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Séance du 13 mars 2003 (compte rendu intégral des débats)

COMPTE RENDU INTÉGRAL

PRÉSIDENCE DE M. BERNARD ANGELS

vice-président

M. le président. La séance est ouverte.

(La séance est ouverte à neuf heures trente.)

1

PROCÈS-VERBAL

M. le président. Le compte rendu analytique de la précédente séance a été distribué.

Il n'y a pas d'observation ? ...

Le procès-verbal est adopté sous les réserves d'usage.

2

CHÈQUE-EMPLOI ASSOCIATIF

Adoption d'une proposition de loi

(Ordre du jour réservé)

 
Dossier législatif : proposition de loi relative à la création d'un chèque emploi associatif
Art. 1er

M. le président. L'ordre du jour appelle la discussion de la proposition de loi (n° 19, 2002-2003), adoptée par l'Assemblée nationale, relative à la création d'un chèque-emploi associatif. [Rapport n° 197 (2002-2003).]

Dans la discussion générale, la parole est à M. le ministre.

M. François Fillon, ministre des affaires sociales, du travail et de la solidarité. Monsieur le président, mesdames, messieurs les sénateurs, notre pays connaît de nombreux blocages structurels. Ils résultent, pour une part, d'une relation ancienne, trop exclusive et trop hiérarchique, entre la puissance publique et les citoyens, et ce aux dépens des corps intermédiaires et de la société civile.

Cette particularité française est à l'origine d'une sorte d'anémie du corps social, accentuant les phénomènes d'uniformisation, de démobilisation et d'atomisation qu'engendre trop fréquemment le monde contemporain.

Cette situation n'est pas propice à l'épanouissement de la société française, à sa nécessaire mise en mouvement. Elle contrarie la quête de dialogue et de consensus qui parcourt le pays. Elle freine l'aspiration croissante de nos concitoyens à un militantisme plus marqué. Bref, cette situation ne facilite pas l'émergence d'une citoyenneté engagée.

Malgré ces pesanteurs historiques et ces obstacles culturels, la société civile est désormais en marche et semble de moins en moins disposée à une dépendante passivité. Dès lors, chacun voit bien que l'organisation des pouvoirs, la gestion des décisions et les instruments de la régulation sociale ne peuvent plus être orchestrés comme par le passé.

C'est la raison pour laquelle le Gouvernement souhaite, dans un même élan, développer la démocratie locale, la démocratie sociale et la vie associative, symbolisée ici par cette proposition de loi. Redistribuer le pouvoir d'imagination et d'initiative vers les élus locaux, vers les représentants professionnels et vers les Français, tel est notre objectif.

Cet objectif s'inscrit dans une perspective dont nous voulons poser les jalons : celle de la société participative, une société créative, trouvant en elle-même les ressorts de l'action collective, du dialogue et de la solidarité quotidienne.

Cette société de la participation rime avec celle de l'association. La proposition de loi de M. Jean-Pierre Decool, que le Sénat a opportunément inscrite à son ordre du jour et dont le rapporteur, Mme Sylvie Desmarescaux, a mesuré et ajusté avec finesse et conviction les contours, se veut utile au développement du monde associatif, au sein duquel s'expriment les passions et le dévouement de nos concitoyens.

Chaque année, se créent dans notre pays plus de 60 000 associations. Cette vitalité du monde associatif, le Gouvernement y est attaché. Il entend la stimuler et l'épauler, car elle alimente le lien citoyen dont notre pays a plus que jamais besoin pour retisser son pacte social et républicain.

Vous le savez, nombre de ces associations éprouvent le besoin de s'attacher le concours de salariés quelques heures par semaine ou par mois pour accomplir diverses tâches. Elles en sont bien souvent dissuadées par la lourdeur et la complexité de notre réglementation. Etablissement d'un contrat de travail, de fiches de paie et de déclarations trimestrielles, correspondance avec les organismes sociaux constituent autant de tâches auxquelles les bénévoles sont généralement peu préparés et qu'ils peinent à effectuer.

L'institution d'un chèque-emploi peut précisément répondre aux difficultés de fonctionnement rencontrées par de très nombreuses associations. Il peut leur permettre de bénéficier des concours occasionnels dont elles ont besoin tout en garantissant à leurs collaborateurs une protection sociale et des droits à la retraite. Le Gouvernement y est donc favorable.

La proposition de loi est, dans son principe, innovante et motivante. Il faut lui offrir toutes les chances de réussite. Pour cela, il convient de ne pas négliger ses modalités d'application ni de sous-estimer les difficultés éventuelles qu'elle peut receler. Le dispositif doit être encadré et sa mise en oeuvre accompagnée par les partenaires sociaux.

Cet encadrement est nécessaire afin de respecter les dispositions relatives aux droits des salariés et aux organismes de protection sociale. C'est pourquoi le recours au chèque-emploi associatif doit rester facultatif pour le salarié. Le texte qui vous est soumis le prévoit.

En relation étroite avec les partenaires sociaux, plusieurs questions doivent être résolues en ce qui concerne la mise en oeuvre de ce nouveau chèque-emploi.

Il s'agit, d'abord, de la convention collective à laquelle ce chèque-emploi associatif devra s'attacher. C'est cette convention, vous le savez, qui détermine les cotisations sociales et patronales. Le chèque-emploi service auquel il est fait référence fonctionne ainsi sur la convention collective des employés de maison.

Parallèlement, il conviendra de préciser les organismes de retraite complémentaire et de prévoyance compétents. En ce qui concerne le chèque-emploi service, la question ne se posait pas puisqu'il n'y a qu'un organisme. En revanche, il en existe à l'évidence plusieurs pour les salariés des associations et, dès lors, un choix devra être fait.

Enfin, et principalement, la question du recouvrement des cotisations doit être bien cadrée. Aujourd'hui, les cotisations sociales sont, vous le savez, collectées par les ASSEDIC, par l'URSSAF et par les organismes de retraite complémentaire. Pour que le dispositif fonctionne de façon satisfaisante, il faut un guichet unique. La proposition révisée utilement par votre rapporteur prévoit que ce soient les URSSAF qui assument ce rôle. Cela me paraît justifié. L'adhésion des partenaires sociaux, gestionnaires des organismes de sécurité sociale, constitue en effet une condition sine qua non de la réussite de ce projet.

Monsieur le président, mesdames, messieurs les sénateurs, la solution du chèque-emploi associatif doit permettre d'apporter un plus à des centaines de milliers de petites associations. Je sais qu'elles observent avec intérêt nos débats et qu'elles attendent cette mesure, qui facilitera leur tâche.

Cette avancée ne doit cependant pas nous dispenser d'une réflexion plus globale sur les efforts de simplification des relations entre l'administration, les organismes de sécurité sociale et les citoyens. Les complexités qui persistent constituent un frein à l'emploi dans les associations - c'est notre débat d'aujourd'hui -, mais aussi dans les petites entreprises. Il est donc indispensable que l'Etat et les partenaires sociaux puissent progresser ensemble sur ce sujet.

Le Gouvernement a décidé de s'attaquer, dans toutes ses dimensions, à ce sujet de la complexité administrative. Mon collègue Henri Plagnol va présenter en conseil des ministres un projet de loi portant habilitation du Gouvernement à simplifier par ordonnances. La simplification des formalités d'embauche et de paie, dont il est question aujourd'hui, fera bien sûr partie des thèmes prioritaires.

Une de mes propositions, qui figure dans ce projet de loi, consiste à créer un titre emploi salarié pour toutes les petites structures, PME ou petites associations, qui facilitera l'embauche et la rémunération de leurs premiers salariés.

