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Séance du 13 mars 2003 (compte rendu intégral des débats)

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ÉVOLUTION DE LA DOTATION GLOBALE

DE FONCTIONNEMENT

DES COMMUNAUTÉS D'AGGLOMÉRATION

Adoption des conclusions

du rapport d'une commission

(Ordre du jour réservé)

 
Dossier législatif : proposition de loi tendant à étendre aux communautés d'agglomération créées ex nihilo le régime de garantie d'évolution de la dotation globale de fonctionnement des communautés d'agglomération issues d'une transformation
Art. additionnel avant l'art. unique

M. le président. L'ordre du jour appelle la discussion des conclusions du rapport (n° 198, 2002-2003) de M. Michel Mercier, fait au nom de la commission des finances sur la proposition de loi (n° 179, 2002-2003) de M. Jean-Marie Poirier tendant à étendre aux communautés d'agglomération créées ex nihilo le régime de garantie d'évolution de la dotation globale de fonctionnement des communautés d'agglomération issues d'une transformation.

Dans la discussion générale, la parole est à M. le rapporteur.

M. Michel Mercier, rapporteur de la commission des finances, du contrôle budgétaire et des comptes économiques de la nation. Monsieur le président, monsieur le ministre, mes chers collègues, l'intitulé même de la proposition de loi que nous sommes maintenant appelés à examiner montre à l'évidence qu'il s'agit d'un domaine d'une grande technicité et révèle, si besoin en était, le degré de complexité auquel sont parvenues les relations financières entre l'Etat et les collectivités locales.

Notre collègue Jean-Marie Poirier nous propose en effet d'« étendre aux communautés d'agglomération créées ex nihilo le régime de garantie d'évolution de la dotation globale de fonctionnement des communautés d'agglomération issues d'une transformation ». Voilà qui est clair, tout en étant relativement complexe !

Pourquoi, tout d'abord, sommes-nous appelés à délibérer aujourd'hui sur ce sujet ? Pour la raison essentielle que le Conseil constitutionnel a déclaré non conforme à la Constitution l'article 95 de la loi de finances initiale pour 2003.

Il s'agit d'ailleurs là d'un revirement de jurisprudence sur lequel on peut s'interroger. Le Parlement avait en effet pris l'habitude, ces dernières années, de faire figurer dans la loi de finances initiale non seulement des dispositions relatives au montant de la dotation globale de fonctionnement, la DGF - qui relève naturellement de la loi de finances -, mais également des mesures qui, sans entraîner de conséquences pour le montant de celle-ci, avaient trait aux modalités de sa répartition. Le Conseil constitutionnel est revenu à une lecture stricte des dispositions de l'article 34 de la Constitution et de l'article 1er de l'ordonnance du 2 janvier 1959 portant loi organique relative aux lois de finances. On peut donc s'interroger, je le disais, sur les raisons pour lesquelles le Conseil constitutionnel a pris cette position. En effet, la nouvelle loi organique prévoit expressément que de telles dispositions pourront désormais figurer dans la deuxième partie de la loi de finances...

M. Michel Charasse. Elle n'est pas encore applicable !

M. Michel Mercier, rapporteur. J'allais le dire, monsieur Charasse !

M. le président. Veuillez poursuivre, monsieur le rapporteur.

M. Michel Mercier, rapporteur. Monsieur le président, il est toujours agréable d'être interrompu par M. Charasse et de pouvoir dialoguer avec lui !

M. Michel Charasse. Vous êtes trop bon, monsieur le rapporteur.

M. Michel Mercier, rapporteur. Je dirai simplement à M. Charasse, qui est, comme beaucoup d'autres, un éminent constitutionnaliste - et, si on ne l'est pas, on peut le devenir assez facilement (Sourires) -,...

M. Michel Charasse. Voilà !

M. Michel Mercier, rapporteur. ... que le Conseil constitutionnel est donc revenu, de ce point de vue, sur une position bien établie, mais pour une durée relativement brève. En effet, la nouvelle loi organique relative aux lois de finances, sur laquelle le Conseil constitutionnel n'a rien trouvé à redire, prévoit expressément que des dispositions semblables à celles de l'article 95 pourront figurer dans la loi de finances à partir de l'année 2006.

Telles sont les observations que je souhaitais formuler pour circonscrire sur le plan juridique la disposition sur laquelle nous sommes appelés à délibérer.

L'article 95 de la loi de finances pour 2003, qui est repris exhaustivement dans la proposition de loi de notre collègue M. Jean-Marie Poirier, avait pour objet d'aligner le régime de garantie d'évolution de la DGF des communautés d'agglomération créées ex nihilo sur le régime de garantie des communautés d'agglomération issues de la transformation d'un établissement public de coopération intercommunale, un EPCI.

La loi du 12 juillet 1999, relative à la création des communautés d'agglomération, a distingué deux catégories de communautés d'agglomération : d'une part, celles qui résultent de la transformation d'un SIVOM, d'un district ou d'un autre établissement public et, d'autre part, celles qui sont créées ex nihilo. En effet, les communes qui composent ces dernières ayant des projets communs, il convenait, en leur garantissant une DGF importante, de les aider à soutenir financièrement leurs projets.

