L'article 4 de la loi n° 52-893 du 25 juillet 1952 précitée est ainsi modifié :
1° Au premier alinéa, les mots : « visés à l'article 2 » sont supprimés ;
2° Après le premier alinéa, il est inséré un alinéa ainsi rédigé :
« L'office est habilité à délivrer dans les mêmes conditions les mêmes pièces aux bénéficiaires de la protection subsidiaire lorsque ceux-ci sont dans l'impossibilité de les obtenir de leurs autorités. » ;
3° Au deuxième alinéa, après le mot : « directeur », il est inséré le mot : « général ».
M. le président. L'amendement n° 58, présenté par MM. Dreyfus-Schmidt, Mermaz, Sueur, Rouvière, Madrelle et les membres du groupe socialiste, apparenté et rattachée, est ainsi libellé :
« Supprimer le dernier alinéa (3°) de cet article. »
La parole est à M. Michel Dreyfus-Schmidt.
M. Michel Dreyfus-Schmidt. Cet amendement n'a plus d'objet, monsieur le président.
M. le président. L'amendement n° 58 n'a plus d'objet.
Je mets aux voix l'article 3.
(L'article 3 est adopté.)
L'article 5 de la loi n° 52-893 du 25 juillet 1952 précitée est ainsi rédigé :
« Art. 5. - I. - Il est institué une commission des recours des réfugiés placée sous l'autorité d'un président, membre du Conseil d'Etat, désigné par le vice-président du Conseil d'Etat.
« La commission comporte des sections comprenant chacune :
« 1° Un président nommé soit :
« a) Par le vice-président du Conseil d'Etat parmi les membres du Conseil d'Etat ou du corps des tribunaux administratifs et des cours administratives d'appel ;
« b) Par le premier président de la Cour des comptes parmi les magistrats de la Cour des comptes et des chambres régionales des comptes ;
« c) Par le garde des sceaux, ministre de la justice, parmi les magistrats de l'ordre judiciaire.
« Les membres de ces corps peuvent être en activité ou honoraires ;
« 2° Une personnalité qualifiée de nationalité française, nommée par le haut-commissaire des Nations unies pour les réfugiés sur avis conforme du vice-président du Conseil d'Etat ;
« 3° Une personnalité qualifiée nommée par le vice-président du Conseil d'Etat sur proposition de l'un des ministres représentés au conseil d'administration de l'office.
« II. - La commission des recours des réfugiés statue sur les recours formés contre les décisions de l'office prises en application du II et du IV de l'article 2.
« III. - Le président et les présidents de section peuvent, par ordonnance, régler les affaires dont la nature ne justifie pas l'intervention d'une formation collégiale. A ce titre, ils peuvent donner acte des désistements, constater qu'il n'y a pas lieu de statuer sur un recours et rejeter les recours entachés d'une irrecevabilité manifeste non susceptible d'être couverte en cours d'instance. Ils peuvent également statuer sur les demandes qui ne présentent aucun élément sérieux susceptible de remettre en cause les motifs de la décision du directeur de l'office. »
M. le président. La parole est à M. Louis Mermaz, sur l'article.
M. Louis Mermaz. Les amendements que nous défendrons dans un instant visent à traiter les membres de l'ordre judiciaire de la même façon que les membres de l'ordre administratif. Nous proposons que les magistrats qui siégeront au sein de l'OFPRA ou de la commission des recours des réfugiés soient désignés par le garde des sceaux, naturellement, mais sur avis conforme du Conseil supérieur de la magistrature.
Par ailleurs, nous nous inquiétons de ce que, en cas de décision favorable à un demandeur d'asile, le préfet ou le ministère de l'intérieur puisse faire appel devant la commission des recours des réfugiés. Jusqu'alors, l'appel n'était possible que de la part d'un débouté. Nous pensons qu'il y a là un acharnement bien inutile.
M. Pierre Fauchon. Un acharnement !
M. Louis Mermaz. Trouvez-moi un autre mot et je l'emprunterai immédiatement !
Le président et les présidents de section peuvent, par ordonnance, régler les affaires dont la nature ne justifie pas l'intervention d'une formation collégiale. Précisément, je nous crois tous ici très attachés au délibéré par formation collégiale.