M. Paul Blanc. Très bien !

M. François Fillon, ministre. Ce titre emploi salarié, à l'instar du titre emploi salarié agricole, le TESA, qui existe déjà dans l'agriculture, se composera de quelques formulaires simples que l'employeur utilisera pour toutes les déclarations et fiches de paie. Par ailleurs, les paiements se feront soit par virement automatique, soit par chèque classique. Une ordonnance consacrée à ce sujet sera élaborée en lien avec les partenaires sociaux et les organismes de sécurité sociale, dès que la loi d'habilitation sera votée.

Le Gouvernement soutient donc toutes les démarches qui simplifient la vie des employeurs et de nos concitoyens. Cela est notamment vrai dans le secteur associatif, qui contribue à la société participative que nous appelons de nos voeux. C'est la raison pour laquelle le Gouvernement est particulièrement favorable à l'esprit pratique et généreux qui inspire cette proposition de loi. (Très bien ! et applaudissements sur les travées de l'UMP et de l'Union centriste.)

M. le président. La parole est à Mme le rapporteur.

Mme Sylvie Desmarescaux, rapporteur de la commission des affaires sociales. Monsieur le président, monsieur le ministre, mes chers collègues, la proposition de loi relative à la création d'un chèque-emploi associatif, dont l'initiative revient à M. Jean-Pierre Decool, député du Nord, vise à satisfaire une revendication ancienne des associations, et notamment des plus petites d'entre elles, à savoir la simplification des formalités sociales liées à l'embauche de leurs salariés.

En effet, la vie associative fait preuve d'une vitalité et d'une richesse qu'il convient d'encourager. Ainsi, dans notre pays, on dénombre 900 000 associations actives, qui comptent 20 millions d'adhérents et 11 millions de bénévoles. Ce secteur représente près de 50 milliards d'euros, soit entre 3,5 % et 4 % du PIB.

Le mouvement associatif joue donc un rôle social important, en tant que lieu de sociabilité et de solidarité. Il remplit également un rôle économique majeur, et le secteur associatif est l'un des premiers employeurs de France.

Selon les données communiquées par le conseil national de la vie associative, le nombre d'associations employeurs est passé de 120 000 à 145 000, soit quelque 900 000 emplois en équivalent temps plein. L'emploi associatif représente ainsi près de 5 % de l'emploi salarié total.

Plus de la moitié des associations employeurs - 54 % - n'ont qu'un à deux salariés ; 18 % des associations employeurs comptent de 10 à 49 salariés ; 4 % seulement ont plus de 50 salariés, particulièrement dans le secteur de l'action sociale et de la santé.

Le travail à temps partiel représente 55 % des effectifs salariés des associations. Il est particulièrement élevé dans les secteurs du sport, des loisirs et du tourisme. Le recours à des emplois à durée déterminée, tels les CDD ou les vacations, concerne 36 % des salariés. Cette forme d'emploi est la plus fréquente dans les associations d'insertion, mais reste supérieure ou égale à 50 % dans les associations culturelles, de loisirs, caritatives et humanitaires.

Enfin, l'emploi associatif joue un rôle essentiel dans le dynamisme de certains dispositifs de la politique de l'emploi avec, par exemple, 35 % des contrats emploi-solidarité, mais aussi dans l'embauche de certains publics défavorisés. On ne saurait également passer sous silence sa contribution à l'emploi des femmes, qui occupent plus de 70 % des emplois associatifs.

Au regard de ces chiffres et de l'importance de la contribution de l'emploi associatif à la vie sociale de notre pays, il est donc indispensable de définir une politique plus favorable à l'embauche au profit des associations.

Nombre d'entre elles, notamment les plus petites, sont encore rebutées par la complexité des formalités liées à l'embauche et à l'emploi d'un salarié. La gestion de ces petites associations incombe, en effet, à des bénévoles, qui ne disposent pas des connaissances juridiques et des moyens humains ou matériels nécessaires. La plupart de ces petites associations hésitent donc à embaucher et doivent parfois recourir, à leur corps défendant, à diverses astuces pouvant se situer à la limite de la légalité.

Or ces mêmes associations, même les plus petites, sont également confrontées aux exigences croissantes de leurs membres ou de leurs usagers, qui les conduisent à devoir « professionnaliser » sans cesse davantage leurs services, et donc à embaucher les compétences correspondantes.

La situation actuelle n'est donc pas satisfaisante pour les associations, ni pour leurs gestionnaires. Elle pénalise également les personnes susceptibles d'être embauchées, ainsi que les organismes sociaux qui se trouvent, de ce fait, privés de cotisations sociales supplémentaires.

La proposition de loi de M. Jean-Pierre Decool est donc opportune et bienvenue. En première lecture, elle a d'ailleurs recueilli un large assentiment sur les bancs de l'Assemblée nationale. Son principe est également soutenu par le Gouvernement.

Le dispositif proposé s'inspire directement de celui du chèque-emploi service, déjà utilisé par les particuliers employant une aide domestique et dont le succès confirme, s'il en était encore besoin, qu'il est possible de simplifier les formalités à la charge des employeurs sans compromettre pour autant les droits sociaux des salariés.

Je me permets d'ailleurs d'insister sur ce point. Le but du chèque-emploi associatif n'est pas de définir, pour les salariés des petites associations, un statut « au rabais » qui serait moins favorable que celui des autres salariés. En effet, une telle solution ne serait pas équitable pour les salariés concernés. En outre, elle pénaliserait les petites associations, qui auraient alors les plus grandes difficultés à recruter les compétences nécessaires.

L'objectif visé par cette proposition de loi est donc simple : comme pour le chèque-emploi service, il s'agit de décharger, dans toute la mesure possible, l'association employeur des tâches matérielles liées à l'accomplissement des formalités sociales.

Bien plus, en mettant fin à la tentation du travail dissimulé,...

M. Paul Blanc. Voilà !

Mme Sylvie Desmarescaux, rapporteur. ... le chèque-emploi associatif garantira aux salariés des petites associations l'effectivité de leurs droits sociaux.

M. Jean Chérioux. Très juste !

Mme Sylvie Desmarescaux, rapporteur. En toute hypothèse, comme l'a dit M. le ministre, le chèque-emploi associatif ne pourra pas être utilisé par l'association employeur sans l'accord du salarié.

Comme le chèque-emploi service, le chèque-emploi associatif se composera, d'une part, d'un véritable chèque, que l'association utilisera pour régler son salarié, et, d'autre part, d'un volet social qui sera utilisé pour la détermination des droits sociaux et le calcul des cotisations de ce salarié.

Par ailleurs, la commission rejoint l'auteur de la proposition de loi quand il prévoit de limiter l'utilisation du chèque-emploi associatif aux associations à but non lucratif employant un nombre réduit de salariés.

En effet, les associations plus importantes, ou les associations à but lucratif, disposent des ressources humaines et matérielles nécessaires pour faire face à leurs démarches administratives. Pour être efficace, il convient donc de cibler le chèque-emploi associatif sur les petites associations à but non lucratif, afin de répondre à un véritable besoin et de soulager ainsi efficacement leurs bénévoles.

A ce sujet, je rappelle que 54 % des associations employeurs n'ont qu'un à deux salariés. Près de 80 % d'entre elles emploient moins de dix salariés.

De même, il ne paraît pas opportun à la commission d'élargir le champ du chèque-emploi associatif à d'autres secteurs d'activités dans la mesure où, à l'occasion de l'examen du projet de loi pour l'initiative économique, l'Assemblée nationale a adopté un article visant à créer un « chèque-emploi entreprises » pour les petites entreprises du secteur concurrentiel et artisanal.

Telles sont les raisons qui conduisent la commission à proposer au Sénat d'adopter cette proposition de loi.

Afin d'en garantir l'effectivité et de fournir aux petites associations un outil véritablement opérationnel, il paraît toutefois indispensable à la commission de modifier la rédaction de ce texte sur quatre points essentiels.

