien compris - attacher une importance et une attention particulières.
S'agissant de la présentation en section de fonctionnement et en section d'investissement, le compte général de l'Etat présentera toutes les informations requises.
Dans ces conditions, le sous-amendement ne me semble pas absolument indispensable.
M. Michel Mercier. Mais il n'est pas inutile !
Mme Florence Parly, secrétaire d'Etat. L'amendement n° 153 rectifié apporte un certain nombre d'améliorations rédactionnelles auxquelles je souscris, mais il prévoit dans son 4° l'introduction d'annexes explicatives supplémentaires qui présenteraient les résultats de la comptabilité analytique des services.
Cette précision me laisse dubitative. Sur le fond, le principe qui consiste à rendre obligatoire l'analyse des coûts des différentes actions engagées dans le cadre des programmes recueille évidemment mon accord. Mais je ne suis pas certaine qu'il soit réaliste de fixer de manière trop précise et trop directive les moyens employés pour y parvenir. Les coûts détaillés des actions composant chaque programme devront figurer dans les rapports annuels de performances, puisque parmi les informations demandées figure la présentation des actions, des coûts associés, des objectifs poursuivis et des résultats obtenus et attendus, mesurés par des indicateurs précis dont le choix est justifié. Mais il ne semble pas pertinent de légiférer de manière trop précise sur la technique comptable selon laquelle ces coûts devraient être établis.
De surcroît, je m'interroge sur le sens des mots : « des services ». S'agit-il de présenter les résultats d'une comptabilité analytique qui serait établie par service, auquel cas mon désaccord serait encore plus marqué, ou s'agit-il de définir la notion de service d'une manière relativement large, en fonction de l'organisation de l'Etat, d'une part, et de la capacité desdits services à établir un système de comptabilité analytique, d'autre part ?
M. Alain Lambert, rapporteur. Je demande la parole.
M. le président. La parole est à M. le rapporteur.
M. Alain Lambert, rapporteur. Afin d'apaiser les inquiétudes de Mme la secrétaire d'Etat, comme je l'ai déjà fait à une autre occasion, je supprime, au 4°, les mots : « des services ».
M. Michel Charasse. Très bien !
M. le président. Je suis donc saisi d'un amendement n° 153 rectifié bis, présenté par M. Lambert, au nom de la commission, et tendant à insérer, après l'article 48, un article additionnel ainsi rédigé :
« Sont joints au projet de loi de règlement :
« 1° Des annexes explicatives développant, par programme ou par dotation, le montant définitif des crédits disponibles et des dépenses effectives, et indiquant les écarts constatés avec la présentation par titre des crédits ouverts ;
« 2° Les rapports annuels de performances faisant connaître, par programme, pour chacune des informations figurant au 5° de l'article 48 quinquies, les réalisations constatées et mettant en évidence les écarts avec les prévisions, ainsi qu'avec les réalisations constatées dans la dernière loi de règlement ;
« 3° Des annexes explicatives développant, pour chaque budget annexe et chaque compte spécial, le montant définitif des recettes, des dépenses et des soldes. Elles présentent le rapport annuel de performances de chacun d'entre eux, dans les conditions prévues au 2° ;
« 4° Des annexes explicatives présentant les résultats de la comptabilité analytique ;
« 5° Le compte général de l'Etat, qui comprend le compte de résultat, le bilan et ses annexes. Il est accompagné d'un rapport de présentation, qui indique notamment les changements des méthodes et des règles comptables appliquées au cours de l'exercice. »
Personne ne demande la parole ?...
Je mets aux voix le sous-amendement n° 275 rectifié, accepté par la commission et repoussé par le Gouvernement.

(Le sous-amendement est adopté.)
M. le président. Personne ne demande la parole ?...
Je mets aux voix, ainsi modifié, l'amendement n° 153 rectifié bis .

(L'amendement est adopté.)
M. le président. En conséquence, un article additionnel ainsi rédigé est inséré dans la proposition de loi organique, après l'article 48.
Par amendement n° 154 rectifié, M. Lambert, au nom de la commission, propose d'insérer, après l'article 48, un article additionnel ainsi rédigé :
« Chacune des dispositions d'un projet de loi de finances affectant les ressources ou les charges de l'Etat fait l'objet d'une évaluation chiffrée de son incidence au titre de l'année considérée et, le cas échéant, des années suivantes. »
La parole est à M. le rapporteur.
M. Alain Lambert, rapporteur. Il s'agit d'élargir un dispositif prévu à l'article 38 du texte qui nous vient de l'Assemblée nationale afin que l'incidence des dispositions de tous les projets de loi de finances affectant les ressources ou les charges de l'Etat fasse l'objet d'une évaluation chiffrée.
M. le président. Quel est l'avis du Gouvernement ?
Mme Florence Parly, secrétaire d'Etat. Favorable.
M. le président. Personne ne demande la parole ?...
Je mets aux voix l'amendement n° 154 rectifié, accepté par le Gouvernement.