Le dispositif est simple : une DGF a été créée pour ces communautés d'agglomération. C'est d'ailleurs un des problèmes de la DGF aujourd'hui car le poids de cette DGF d'intercommunalité est de plus en plus grand et pèse sur l'ensemble du système. Cette DGF comporte deux dotations : une dotation de base et une dotation de péréquation, en tenant compte des critères habituels que sont la population, le potentiel fiscal et le fameux coefficient d'intégration fiscale, le CIF sur lequel notre assemblée a souvent délibéré.

Pour les communautés d'agglomération issues de la transformation d'un EPCI, un régime de garantie assez favorable avait été mis en place, afin de leur permettre de tenir les engagements antérieurs. Pour les communautés d'agglomération créées ex nihilo, un autre régime, en quelque sorte de droit commun, avait été instauré, ce régime étant moins favorable car elles n'avaient pas d'engagements à honorer.

Dans le cas d'une transformation, le principe est une garantie à 100 % de la DGF la deuxième année, puis à 95 %, à 90 % et à 85 % les années suivantes. Pour les communautés d'agglomérations créées ex nihilo, la garantie accordée s'élevait à 80 %.

Sur le plan législatif, un rapprochement a eu lieu entre les deux régimes. En effet, toutes les communautés d'agglomération bénéficient d'une garantie à 100 % la deuxième année. La différence porte donc sur les troisième, quatrième et cinquième années, la sixième année, toutes les communautés d'agglomération bénéficiant d'une garantie à 80 %.

La proposition de loi de notre collègue Jean-MariePoirier a pour objet d'étendre la garantie accordée les troisième, quatrième et cinquième années, à savoir 95 %, 90 %, 85 %, à l'ensemble des communautés d'agglomération.

Quelles observations peut-on faire sur cette proposition de loi ? D'abord, il est vrai que, avec le temps, on a oublié ce qui justifiait ces deux régimes. Il est normal d'instituer un seul régime. Cela se comprend aisément.

Les conséquences sont claires : on raisonne à enveloppe fermée. Ce n'est pas parce que les garanties d'évolution de la DGF en faveur des communautés d'agglomération créées ex nihilo seront plus élevées qu'il y aura plus d'argent à distribuer ! Simplement, on en distribuera plus par les dispositifs de garantie et moins par les dispositifs liés à la population, au potentiel fiscal et au coefficient d'intégration fiscale. C'est une critique que l'on peut faire à cette proposition de loi. En effet, près des trois quarts des communautés d'agglomération seront dans un régime de garantie. Aussi, tous les dispositifs qui devaient inciter à une plus grande intégration ne jouent pas.

Cette remarque de fond, qui est importante, doit-elle nous conduire à rejeter la proposition de loi de notre collègue Jean-Marie Poirier ?

Si le dispositif s'inscrivait sur une longue période, les dotations de l'Etat aux collectivités locales étant en vitesse de croisière, nous devrions refuser d'accéder à la demande de notre collègue. Mais, dès lors que le régime proposé sera réexaminé dès l'an prochain, lorsque nous débattrons de l'ensemble des concours financiers aux collectivités locales, et donc de la DGF pour les communautés d'agglomération, nous pouvons faire droit à cette demande.

Le coût de cette mesure est limité : quelque 10 millions d'euros. Par ailleurs, l'objet de ce texte est très restreint : il s'agit d'unifier le régime de garantie d'évolution de la DGF des communautés d'agglomération.

Telles sont les raisons pour lesquelles j'émets, au nom de la commission des finances, un avis favorabe sur la présente proposition de loi. (Applaudissements sur les travées de l'Union centriste et de l'UMP, ainsi que sur les travées du groupe socialiste.)

M. le président. La parole est à M. le ministre.

M. Patrick Devedjian, ministre délégué aux libertés locales. Monsieur le président, mesdames, messieurs les sénateurs, le Sénat est appelé à examiner la proposition de loi de M. Jean-Marie Poirier, qui vise à aligner la garantie des communautés d'agglomération créées ex nihilo sur le régime de garantie plus protecteur dont bénéficient les communautés d'agglomération issues d'une transformation.

Le rapport de M. Michel Mercier est si excellent que je suis conduit à dire la même chose.

M. Michel Mercier, rapporteur. Si cela pouvait être toujours le cas ! (Sourires.)

M. Patrick Devedjian, ministre délégué. Pas tous les jours, monsieur Mercier ! Mais, une fois encore, c'est intelligent ! (Nouveaux sourires.)

M. Michel Charasse. Il y a plus de joie dans le ciel pour un pécheur qui se convertit !

M. Patrick Devedjian, ministre délégué. Je rappelle que cette proposition de loi se borne à réintroduire une disposition que le Sénat avait adoptée, comme M. le rapporteur l'a dit tout à l'heure, au cours de la discussion budgétaire et qui figurait dans le projet de loi de finances pour 2003 adopté par les deux assemblées, mais que le Conseil constitutionnel a censurée dans les conditions que M. Charasse a rappelées, la nouvelle loi organique permettant de faire figurer ce type de mesure dans un projet de loi de finances n'étant pas encore entrée en application. En l'occurrence, le Conseil constitutionnel a considéré qu'il s'agissait d'une sorte de cavalier budgétaire.