Il convient tout d'abord de compléter la rédaction adoptée en première lecture par l'Assemblée nationale afin d'inclure, dans le champ du chèque-emploi associatif, l'ensemble des formalités sociales auxquelles sont astreintes, au même titre que tout employeur de droit privé, les associations.

En effet, la rédaction qui nous vient de l'Assemblée nationale s'inspire directement, et au mot près, de la disposition législative applicable au chèque-emploi service. Or les formalités sociales devant être respectées par un particulier employant une aide domestique sont beaucoup plus limitées que celles qui incombent à un employeur de droit commun, notamment à une association. Il convient donc, sur ce point, de compléter la définition législative des formalités sociales pouvant faire l'objet d'une simplification dans le cadre du chèque-emploi associatif, sous peine de fournir aux associations un outil incomplet.

Il est également nécessaire de désigner l'organisme qui sera compétent pour réceptionner et traiter le volet social du chèque-emploi associatif. A défaut de cette désignation, en effet, l'association employeur serait contrainte d'envoyer autant de volets sociaux qu'il y a d'organismes compétents, que ce soit en matière de sécurité sociale, de chômage, de retraite complémentaire, de prévoyance ou de médecine du travail.

La commission propose donc de désigner la branche recouvrement du régime général de sécurité sociale, c'est-à-dire les URSSAF, comme destinataire du volet social du chèque-emploi associatif. En effet, conscientes des difficultés des associations, notamment des plus petites d'entre elles, les URSSAF ont récemment conçu une solution visant à simplifier leurs démarches administratives. Cette solution permet aux associations, par l'intermédiaire d'un tiers digne de confiance et sans avoir à se mettre à l'informatique, d'utiliser le logiciel « Impact emploi association », qui automatise l'ensemble des déclarations, formalités et règlements liés à l'embauche ou à l'emploi d'un salarié.

J'ai d'ailleurs tenu à constater personnellement sur le terrain les conditions d'application de cette solution développée par les URSSAF. Mon déplacement à Arras et les appréciations positives des associations utilisatrices que j'y ai rencontrées m'ont convaincue de l'intérêt de l'outil informatique « Impact emploi association ».

Dès lors, il serait absurde, dans le propre intérêt des associations, d'opposer « Impact emploi association » et « chèque-emploi associatif ». Au contraire, il est préférable d'utiliser ce dernier pour pallier certaines limites de la solution mise en place par les URSSAF.

En effet, cette solution oblige actuellement l'association à recourir aux services d'un tiers de confiance, moyennant une rémunération pouvant parfois atteindre 25 euros par document édité. De tels frais sont à l'évidence hors de portée des petites associations.

La commission des affaires sociales propose donc de modifier la rédaction de la proposition de loi afin que les URSSAF puissent traiter directement et gratuitement, à l'aide du logiciel « Impact emploi association », les volets sociaux qui leur seront envoyés par les associations choisissant d'utiliser le chèque-emploi associatif.

Je précise que cette solution ne « dépossède » nullement chacun des organismes sociaux concernés du contrôle de ses données et de ses cotisations. Les URSSAF ne joueront, à leur égard, que le rôle d'une « boîte aux lettres électronique » chargée de retransmettre les informations à chacun de leurs destinataires. La mise en oeuvre du chèque-emploi associatif permettra ainsi d'éviter la désignation, sous une forme physique, d'un nouveau « guichet unique », ce qui est toujours une source inutile de polémique entre les partenaires sociaux.

La troisième modification que la commission soumet à l'appréciation du Sénat concerne l'abattement sur les charges sociales prévu dans la rédaction initiale de la proposition de loi, et ce au profit des associations utilisant le chèque-emploi associatif.

La commission propose, en effet, de ne pas retenir le principe de cet abattement. Certes, elle n'ignore pas les contraintes budgétaires des petites associations et ne conteste nullement l'utilité des allégements de charges, bien au contraire. Néanmoins, elle s'interroge sur la conformité de cette mesure par rapport au principe, à valeur constitutionnelle, d'égalité devant les charges publiques. En effet, l'octroi de l'abattement est uniquement subordonné à l'utilisation d'une procédure administrative, le recours au chèque-emploi associatif, dont le bénéfice est, en outre, limité à une catégorie restreinte d'utilisateurs. Il est donc à craindre que cette mesure ne puisse être éventuellement censurée au motif d'une rupture d'égalité devant les charges publiques.

Surtout, la commission constate que l'avantage financier résultant, pour les associations concernées, de cet abattement restera symbolique dans la mesure où les associations peuvent déjà bénéficier, au même titre que les autres employeurs privés, de réductions substantielles de leurs charges patronales.

Les associations bénéficieront ainsi de l'allégement sur les bas salaires, dit « allégement Fillon », qui sera applicable, à compter du 1er juillet 2003, aux salaires inférieurs à 1,7 fois le SMIC. Pour une rémunération équivalente au SMIC, cet allégement représente, dès 2003, 66 % du montant des charges patronales. Au 1er juillet 2005, date de la fin de l'harmonisation progressive des différents SMIC, et « en régime de croisière », cet allégement représentera, au niveau du SMIC, environ 85 % des charges patronales.

Par ailleurs, les associations peuvent également, toujours au même titre que les autres employeurs, cumuler l'allégement « Fillon » avec, d'une part, l'allégement de charges patronales propres au contrat de travail à temps partiel et, d'autre part, le soutien accordé, au titre des charges patronales, dans le cadre des « emplois jeunes en entreprise ». Ce cumul aboutit, dans la plupart des cas, à exonérer totalement l'association de ses charges patronales.

Enfin, les associations peuvent également bénéficier des allégements de charges liés à certaines catégories d'emplois particuliers. Il s'agit, notamment, des contrats emploi-solidarité, ou CES, et des contrats emplois consolidés, ou CEC, dont les associations sont parmi les plus importants utilisateurs, et qui s'accompagnent, dans la plupart des cas, d'une exonération totale des charges patronales.

Pour ces raisons, et sauf à vouloir réduire le rôle du législateur à de simples effets de manche, la commission propose de ne pas retenir les dispositions concernant cet abattement dans la proposition de loi soumise à votre examen.

Enfin, il paraît utile de prévoir une date d'entrée en vigueur pour cette proposition de loi, date que la commission propose de fixer au 1er janvier 2004. Les autorités administratives compétentes auront ainsi le temps, d'une part, de définir les conditions d'application du chèque-emploi associatif et, d'autre part, d'assurer à cette nouvelle simplification administrative toute la publicité qu'elle mérite.

La commission des affaires sociales vous propose donc de voter, mes chers collègues, cette proposition de loi ainsi modifiée. Cette adoption permettra au Sénat de manifester une fois de plus tout l'intérêt qu'il accorde au mouvement associatif et la haute considération dans laquelle il tient l'engagement de ses bénévoles. (Très bien ! et applaudissements sur les travées de l'UMP et de l'Union centriste. - Mme Gisèle Printz applaudit également.)

M. le président. La parole est à M. Georges Mouly.

M. Georges Mouly. Monsieur le président, monsieur le ministre, mes chers collègues, je ne m'attarderai pas sur les chiffres déjà avancés, qui font la démonstration de l'importance du monde associatif.

Qu'il me suffise de rappeler que nous sommes en présence, avec le monde associatif, d'un employeur quelque peu comparable à l'artisanat. La belle vitalité qui le caractérise ne saurait pour le moins laisser indifférent. En effet, nous constatons la création tous les ans de nombreuses associations, au sein desquelles se déploie une action généreuse, inventive, et s'épanouit un altruisme, remarquable facteur de lien social. La vie des associations est également un bel exemple de démocratie participative.

Par ailleurs, les associations sont riches de leur diversité, à l'image des intérêts divers portés par l'être humain ou le citoyen : de l'humanitaire au sport, en passant par la culture et les loisirs. Leur activité et leur développement sont portés par plus de 10 millions de bénévoles dont il convient de saluer le généreux engagement.

