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Séance du 5 mars 2003 (compte rendu intégral des débats)

Exception d'irrecevabilité

Discussion générale (interruption de la discussion)
Dossier législatif : projet de loi relatif à l'élection des conseillers régionaux et des représentants au Parlement européen ainsi qu'à l'aide publique aux partis politiques
Question préalable

M. le président. Je suis saisi, par M. Sueur et les membres du groupe socialiste, apparenté et rattachée, d'une motion n° 38, tendant à opposer l'exception d'irrecevabilité.

Cette motion est ainsi rédigée :

« En application de l'article 44, alinéa 2, du règlement, le Sénat déclare irrecevable le projet de loi relatif à l'élection des conseillers régionaux et des représentants au Parlement européen ainsi qu'à l'aide publique aux partis politiques, considéré comme adopté par l'Assemblée nationale aux termes de l'article 49, aliéna 3, de la Constitution, après déclaration d'urgence (n° 182, 2002-2003). »

Je rappelle que, en application de l'article 44, alinéa 8, du règlement du Sénat, ont seuls droit à la parole sur cette motion l'auteur de l'initiative ou son représentant, pour quinze minutes, un orateur d'opinion contraire, pour quinze minutes également, le président ou le rapporteur de la commission saisie au fond et le Gouvernement.

En outre, la parole peut être accordée pour explication de vote, pour une durée n'excédant pas cinq minutes, à un représentant de chaque groupe.

La parole est à M. Jean-Pierre Sueur, auteur de la motion.

M. Jean-Pierre Sueur. Monsieur le président, monsieur le secrétaire d'Etat, mes chers collègues, cette motion vise à considérer que ce projet de loi est contraire à la Constitution.

Je fonderai mon argumentaire sur trois séries de considérations. Les premières tiennent au principe d'égalité, les deuxièmes sont liées au respect du pluralisme, les troisièmes, enfin, concernent des points plus spécifiques qui ont déjà été évoqués préalablement dans la discussion, ce qui me permettra d'être relativement bref.

Pour ce qui est du principe d'égalité, je ferai référence à trois arguments. Le premier est lié au seuil de 10 % des électeurs inscrits, requis par le projet de loi qui nous est présenté pour qu'une liste puisse se maintenir au second tour.

Comme notre collègue M. Bernard Frimat hier, j'insisterai sur le rôle très important dévolu par ce texte , aux abstentionnistes eux-mêmes. En effet, avec le système que vous proposez de mettre en place, plus le taux d'abstention sera élevé et moins les listes auront la possibilité de se maintenir au second tour.

Autrement dit, le résultat ne dépendra pas seulement du nombre des suffrages exprimés, il dépendra également, pour une part non négligeable, du nombre des suffrages non exprimés.

Le résultat d'un scrutin permet de dire qui est élu, qui n'est pas élu, quelle liste peut se présenter au second tour et quelle liste est contrainte de fusionner si elle veut avoir des élus. Tout cela, mes chers collègues, dépendra bien sûr, pour une part, des suffrages exprimés, mais aussi, mathématiquement et pour une part non négligeable, du nombre des abstentionnistes.

Les suffrages non exprimés, c'est-à-dire les abstentionnistes, seront donc souvent déterminants pour un certain nombre d'élus.

Concrètement, cela implique que si, lors d'une élection régionale, le taux d'abstention est de 50 % - ce n'est malheureusement pas utopique, c'est même la réalité, vous le savez - et qu'une liste obtient au premier tour 19,8 % des suffrages, elle ne peut pas figurer au second tour.

M. Dominique Braye. Très bien calculé ! Ils sont forts !

M. Jean-Pierre Sueur. Or, monsieur Braye, ce score de 19,8 %, c'est justement le score qu'a obtenu M. Jacques Chirac - pour lequel nous sommes nombreux ici à avoir voté au second tour - au premier tour de l'élection présidentielle.

M. Dominique Braye. Et Jospin, il a obtenu combien ?

M. Jean-Pierre Sueur. M. Jospin a obtenu moins. (Sourires sur les travées de l'UMP.)

Or le score obtenu par M. le Président de la République ne permettrait pas, dans le système que vous proposez, à une liste de se maintenir au second tour. (Mais si ! sur certaines travées de l'UMP.)

M. Jean-Patrick Courtois. Mais si, puisqu'elle en serait en tête !

M. Josselin de Rohan. Voyons, monsieur Sueur, c'est inexact ! N'est-ce pas, monsieur le doyen ?

M. Patrice Gélard, rapporteur. Tout à fait !

M. Jean-Pierre Sueur. Si le seuil de 10 % des inscrits n'est pas atteint, ce n'est pas forcément parce qu'il n'y a pas assez de votes en faveur d'une liste par rapport à une autre. Cela peut en effet découler du fait que ces votes ne sont pas assez nombreux au regard du nombre d'abstentionnistes qui rendent donc plus difficiles les chances pour les listes de passer le cap des 10 % d'inscrits.

En définitive, le score d'une liste n'a plus une importance relative par rapport aux listes des courants politiques, mais a une importance absolue par rapport au non-vote, c'est-à-dire l'abstention.

Ainsi comme l'a excellemment démontré l'un des adjoints au maire de Lyon, M. Etienne Tête, dans un article publié par le journal Libération la semaine dernière, ce dispositif est clairement contraire au principe d'égalité des suffrages. Ce dispositif « transforme l'abstentionniste en soutien, contre son gré, des formations politiques importantes... Le poids relatif d'une voix n'est plus le même suivant le taux de participation et l'apport de la voix à une liste dépassant ou non le seuil. Plus la participation est faible, plus la voix donnée à une grande formation est renforcée et plus la voix donnée à une plus petite est affaiblie. »

A cet égard, je souhaite citer également les propos tenus à l'Assemblée nationale par l'un des membres éminents de la majorité présidentielle : « Rendre les abstentionnistes arbitres du scrutin à la place des électeurs, c'est manquer à l'esprit de notre démocratie, à celui de toutes les démocraties d'ailleurs. »

Par ailleurs, M. Bayrou a eu raison de dire, et sa démonstration est tout à fait éloquente : « Le rôle considérable dévolu aux abstentionnistes a pour effet de fausser les choses de telle manière qu'il est porté atteinte au principe de l'égalité des suffrages qui découle évidemment des articles 1er à 4 de la Constitution. »

M. Henri Weber. Irréfutable !

M. Jean-Pierre Sueur. S'agissant toujours du principe d'égalité, je veux aborder, mes chers collègues, un second argument lié aux distorsions qui sont engendrées par l'application simultanée du seuil de 5 % des inscrits pour pouvoir fusionner une liste avec une autre et du seuil de 10 % pour pouvoir maintenir une liste au second tour.