Cette censure, il est important de le souligner, est fondée non pas sur un motif de fond, mais sur un motif de procédure.

Brièvement, je veux rappeler, après M. le rapporteur, quel est aujourd'hui le régime de la garantie des communautés d'agglomération. Celles d'entre elles qui sont issues d'une transformation bénéficient d'une garantie de cinq ans. La deuxième année d'attribution dans la catégorie, leur DGF par habitant ne peut être inférieure à celle de l'année précédente - donc, il s'agit effectivement d'une garantie à 100 % -, et elle est indexée comme la dotation forfaitaire des communes. Les troisième, quatrième et cinquième années, leur DGF par habitant ne peut être inférieure, respectivement, à 95 %, à 90 % et à 85 % de celle de l'année précédente. A partir de la sixième année, tout le monde revient au droit commun, c'est-à-dire une garantie égale à 80 %.

Au regard de ce régime, les règles applicables aux communautés d'agglomération créées ex nihilo, dont nous nous préoccupons aujourd'hui, sont moins favorables. Ces communautés d'agglomération ne bénéficiaient à l'origine d'aucune garantie spécifique - car, comme vous l'avez dit, elles n'avaient pas les mêmes engagements que les autres communautés d'agglomération - et elles étaient donc soumises au droit commun, à savoir une garantie à 80 %.

Lors de l'examen du projet de loi de finances rectificative, à la fin de l'année 2000, le Parlement avait jugé nécessaire d'instituer une garantie de deuxième année pour ces groupements. Il leur avait en conséquence étendu le régime de garantie de deuxième année des communautés d'agglomération issues d'une transformation.

Achevant l'alignement des deux régimes de garantie, la proposition de loi de M. Poirier établit un régime unique de garantie des communautés d'agglomération, qu'elles soient issues d'une transformation ou créées ex nihilo. Il s'agit, bien évidemment, d'une simplification opportune des règles applicables en matière de DGF, dans un domaine où le maquis est touffu. La proposition de loi qui vous est soumise permet donc d'éviter des distorsions entre les deux types de communautés d'agglomération, et M. Poirier a pris, à cet égard, une heureuse initiative.

Certes - et c'est bien le problème - il n'est pas usuel de prendre des dispositions qui peuvent affecter la répartition de la DGF en cours. Mais je tiens à souligner que, d'une part, la répartition de la DGF n'est pas encore achevée...

M. Jean-Marie Poirier. Très bien !

M. Patrick Devedjian, ministre délégué. ... et que, d'autre part, la disposition que vous examinez aujourd'hui se limite à reprendre une disposition que le Parlement avait lui-même jugé nécessaire d'introduire dans la loi de finances pour 2003.

Ayant exprimé un avis favorable lors de l'examen de cette disposition cet automne, le Gouvernement est donc cohérent en approuvant la présente proposition de loi, conformément d'ailleurs aux conclusions de votre commission des finances.

Chacun est bien conscient qu'en adoptant cette proposition de loi vous n'aurez réglé que l'une des nombreuses questions que soulève le financement de l'intercommunalité, et plus généralement les règles de répartition de la DGF. Il y a de quoi faire ! Le Gouvernement travaille à une nouvelle architecture des dotations de l'Etat qui aille dans le sens de leur simplification et qui permette aussi de faire une meilleure place à la péréquation, laquelle sera consacrée par la réforme de la Constitution qui devrait intervenir définitivement lundi prochain.

Ce travail permettra d'apporter des réponses aux déficiences actuelles auxquelles le Sénat souhaite légitimement remédier. Il sera mené en étroite concertation avec le comité des finances locales.

Pour conclure, j'indique au Sénat que cette disposition, que vous aviez déjà votée dans le projet de loi de finances pour 2003, pourra être prise en compte dans la répartition en cours de la DGF,...

M. Jean-Marie Poirier. Très bien !

M. Patrick Devedjian, ministre délégué. ... après que le comité des finances locales en aura été saisi...

M. Michel Charasse. Très bien !

M. Patrick Devedjian, ministre délégué. ... - c'est une question de droit incontournable -,...

M. Michel Charasse. Effectivement !

M. Patrick Devedjian, ministre délégué. ... sans que les grands équilibres de la répartition soient affectés. Le comité des finances locales doit se réunir le 27 mars prochain.

M. Jean-Marie Poirier. En effet !

M. Patrick Devedjian, ministre délégué. Bien que le calendrier soit un peu serré, nous resterons dans les délais.

Toutefois, je précise au Sénat - et j'ai quelques scrupules à le dire à M. Mercier après le débat que nous avons eu voilà quelques jours (Sourires) -, que le Gouvernement est favorable à cette proposition de loi, mais à cette seule proposition de loi : donc, une fois encore, sans amendement aucun, monsieur Mercier ! (M. le rapporteur sourit.) Telle est la condition pour que nous puissions procéder sans difficulté à la répartition de la DGF. J'espère que le Sénat le comprendra. (Applaudissements sur les travées de l'UMP et de l'Union centriste, ainsi que sur les travées du groupe socialiste.)

M. le président. La parole est à M. Jean-Marie Poirier.

M. Jean-Marie Poirier. Monsieur le président, monsieur le ministre, mes chers collègues, tout ayant presque été dit, mon propos sera très bref.