Mais nombre d'associations - cela a été dit et c'est une évidence - sont confrontées à des problèmes d'organisation et de fonctionnement. En effet, les bénévoles ne sont pas toujours préparés aux responsabilités engendrées par la gestion d'une personne morale. C'est d'ailleurs à l'intention des bénévoles responsables qu'ont récemment été édités, par exemple, le Guide du bénévolat associatif, le Guide politique-association, ou encore La Fiscalité dans les associations. Nous sommes là au coeur même de la raison d'être du texte en discusion.

Bon nombre de petites associations ne disposent pas des connaissances juridiques, des moyens humains et matériels nécessaires. La plupart hésitent à embaucher - cela a été dit, et c'est la stricte réalité -, alors qu'elles éprouvent le besoin de s'attacher le concours de salariés quelques heures par semaine ou par mois, salariés qui, il faut le préciser, sont loin d'être les ennemis du bénévolat et aident plutôt à la structuration des associations.

C'est dire combien sont opportunes et bienvenues les propositions déclinées dans l'excellent rapport de notre collègue Mme Sylvie Desmarescaux : elles correspondent à une démarche concrète, ponctuelle, pragmatique, qui s'inscrit dans une démarche plus générale de simplification administrative, voulue et illustrée par ailleurs - cela a été rappelé - par l'adoption, à l'Assemblée nationale, du chèque-emploi entreprises. Ce dernier ne nécessite ni déclaration d'embauche, ni contrat écrit, ni bulletin de salaire : difficile de faire plus simple !

Peut-être n'est-il pas déplacé de mentionner, en cet instant de mon propos, le dépôt d'une proposition de loi relative à la simplification des procédures d'agrément délivrées aux entreprises et associations de services aux particuliers ; ce texte se place en effet dans la même optique de simplification et, pour une part, dans le même champ d'action.

La proposition de loi que nous examinons aujourd'hui concerne une démarche réservée aux petites et moyennes associations à but non lucratif, deux caractéristiques auxquelles répond bien la nature de l'emploi proposé. Il y a en effet, à cet égard, une parfaite adéquation.

Les modifications proposées par Mme le rapporteur, au nom de la commission, me paraissent claires et de bon sens ; elles sont le fruit d'une expérience méritoire - je pense notamment au travail réalisé sur le terrain par notre collègue, s'agissant des URSSAF -, empreintes d'honnêteté - je vise plus particulièrement sa proposition tendant à ne pas retenir l'abattement sur les charges sociales -, réalistes et efficaces, s'agissant notamment de la suggestion de fixer la date d'entrée en vigueur de ce texte au 1er janvier 2004.

Aux propositions de la commission, Pierre André et moi souhaitons ajouter, par voie d'amendement, deux modifications tendant à étendre le bénéfice du chèque-emploi associatif aux salariés d'associations à but non lucratif pouvant relever du régime de protection sociale des salariés agricoles, à moins que l'on ne prévoie un lien entre les URSSAF et les caisses de mutualité sociale agricole. Je pense aux associations d'aide à domicile ou aux associations d'insertion dans le monde agricole, par exemple.

En tout cas, il nous a semblé que la simplification des déclarations, du paiement de la rémunération et des cotisations ne devait pas remettre en cause les règles applicables aux régimes de protection sociale.

Avant de conclure, je ne peux manquer d'évoquer rapidement la place et le sort du salarié recruté.

L'objectif du chèque-emploi associatif, est-il précisé dans le rapport, n'est pas de définir un statut au rabais. Le salarié est maître de sa décision ; c'est élémentaire, mais encore convient-il de le préciser.

Quant à la question de la convention de rattachement à des organismes de retraite complémentaire et de prévoyance, elle a été abordée.

Bref, il s'agit de permettre la création de réels emplois pour un meilleur fonctionnement des associations. Cela ne peut que favoriser - vous avez insisté sur ce point, monsieur le ministre - la démocratie locale, la démocratie sociale, toutes choses nécessaires à l'inéluctable mutation de notre société et à la tout aussi nécessaire évolution des relations entre l'Etat et les citoyens. (Applaudissements sur les travées de l'UMP et de l'Union centriste).

M. le président. La parole est à Mme Gisèle Printz.

Mme Gisèle Printz. La proposition de loi relative au chèque-emploi associatif a connu une évolution notable depuis son origine, que l'on peut situer en mai 2000.

C'est en effet à cette date que notre collègue député François Sauvadet déposait une proposition de loi visant à étendre aux associations les facilités du chèque-emploi service destiné aux particuliers. Ce texte a été ensuite repris par Jean-Pierre Decool en août 2002, soit après la suppression des emplois-jeunes par le gouvernement et la majorité actuels.

Ce rappel a seulement pour objet de préciser que ce texte correspondait à une idée intéressante pour les petites associations et qu'il répondait à un besoin incontestable. Il n'est en effet pas mauvais de vouloir éviter aux responsables d'associations, qui n'y sont pas préparés, les nombreuses formalités d'embauche, de rédaction de contrat, de bulletin de paie, de calcul et de déclaration de cotisations, etc.

Les responsables des petites associations sont en effet souvent des bénévoles, des personnes qui bénéficient tout juste d'un remboursement de leurs frais les plus importants et dont il ne faut pas décourager la bonne volonté.

En fait, les tâches administratives sont « le talon d'Achille » de toutes ces structures précieuses à notre tissu social. Elles sont accomplies par des bénévoles, des personnes qui acceptent de mettre leurs compétences professionnelles gratuitement au service de l'association à laquelle elles sont attachées, mais dont la disponibilité n'est pas toujours certaine, surtout dans la durée.

L'objectif initialement affiché était donc de sécuriser les associations. Je cite à cet égard le rapport de l'Assemblée nationale : « Il faut permettre aux associations qui n'ont pas encore franchi le cap du passage au statut d'employeur de surmonter les réticences psychologiques qui l'accompagnent. »

En 2002, la situation a notablement changé, et l'on ne peut dissocier cette réapparition de la première proposition de loi de la fin des emplois-jeunes. Ce qui n'était pas urgent ne souffrait plus aucun retard à l'automne 2002.

La démarche initale s'est donc transformée en un besoin urgent de « bricoler », en direction des associations lourdement pénalisées après la fin des emplois-jeunes, un dispositif partiellement compensatoire.

Le chèque-emploi associatif ne permettra plus aux associations de bénéficier du même avantage financier que le dispositif emplois-jeunes. Certes, c'est une petite économie pour le budget de l'Etat, mais encore convient-il de voir si cela n'engendrera pas une autre dépense par ailleurs. Je pense notamment aux demandes qui ne manqueront pas d'être formulées auprès des collectivités territoriales ou du budget de l'UNEDIC, qui doit d'ailleurs de nouveau recourir à l'emprunt.

Après 106 000 chômeurs de plus en 2002, on en attend 77 000 supplémentaires pour 2003, 137 000 si l'on compte les catégories 1 et 6.

Faut-il rappeler que le mouvement associatif dans son ensemble avait créé 92 000 emplois-jeunes en 2001 et qu'il emploie 35 % des contrats emplois solidarité ?

Malgré le bénévolat qui y est très répandu, 120 000 associations emploient 1 200 000 personnes, soit 960 000 équivalents temps plein. Devant de tels chiffres, on peut mesurer le potentiel de nouveaux postes de travail qui peuvent apparaître et qui ne sont pas à négliger.

On comprend dès lors que la suppression hâtive des emplois-jeunes appelle une correction.

Tout miser exclusivement sur l'initiative privée et les créations d'emplois qui devraient en résulter n'est pas opportun dans une conjoncture pour le moins atone.