En outre, il est proposé par le Gouvernement : « A ce titre, ils peuvent donner acte des désistements » - passe encore ! on pourrait comprendre -, « constater qu'il n'y a pas lieu de statuer sur un recours et rejeter les recours entachés d'une irrecevabilité manifeste » - cette notion étant manifestement très subjective - « non susceptible d'être couverte en cours d'instance. Ils peuvent également statuer sur les demandes qui ne présentent aucun élément sérieux » - c'est le membre de phrase le plus subjectif - « susceptible de remettre en cause les motifs de la décision du directeur de l'office. »
De tels procédés, vraiment très expéditifs, nous paraissent contraires à la tradition française. C'est pourquoi nous défendrons un amendement à ce sujet.
M. Michel Dreyfus-Schmidt. Très bien !
M. le président. Je suis saisi de quatorze amendements et deux sous-amendements qui peuvent faire l'objet d'une discussion commune. Toutefois, pour la clarté du débat, je les appellerai successivement.
L'amendement n° 27, présenté par M. Bret, Mmes Borvo, Mathon, Beaudeau, Beaufils et Bidard-Reydet, M. Coquelle, Mmes David, Demessine et Didier, MM. Fischer, Foucaud et Le Cam, Mme Luc, MM. Muzeau, Ralite et Renar, Mme Terrade et M. Vergès, est ainsi libellé :
« Supprimer cet article. »
La parole est à Mme Nicole Borvo.
Mme Nicole Borvo. Dans l'état actuel de notre législation, tout demandeur peut faire appel d'une décision de rejet de la qualité de réfugié par l'OFPRA : recours devant une juridiction administrative et cassation en Conseil d'Etat.
La commission des recours des réfugiés est composée de neuf sections, chacune comptant trois personnes : le président, un assesseur désigné par le conseil de l'OFPRA et un assesseur représentant le HCR.
L'article 4 vise à modifier la composition et les compétences de la commission. Telle qu'elle nous est présentée, la nouvelle composition est critiquable à plus d'un titre car elle apparaît préjudiciable à son indépendance et à son équilibre.
Tout d'abord, le recrutement des présidents de section est étendu aux magistrats de la Cour des comptes et aux magistrats de l'ordre judiciaire. Or nous contestons la présence d'un magistrat de la Cour des comptes au sein des sections de cette commission qui relègue le traitement du droit d'asile au rang d'une gestion ordinaire de personnes persécutées.
De plus, il n'est pas admissible que le garde des sceaux intervienne dans la nomination d'un président de section de la commission. Afin de garantir l'indépendance des membres de la commission, la nomination des magistrats de l'ordre judiciaire devrait au moins dépendre d'une autorité judiciaire impartiale.
Ensuite, le HCR ne figure plus en tant que tel au sein de la commission, mais nous reviendrons en détail sur ce point.
Enfin, nous nous interrogeons, d'un point de vue strictement constitutionnel, sur la présence d'un juge judiciaire au sein d'une juridiction spéciale administrative.
Quant au contrôle des compétences de la commission, il a été étendu à l'ensemble des décisions de l'office, que celles-ci soient positives ou négatives, et la voie de recours sera ouverte à des autorités dont la nature n'est pas précisée.
Je regrette vivement que plusieurs amendements visant à conserver ce recours pour les seuls réfugiés et apatrides aient été rejetés sous prétexte que l'Etat devrait avoir la possibilité de contester les décisions de l'OFPRA.
Une telle position est étonnante étant donné que l'OFPRA est un établissement public administratif prenant ses décisions au nom de l'Etat. Nous assistons ici à un recul flagrant de la protection offerte aux demandeurs.
Je terminerai en abordant le thème des ordonnances. Si cet article était adopté en l'état, la prérogative faite aux demandeurs d'être entendus disparaîtrait dans le cas d'une demande ne présentant aucun élément sérieux susceptible de remettre en cause les motifs de la décision du directeur de l'office.
Plus grave encore : une décision sur le sérieux des éléments invoqués dans un recours relève de l'appréciation au fond, appréciation qui est de la compétence de la commission des recours dans sa formation collégiale. Il s'agit en l'occurrence d'un grand manquement au respect de la procédure et des droits des demandeurs. Cet article, malgré son objet, réduit les délais de traitement des dossiers, crée des situations où les demandeurs seront inévitablement pénalisés.
C'est pour ces raisons que nous demandons la suppression de cet article.
M. le président. L'amendement n° 16, présenté par M. Dubrule, au nom de la commission des affaires étrangères, est ainsi libellé :
« Dans le premier alinéa du I du texte proposé par cet article pour l'article 5 de la loi n° 52-893 du 25 juillet 1952, après les mots : "une commission des recours des réfugiés", insérer les mots : ", juridiction administrative,". »
La parole est à M. le rapporteur pour avis.