Je tiens tout d'abord à remercier le rapporteur de la commission des finances. Il a excellemment commenté, avec la pertinence que chacun lui connaît, la décision du Conseil constitutionnel en date du 27 décembre 2002, plus particulièrement ses incidences sur la théorie et la pratique des cavaliers budgétaires.

Au-delà de son intérêt doctrinal, cette décision est, avant tout, un fâcheux contretemps pour les communautés d'agglomération, auquel la présente proposition de loi vise à remédier.

Son unique objet est d'harmoniser le régime des garanties d'évolution de la dotation globale de fonctionnement en introduisant, en faveur des communautés d'agglomération créées ex nihilo, un régime dégressif de garantie identique à celui des communautés d'agglomération issues de la transformation d'un EPCI existant antérieurement.

Pourquoi une telle différence de traitement ? Ce sujet vient d'être examiné très largement. Je rappellerai simplement que, à l'origine, la différence de traitement entre les diverses catégories de communautés d'agglomération semblait se justifier, dans la pensée du législateur, par le fait que les communautés créées ex nihilo n'auraient pas eu à faire face aux charges fixes accumulées par les communautés d'agglomération issues d'une transformation, en un mot les engagements antérieurs.

En outre, la diminution plus rapide de la DGF des communautés créées ex nihilo apparaissait alors comme un moyen efficace pour éviter d'éventuels abus, par exemple que certains regroupements s'opèrent dans le seul but de bénéficier des concours de l'Etat.

Le spectre d'une « intercommunalité de guichet » hantait alors certains esprits particulièrement soucieux de rigueur. On peut les comprendre. Mais la réalité est beaucoup plus complexe.

Il faut rappeler qu'en 1999 ces structures intercommunales n'existaient pas encore et que l'objectif initial était de cinquante communautés d'agglomération à l'horizon 2004. Aujourd'hui, on en dénombre cent quarante-trois, et de nombreuses autres sont en phase de constitution, notamment en Ile-de-France. Notre paysage administratif a donc subi une importante transformation, au point que certains ont pu évoquer l'image d'un nouveau « jardin à la française ».

La courte existence des communautés d'agglomération démontre que le fonctionnement de ces structures intercommunales ne va pas sans comporter de nombreuses difficultés, pour ne pas dire des fragilités.

Ces difficultés résultent essentiellement d'une certaine forme d'appréhension quant à l'évolution des rapports entre la communauté et les communes qui la constituent, et de la conviction, assez générale, que les charges financières générées par le fonctionnement ou par les investissements des communautés ne pourront pas être compensées assez rapidement par des économies d'échelle ou par le produit d'un développement économique à venir, développement ressenti comme encore plus aléatoire dans la conjoncture actuelle.

Le seul remède à l'accroissement des charges pour les communes membres d'une communauté à taxe professionnelle unique, ou TPU, désormais privées de leur taxe professionnelle, serait un transfert massif de compétences vers l'EPCI et une augmentation rapide et importante du coefficient d'intégration fiscale.

Or ces transferts sont souvent lents et difficiles pour des raisons pratiques, juridiques, ou tout simplement pour des raisons politiques.

En tout état de cause, ils interviennent le plus souvent la deuxième ou la troisième année, c'est-à-dire au moment où la dégressivité de la dotation globale de fonctionnement intervient.

Le transfert d'une compétence est une opération lourde, vous le savez : il entraîne le transfert des personnels et des biens nécessaires à son exercice. La marge de manoeuvre des communautés d'agglomération créées ex nihilo est, elle, sensiblement réduite par rapport aux communautés issues d'une transformation, qui ont eu plus de temps pour s'organiser.

Autre paradoxe : à travers la notion d'intérêt communautaire, le législateur a invité les communautés d'agglomération créées ex nihilo à étendre largement leurs compétences. N'est-il pas contradictoire d'inciter ces structures intercommunales à développer leur champ d'action tout en réduisant leurs marges de manoeuvre ? La différence entre le dispositif actuel et le dispositif proposé est en effet loin d'être anodine : elle s'élève, pour une communauté représentant environ 100 000 habitants, à 750 000 euros, et ce pour la seule troisième année de garantie.

Devant ce constat, certains conseillers communautaires s'interrogent : y a-t-il une vie après la loi Chevènement ?

Pour conclure, je formulerai deux observations.

Tout d'abord, contrairement aux inquiétudes que j'ai pu entendre ici et là sur le fait qu'un renforcement des aides constituerait une atteinte à l'autonomie fiscale des collectivités locales, il est clair que l'esprit du dispositif n'est pas de mettre les communautés créées ex nihilo sous perfusion financière. Les communautés d'agglomération sont loin de profiter abusivement des concours de l'Etat. Ces établissements publics de coopération intercommunale, à la différence des collectivités locales, tirent en effet l'essentiel de leurs ressources de la fiscalité, en l'occurrence de la taxe professionnelle. La dotation globale de fonctionnement ne représente que 10 % de leurs budgets. En outre, comme l'a fait remarquer M. le rapporteur, le dispositif proposé n'a pas pour effet d'augmenter la masse totale des sommes consacrées aux communautés d'agglomération.