Un dispositif comme celui des emplois-jeunes était la réponse à de nouveaux besoins sociaux et un moyen d'aider des jeunes à démarrer professionnellement. Il aurait pu être aussi un amortisseur indispensable face à la montée du chômage.

En revanche, le contrat jeune en entreprise que vous avez mis en oeuvre n'apporte pas une réponse adéquate dans la mesure où il est en décalage par rapport à la situation économique actuelle.

Il n'est pourtant pas moins coûteux en exonérations de cotisations sociales patronales que d'autres catégories de contrats aidés du secteur non marchand.

Avec cette proposition de loi, c'est donc un peu à un retour sur idéologie que nous assistons. Car si les petites associations créent peu de valeur au sens financier du terme, elles sont largement créatrices de valeur sur le plan social et pour la qualité de la vie en société.

La proposition de loi prévoit donc l'extension du chèque-emploi service à ces milliers de petites associations à but non lucratif qui irriguent notre territoire.

Sur le plan légal, il s'agit des associations qui ne peuvent que couvrir des besoins non ou mal satisfaits par le secteur marchand, pratiquer des prix inférieurs, réinvestir les bénéfices, ne pas faire de publicité et avoir une activité essentiellement tournée vers des personnes en difficulté.

Toutes les catégories d'emplois qu'elles sont susceptibles de créer, dans la limite d'un équivalent temps plein, sont concernées.

En d'autres termes, le dispositif est destiné à de petites structures qui n'exigent que quelques heures de travail rémunéré par semaine, mais pour lesquelles ce travail est indispensable pour qu'elles puissent fonctionner durablement.

Le chèque-emploi associatif est adapté à ce type de structures ; il ne pourra qu'y faciliter le passage à l'emploi rémunéré.

Deux questions se posent néanmoins, monsieur le ministre.

Pouvez-vous nous indiquer si vous envisagez une convention collective de référence ou bien si la convention collective dépendra de l'activité de chaque salarié ? Je pense en l'occurrence aux associations qui exercent leur activité dans plusieurs domaines.

Quels seront les organismes de retraite complémentaire et de prévoyance compétents ?

Je formulerai enfin une remarque qui ne vous concerne pas directement, monsieur le ministre, tout au moins pour le moment, mais qui est inévitable sur ce thème du chèque-emploi et du guichet social unique.

La commission nous propose en effet - ce que nous acceptons bien volontiers - de désigner les URSSAF comme destinataires du volet social du chèque-emploi associatif.

Depuis leur création, les URSSAF ont fait la preuve de leur compétence en la matière ; elles ont déjà créé le système Impact emploi association, qui donne toute satisfaction. Leur attribuer le volet social participe donc d'une démarche logique et cohérente.

Or, parallèlement, sur le projet de loi pour l'initiative économique, nous voyons surgir inopinément un amendement visant à la création d'un guichet social unique pour les petites entreprises, qui serait attribué non pas aux URSSAF mais à plusieurs autres organismes. Pouvez-vous nous éclairer sur cette démarche, dont la cohérence ne nous apparaît pas d'emblée ?

Sous réserve des remarques que je viens de formuler, le groupe socialiste n'entend pas s'opposer à une mesure qui va dans le bon sens s'agissant de la vie des associations et de la formalisation d'emplois.

M. le président. La parole est à M. Jean-Léonce Dupont.

M. Jean-Léonce Dupont. Monsieur le président, monsieur le ministre, mes chers collègues, simplification : tel est le maître mot du Gouvernement en matière de formalités administratives, et nous ne pouvons que souscrire à ce mot d'ordre.

Les employeurs, particulièrement lorsqu'il s'agit de petites structures, souffrent de l'extrême complexité et du nombre effarant de déclarations qu'ils doivent remplir, ce dont la France semble malheureusement s'être fait une spécialité.

Cette situation explique dans une large mesure les mauvais résultats enregistrés par notre pays en termes de compétitivité.

Il n'est pas étonnant, eu égard à la complexité parfois kafkaïenne de notre administration, que la France, même en période de croissance, crée relativement moins d'emplois que ses partenaires européens.

Petites entreprises et associations sont soumises à des obligations légales qui, bien souvent, dépassent leurs moyens et pèsent sur leur capacité d'embauche.

L'embauche, c'est bien de cela qu'il est question. La proposition de loi portant création du chèque-emploi associatif vise à faciliter l'exploitation d'un gisement d'emplois associatifs, gisement qui pourrait se révéler important. Ainsi, nous pouvons enfin espérer la mise en place d'un dispositif alternatif au gel et à la suppression des emplois-jeunes. Enfin, la bataille pour l'emploi est lancée !

L'emploi par la simplification, voilà qui sonne comme un slogan, voilà qui est bien séduisant !

Toutefois, au-delà de la séduction, ne pouvons-nous pas craindre qu'une telle mesure ne manque d'efficacité ? Comme chacun l'admettra, il n'est pas question de simplifier pour simplifier. Est-il opportun de simplifier à tout-va ?

Si la question se pose, c'est parce que la proposition de loi sur le chèque-emploi associatif doit être replacée dans un cadre législatif que le gouvernement actuel travaille à compléter.

En effet, il s'agit, dans la présente proposition de loi, de reprendre, au profit de l'emploi associatif, le dispositif déjà en vigueur pour l'emploi domestique. Ainsi, le chèque-emploi associatif est calqué sur le modèle du chèque-emploi service.

Toutefois, alors que le chèque-emploi service ne permet l'emploi que d'une catégorie de salariés, les aides à domicile, qui sont soumis au même régime de sécurité sociale, le chèque-emploi associatif s'adresse à un très grand nombre de catégories de salariés soumis à des conventions collectives très diverses.

Dans ces conditions, il est permis de s'interroger sur le point de savoir s'il aura autant de succès que son modèle.

Dans le même ordre d'idée, le projet de loi sur l'initiative économique que nous aurons prochainement à examiner institue un chèque-emploi entreprise. Dès lors, il est nécessaire de savoir comment s'organisera la coexistence de ces deux dispositifs.

En outre, derrière la question des chèques-emploi associatifs et des chèques-emploi service se profile celle du guichet unique, dont chacun sait dans cette assemblée qu'elle n'est pas politiquement neutre.

Enfin, cette proposition n'est pas non plus étrangère au projet de loi sur la simplification administrative que nous aurons bientôt à examiner.

Ainsi, le cadre législatif de la simplification administrative est d'une redoutable complexité. Il est désolant de constater qu'en voulant combattre le mal, nous n'avons fait que l'alimenter !

Il est regrettable que la proposition de loi sur le chèque-emploi associatif ait été élaborée et votée à la hâte à l'Assemblée nationale. De manière plus générale, il est dommage que l'ensemble des dispositifs que nous avons cités ne paraissent pas avoir fait l'objet d'un projet d'ensemble dont la cohérence sauterait aux yeux.

L'accumulation de mesures sectorielles n'est sans doute pas de nature à aller dans le sens de la transparence et de la simplification pourtant si recherchées.

Dans la mesure où la proposition de loi portant création du chèque-emploi associatif accroît le caractère touffu du maquis législatif et pose un grand nombre de difficultés techniques, j'aimerais saluer l'excellent travail de perfectionnement effectué par le rapporteur, Mme Desmarescaux, et par la commission des affaires sociales, présidée par notre collègue et ami Nicolas About.

Il est en effet nécessaire, pour que le dispositif proposé soit pleinement effectif, que le champ d'application du chèque-emploi associatif soit élargi à l'ensemble des formalités sociales à la charge des associations et que les URSSAF soient désignées comme interlocuteur direct et unique des associations utilisant le chèque-emploi associatif.

Nous allons de ce fait donner probablement un peu de travail supplémentaire aux URSSAF. A ce propos, je voudrais noter les difficultés qu'éprouvent parfois les URSSAF à enregistrer des modifications simples concernant l'employeur.