(L'amendement est adopté.)
M. le président. En conséquence, un article additionnel ainsi rédigé est inséré dans la proposition de loi organique, après l'article 48.
Par amendement n° 155 rectifié, M. Lambert, au nom de la commission, propose d'insérer, après l'article 48, un article additionnel ainsi rédigé :
« Les décrets et arrêtés prévus par la présente loi organique, ainsi que le rapport qui en présente les motivations, sont publiés au Journal officiel. »
Cet amendement est assorti d'un sous-amendement n° 217, présenté par M. Charasse, et tendant, au début du texte proposé par l'amendement n° 155 rectifié, à ajouter les mots : « Sauf en ce qui concerne les sujets de caractère secret touchant aux grands intérêts nationaux de la France ; »
La parole est à M. le rapporteur, pour défendre l'amendement n° 155 rectifié.
M. Alain Lambert, rapporteur. Il s'agit de poser une obligation unique et générale de publication au Journal officiel des décrets et arrêtés prévus par la présente proposition de loi organique, accompagnés du rapport en présentant les motivations.
M. le président. La parole est à M. Charasse, pour présenter le sous-amendement n° 217.
M. Michel Charasse. Nous n'allons pas vraiment répéter la discussion d'hier, parce que la rédaction de cet amendement n'est pas du tout la même.
La rédaction de l'amendement que nous avons examiné hier donnait le sentiment que la publication des textes réglementaires n'était pas obligatoire. Mais le texte de l'amendement n° 155 rectifié et la présentation que vient de nous en faire M. le rapporteur indiquent clairement qu'il s'agit d'« une obligation unique et générale de publication ».
Dans ces conditions, je propose que l'on réserve le cas des sujets de caractère secret touchant aux grands intérêts nationaux de la France. Tel est donc l'objet du sous-amendement n° 217.
Si, hier, l'amendement en discussion ne justifiait pas une telle réserve, puisque sa rédaction n'entraînait pas d'obligation absolue et générale de publier tous les textes réglementaires, cette fois-ci, il faut bien mettre à part les quatre ou cinq décrets, en particulier ceux qui concernent les services spéciaux et la DGSE, les décrets d'ouverture de crédits et autres, qui d'habitude ne sont pas publiés parce que, pour des raisons évidentes, ils ne peuvent pas l'être.
M. le président. Quel est l'avis de la commission sur le sous-amendement n° 217 ?
M. Alain Lambert, rapporteur. Comme hier, nous n'avons pas de désaccord avec Michel Charasse sur les intentions ni sur les objectifs. Cependant, la commission n'est pas certaine que le concept de « grands intérêts nationaux » soit juridiquement très fixé. C'est ce qui l'a conduite à ne pas émettre d'avis favorable.
M. le président. Quel est l'avis du Gouvernement sur l'amendement n° 155 rectifié et sur le sous-amendement n° 217 ?
Mme Florence Parly, secrétaire d'Etat. Le sous-amendement n° 217 me semble aller dans le bon sens, celui de la limitation non pas de l'information du Parlement, mais d'un certain nombre de tâches matérielles ; j'y reviendrai à propos de l'amendement n° 155 rectifié.
La définition retenue par M. Charasse n'est peut-être pas absolument précise, mais elle dit bien ce qu'elle veut dire, malgré tout.
L'amendement n° 155 rectifié vise à ce que soient publiés au Journal officiel non seulement tous les arrêtés prévus par la présente proposition de loi, mais également les rapports qui exposent leurs motivations. Nous avons déjà débattu cette question.
Evidemment, la publication de l'ensemble des textes réglementaires prévus par la proposition de loi organique représente une tâche extrêmement lourde ; je pense en particulier à tous les arrêtés qui majorent les crédits des comptes d'affectation spéciale et des budgets annexes, aux arrêtés de report, aux arrêtés de rattachement de fonds de concours, qui sont par ailleurs assez peu intéressants, me semble-t-il, pour la représentation nationale et, au-delà, pour nos concitoyens.
Par conséquent, il me semble que, tout en allant dans le sens de votre amendement, monsieur le rapporteur, nous pourrions, si vous en étiez d'accord, nous limiter à la publication des textes qui sont de loin les plus importants, à savoir, d'une part, les virements et, d'autre part, les arrêtés d'annulation ainsi que les décrets d'avance.
J'ajoute que, même restreinte à ce champ, qui reste malgré tout assez large, je crains que la lecture de ces documents n'en demeure pas moins très fastidieuse pour les lecteurs assidus du Journal officiel que vous êtes évidemment tous.
M. le président. Je vais mettre aux voix le sous-amendement n° 217.
M. Michel Charasse. Je demande la parole pour explication de vote.
M. le président. La parole est à M. Charasse.
M. Michel Charasse. Je suis sensible aux observations formulées par le président Lambert. En effet, j'avais repris la formulation du code pénal, qui est très large et qui n'est pas d'une précision extrême.
La meilleure solution serait que je rectifie mon sous-amendement pour reprendre la formulation du IV de l'article 164 de l'ordonnance du 30 décembre 1958 sur les pouvoirs des rapporteurs spéciaux : « Sauf en ce qui concerne les sujets de caractère secret touchant à la défense nationale, à la sécurité intérieure ou extérieure de l'Etat ou aux affaires étrangères, ».
Compte tenu de cette rectification, je pense que la commission pourrait accepter ce sous-amendement.
M. le président. Je suis donc saisi d'un sous-amendement n° 217 rectifié, proposé par M. Charasse, et ayant pour objet, au début du texte présenté par l'amendement n° 155 rectifié, d'ajouter les mots : « Sauf en ce qui concerne les sujets de caractère secret touchant à la défense nationale, à la sécurité intérieure ou extérieure de l'Etat ou aux affaires étrangères, ».
Quel est l'avis de la commission sur ce sous-amendement.
M. Alain Lambert, rapporteur. La commission s'en remet à la sagesse du Sénat.
M. le président. Personne ne demande la parole ?...
Je mets aux voix le sous-amendement n° 217 rectifié, accepté par le Gouvernement et pour lequel la commission s'en remet à la sagesse du Sénat.

(Le sous-amendement est adopté.)
M. le président. Personne ne demande la parole ?...
Je mets aux voix, ainsi modifié, l'amendement n° 155 rectifié, repoussé par le Gouvernement.

(L'amendement est adopté.)
M. le président. En conséquence, un article additionnel ainsi rédigé est inséré dans la proposition de loi organique, après l'article 48.

Division additionnelle après l'article 48