M. Josselin de Rohan. Des suffrages exprimés.

M. Jean-Pierre Sueur. Les seuils, c'est bien évident, ont toujours pour effets l'élimination de certains candidats et de certaines listes. L'instauration d'un seuil n'est en elle-même pas illégitime. Elle permet d'éviter des candidatures qui n'ont pas de véritable fondement et prive des candidats peu représentatifs du bénéfice abusif d'un remboursement de leurs dépenses électorales. Mais ce n'est pas l'objet de notre débat.

Certes, le seuil de 5 % des votants pour fusionner peut permettre à un candidat d'être élu, même si sa liste n'a recueilli que 5 % plus une voix. Mais le seuil de 10 % des inscrits ne permet pas à des candidats d'être élus s'ils ne l'atteignent pas et s'ils ne veulent pas fusionner. L'écart entre ce que représentent 5 % des votants et ce que représentent 10 % des inscrits rapportés au nombre des votants peut être considérable, puisque 10 % des inscrits peuvent représenter 20 % des votants, voire davantage.

Dans un tel cas de figure, si les candidats veulent défendre leurs idées au second tour puis, éventuellement, dans les conseils régionaux, ils doivent fusionner, même si le score réalisé au premier tour a été important. Une telle contrainte constitue une atteinte au droit, car on ne peut pas dire que les formations politiques concernées aient le choix, sauf à considérer que décider de s'allier ou de disparaître relève du choix !

Il y a donc une inégalité entre des candidats qui ont obtenu 5 % des voix et qui veulent bien fusionner, et ceux qui, ayant obtenu des voix s'élevant à 10 % des inscrits, ne peuvent pas avoir d'élus parce qu'ils refusent de fusionner pour des raisons politiques qui leur sont propres et qui sont parfaitement légitimes.

Cette inégalité se fonde sur un double mécanisme d'exclusion de certaines listes. D'une part, une liste qui n'a rassemblé qu'un peu moins de 20 % des voix est considérée comme marginale : tout juste bonne à apporter un appoint de voix au second tour. Pourtant, presque 20 % des électeurs, c'est loin d'être marginal ! D'autre part, une liste qui ne voudrait pas fusionner pour des raisons politiques est également considérée comme marginale : on lui refuse le droit d'exister au second tour alors qu'un nombre important d'électeurs l'auraient rendue crédible.

On voit bien que cela est la source de nouvelles inégalités puisque, avec le système mis en place, selon qu'elle choisit ou non de fusionner - et l'on peut avoir d'excellentes raisons de ne pas accepter de le faire - une liste qui a obtenu 5,1 % des inscrits peut avoir des élus, alors qu'une liste qui aurait obtenu 9,9 % des inscrits et donc 19,8% des électeurs - toujours le même score - peut n'avoir aucun élu.

Une démocratie dans laquelle on peut avoir des élus avec 5,1 % des voix et zéro élu avec 19,8 % des inscrits est une démocratie qui présente un certain nombre d'inconvénients ; c'est le deuxième argument que je voulais développer devant vous pour vous montrer que ce texte est, à l'évidence, contraire au principe d'égalité.

M. Claude Domeizel. Belle démonstration !

M. Jean-Pierre Sueur. J'en viens au troisième et dernier argument. Il est des cas, j'en conviens volontiers - on peut citer plusieurs décisions du Conseil constitutionnel - où l'on peut, pour des raisons légitimes, poser des limites à une conception purement mathématique ou formelle du principe d'égalité : quand des contraintes fortes l'imposent ou empêchent que l'on fasse autrement.

On pourrait plaider pour des seuils, au motif qu'ils seraient nécessaires pour éviter un certain nombre d'effets négatifs bien connus du scrutin proportionnel intégral, à savoir ne pas permettre que se dégage une majorité ou donner un rôle excessif à certaines formations charnières - on l'a vu dans notre histoire - qui n'ont que peu d'électeurs et peu d'élus, et dont le rôle devient tout à fait déterminant en raison de la configuration politique.

Toutefois, dès lors que le scrutin en vigueur depuis la loi présentée par le gouvernement de M. Lionel Jospin instaure une prime de 25 % pour la liste qui arrive en tête au second tour et que vous ne mettez pas en cause cette prime de 25 % garantissant dans tous les cas une majorité stable et cohérente, vous ne pouvez pas dire que les seuils que vous instaurez sont nécessaires pour compenser les effets supposés négatifs du scrutin proportionnel. Une telle précaution serait totalement inutile, tellement inutile qu'elle révèle que le véritable dessein est autre : il s'agit d'assurer à tous les niveaux et dans toutes les régions la domination d'une formation politique. Ce troisième argument démontre clairement que ce texte est contraire au principe d'égalité.

Je cite à cet égard la décision du Conseil constitutionnel du 11 janvier 1990 concernant la loi relative à la limitation des dépenses électorales : « Le Conseil constitutionnel a considéré que le fait de ne prendre en compte, pour la détermination de l'aide de l'Etat allouée aux partis en fonction de leurs résultats aux élections, que ceux de ces résultats égaux ou supérieurs à 5 % des suffrages exprimés dans chaque circonscription est, en raison du seuil choisi, de nature à entraver l'expression de nouveaux courants d'idées et d'opinions ».

Si le Conseil constitutionnel considère que les effets du seuil de 5 % des suffrages exprimés - et non pas du nombre des inscrits - a pour conséquence de porter atteinte à l'expression de nouveaux courants d'idées et d'opinions, il ne fait pas de doute, à notre sens, qu'il considérera a fortiori qu'il en est ainsi dans le cas du seuil de 5 % et du seuil de 10 % que vous instaurez par ce projet de loi, d'une part en raison des effets intrinsèques du seuil de 10 % et du rôle des abstentionnistes, d'autre part en raison des distorsions qu'engendre l'application simultanée du seuil de 10 % et du seuil de 5 % au regard de la représentativité des électeurs.