Permettez-moi de vous faire part d'une expérience personnelle. Une famille proche est passée d'un emploi à domicile à deux emplois à domicile ; après plus d'un an de déclarations mensuelles, téléphoniques et écrites, l'URSSAF n'avait toujours pas enregistré qu'il fallait envoyer à l'employeur deux imprimés au lieu d'un pour les deux déclarations !

Malgré les améliorations dont aura fait l'objet la présente proposition de loi, toutes les questions ne semblent pas définitivement réglées. Ainsi, il n'est pas certain que le caractère très ciblé de la mesure doive être salué. Est-il bon que le dispositif du chèque-emploi associatif ne soit réservé qu'aux associations employant un équivalent temps plein ? Si le chèque est réellement de nature à promouvoir l'emploi, ne peut-on raisonnablement penser que son bénéfice puisse être encore élargi ?

En outre, certaines incertitudes demeurent : le chèque est réservé aux associations à but non lucratif. Or toute association régie par la loi de 1901 n'a-t-elle pas, par nature, un but non lucratif ?

Quoi qu'il en soit, parce que la simplification est une nécessité et l'un des axes les plus importants de la politique qu'il nous appartient de mener en matière de lutte pour l'emploi, nous sommes favorables par principe à la proposition de loi portant création du chèque-emploi associatif.

Parce que de nombreuses interrogations et imperfections techniques demeurent dans ce domaine, c'est sans grand enthousiasme que le groupe au nom duquel je m'exprime soutiendra ce texte.

Mais le droit à l'expérimentation n'est-il pas aussi un droit du Parlement ? (Applaudissements sur les travées de l'Union centriste et de l'UMP.)

M. le président. La parole est à M. Roland Muzeau.

M. Roland Muzeau. Monsieur le président, monsieur le ministre, mes chers collègues, l'examen par l'Assemblée nationale de la présente proposition de loi visant à créer un chèque-emploi associatif, dispositif calqué sur celui du chèque-emploi service, a été l'occasion pour chaque formation politique de témoigner du rôle essentiel rempli par le milieu associatif pour tisser et dynamiser le lien social nécessaire à notre société.

Outre ce rôle social majeur, nous reconnaissons tous au secteur associatif un rôle économique indiscutable : l'emploi associatif représente aujourd'hui près de 5 % de l'emploi salarié total.

Dans ces conditions, comment ne pas souscrire à l'objectif de la proposition de loi, qui, par le biais d'un nouveau mode de gestion, entend faciliter l'embauche de salariés par les petites associations de terrain, lesquelles, effectivement, ont de réels besoins en personnel compétent pour des interventions ponctuelles ?

Nous reconnaissons l'intérêt du dispositif proposé visant à limiter au maximum les formalités administratives et sociales liées au statut d'employeur des associations.

Nous estimons toutefois indispensable de réfléchir aux conséquences que pourraient avoir sur le statut des salariés recrutés et rémunérés par le biais d'un chèque-emploi associatif, les dispenses envisagées pour certaines formalités sociales.

Ainsi, la commission des affaires sociales propose au Sénat d'élargir le champ d'application du dispositif à l'ensemble des déclarations et obligations incombant à l'association, comme à tout employeur de droit commun au titre du droit du travail.

En aucun cas, au motif qu'il convient d'aider les associations, nous ne saurions accepter que l'on précarise davantage l'emploi.

Il ne suffit pas de souligner que « le but du chèque-emploi associatif n'est pas de définir, au détriment des salariés, un statut social au "rabais". » Encore faut-il s'entourer de toutes les garanties nécessaires pour que le « plus » attendu par le monde associatif ne se fasse pas au détriment des droits sociaux de leurs salariés.

Or, sur cette question, la rédaction initiale de la proposition de loi comporte certaines zones d'ombre, notamment en ce qui concerne le volet social du chèque servant à déterminer les droits sociaux du salarié.

Le silence du texte sur la protection à laquelle le salarié a droit est plus que dommageable.

Nous ne savons toujours pas à quelle convention collective ce chèque-emploi associatif devra être rattaché.

Le dispositif s'adressant désormais à tous les types d'emplois susceptibles d'être remplis pour le compte d'une association, et non pas seulement aux emplois d'animation, il est impossible de désigner une convention de référence. Par conséquent, il devient impératif d'envisager les modalités selon lesquelles le chèque lui-même mentionnera la convention collective applicable.

Interrogée sur ce point en commission, ainsi que sur la question de l'organisme de retraite complémentaire dont relèveront les salariés rémunérés à l'aide du chèque-emploi associatif, vous avez, madame le rapporteur, répondu que « cette détermination pourra être effectuée dans le cadre de procédures simplifiées, comparables à celles qui existent, par exemple, dans le cadre du "titre emploi simplifié agricole". »

Cette réponse est loin de me satisfaire, et j'attends de la discussion de ce matin des précisions susceptibles de nous éclairer, notamment sur ces deux aspects.

Monsieur le ministre, vous ne pouvez qu'être attentif à cette demande puisque vous aviez noté vous-même, lors de la première lecture à l'Assemblée nationale, qu'il convenait « de ne pas négliger les modalités d'application du dispositif ni sous-estimer les difficultés éventuelles qu'elles peuvent receler ».

S'il est légitime que les partenaires sociaux accompagnent le chèque-emploi associatif, encore faut-il que le législateur ait préalablement épuisé sa compétence. En l'occurrence, cela signifie que nous fixions au moins le cadre minimal concernant la convention collective de référence et que nous nous entendions sur les organismes de retraite complémentaire et de prévoyance compétents.

Aucune des adaptations envisagées par la commission des affaires sociales ne va dans ce sens.

Le chèque-emploi associatif valait déjà contrat de travail ; il dispensait l'association d'établir un bulletin de paie ; il permettait d'accomplir les déclarations et paiements afférents aux cotisations et contributions dues au régime de sécurité sociale, au régime d'assurance chômage et aux institutions de retraite complémentaire et de prévoyance.

Si les amendements de la commission des affaires sociales reçoivent l'aval de la majorité sénatoriale, les associations à but non lucratif - certes, les plus petites uniquement - pourront s'affranchir de l'ensemble des obligations qui incombent aux employeurs et qui sont définies par le code du travail, qu'il s'agisse de la déclaration unique d'embauche, de la tenue d'un registre unique du personnel, des déclarations au titre de la médecine du travail ou des garanties de ressources accordées aux travailleurs privés d'emplois.

Force est de constater que nombre de nos collègues parlementaires ont la volonté d'alléger toujours plus les contraintes pesant sur les employeurs privés et d'étendre aux entreprises le bénéfice du chèque-emploi destiné aux associations. Le débat sur le projet de loi pour l'initiative économique et les correctifs apportés en première lecture par l'Assemblée nationale en témoignent. Les sénateurs communistes se doivent par conséquent d'être prudents à l'égard des présentes dispositions.

En effet, si la proposition de loi peut effectivement constituer une avancée pour la vie associative, elle peut également se révéler un fâcheux précédent pour l'ensemble des salariés français.

Je soutiens par ailleurs la proposition émise par la commission des affaires sociales de désigner les URSSAF comme interlocuteur direct et unique des associations utilisant un chèque-emploi associatif. Là encore, il nous faut tenir compte des dispositions contenues dans le projet de loi pour l'initiative économique instaurant un guichet social unique : elles suscitent d'énormes inquiétudes chez le personnel des URSSAF. La solution que préconise Mme le rapporteur éviterait l'écueil de la désignation, sous une forme physique, d'un nouveau guichet unique, ce qui, a priori, me semble plus satisfaisant.

Par ailleurs, Mme le rapporteur nous invite à réfléchir à la création d'un guichet unique virtuel s'appuyant sur l'outil informatique, axé sur l'efficacité et le respect de tous les organismes et préservant l'emploi.