Ensuite, les Assises des libertés locales ont mis en évidence le fait que les communautés d'agglomération et, plus généralement, les EPCI aspiraient et avaient sans doute vocation à exercer des compétences venues d'en haut. Encore faudrait-il qu'ils en aient les moyens...

La proposition de loi qui vous est soumise, mes chers collègues, n'entend naturellement pas régler l'ensemble des difficultés que la courte vie des structures intercommunales a mises en évidence. J'en ai cité quelques-unes, mais il en existe bien d'autres auxquelles le projet de toilettage et de simplification des textes relatifs à l'intercommunalité devra remédier.

La présente proposition de loi n'a qu'un objectif : éviter l'asphyxie prématurée des communautés d'agglomération créées ex nihilo.

Je vous remercie, monsieur le ministre, d'y avoir été sensible, et je ne doute pas que la Haute Assemblée fera siennes les conclusions de son rapporteur. (Applaudissements sur les travées de l'UMP et de l'Union centriste, ainsi que sur les travées du groupe socialiste.)

M. le président. La parole est à M. Yves Fréville.

M. Yves Fréville. Monsieur le président, monsieur le ministre, mes chers collègues, l'art équestre est semé d'embûches, surtout dans le domaine de la cavalerie budgétaire. (Sourires.)

Je ne chercherai pas à approfondir les problèmes de droit constitutionnel qu'a rappelés notre excellent rapporteur. Je dirai tout simplement que, s'il est logique de valider cette disposition, adoptée par le Parlement tout entier lors de l'examen du projet de loi de finances, on peut aussi examiner la question au fond, afin de montrer que, loin de constituer une simple validation, cette mesure est justifiée au fond.

Une plaie devait être cautérisée, cela ne fait aucun doute. Existe-t-il des raisons de traiter différemment les communautés d'agglomération suivant leur origine ? Je dirai tout simplement que le système actuel était totalement illisible.

J'illustrerai mon propos en citant l'exemple de mon département : la communauté d'agglomération de Rennes résulte de la transformation d'un district, celle de Vitré est issue de la fusion de deux communautés de communes - il a fallu un amendement Carrez,...

M. Michel Mercier, rapporteur. Plusieurs amendements !

M. Yves Fréville. ... en l'an 2000, pour régler cette question -, et celle de Saint-Malo, enfin, a été créée ex nihilo. Comment expliquer aux élus...

M. Michel Mercier, rapporteur. Surtout à ceux de Saint-Malo !

M. Yves Fréville. ... que la communauté d'agglomération de Saint-Malo, créée ex nihilo, verrait sa garantie tomber à 80 %, alors que celle de Vitré et de Rennes serait garanti à 95 % ? c'est chose impossible !

Il existe toutefois une raison de fond à cet état de fait, lorsqu'une communauté d'agglomération est créée ex nihilo, elle n'a aucune marge de manoeuvre, elle est pratiquement obligée, surtout en ces temps où la progression de la taxe professionnelle unique n'est pas très forte, de redistribuer la quasi-totalité de sa taxe professionnelle unique sous forme d'allocation de compensation aux communes. Et si l'on diminue la seule ressource de démarrage, qui est la DGF, au bout de deux ans - elle est en effet protégée pendant deux ans -, la communauté d'agglomération est étranglée. Raison de fond et lisibilité vont donc dans le sens de la proposition de notre collègue M. Poirier.

Je suis très heureux, monsieur le ministre, que vous nous ayez assurés que, après le passage devant le comité des finances locales, il sera possible de régulariser les choses dès cette année.

Permettez-moi cependant de dire qu'il s'agit tout de même d'un cautère sur une jambe de bois ! (Sourires.) La dotation d'intercommunalité souffre en effet - je parlerai uniquement du régime de garantie qui nous intéresse -, de fortes critiques.

Tout d'abord, nous constatons avec surprise que l'on ne garantit pas la même chose suivant l'année de création des communautés d'agglomération. Les communautés créées en l'an 2000 recevaient toutes la même somme, à savoir 250 francs, soit 38 euros. Le système de garantie est donc tel que des communautés très riches - j'en vois du côté de Montbéliard, par exemple - ...

M. Michel Pelchat. Oh !

M. Yves Fréville. ... ayant un potentiel fiscal considérable, bénéficient d'un régime de garantie pour les trois quarts de leur dotation.

Je n'aurais sûrement pas voté cette proposition si, après cette première année dont je viens de décrire la perversité, les dotations de première année n'avaient pas été fort heureusement indexées totalement sur le potentiel fiscal ; elles ne sont donc pas nécessairement contre-péréquatrices, bien au contraire, puisque c'est le potentiel fiscal qui détermine le mécanisme de péréquation.

J'en viens à une deuxième critique : s'agissant du nombre d'agglomérations bénéficiant de la garantie, nous en sommes à une situation un peu extraordinaire : l'année dernière, si j'ai bien compté, 73 % des communautés d'agglomération de deuxième génération ou troisième génération bénéficiaient d'une garantie. La garantie devient donc la règle, et le jeu normal des mécanismes de péréquation dépendant du coefficient d'intégration fiscale et du potentiel fiscal n'intervient que pour un quart des communautés.

Enfin - et j'en viens ainsi à la troisième critique -, les mécanismes de péréquation jouant sur le coefficient d'intégration fiscale sont-ils bons ?