Enfin, par cohérence avec la décision que je viens de citer et en vertu du fait qu'il n'est nullement nécessaire de faire appel à des seuils supplémentaires dès lors que l'effet que l'on est censé rechercher est atteint par l'existence d'une prime majoritaire de 25 %, nous considérons que vous portez atteinte à l'expression de nouveaux courants d'idées et d'opinions.

J'exposerai plus succinctement, monsieur le président, mon deuxième point,...

M. le président. Oui, vous avez en effet dépassé votre temps de parole !

M. Michel Dreyfus-Schmidt. Mais c'est intéressant !

M. Jean-Pierre Sueur. Monsieur le président, je vais donc faire un effort particulier.

Mon deuxième point a trait au pluralisme.

Le seuil de 10 % des inscrits constitue une atteinte flagrante au pluralisme que le Conseil constitutionnel a défendu lorsqu'il a estimé en 1990 - je cite la même décision du Conseil constitutionnel - que : « Des seuils trop hauts sont de nature à entraver l'expression de nouveaux courants d'idées et d'opinions. » Je suis heureux de constater que cette vision des choses est également partagée par notre collègue M. Jean-Louis Masson, qui avait proposé de défendre une exception d'irrecevabilité. Nous aurions eu grand plaisir à l'entendre,...

M. Josselin de Rohan. Vous ne l'entendrez pas, il a changé d'avis ! Ne parlez pas pour lui !

M. Jean-Pierre Sueur. Malheureusement, nous ne l'entendrons pas !

... car il avait fondé son exception d'irrecevabilité sur le motif suivant : « Ce projet ne respecte pas le pluralisme démocratique. »

Je souhaite revenir sur l'argument fallacieux selon lequel il existe, de toute façon, des seuils dans les autres élections et que ce projet n'introduit donc rien de nouveau à cet égard.

Il est vrai qu'aux élections législatives un seuil de 12,5 % des inscrits est exigé pour être présent au second tour. Aux élections cantonales, il faut atteindre 10 % des inscrits. Mais il s'agit d'un scrutin majoritaire uninominal ; l'effet de cette mesure est non pas de restreindre le choix - à l'arrivée, il n'y aura de toute façon qu'un seul élu - mais de favoriser une pluralité d'expressions au second tour en permettant l'existence d'un troisième, voire d'un quatrième candidat, dès lors que ceux-ci auraient réalisé un score substantiel.

Or, en l'espèce, la situation est tout à fait différente. On constate un véritable acharnement, une volonté d'humilier, de mettre à genoux, de faire disparaître les formations politiques qui ont le tort d'être émergentes, de ne pas être importantes, qui sont même petites, comme l'on dit quelquefois avec un peu de commisération ou de paternalisme.

Mais on le dit souvent avec beaucoup d'imprudence, car les petites formations finissent quelquefois par devenir grandes !

M. Henri Weber. Exactement !

M. Jean-Pierre Sueur. On a l'impression que ce projet de loi est conçu comme une sanction contre les petites formations, uniquement à cause de leur importance. C'est une atteinte au pluralisme.

Pour conclure sur ce point, monsieur le président - voyez comme je suis bref (Exclamations sur les travées de l'UMP.) - , je citerai l'article V de la Déclaration des droits de l'homme et du citoyen de 1789, à laquelle se réfère notre Constitution : « La loi n'a le droit de défendre que les actions nuisibles à la société. » Mes chers collègues, la représentation d'un courant de pensée minoritaire est-elle une action nuisible au point que la loi doive l'empêcher ? Il est clair que ce texte porte atteinte au principe du pluralisme qui est énoncé dans notre Constitution.

Monsieur le président, si j'en avais eu le temps, j'aurais achevé mon intervention par un troisième point composé de deux arguments qui ont été longuement évoqués hier au cours du débat et que ne ferai que citer.

Le premier, qui a été développé en particulier par M. Frimat, est fondé sur le paradoxe incroyable qu'il y aurait à voir une personne à la fois être désignée tête de liste et ne pas être élue. Avec le dispositif tel qu'il résulte des amendements que vous avez fait adopter par l'Assemblée nationale, monsieur le secrétaire d'Etat, il est en effet tout à fait possible que la tête de liste ne soit pas élue !

M. Henri Weber. C'est même probable !

M. Robert Bret. Cela arrivera !

M. Jean-Pierre Sueur. Cela ôte tout fondement à la déclaration qui a été faite ici même, hier soir, par M. Nicolas Sarkozy, et selon laquelle les choses seraient claires puisqu'il y aura une tête de liste, que l'on votera pour elle et que tout le monde comprendra !

Ce que l'on comprend, à la lecture du texte, c'est que la tête de liste peut très bien ne pas être élue ! C'est là un point qui n'est pas cohérent ; c'est même une tromperie à laquelle je pense que le Conseil constitutionnel ne manquera pas de s'intéresser.

Enfin - et ce sera mon dernier argument, monsieur le président - ce qu'ont dit à plusieurs reprises MM. Dreyfus-Schmidt et Alfonsi à propos de la Corse est un argument très clair en faveur de l'inconstitutionnalité du texte.

Dans la loi sur la parité étaient prévus deux systèmes : l'un pour les assemblées qui sont élues au scrutin proportionnel à un tour, l'autre pour celles qui le sont au scrutin proportionnel à deux tours. Aujourd'hui, vous généralisez le scrutin proportionnel à deux tours et, alors que vous modifiez le projet de loi de manière à prendre en compte la question de l'âge, vous refusez de l'amender pour l'application de la parité dans la seule région de Corse, ce qui est assurément inconstitutionnel !

Mes chers collègues, tel est l'ensemble des arguments pour lesquels le groupe socialiste vous demande de voter cette exception d'irrecevabilité. (Très bien ! et applaudissement sur les travées du groupe socialiste et du groupe CRC.)

M. le président. Quel est l'avis de la commission ?

M. Patrice Gélard, rapporteur. J'ai bien entendu les arguments qui viennent d'être développés par M. Jean-Pierre Sueur, au nom du groupe socialiste.

Je soulignerai tout d'abord que le projet de loi qui nous est soumis aujourd'hui est conforme à un certain nombre d'objectifs constitutionnels qui sont la transparence, la proximité, la parité et l'efficacité de gestion dans les assemblées locales, mais aussi le principe d'égalité, et je vais le démontrer.