A la lumière de ces observations, la proposition de loi paraît moins attrayante et plus symbolique. D'autant - et c'est le second point sur lequel je souhaite insister - qu'il convient de ne pas oublier le contexte dans lequel s'inscrit cette nouvelle disposition législative.

Ce contexte est peu favorable, c'est le moins que l'on puisse dire, au monde associatif, en particulier, et à l'emploi salarié, en général.

Les associations sont parmi les plus importants utilisateurs de contrats aidés - contrats emploi-solidarité, contrats emplois consolidés - et je me souviens d'être intervenu, lorsque vous présentiez, monsieur le ministre, le texte sur les contrats jeunes en entreprises, pour relayer l'inquiétude de l'Union nationale interfédérale des oeuvres et organismes privés sanitaires et sociaux, l'UNIOPS, inquiétude notamment provoquée par les annonces relatives à la non-reconduction des moyens propres à financer ces mesures de traitement social du chômage.

Je me rappelle également avoir exprimé mon inquiétude devant la disparition des emplois-jeunes qui, selon les termes de Mme Edith Arnoult-Brill, présidente du Conseil national de la vie associative, « ont apporté des compétences, un moyen de conforter le projet associatif et de développer des activités ».

Dans un secteur déjà confronté à de graves difficultés, vos choix en matière de politique de l'emploi ont été ressentis comme une régression.

La diminution des crédits inscrits pour 2003 au budget du ministère des sports, par exemple, le paiement tardif des subventions, l'absence de progrès concernant la reconnaissance du bénévolat, sont autant d'éléments qui, aujourd'hui, me confortent dans l'idée selon laquelle, globalement, la politique mise en oeuvre en direction des associations n'est guère volontariste.

Les interrogations formulées par les sénateurs communistes lors de l'examen du projet de loi de finances pour 2003, notamment sur l'opportunité de vos choix privilégiant l'emploi dans le secteur privé par le biais de l'accentuation des exonérations de cotisations sociales et le démantèlement des 35 heures, de la loi de modernisation sociale ou du dispositif emplois-jeunes, se révèlent malheureusement très justes.

Le contexte actuel, marqué par une forte dégradation de l'emploi et par la multiplication des plans sociaux, vous contraint, monsieur le ministre, à demander des crédits supplémentaires pour l'enveloppe des contrats aidés dans le secteur non marchand, à envisager de réactiver le contrat initiative-emploi, à agiter la perspective du contrat d'insertion dans la vie sociale, aux contours encore très incertains, bref, à bricoler, mais sans jamais renoncer à créer un environnement toujours plus libéral pour les entreprises.

Si la commission des affaires sociales s'apprête à ne pas retenir le principe d'un nouvel abattement spécifique sur les cotisations de sécurité sociale et d'allocations familiales, ce n'est pas, comme prend soin de le préciser le rapport, parce que la majorité conteste l'utilité des allégements de charges sociales, mais parce que les multiples allégements déjà existants et cumulables conduisent, dans la plupart des cas, à exonérer totalement l'employeur de ses charges patronales. De surcroît, ce nouvel abattement pourrait être source de distorsions non seulement entre associations, mais aussi entre associations et entreprises.

Au regard de toutes ces remarques et en l'état du débat, vous comprendrez, chers collègues, que les sénateurs du groupe communiste républicain et citoyen ne puissent être que réservés à l'égard de la présente proposition de loi, qui s'inscrit dans le cadre plus global de la politique du Gouvernement menée en direction - et non au profit - des associations. (Applaudissements sur les travées du groupe CRC.)

M. le président. La parole est à M. le président de la commission.

M. Nicolas About, président de la commission des affaires sociales. Monsieur le président, monsieur le ministre, mes chers collègues, « simplification » et « guichets uniques » sont des termes un peu magiques. Comment ne pas vouloir généraliser la première et multiplier les seconds ? Cela explique le foisonnement des initiatives en ce domaine.

Pas moins de trois « wagons législatifs » sont sur les rails. Je ne sais pas si tous arriveront à bon port et je ne sais pas non plus dans quel état seront ceux qui parviendront au terme du voyage.

Puisque nous abordons le premier d'entre eux, je me permettrai d'évoquer également les suivants.

Aujourd'hui, nous examinons donc avec vous, monsieur le ministre, la question du chèque-emploi associatif. Le principal mérite du texte que la commission vous propose est de ne pas construire une usine à gaz à côté d'un dispositif qui a été mis en place sur le terrain de façon pragmatique et qui, a priori, fonctionne bien : je veux parler du dispositif « Impact emploi association ».

A la fin du mois de mars, nous étudierons le projet de loi pour l'initiative économique, qui comporte également son lot de guichets uniques et de titres simplifiés. Cette initiative est due à l'Assemblée nationale, d'ailleurs contre l'avis du Gouvernement, exprimé avec bon sens par M. Dutreil, secrétaire d'Etat aux petites et moyennes entreprises, au commerce, à l'artisanat, aux professions libérales et à la consommation.

Enfin, doit être déposé, dans les jours qui viennent, un important projet de loi d'habilitation du Gouvernement à prendre par ordonnances des mesures de simplification, projet de loi qui sera défendu par M. Henri Plagnol, secrétaire d'Etat à la réforme de l'Etat.

Je ne suis pas absolument persuadé que la méthode soit, tout bien considéré, excellente. Un esprit perfide soulignerait que la procédure est bien compliquée pour un dispositif qui vise... à la simplification.

En outre, il me semble que la simplification est une tâche assez technique, qui doit être négociée avec ceux qui en auront la responsabilité sur le terrain. En quelque sorte, la simplification gagnerait à venir « d'en bas ».

Certes, on me rétorquera que les prés carrés des uns et des autres, le conservatisme ambiant, les droits acquis et le « fonds de commerce » que bien souvent, la complexité constitue pour certaines professions, tout cela justifierait que l'on bouscule ce petit monde et que l'on passe en force, pour la bonne cause, bien sûr.

Je n'en suis pas persuadé et je pense, à tout le moins, qu'il faut doser le volontarisme et le pragmatisme ; d'autant que, si l'on n'y prend garde, et si les choses ne sont pas parfaitement coordonnées, nous risquons d'aboutir à une mosaïque cloisonnée, qui me semble aller à l'encontre d'une simplification bien comprise.

Mme le rapporteur a raison de rappeler la liste des « titres simplifiés » qui existent déjà. A trop en rajouter par strates successives viendra un moment où l'usager ne saura plus pour quel régime de simplification il doit opter. Viendra un moment où il faudra donc éditer un mode d'emploi ou une sorte de guide de la simplification. (Sourires.)

La problématique est un peu la même pour le guichet unique, qui me fait penser à cette formule ironique d'Anatole France : « En ce temps-là, le désert était peuplé d'anachorètes. » (Nouveaux sourires.) Gardons-nous de peupler notre pays de guichets uniques !

En fait, et je terminerai par là, je me demande si nous ne frôlons pas, dans ce domaine, la fausse bonne idée, issue de modes de pensée en définitive un peu archaïques, fondés sur des guichets dotés d'hygiaphones et des chèques papier que l'on remplit avec des machines à boule.

Il me semble que l'informatique doit cesser, en 2003, d'être assimilée à la complexité ; Mme Desmarescaux le dit très justement dans son excellent rapport. Il faudra dire à nos élites que la France d'en bas s'est adaptée, elle aussi, aux technologies modernes. Et je sais, monsieur le ministre, que vous êtes un fervent partisan de ces technologies.

L'informatique m'apparaît comme l'instrument par excellence qui permet de neutraliser la complexité - celle qui caractérise aujourd'hui l'architecture de notre protection sociale - par le recours à des « guichets virtuels » qui peuvent se charger de ventiler les déclarations ou les cotisations entre les différents organismes.