Là, permettez-moi, monsieur le ministre, de considérer que ce coefficient tel qu'il est conçu mérite, pour le moins, d'être révisé. Sur le fond, je ne suis pas hostile à l'existence d'un coefficient d'intégration fiscale. Il est tout à fait logique que l'on ne favorise pas nécessairement les communautés d'aubaine, et, en sens inverse, il faut éviter que le principe de subsidiarité que vous voulez inscrire dans la Constitution ne soit bafoué.

Pourquoi construire des communautés de communes qui, comme c'est le cas actuellement, servent uniquement de boîte aux lettres pour recevoir la taxe d'enlèvement des ordures ménagères puis reversent cette dernière immédiatement à un syndicat mixte, ce qui leur permet de faire gonfler le CIF ?

Par conséquent, je critique le CIF non pas sur le fond, mais sur la forme qu'il a prise dans la répartition de la dotation d'intercommunalité. En effet, on a inventé le système suivant : on déduit les transferts du produit de la taxe professionnelle unique non pas tout de suite, mais par étapes, à 30 %, puis à 40 % et à 50 %, l'élément principal de ces transferts étant l'allocation de compensation reversée aux communes. Le résultat, qu'avait d'ailleurs parfaitement mis en exergue Gilles Carrez, le rapporteur général de l'Assemblée nationale, c'est qu'une communauté d'agglomération très riche percevant une taxe professionnelle importante aura effectivement un CIF très élevé dans la mesure où on ne lui retirera pas l'allocation de compensation qu'elle reverse aux communes ou qu'on lui retirera au départ à 30 % ou à 40 %. Il faudra attendre la fin de la décennie pour que le CIF prenne sa valeur.

Monsieur le ministre, cela n'est pas satisfaisant ! Si le CIF continue à être biaisé en faveur des communes riches, le système de péréquation tel qu'il est en place se révèle contre-péréquateur.

Permettez-moi alors de dire que je préfère le système de garantie actuel qui, lui, sauf pour les communautés de première génération, ne dépend que du potentiel fiscal.

Mes chers collègues, en adoptant ce système, nous ne faisons donc pas une oeuvre contre-péréquatrice qui irait à l'encontre de la doctrine du Gouvernement et du Parlement que nous allons sans doute ratifier lundi prochain ; nous allons au contraire dans le sens de la péréquation.

Pour ces raisons à la fois de forme et de fond, le groupe UMP votera cette proposition de loi. Cependant, nous espérons, monsieur le ministre, qu'une grande réforme permettra d'améliorer cette dotation pour les communautés d'agglomération. (Applaudissements sur les travées de l'Union centriste et de l'UMP ainsi que sur les travées du groupe socialiste.)

M. le président. La parole est à M. Yves Détraigne.

M. Yves Détraigne. Monsieur le président, monsieur le ministre, mes chers collègues, la présente proposition de loi a pour objet d'aligner le régime de garantie d'évolution de la dotation globale de fonctionnement des communautés d'agglomération créées ex nihilo sur celui des communautés d'agglomération qui sont, elles, issues de la transformation d'un précédent établissement public de coopération intercommunale.

Dans la mesure où l'on peut considérer que les communautés d'agglomération commencent réellement à exercer pleinement toutes leurs compétences à partir de la troisième année, qui est celle, dans la législation actuelle, où cette garantie d'évolution n'est plus assurée, cette proposition de loi me paraît être une proposition de bon sens, même si elle correspond à une nouvelle modification des critères d'attribution et d'évolution de la DGF qui, pourtant, n'en manque déjà pas.

Sans faire un cours d'histoire, vous me permettrez de rappeler que, traditionnellement, les concours de l'Etat aux collectivités locales étaient constitués de subventions de fonctionnement et d'équipement attribuées par les divers ministères selon leurs propres critères. Parallèlement, les collectivités locales bénéficiaient de la « taxe locale », un impôt sur le chiffre d'affaires perçu au niveau du commerce de détail. Celle-ci fut remplacée par la « taxe sur les salaires » qui, à la suite de sa suppression pour les employeurs assujettis à la TVA - c'est-à-dire l'essentiel d'entre eux - fut remplacée en 1968 par un prélèvement sur les recettes de l'Etat : le VRTS, ou versement représentatif de la taxe sur les salaires. En 1979, soit onze ans après, le VRTS a été remplacé par la fameuse dotation globale de fonctionnement, dont le montant global à répartir est calculé, au moins au départ, par référence au produit de la TVA.

Avec le VRTS, la répartition de l'enveloppe se faisait selon deux critères - c'était le bon temps !- : une attribution de garantie destinée à maintenir aux collectivités locales les ressources qu'elles auraient tirées de la taxe locale et une attribution en fonction de l'effort fiscal imposé par chaque collectivité à ses habitants, mesuré sur la base du critère de l'impôt sur les ménages.

Lorsque le VRTS a laissé la place à la DGF, un nouveau critère a été introduit : le potentiel fiscal.

En 1985, la DGF des départements a été distinguée de celle des communes, sur laquelle s'impute d'ailleurs également la dotation d'aménagement des groupements de communes à fiscalité propre.