En réalité, monsieur Sueur, vous vous êtes trompé de mode de scrutin. Nous sommes dans le cas non d'un scrutin proportionnel, mais d'un scrutin majoritaire, avec un correctif proportionnel, comme le scrutin municipal. Par conséquent, la logique que vous défendez n'est pas la nôtre.

En effet, s'agissant des élections régionales, il n'y a pas atteinte au principe d'égalité puisque, au premier tour, tout le monde a le droit de se présenter pour obtenir les suffrages des électeurs. Au second tour, seules restent en piste les listes qui ont obtenu plus de 10 % des inscrits - elles ne sont d'ailleurs pas forcément deux, elles peuvent éventuellement être trois, quatre, voire cinq - et les listes qui n'ont pas obtenu 10 %, si aucune liste ne les a obtenus, mais qui sont les deux premières.

La règle est simple et claire : il n'y a pas atteinte au principe d'égalité, car, en réalité, dans les assemblées locales, on cherche non pas à assurer la représentation de toutes les tendances, mais à dégager une majorité de gestion.

Quant à la jurisprudence de 1990 du Conseil constitutionnel, elle est d'une autre nature. En fait, le Conseil constitutionnel considère qu'il ne faut pas, par le biais du financement des partis politiques, interdire à des partis émergents ou à des formations politiques de se présenter aux suffrages des électeurs.

Les seuils qu'impose le Conseil constitutionnel ne sont pas du tout de même nature que ceux qui sont en vigueur pour un scrutin majoritaire, avec ou sans correctif proportionnel. En effet, dans ce cas, une majorité doit se dégager, que ce soit au Parlement, dans les régions, dans les conseils généraux ou dans les conseils municipaux.

Par conséquent, votre argument est intéressant, mais il ne s'applique pas en l'espèce. Il concerne le financement des partis politiques et de ceux qui veulent se présenter aux élections. Or, on ne le leur interdit pas. Au contraire, on a même abaissé à 3 % des suffrages exprimés le seuil pour être financé.

Vous avez évoqué le problème des têtes de liste. Ou bien les têtes de liste sont totalement « idiotes » en se mettant en fin de liste, ou bien elles seront têtes de listes départementales, ou bien, au pire, elles seront deuxième ou troisième de la liste. Si leur liste gagne, elles seront donc élues. Par conséquent, là non plus, l'argument ne tient pas.

Enfin, vous avez bien fait de parler de la Corse. Le ministre s'est d'ailleurs engagé à étudier le problème. Je rappelle que la Corse est une collectivité territoriale à statut particulier, soumise à un régime électoral spécifique, différent de celui des régions.

Je comprends parfaitement le point de vue des élus corses, qui souhaitent qu'à l'avenir le principe de parité s'applique à la communauté corse dans les mêmes conditions que pour les autres régions de France. Le ministre s'est engagé à faire en sorte que les choses aillent dans ce sens. Il n'y a pas, là non plus, d'inconstitutionnalité, la Corse n'étant pas une région comme les autres et étant soumise, pour l'instant, je le répète, à un régime différent.

C'est la raison pour laquelle la commission des lois propose de repousser la motion tendant à opposer l'exception d'irrecevabilité. (Bravo ! et applaudissements sur les travées de l'UMP.)

M. le président. Je vais mettre aux voix la motion n° 38, tendant à opposer l'exception d'irrecevabilité.

La parole est à M. Guy Fischer, pour explication de vote.

M. Guy Fischer. Mon collègue Jean-Pierre Sueur a essayé de vous démontrer que ce texte était manifestement inconstitutionnel. Sans reprendre l'ensemble de son intervention, je souhaite également expliquer pourquoi nous voterons la motion d'irrecevabilité.

Ce projet de loi relatif à l'élection des conseillers régionaux et des représentants au Parlement européen nous oblige à émettre des réserves quant à son application, d'une part, mais aussi quant à sa compréhension par les citoyens, d'autre part.

En outre, ce texte constitue une menace pour la participation démocratique des partis à l'expression du suffrage, qui est un droit pourtant reconnu par l'article 4 de la Constitution.

Tout d'abord, je souhaite revenir plus longuement sur le premier point que j'évoquais, qui est l'accessibilité de ce texte aux citoyens. En effet, la loi doit être intelligible, surtout si l'on prend en compte le fait qu'elle est destinée non pas à une élite, mais à toute la population.

En l'occurrence, ce n'est pas moi qui le dis ; c'est le Conseil constitutionnel, qui considère que l'accessibilité et l'intelligibilité de la loi sont des objectifs de valeur constitutionnelle.

Dans sa décision du 16 décembre 1999 relative à la codification par ordonnances, le Conseil constitutionnel considère que « l'égalité devant la loi énoncée par l'article VI de la Déclaration des droits de l'homme et du citoyen et "la garantie des droits" requise par son article 16 pourraient ne pas être effectives si les citoyens ne disposaient pas d'une connaissance suffisante des normes qui leur sont applicables ».

Par ailleurs, le Conseil constitutionnel rappelle qu'« une telle connaissance est nécessaire à l'exercice des droits et libertés garantis » par les articles IV et V de la Déclaration des droits de l'homme et du citoyen de 1789.

Or, si le Conseil constitutionnel a estimé, dans sa décision relative à la loi de financement de la sécurité sociale pour 2001, que, s'adressant à des spécialistes, cette loi pouvait comporter un haut degré de complexité, ce n'est pas le cas pour le projet de loi relatif à l'élection des conseillers régionaux et des représentants au Parlement européen. En effet, le mode de scrutin relatif à ces deux élections est, par définition, censé être compris d'au moins tous les électeurs, sinon de toute la population, puisqu'il concerne le fonctionnement de nos institutions.

Les lois électorales en général étant destinées à tous les citoyens, elles doivent être intelligibles par tous, ce qui n'est pas le cas en l'état, ne serait-ce que par l'instauration de sections départementales au sein même des régions.

Ce qui sera difficilement admissible et compréhensible pour nos concitoyens, c'est le bâillonnement des partis politiques - non majoritaires dans nos institutions, mais ô combien nécessaires dans une société démocratique - auquel procède le Gouvernement avec ce projet de loi. En effet, en ce qui concerne les élections régionales, le projet de loi de M. le Premier ministre élève le seuil permettant à une liste de se maintenir au second tour de 5 % des suffrages exprimés, comme le prévoit la loi du 19 janvier 1999, à 10 % des inscrits. Cela équivaut, avec une abstention généralement forte - et vous verrez que ce n'est pas cette réforme qui rapprochera le citoyen du politique - à 18 % à 20 % des suffrages exprimés.