J'espère, monsieur le ministre, que vous pourrez faire prévaloir le bon sens auprès de vos collègues.

Il reste que, au-delà d'une neutralisation, plus ou moins bien comprise, de la complexité, il faudra bien réfléchir à une véritable simplification de notre système de protection sociale lui-même. C'est une question d'une tout autre ambition, qui ne se réglera pas, à l'évidence, par un trait de plume législatif. (Applaudissements sur l'ensemble des travées.)

M. Henri de Raincourt. Excellent ! Quel talent !

M. le président. La parole est à M. le ministre.

M. François Fillon, ministre. Je voudrais d'abord remercier Mme le rapporteur des améliorations qu'elle propose d'apporter au texte initial et de son souhait de voir cette réforme engagée rapidement, dès le début de l'année 2004.

Je remercie également les orateurs de la majorité d'avoir apporté leur soutien à cette proposition de loi.

Monsieur Mouly, les propositions que vous avez formulées et qui se traduiront tout à l'heure par des amendements reçoivent le soutien du Gouvernement.

La question de la cohérence des différentes mesures de simplification proposées par les uns et par les autres a été évoquée à la fois par M. Jean-Léonce Dupont et, à l'instant, par M. le président de la commission des affaires sociales. Je crois que la recherche de la cohérence n'exclut pas l'attention aux initiatives de terrain, celles qui viennent des associations. A mes yeux, d'ailleurs, celle qui nous réunit aujourd'hui et dont l'auteur, M. Jean-Pierre Decool, nous écoute depuis les tribunes du public vient effectivement du terrain et correspond à une vraie demande des associations.

Si j'ai beaucoup de respect pour les cathédrales, je sais aussi qu'il a fallu des siècles pour les construire. Pour ma part, je ne crois pas que nous puissions, sur des sujets aussi complexes que ceux que nous avons en face de nous, rebâtir toute une législation, en tout cas pas dans un délai trop bref.

Je partage les réserves de M. le président de la commission devant l'envie qu'ont certains de multiplier les guichets uniques, qui, souvent, cachent en réalité une très grande centralisation et une très grande complexité administrative. Au fond, ce qui compte, c'est moins le guichet que le mécanisme qui est dissimulé derrière. J'essaie d'agir pour faire en sorte que nous recourions aux outils modernes qui sont à notre disposition sans vouloir à tout prix contraindre l'ensemble des organisations de notre pays à se couler dans le même moule.

Plusieurs questions ont été posées, auxquelles je veux apporter des réponses très précises.

D'abord, s'agissant de la référence aux conventions collectives et aux organismes complémentaires de retraite, comme je l'ai indiqué dans mon discours introductif, notre souhait est que le choix soit fonction de la nature des activités exercées, ce qui introduit, certes, de la complexité ; mais cette complexité est inévitable.

S'agissant des questions plus générales qui ont été posées sur le guichet unique, et nonobstant la remarque de fond que je viens de faire, le Gouvernement souhaite que les travailleurs indépendants aient un interlocuteur unique pour le recouvrement de leurs cotisations et de leurs contributions en matière de protection sociale.

Toutefois, les modalités de ce nouveau service ne sont pas aujourd'hui arrêtées. Nous avons choisi de confier une mission à la fois à l'inspection générale des affaires sociales, à l'inspection générale des finances et à l'inspection générale de l'industrie et du commerce pour étudier les conditions propres à nous permettre de parvenir à ce résultat. Nous allons voir dans les jours qui viennent...

M. Guy Fischer. La semaine prochaine ?

M. François Fillon, ministre. Non, car la question du guichet unique est renvoyée à une procédure réglementaire qui ne sera mise en oeuvre qu'un peu plus tard.

Je voudrais maintenant réagir à l'intervention de Mme Printz, qui, au prix de quelques contorsions, a essayé de nous expliquer que cette proposition de loi était d'inspiration socialiste. Pourquoi, alors, n'a-t-elle pas été présentée et votée sous la précédente législature ?

Vous avez par ailleurs affirmé, madame le sénateur, que ce texte revenait sur les orientations prises par le Gouvernement en matière de politique de l'emploi. C'est évidemment tout le contraire, car le Gouvernement continue et continuera inlassablement à réorienter la politique de l'emploi pour qu'elle soit génératrice de croissance.

Evidemment, tant que vous n'aurez pas compris que ce qui génère la croissance, c'est le nombre de gens qui sont au travail dans le secteur privé, que c'est le nombre d'heures travaillées multiplié par la productivité, vous aurez bien du mal avec l'économie !

La croissance dépend du nombre d'heures travaillées dans le secteur privé, et toutes les dispositions qui ont abouti, d'un côté, à diminuer le temps de travail et, d'un autre côté, à retirer du marché du travail des gens qui auraient pu y apporter leurs compétences ont été dommageables pour la croissance dans notre pays. (Très bien ! et applaudissements sur les travées de l'UMP.)

M. Roland Muzeau. Mais c'est le patronat qui met les gens au chômage !

M. François Fillon, ministre. Non ! Je parle d'une règle de l'économie qui se vérifie dans tous les pays du monde et, pour l'instant, vous êtes les seuls à ne pas l'avoir compris !

M. Jean Chérioux. Il y a des gens qui ne connaissent pas l'économie !

M. Roland Muzeau. Et il y en a qui ne connaissent que la Bourse !

M. François Fillon, ministre. J'ajoute que toutes les mesures que nous prenons, y compris celles que vous examinez aujourd'hui, visent à permettre aux Français, notamment à ceux qui sont en difficulté et que nous voulons aider, d'obtenir de vrais contrats de travail.

Comment peut-on dénigrer les contrats jeunes en entreprise - dont vous évoquiez le coût tout à l'heure, madame Printz -, qui permettent d'avoir de vrais contrats de travail à durée indéterminée avec un vrai salaire, et vanter des dispositifs qui ont conduit des jeunes dans l'impasse - il suffit de les interroger ! - avec des contrats à durée déterminée, sans formation, sans réelles perspectives d'avenir professionnel ?

Je ne nie pas que ces jeunes aient rempli des tâches utiles, qu'ils aient apporté à la société leurs compétences ; c'est vrai, ils ont permis d'améliorer un certain nombre d'aspects de notre vie quotidienne, mais, au total, le bilan est négatif.

Il est négatif avant tout pour eux, parce que, dans bien des cas, ils se sont retrouvés dans une impasse et n'ont pu obtenir au cours des cinq ans de leur contrat la qualification ou la formation susceptible de leur assurer un débouché sur le marché du travail.

Il est aussi négatif pour l'économie française parce que, à un moment où la croissance était forte et où l'on avait besoin de personnes qualifiées - je rappelle qu'aujourd'hui, dans notre pays, plus de 100 000 offres d'emploi ne sont pas pourvues -, ces jeunes ne pouvaient être présents sur le marché du travail.

Quant aux « petites économies » que vous évoquiez tout à l'heure, je souligne qu'il s'agit d'un programme qui coûte plus de 4 milliards d'euros aux contribuables !

Vous nous avez reproché l'arrêt brutal des emplois-jeunes. Or comment pourrait-il vous avoir échappé qu'à l'heure actuelle, en 2003, nous continuons à en financer 250 000 ? C'est dire si les difficultés que notre pays connaît en matière d'emploi sont liées non pas à notre politique, mais aux difficultés conjoncturelles, aux problèmes économiques dont souffre notre société, en particulier en Europe.

Je conclurai en indiquant que le Gouvernement souhaite que cette proposition de loi soit opérationnelle le plus tôt possible pour que les associations puissent rapidement en profiter. (Applaudissements sur les travées de l'UMP et de l'Union centriste.)

M. le président. Personne ne demande plus la parole dans la discussion générale ?...

La discussion générale est close.

Nous passons à la discussion des articles.