M. Robert Del Picchia, rapporteur pour avis. Cet amendement a pour objet de clarifier le statut de la commission des recours des réfugiés.
Il faut rappeler que, dans la loi de 1952, le statut de la commission des recours pouvait prêter à différentes interprétations et s'apparenter à celui d'une commission administrative précontentieuse.
Cette incertitude a été levée cinq ans après l'arrêt du Conseil d'Etat « Paya Monzo » du 29 mars 1957, qui lui a reconnu le statut de juridiction administrative. Cet arrêt a été confirmé par la décision du Conseil constitutionnel du 5 mai 1988 sur la loi relative à l'entrée et au séjour des étrangers et au droit d'asile.
Pour la commission des affaires étrangères, la commission des recours, qui est organiquement rattachée à l'OFPRA et dont elle dépend pour son fonctionnement, doit être confortée dans son statut de juridiction administrative indépendante, d'autant qu'elle traitera désormais l'ensemble du contentieux d'asile, y compris celui qui était dévolu, au titre de l'asile territorial, aux tribunaux administratifs.
Il appartiendra donc au Gouvernement de doter la commission d'un budget propre. Il semble en effet indispensable qu'une juridiction administrative saisie de plus de 30 000 recours et rendant plus de 25 000 décisions par an puisse disposer et gérer son propre budget de manière autonome, le budget de la commission étant aujourd'hui inclus dans celui de l'organisme dont elle contrôle les décisions.
M. le président. L'amendement n° 59 rectifié, présenté par MM. Dreyfus-Schmidt, Mermaz, Sueur, Rouvière, Madrelle et les membres du groupe Socialiste, apparenté et rattachée, est ainsi libellé :
« I. - Compléter les a et b du 1° du I du texte proposé par cet article pour l'article 5 de la loi n° 52-893 du 25 juillet 1952 relative au droit d'asile par les mots : "en activité ou honoraires".
« II. - Rédiger ainsi le c du 1° du I du texte proposé par cet article pour l'article 5 de la loi n° 52-893 du 25 juillet 1952 relative au droit d'asile :
« c) Pour l'ordre judiciaire, par le Garde des sceaux sur avis conforme du Conseil supérieur de la magistrature parmi les magistrats du siège en activité ou les magistrats honoraires. »
« III. - En conséquence, supprimer le septième alinéa du I du texte proposé par cet article pour l'article 5 de la loi n° 52-893 du 25 juillet 1952 relative au droit d'asile. »
La parole est à M. Michel Dreyfus-Schmidt.
M. Michel Dreyfus-Schmidt. A l'origine, la commission des recours était composée d'un membre du Conseil d'Etat, président, désigné par le vice-président du Conseil d'Etat, d'un représentant du haut-commissaire des Nations unies pour les réfugiés et d'un représentant du conseil de l'office.
Au cours des années, il s'est créé des sections comprenant diverses personnalités.
Aujourd'hui, on nous propose que l'un des présidents de ces sections soit nommé par le vice-président du Conseil d'Etat parmi les membres du Conseil d'Etat ou du corps des tribunaux administratifs et des cours administratives d'appel, qu'un autre soit nommé par le Premier président de la Cour des comptes parmi les magistrats de la Cour des comptes et des chambres régionales des comptes. Et, tout à coup, on en arrive au garde des sceaux, ministre de la justice, qui doit nommer un autre président parmi les magistrats de l'ordre judiciaire !
Il est ajouté : « Les membres de ces corps peuvent être en activité ou honoraires. »
Il nous a tout de même paru curieux que ce soit le garde des sceaux tout seul qui puisse procéder à une telle nomination parmi les magistrats de l'ordre judiciaire, qui comprennent les magistrats du parquet ! Or, vous le savez, pour le Gouvernement actuel, les membres du parquet doivent obéir aux ordres du garde des sceaux.
Faire désigner par le garde des sceaux lui-même des magistrats qui lui obéissent, cela nous paraît absolument incroyable !
Dans la première mouture de notre amendement, avant rectification, nous avions proposé que ce soit le Conseil supérieur de la magistrature qui désigne le magistrat dont il s'agit.
Il nous a d'abord été rétorqué que cette procédure serait peut-être un peu plus longue. On ne voit pas pourquoi ce serait plus long ! Le Conseil supérieur de la magistrature a l'habitude de procéder à de telles désignations. Cela peut aller même très vite et cela n'arrive pas tous les jours !