Il s'agit bien ici d'une atteinte au pluralisme ! Or, selon l'article 4 de la Constitution de 1958, et plus précisément selon son premier alinéa : « Les partis et groupements politiques concourent à l'expression du suffrage. Ils se forment et exerçent leur activité librement. »

Comment les partis politiques, en dehors de l'UMP et du parti socialiste, ainsi dissuadés puis empêchés de présenter leur propre liste, pourront-ils concourir réellement et efficacement à l'expression des suffrages, qui, je le répète, est un droit constitutionnel ?

Les partis pourront-ils « exercer leur activité librement », si la loi électorale pose des bornes pour le moins excessives, voire met des obstacles à cette activité ?

Les contraintes ainsi posées dans ce projet de loi ne se limiteront malheureusement pas à restreindre les droits fondamentaux des partis politiques. Elles auront également pour conséquence de réduire les droits des électeurs, qui verront dorénavant le paysage électoral limité à deux formations politiques.

Ce projet de loi signe l'arrêt de mort du pluralisme politique et de la diversité des courants d'idées et d'opinions, du moins dans les conseils régionaux.

Cela aura très vraisemblablement pour conséquence de conforter les électeurs dans leur choix vers les extrêmes lors des autres élections, puisqu'ils ne pourront plus exprimer leur opinion politique et ne se sentiront plus représentés lors des scrutins régionaux et européens.

Nos concitoyens seront donc contraints de faire des choix réducteurs et simplificateurs, dans un monde politique devenu bipolaire, ce que nous ne pouvons accepter, car nous considérons que cette situation est contraire à notre démocratie. (Applaudissements sur les travées du groupe CRC et du groupe socialiste.)

M. le président. La parole est à M. Bernard Frimat, pour explication de vote.

M. Bernard Frimat. M. le rapporteur a répondu à l'excellente intervention de mon collègue Jean-Pierre Sueur en developpant trois points : la transparence, la parité et l'égalité. Comme M. Gélard nous y a habitués, je lui répondrai en sens inverse de son exposé, si le temps m'en est donné. Sinon, nous reprendrons ce débat ultérieurement.

En ce qui concerne l'égalité, vous nous dites, monsieur le rapporteur, que le scrutin proposé ne porte pas atteinte au principe d'égalité. Vous me permettrez d'être d'un avis opposé au vôtre, et je vais tenter de vous expliquer pourquoi.

Selon vous, il s'agit non pas d'un scrutin proportionnel, mais d'un scrutin majoritaire avec une dose de proportionnelle - comme c'est le cas, si je vous ai bien compris, du scrutin pour les élections municipales dans les villes de plus de 3 500 habitant. On sera en effet d'accord pour reconnaître que le scrutin que vous proposez est celui qui se rapproche le plus de ce type de scrutin. Or, dans ce mode de scrutin, le seuil de qualification se mesure non pas par rapport aux inscrits, mais par rapport aux suffrages exprimés.

M. Jean-Pierre Sueur. Absolument !

M. Bernard Frimat. Sur ce thème, nous avons deux débats : l'un porte sur le seuil des suffrages exprimés - je l'ai évoqué hier et nous aurons l'occasion d'y revenir - et l'autre concerne le choix du mode de référence.

Quand vous raisonnez par rapport aux suffrages exprimés, vous donnez toute sa valeur au suffrage universel et à son expression : c'est l'expression du suffrage universel qui va qualifier ou disqualifier. Quand vous vous attachez aux inscrits, vous attribuez à la non-expression du suffrage universel un rôle équivalent, puisque la variable déterminante et essentielle devient l'abstention et non pas l'expression du suffrage.

MM. Jean-Pierre Sueur et Michel Dreyfus-Schmidt. Absolument !

M. Bernard Frimat. Je vous ai démontré, hier, que deux listes obtenant dans deux régions différentes le même pourcentage des suffrages exprimés pouvaient, l'une, être qualifiée et, l'autre, être éliminée. Or ces listes auront reçu la même sanction du suffrage universel. Seule l'abstention aura été différente !

Vous êtes les chantres de la proximité et vous passez votre temps à décerner des « brevets d'incivisme » dans ce projet de loi.

Allons plus loin, si vous le permettez ! Nos listes électorales sont, dans leur contenu, au-dessus de tout soupçon, et ce partout. Tous les électeurs inscrits sur ces listes électorales sont réels. Il n'y a nulle part d'électeur fantôme ou d'électeur fictif. Ceux qui ont déménagé et ont changé de région en France sont encore inscrits, en toute bonne foi, sur les listes électorales de leur ancien lieu de résidence, car leur premier souci n'a pas été de se réinscrire et, le temps passant les délais étaient peut-être révolus.. Quel sort réservera-t-on à ceux-là ? Ils seront, et vous le savez, abstentionnistes. Le fait de déménager, ce qui n'est pas interdit à ma connaissance, va faire peser sur le niveau des abstentions une hypothèque qui peut être disqualifiante.

Voilà une nouvelle invention constitutionnelle ! Les élections régionales dépendront - marginalement, je vous le concède - de la capacité de mobilité des électeurs. C'est sans doute, de votre part, un hommage aux travailleurs de Grimaud Logistique, qui luttent aujourd'hui pour leur emploi !

Pour ce qui est de la parité, arrêtez ! Je vous ai rendu hommage, monsieur le secrétaire d'Etat ; j'ai également rendu hommage à votre collègue hier : un progrès a été accompli. Mais pourquoi refusez-vous de l'appliquer à la Corse ? Si vous n'aviez pas touché du tout à la Corse, nous aurions pu comprendre. Or vous avez substitué, à la mesure générale d'attribution du siège au moins âgé des candidats, celle de l'attribution du siège au plus âgé. Alors, c'est possible parce qu'il s'agit d'un principe général, mais, sur la parité, on s'arrête là ! Qu'est-ce qui nous empêche d'affirmer ce principe sur tout le territoire de la République, dont, me semble-t-il, sauf information contraire, la Corse fait encore partie ? Si, demain, vous nous soumettez un texte, je pense que votre premier souci ne sera pas de revenir sur le principe de la parité.