Depuis sa création, la répartition de la DGF entre les collectivités locales est marquée par une complexité croissante. Non seulement la DGF est divisée en parts qui font l'objet d'une répartition séparée - la dotation de base, la dotation de péréquation et la dotation de compensation pour les communes, la dotation forfaitaire et la dotation de péréquation pour les départements -, mais plusieurs autres critères sont pris en compte pour chaque part. Il existe en tout un nombre véritablement impressionnant de critères : la population, l'effort fiscal, le potentiel fiscal, le revenu imposable par habitant, le nombre de logements sociaux, le nombre d'élèves de l'enseignement primaire et maternel, la longueur de la voirie, et même l'attribution de l'année précédente pour les départements.

De plus, cette complexité est aggravée par la multiplication des prélèvements effectués sur la masse globale au profit de certaines catégories de collectivités : non seulement la garantie de ressources minimales, qui a toujours existé, ou les attributions spécifiques au profit de certaines communes telles que les communes touristiques et thermales, mais aussi les dotations de solidarité et les dotations au profit de communes rurales dans le cadre de la politique d'aménagement du territoire, etc.

Ces attributions spécifiques pèsent évidemment sur la masse qui reste à partager selon les critères de référence et réduisent d'autant la part des collectivités qui n'entrent dans aucune des catégories particulières. Face à cela, le législateur a donc introduit divers correctifs : la garantie de progression minimale pour toutes les communes, les concours spécifiques pour certaines d'entre elles et la dotation de fonctionnement minimal pour les départements. Je pourrais d'ailleurs continuer, car je ne vous ai pas tout dit. Je ne vous ai d'ailleurs rien dit sur la DGF des intercommunalités qui est précisément l'objet de la proposition de loi dont nous parlons aujourd'hui. (Sourires.)

Quoi qu'il en soit, comme vous en avez d'ailleurs largement parlé, monsieur le ministre, monsieur le rapporteur, il me paraît évident aujourd'hui que la répartition des concours financiers de l'Etat entre les collectivités locales est devenue purement et simplement incompréhensible et que, à force d'avoir ajouté des correctifs pour essayer d'en corriger les imperfections, on n'a fait qu'accroître le caractère obscur du système et le manque d'équité de sa répartition.

C'est notamment par rapport à cette complexité croissante que, par un amendement que je vous proposerai tout à l'heure, je vous inviterai à ne pas introduire de distinction supplémentaire entre la garantie d'évolution de DGF proposée par notre collègue Jean-Marie Poirier au profit des communautés d'agglomération créées ex nihilo et celle des communautés de communes à taxe professionnelle unique également créées ex nihilo, qui ne sont rien d'autre que l'équivalent en milieu rural des communautés d'agglomération en milieu urbain.

Mais surtout, au travers de ce résumé succinct des critères pris en compte pour répartir la DGF, je souhaite appeler votre attention, monsieur le ministre, mes chers collègues - mais je sais que vous en êtes conscients -, sur l'impérieuse nécessité de remettre de l'ordre et de la lisibilité dans les ressources des collectivités locales, ce qui ne me semble malheureusement pas être la tendance actuelle. (Applaudissements sur les travées de l'Union centriste et de l'UMP.)

M. le président. La parole est à M. Thierry Foucaud.

M. Thierry Foucaud. Monsieur le président, monsieur le ministre, mes chers collègues, sur la base des observations formulées par Michel Mercier, on peut être d'accord avec les termes de la proposition de loi qui tend, dans les faits, à résoudre une contradiction inhérente à la législation actuelle, c'est-à-dire la différence de traitement existant entre les communautés d'agglomération issues d'une transformation de structures existantes - districts par exemple - et celles qui ont été créées, dans la foulée de la loi Chevènement, sur l'initiative des élus locaux attachés au développement de la coopération intercommunale.

La question de la garantie de versement de la DGF aux communautés d'agglomération impose manifestement la clarification qui nous est proposée par la présente proposition de loi.

Cela dit, cette proposition de loi ne peut nous dispenser d'une interrogation plus globale sur la manière dont évolue la pratique intercommunale, notamment s'agissant de la distribution des ressources liées au développement de la coopération.

En effet, rendre plus lisible le processus de garantie de ressources des communautés d'agglomération pose immanquablement la question du solde de la dotation, ce que l'on pourrait appeler « la part variable ».

Or, chacun doit avoir aujourd'hui en mémoire que le sensible ralentissement de l'activité économique ne sera pas sans influence sur le montant régularisé des dotations budgétaires placées sous enveloppe, dotations déjà pourtant victimes de blocages internes particulièrement forts dans la répartition entre DGF forfaitaire et DGF d'aménagement, la part de la DGF d'intercommunalité ne pouvant croître sans poser de problèmes aux autres éléments de dotation, d'autant que chaque année voit progresser également le nombre de structures éligibles.

Vous connaissez la position des parlementaires de notre groupe, et je me contenterai donc d'en rappeler l'essentiel.

Nous sommes favorables à une meilleure prise en compte de la réalité de la croissance économique dans la détermination du montant des concours budgétaires de l'Etat aux collectivités locales, comme nous sommes favorables à une réforme de la taxe professionnelle.

De telles orientations, que nous avons maintes fois rappelées, ont évidemment toute leur valeur, quand bien même l'objet du présent débat semblerait s'apparenter à un simple ajustement technique des dispositions.