On nous a ensuite fait remarquer que les magistrats, sur avis conforme du Conseil supérieur de la magistrature, sont bien nommés par le garde des sceaux. Nous avons donc rectifié notre amendement pour dire : « par le garde des sceaux, sur avis conforme du Conseil supérieur de la magistrature... ».
J'espère que le dialogue sera possible avec le Gouvernement, qu'il aura examiné nos amendements, qu'il se sera fait une opinion et qu'il ne se contentera pas de dire qu'il est favorable aux amendements de la commission et défavorable aux amendements de l'opposition.
Mais qui pourra être nommé ? Nous proposons que ce soient les magistrats du siège, en activité ou non, et les magistrats du parquet honoraires, dans la mesure où ils ne doivent plus fidélité et obéissance.
M. le président. L'amendement n° 7, présenté par M. Lecerf, au nom de la commission des lois, est ainsi libellé :
« I. - Après le cinquième alinéa b du I du texte proposé par cet article pour l'article 5 de la loi n° 52-893 du 25 juillet 1952 relative au droit d'asile, insérer un alinéa ainsi rédigé :
« Les membres des corps visés au a et b peuvent être en activité ou honoraires ; »
« II. - Après les mots : "les magistrats", rédiger comme suit la fin du sixième alinéa c du I du texte proposé par cet article pour l'article 5 de la loi n° 52-893 du 25 juillet 1952 relative au droit d'asile : "du siège en activité et les magistrats honoraires de l'ordre judiciaire" ;
« III. - En conséquence, supprimer le septième alinéa du I du texte proposé par cet article pour l'article 5 de la loi n° 52-893 du 25 juillet 1952 relative au droit d'asile. »
La parole est à M. le rapporteur.
M. Jean-René Lecerf, rapporteur. Cet amendement est, d'une certaine manière, dans la même logique que celui de M. Dreyfus-Schmidt puisqu'il vise, bien que par des moyens un peu différents, à renforcer l'indépendance de la commission des recours des réfugiés.
Il nous semble en effet que les magistrats de l'ordre judiciaire appelés à présider les sections de jugement de la commission devraient être choisis parmi les magistrats qui ne sont pas soumis au pouvoir hiérarchique du garde des sceaux. Nous proposons donc également que le président nommé le soit parmi les magistrats du siège en activité ou les magistrats honoraires, qu'ils soient du siège ou du parquet.
M. le président. L'amendement n° 28, présenté par M. Bret, Mmes Borvo, Mathon, Beaudeau, Beaufils et Bidard-Reydet, M. Coquelle, Mmes David, Demessine et Didier, MM. Fischer, Foucaud et Le Cam, Mme Luc, MM. Muzeau, Ralite et Renar, Mme Terrade et M. Vergès, est ainsi libellé :
« Rédiger ainsi le sixième alinéa c du I du texte proposé par cet article pour l'article 5 de la loi n° 52-893 du 25 juillet 1952 :
« c) Par le premier président de la cour de cassation, parmi les magistrats de l'ordre judiciaire. »
La parole est à Mme Nicole Borvo.
Mme Nicole Borvo. Nous estimons qu'il est nécessaire de garantir l'indépendance des présidents des sections de jugement. Aussi, la nomination des magistrats de l'ordre judiciaire appelés à présider ces sections doit-elle dépendre d'une autorité judiciaire impartiale à l'égard des magistrats de l'ordre administratif. Ces derniers sont nommés soit par le vice-précident du Conseil d'Etat, soit par le Premier président de la Cour des comptes. Nous proposons de confier le pouvoir de nomination des magistrats de l'ordre judiciaire au Premier président de la Cour de cassation.
Afin de conforter l'indépendance de la commission des recours des réfugiés, il faut éviter que ces magistrats ne soient soumis au pouvoir hiérarchique.
Il s'agit d'un souci partagé par les rapporteurs respectifs de l'Assemblée nationale et du Sénat. Notre commission a en effet proposé de modifier les modalités de nomination de ces magistrats. Notre amendement pourrait donc recevoir l'adhésion de notre assemblée.
M. le président. Les deux amendements suivants sont identiques.
L'amendement n° 29 est présenté par M. Bret, Mmes Borvo, Mathon, Beaudeau, Beaufils et Bidard-Reydet, M. Coquelle, Mmes David, Demessine et Didier, MM. Fischer, Foucaud et Le Cam, Mme Luc, MM. Muzeau, Ralite et Renar, Mme Terrade et M. Vergès.