Enfin, ma troisième remarque à trait à la transparence. Comme Jean-Pierre Sueur l'a dit, quelle clarté que de permettre cette modification qui substitue au candidat placé en tête de liste le candidat désigné tête de liste ! En effet, pour vous, en bon français, celui qui est désigné tête de liste régionale peut se dissimuler dans les profondeurs d'une section départementale. Je ne dis pas que vous le ferez systématiquement, mais votre loi le permet.

M. Patrice Gélard, rapporteur. Et alors ?

M. Bernard Frimat. Monsieur le secrétaire d'Etat, dites-moi si mon argumentation est fausse. Mais la rédaction actuelle, que vous ne voulez pas changer d'un iota, laisse la possibilité de procéder, demain, à des manipulations. Telle n'est pas notre conception de la transparence ! (Applaudissements sur les travées du groupe socialiste et du groupe CRC.)

M. le président. La parole est à M. Philippe Nogrix, pour explication de vote.

M. Philippe Nogrix. Monsieur le président, monsieur le secrétaire d'État, mes chers collègues, nous avons aujourd'hui à nous prononcer sur un texte dont chacune et chacun dans cette assemblée mesure l'importance.

Nous avons affaire à une réforme qui touche à des sujets aussi capitaux que le fait régional, la représentation de la France au Parlement européen, ou la parité. Nous avons affaire à une réforme électorale qui touche au coeur de la démocratie. Ce texte soulève nécessairement de nombreuses questions de constitutionnalité.

De nombreux principes à valeur constitutionnelle pourraient être invoqués. Sans prétendre à une quelconque exhaustivité, nous pouvons en citer quelques-uns.

Premièrement, le système institué par la loi pour modifier le mode de scrutin applicable aux élections régionales est véritablement trop complexe. En tous les cas, il est peu intelligible pour l'électeur lambda auquel il s'adresse. Le fait que la loi ne prévoie aucune mention du nombre de sièges à pourvoir au sein des sections départementales est notamment de nature à créer la confusion, reconnaissons-le, dans l'esprit de nos concitoyens. A ce titre, le projet de loi ne serait-il pas contraire à l'objectif, de valeur constitutionnelle, d'accessibilité et d'intelligibilité de la loi ?

Deuxièmement, les auteurs du projet de loi aujourd'hui soumis à la Haute Assemblée ont fixé des objectifs qu'en l'état actuel des choses le texte proposé ne peut permettre d'atteindre. En effet, le niveau élevé des seuils d'accès au second tour ne condamne-t-il pas le pluralisme ? Le projet gouvernemental pourrait alors peut-être se voir annulé comme étant contraire aux principes de pluralisme et de clarté.

Troisièmement, le texte réformant les modes de scrutin ne porte-t-il pas atteinte au principe d'égalité : à l'égalité entre les électeurs, à l'égalité entre les candidats ou entre les formations politiques ? Peut-être, nous verrons bien !

Et nous pourrions continuer ainsi !

Oublions toutes considérations de nature politique pour ne parler que de constitutionnalité. Le texte relatif à la réforme des modes de scrutin applicable aux élections régionales et à la désignation des membres du Parlement européen est très certainement problématique.

C'est la raison pour laquelle nous comprenons que la question de la constitutionnalité de ce texte ait été préalablement posée à la Haute Assemblée. Cependant, derrière les arguties juridiques, méfions-nous des procès d'intention. Ce que certains entendent aujourd'hui dénoncer est peut-être moins une contradiction entre le projet de loi et la norme suprême que ce qu'ils croient déceler derrière le texte. Pour l'opposition, le Gouvernement aurait pour but de porter atteinte à l'égalité,....

M. Jean-Pierre Sueur. Oui !

M. Philippe Nogrix. ... le Gouvernement, qui se fixerait des objectifs politiques, voudrait briser l'indivisibilité de la République.

Nous nous gardons bien d'aller dans leur sens. Gare aux procès d'intention ! Gare aux exégèses hasardeuses !

Les questions de constitutionnalité devront être posées en temps voulu, c'est évident. Mais, en attendant, mes chers collègues, nous avons par trop tendance à oublier que le rôle du Parlement est de participer à l'élaboration des lois.

M. Michel Dreyfus-Schmidt. Quand on lui laisse la possibilité de le faire !

M. Philippe Nogrix. Nous voici face à un texte important, intéressant, qui, à bien des égards, mérite d'être salué, ne serait-ce que pour la prime majoritaire, que nous approuvons.Toutefois, monsieur le rapporteur, nous restons bien, à mon avis, dans un scrutin proportionnel, même s'il est à prime majoritaire.

Cependant, ce texte peut et doit être amélioré. Et c'est notre travail, notre devoir, même. Débattons, échangeons, construisons, perfectionnons tant que nous le pouvons le projet qui nous est présenté.

Le débat est indispensable ; en aucun cas, nous ne pourrions en faire l'économie, et ce à plus d'un titre.

D'abord, puisque c'est la question qui nous est posée, ces débats feront peut-être apparaître l'inconstitutionnalité de telle ou telle disposition : il nous appartient d'expurger le texte de tout soupçon d'inconstitutionnalité. Ensuite, et surtout, la démocratie impose que le débat ait lieu.

C'est dans cet esprit que le groupe de l'Union centriste a déposé un certain nombre d'amendements, destinés à déverrouiller le texte proposé, à le rendre intelligible aux électeurs.

M. Jean-Pierre Sueur. C'est pathétique !

M. Philippe Nogrix. Le Gouvernement et les membres UMP de la majorité sénatoriale se doivent d'examiner ces amendements avec soin, dans un sens d'ouverture et de pragmatisme.

Nous ne voterons pas la motion tendant à opposer l'exception d'irrecevabilité, qui bloquerait un débat que nous souhaitons, ...

M. Guy Fischer. Et voilà !

Mme Nicole Borvo. Il n'y aura pas de débat !

M. Philippe Nogrix. ... un débat que nous voulons sérieux, argumenté et le plus direct possible. Nous sommes persuadés que certains de nos amendements doivent être adoptés.

Ni exception d'irrecevabilité ni vote conforme, telle est la position du groupe de l'Union centriste.

 
 
 

M. Michel Dreyfus-Schmidt. On vous laissera le soin de saisir le Conseil constitutionnel, si vous parvenez à réunir soixante députés ou soixante sénateurs !