S'il s'agit certes d'un ajustement technique, il est cependant déterminant pour résoudre les difficultés éventuelles que pourraient rencontrer les structures de coopération qui souhaitent éviter une progression inconsidérée de la fiscalité, notamment de la taxe professionnelle unique.

Il n'en demeure pas moins que sont posées, pour aujourd'hui et pour l'avenir, certaines des questions que nous avons soulevées : la progression des concours budgétaires, singulièrement celle de la DGF, et la réforme de la fiscalité directe locale afin d'assurer un rendement plus pertinent de cette même fiscalité, susceptible de donner aux collectivités locales, en particulier aux groupements, les moyens de mener les missions qui leur sont confiées.

C'est sous le bénéfice de ces observations que notre groupe votera la présente proposition de loi.

M. le président. La parole est à M. Michel Charasse.

M. Michel Charasse. Après les excellentes interventions que nous venons d'entendre de la part tant de M. le rapporteur, de M. le ministre que des quatre orateurs qui se sont exprimés, je tiens à souligner à mon tour que le texte qui nous est soumis constitue en fait un simple ajustement technique. Par conséquent, ce n'est ni le moment ni le lieu, me semble-t-il, d'ouvrir un débat sur la DGF, sur son fonctionnement, sur ses modalités de répartition, sur son avenir, sur sa réforme. Il n'en demeure pas moins qu'il s'agit d'un sujet de préoccupation sur toutes les travées de cette assemblée. C'est en effet une question fondamentale, notamment dans le cadre de la nouvelle phase de la décentralisation.

Aujourd'hui, nous nous livrons en quelque sorte à la rediscussion d'une mesure technique de justice à laquelle mon groupe s'était rallié en son temps. Il confirme par ma voix, son accord avec le dispositif qui nous est proposé par M. Poirier et qui a été approuvé par la commission des finances.

Je me contenterai de formuler deux brèves observations.

La première est de forme.

Je n'aime pas beaucoup les formules latines. Certes, l'expression ex nihilo n'est pas inscrite dans la proposition de loi, mais elle figure dans l'alinéa qu'elle vise à compléter. Aussi, pourrait-on peut-être en profiter pour trouver une autre formule.

Dès lors que nous ne sommes pas au Sénat romain et que l'on peut remplacer ex nihilo par une formule disant, par exemple, qu'il s'agit d'une communauté qui n'est pas créée à partir d'un groupement existant, je trouve un peu désagréable, même si notre civilisation est largement d'origine latine, de trouver une telle expression dans un texte de loi !

En outre, dire en quelque sorte que la communauté considérée ne part de rien, alors qu'elle est constituée de communes et que les communes ce n'est pas rien, est quelque peu déplaisant.

Ma deuxième observation s'adresse à vous, monsieur le ministre.

Nous avons bien noté, puisque le comité des finances locales a déjà réparti la DGF et qu'elle ne peut pas être répartie sans son avis, et même sur certains points sans son accord, qu'il sera de nouveau saisi de cette question le 27 mars. Nous sommes d'ailleurs ici un certain nombre à siéger au comité, dont M. Mercier, par conséquent, comme ce dernier l'a souligné lui-même à la tribune, la loi sera parfaitement respectée.

Reste le problème suivant.

Les communautés ont jusqu'au 31 mars pour voter leur budget. Or la notification des sommes leur revenant ne pourra pas leur être adressée avant le 31 mars.

Actuellement, la loi Defferre prévoit que, lorsque les dotations de l'Etat ne sont pas notifiées à temps, il peut y avoir un délai supplémentaire. Or la présente loi risque de ne pas être promulguée à temps ! Il paraît donc difficile de notifier des sommes à partir d'une loi qui n'est pas encore promulguée, même si l'on sait bien qu'il y a consensus ; rester attaché à ce formalisme nous dispensera de surprises ultérieures qui nous conduiraient à protester violemment.

Dans ces conditions, je pense, monsieur le ministre, qu'il serait opportun que, d'ores et déjà, la direction générale des collectivités locales indique aux communautés concernées qu'elles recevront une notification complémentaire et que, en tout état de cause, comme cette notification risque, pour des raisons matérielles, de ne pas leur arriver avant le 31 mars, elles disposeront naturellement du délai supplémentaire de quinze jours pour voter leur budget.

Cela ne posera pas de réel problème à un certain nombre d'entre elles, mais, pour une communauté nouvelle qui éprouve peut-être des difficultés à établir son budget, ce petit délai supplémentaire peut être assez utile.

M. le président. La parole est à M. le ministre.

M. Patrick Devedjian, ministre délégué. Les communautés ont quinze jours pour voter leur budget à compter de la notification. Mais celle-ci n'est pas faite et ne le sera que lorsque le comité aura approuvé, ce que nous espérons, cette nouvelle répartition. Il n'y a donc pas de problème.

M. Michel Charasse. On peut toutefois les avertir d'ores et déjà !

M. Patrick Devedjian, ministre délégué. Certes, mais nous entendons faire encore mieux en essayant de prévoir.

M. le président. Personne ne demande plus la parole dans la discussion générale ?...

La discussion générale est close.

Nous passons à la discussion de l'article unique et des amendements tendant à insérer un article additionnel avant ou après cet article.