Je demande la parole pour un rappel au règlement, monsieur le président.

M. le président. La parole est à M. Michel Dreyfus-Schmidt.

M. Michel Dreyfus-Schmidt. Mon rappel au règlement se fonde sur l'article 44 de notre règlement, qui dispose en son alinéa 8 : « Dans les débats ouverts par application du présent article, ont seuls droit à la parole l'auteur de l'initiative ou son représentant, un orateur d'opinion contraire, le président ou le rapporteur de la commission saisie au fond et le Gouvernement. »

Notre collègue Jean-Pierre Sueur s'est exprimé au soutien de la motion. Habituellement, me semble-t-il, le président de séance interroge le Sénat pour savoir si un orateur d'opinion contraire veut s'exprimer et demande au Gouvernement s'il veut prendre la parole ou non. (Exclamations sur les travées de l'UMP.)

M. Jean-François Copé, secrétaire d'Etat. Ils s'impatientent !

M. Michel Dreyfus-Schmidt. Certes, ils ne sont pas obligés de prendre la parole, mais encore faut-il qu'ils sachent qu'ils en ont le droit. Si c'est volontairement qu'aucun orateur n'aurait de toute manière demandé la parole pour exposer une opinion contraire, cela voudrait dire que nos collègues de la majorité sénatoriale - je ne parle pas de ceux de l'Union centriste - qui ne cessent de brailler pour certain, au singulier, ou d'interrompre, pour d'autres,...

M. Henri de Raincourt. Au pluriel ! (Sourires.)

M. Michel Dreyfus-Schmidt. ... se comportent comme s'ils n'avaient pas le droit de demander la parole pour s'exprimer.

M. Jean-Patrick Courtois. Oh !

M. Michel Dreyfus-Schmidt. On aimerait savoir si tel est bien le cas !

Ils se manifesteraient sans doute moins en interrompant les orateurs si, quand ils ont le droit de dire qu'ils sont contre - puisqu'ils sont contre - ils le faisaient !

Tel est le rappel au règlement que je voulais faire, monsieur le président, avec tout le respect que je vous dois, bien évidemment.

M. le président. Ce respect est tout à fait mutuel, d'autant que vous avez exercé plus longtemps que moi les fonctions de vice-président, monsieur Dreyfus-Schmidt.

Mes chers collègues, je m'en suis tenu à l'application de l'alinéa 8 de l'article 44 du règlement. Je n'ai pas l'habitude d'oublier un orateur inscrit.

M. Michel Dreyfus-Schmidt. Il est rare qu'un ministre s'inscrive !

M. le président. Je donne la parole à tout représentant du Gouvernement qui la demande ; dans le cas contraire, je n'ai aucun moyen, ni constitutionnel ni réglementaire, de le forcer à s'exprimer !

M. le secrétaire d'Etat vous a répondu longuement tout à l'heure, me semble-t-il.

Par conséquent, si plus personne ne me demande la parole...

M. Jean-François Copé, secrétaire d'Etat. Après !

M. Michel Dreyfus-Schmidt. Ce sera trop tard...

M. le président. Le Gouvernement peut intervenir quand il le souhaite. M. le secrétaire d'Etat ne m'ayant pas, à l'instant même, demandé la parole...

M. Claude Estier. Cela ne veut pas dire qu'il est contre !

M. Robert Bret. Qui ne dit mot consent !

M. Jean-François Copé, secrétaire d'Etat. Je demande la parole, monsieur le président. (Rires.)

M. le président. La parole est à M. le secrétaire d'Etat, pour satisfaire nos collègues du groupe socialiste !

M. Jean-François Copé, secrétaire d'Etat. J'avais prévu de m'exprimer. J'attendais patiemment et courtoisement que chacun ait achevé son propos.

M. Michel Dreyfus-Schmidt. Si vous aviez demandé la parole plus tôt, monsieur le secrétaire d'Etat, nous n'aurions pas parlé autant !

M. Jean-François Copé, secrétaire d'Etat. Il n'y avait donc pas de raison pour que je « m'inscrive », avant que je ne considère mon tour venu ! (Sourires.)

Après M. Gélard, qui a fort bien répondu, comme toujours, aux observations de M. Sueur, je souhaite, au nom du Gouvernement, faire quelques observations.

Je ne comprends pas bien sur quels fondements reposent les objections constitutionnelles que vous avez évoquées, monsieur le sénateur. Quand on y regarde de près, en effet, on constate que les dispositions du projet de loi ne remettent pas fondamentalement en cause le mode de scrutin applicable à l'élection des conseillers régionaux depuis 1999, thème qui constitue l'essentiel de votre argumentation.

Les principales modifications introduites par le Gouvernement concernent la durée du mandat et le relèvement de certains seuils.

M. Jean-Pierre Sueur. Un seul seuil !

M. Jean-François Copé, secrétaire d'Etat. En ce qui concerne la durée du mandat, qui passe de cinq ans à six ans, il ne s'agit que d'un retour à l'état du droit applicable avant la réforme de 1999.

M. Jean-Pierre Sueur. Ce n'est pas le problème !

M. Jean-François Copé, secrétaire d'Etat. En effet !

Quant au relèvement des seuils, il correspond, en réalité, à un objectif clair : dégager des majorités stables.

Le seuil de participation à l'attribution des sièges et celui de la fusion des listes sont tous deux relevés pour passer de 3 % à 5 % des suffrages exprimés. Le niveau de ces seuils est celui des élections municipales dans les communes de plus de 3 500 habitants, dont le mode de scrutin a inspiré celui des élections régionales, à l'exception de la prime majoritaire attribuée à la liste arrivée en tête, qui n'est que de 25 % pour les régionales, contre 50 % pour les municipales.

En ce qui concerne le seuil de 10 % des électeurs inscrits pour l'accès au second tour,...

M. Jean-Pierre Sueur. C'est ça, le problème !

M. Claude Estier. Venons-en au seuil des 10 % !

M. Jean-François Copé, secrétaire d'Etat. Pourquoi marquer tant d'impatience ? Quand je vous écoute, pas un muscle de mon visage ne bouge ! (Sourires.)

M. Claude Estier. Nous sommes tellement impatients !

M. Jean-François Copé, secrétaire d'Etat. En ce qui concerne donc le relèvement du seuil d'accès au second tour, la référence aux électeurs inscrits, que nous avons retenue de préférence à la référence aux suffrages exprimés, n'est pas une innovation : elle existe d'ores et déjà pour l'accès au second tour tant des élections législatives que des élections cantonales.

M. Claude Estier. C'est un scrutin uninominal !

M. Jean-François Copé, secrétaire d'Etat. Comme l'a rappelé M. Gélard à l'instant, il s'agit ici d'un scrutin majoritaire avec introduction d'une dose de proportionnelle.

M. Jean-Pierre Sueur. C'est contradictoire !

M. Jean-François Copé, secrétaire d'Etat. Non, ! Nous sommes parfaitement clairs et solides sur le raisonnement que nous présentons.

Ces seuils sont en vigueur depuis 1976 pour deux d'entre eux et depuis 1982 pour le troisième. Ils n'ont jamais été considérés comme inconstitutionnels.

Par ailleurs, vous invoquez l'attribution des sièges entre circonscriptions en indiquant que cela pourrait soulever un problème de constitutionnalité : pardon de redire que c'est exactement ce qui est prévu dans la loi de 1999 !

La répartition des sièges entre sections respecte les grands principes constitutionnels.

Le principe d'égalité du suffrage est en effet garanti, puisque cette répartition s'opère proportionnellement au nombre de voix obtenues par la liste dans chaque département correspondant aux sections, et que les sièges restants sont répartis selon la règle de la plus forte moyenne.

Là encore, on se trouve dans un schéma parfaitement classique en droit électoral. Il n'y a absolument rien d'innovant là-dedans. De ce point de vue, le respect du principe constitutionnel d'égalité des suffrages est donc assuré.

M. Michel Dreyfus-Schmidt. Parlez plutôt des abstentionnistes !

M. Jean-François Copé, secrétaire d'Etat. J'y viens.

Pour ce qui est de l'accessibilité et de l'intelligibilité de la loi, le Conseil constitutionnel estime que l'égalité devant la loi énoncée par l'article vi de la Déclaration des droits de l'homme et du citoyen et la garantie des droits requise par son article xvi pourraient ne pas être effectives si les citoyens ne disposaient pas d'une connaissance suffisante des normes qui leur sont applicables.

En l'espèce, le Conseil constitutionnel estime lui-même que le surcroît de complexité introduit par une loi n'est pas à lui seul de nature à la rendre inconstitutionnelle, dès lors qu'elle énonce de façon précise les nouvelles règles qu'elle instaure.

Nous sommes, encore une fois, dans ce cas de figure. Nous décrivons de façon très précise les nouvelles modalités de répartition entre sections des sièges obtenus par les listes. Tous les éléments d'intelligibilité et d'accessibilité sont donc réunis.

Concernant l'aide publique aux partis et aux groupements politiques, autre point que vous avez évoqué, le projet du Gouvernement restreint l'accès des partis et groupements politiques à l'aide publique.

En ouvrant le droit à l'aide publique aux partis ayant présenté en métropole au moins cinquante candidats aux dernières élections législatives, la loi a en effet favorisé l'inflation des candidatures aux élections législatives. Or ce point, vous le savez, avait soulevé un certain nombre de polémiques.

Le Gouvernement entend limiter le versement de l'aide publique aux partis et groupements tout en veillant à ce que le législateur ne méconnaisse pas l'exigence du pluralisme des courants d'idées et d'opinions, qui constitue le fondement de la démocratie.

M. Jean-Pierre Sueur. Nous n'en avons pas parlé !

Mme Danièle Pourtaud. Non, en effet !

M. Jean-François Copé, secrétaire d'Etat. Le Conseil constitutionnel avait censuré, en raison du seuil choisi, une disposition législative qui retenait le seuil de 5 % des suffrages exprimés dans chaque circonscription pour pouvoir bénéficier de l'aide publique.

Le Gouvernement a retenu quant à lui un seuil de 1 %, donc suffisamment modeste pour ne pas entraver l'expression de nouveaux courants d'idées et d'opinions et suffisamment efficace pour subordonner l'octroi de l'aide à un minimum de représentativité.

M. Michel Dreyfus-Schmidt. C'est ridicule !

M. Jean-François Copé, secrétaire d'Etat. Ne dites pas que c'est ridicule alors que, dans le même temps, vous évoquez le risque d'une atteinte éventuelle au pluralisme. Ou alors, vous n'êtes pas cohérent !

M. Michel Dreyfus-Schmidt. Vous poussez au crime !

M. Jean-François Copé, secrétaire d'Etat. Je rappelle simplement que la formule retenue pour le second tour, dans son principe - mettons un instant de côté les seuils - existe pour les autres modes de scrutin. Or, à ma connaissance, cette solution n'a pas soulevé de problème d'inconstitutionnalité ; il n'est donc pas possible de prévoir aujourd'hui un sort différent pour ce dispositif-ci.

S'agissant enfin de l'abstention, qui, dans cette assemblée, peut se réjouir de constater, scrutin après scrutin, qu'elle s'accroît ? Personne, à l'évidence ! Mais considérer que le mode de scrutin que nous retenons aujourd'hui pourrait accélérer le phénomène n'est ni réaliste ni raisonnable.

M. Claude Estier. C'est un voeu pieux !

M. Jean-François Copé, secrétaire d'Etat. Le combat que nous menons contre l'abstention est ailleurs. Il consiste, en fait, la mise en place de modes de scrutin lisibles permettant des majorités claires, à inciter les électeurs à participer plus largement au vote et à améliorer ainsi le taux de participation.

M. Michel Dreyfus-Schmidt. On sanctionne ceux qui votent au nom de ceux qui ne votent pas !

M. Jean-François Copé, secrétaire d'Etat. Voilà, mesdames, messieurs les sénateurs, à quoi nous nous employons.

M. le président. Je mets aux voix la motion n° 38, tendant à opposer l'exception d'irrecevabilité.

Je rappelle que l'adoption de cette motion entraînerait le rejet du projet de loi.

Je suis saisi de deux demandes de scrutin public émanant, l'une, de la commission, l'autre, du groupe socialiste.

Il va être procédé au scrutin dans les conditions fixées par l'article 56 du règlement.

(Le scrutin a lieu.)

M. le président. Personne ne demande plus à voter ?...

Le scrutin est clos.

(Il est procédé au comptage des votes.)

94314309155109200