L'amendement n° 60 est présenté par MM. Mermaz, Dreyfus-Schmidt, Sueur, Rouvière, Madrelle et les membres du groupe socialiste, apparenté et rattachée.
Ces deux amendements sont ainsi libellés :
« Rédiger comme suit le huitième alinéa 2° du I du texte proposé par cet article pour l'article 5 de la loi n° 52-893 du 25 juillet 1952 relative au droit d'asile :
« 2 °. - Un représentant du haut-commissaire des Nations unies pour les réfugiés ; ».
La parole est à Mme Nicole Borvo, pour défendre l'amendement n° 29.
Mme Nicole Borvo. La présence d'un représentant du haut-commissariat aux réfugiés, bien loin de porter atteinte à la souveraineté nationale, contribue à donner aux décisions de l'OFPRA et de la commission des recours des réfugiés une légitimité internationale, ce qui est souhaitable en matière de droit d'asile.
Avec son projet de loi, le Gouvernement va mettre fin à la représentation directe du HCR. Or nous n'aurions rien à gagner à nous priver de l'expérience des représentants du Haut-Commissariat aux réfugiés, alors que leur présence ne serait en aucune manière en contradiction avec le mandat qui leur est confié par l'assemblée générale des Nations unies. La présence d'une personnalité qualifiée de nationalité française nommée par le haut-commisaire des Nations unies pour les réfugiés, sur avis conforme du vice-président du Conseil d'Etat, ne pourra jamais remplacer l'apport d'une représentation en tant que telle du HCR.
Je ferai remarquer que la volonté d'écarter cette présence au nom du concept de souveraineté nationale - je reprends les termes de l'exposé des motifs - ne prend pas en considération une décision du Conseil constitutionnel du 5 mai 1998. Le Conseil a en effet estimé que la présence du représentant du HCR au sein de la commision des recours des réfugiés ne portait pas atteinte, compte tenu du caractère minoritaire de cette présence, aux conditions essentielles d'exercice de la souveraineté nationale. Cela paraît aller de soi.
Notre pays ne s'honorerait pas en prenant l'initiative de mettre en oeuvre une conception de l'asile étroitement intérieure, craintive et défensive, en abandonnant une originalité qui a fait ses preuvres, selon laquelle des représentants des organisations internationales peuvent disposer d'un siège avec voix délibérative au sein d'une juridiction française.
M. le président. La parole est à M. Louis Mermaz, pour présenter l'amendement n° 60.
M. Louis Mermaz. Je ne reprendrai pas les arguments qu'a développés Mme Borvo. Je tiens simplement à apaiser les scrupules de certains de nos collègues qui redoutent que la présence d'une personnalité étrangère nommée directement par le HCR ne soit contraire à la Constitution. On nous a même dit que, si cela a été accepté jadis, c'est parce que l'on n'était pas alors sous l'empire de la Constitution de 1958.
Or j'ai trouvé une décision du Conseil constitutionnel, donc par définition postérieure à la mise en place de la Ve République, qui précise notamment que, s'agissant des fonctions juridictionnelles des juridictions tant judiciaires qu'administratives statuant au nom du peuple français, « il peut toutefois être dérogé à ce principe - l'exigence de la nationalité française - dans la mesure nécessaire à la mise en oeuvre d'un engagement international de la France, et sous réserve qu'il ne soit pas porté atteinte aux conditions essentielles d'exercice de la souveraineté nationale ». Aussi, dans une décision qui date de mai 1998, le Conseil constitutionnel avait-il débouté ceux qui contestaient la présence d'un représentant direct du HCR.
C'est dire que nous sommes fondés à demander que le HCR soit représenté par une personne désignée directement par cette organisation internationale.
M. le président. L'amendement n° 31, présenté par M. Bret, Mmes Borvo, Mathon, Beaudeau, Beaufils et Bidard-Reydet, M. Coquelle, Mmes David, Demessine et Didier. MM. Fischer, Foucaud et Le Cam, Mme Luc, MM. Muzeau, Ralite et Renar, Mme Terrade et M. Vergès, est ainsi libellé :
« Rédiger comme suit le II du texte proposé par cet article pour l'article 5 de la loi n° 52-893 du 25 juillet 1952 relative au droit d'asile :
« II. - Cette commission est chargée :
« a) De statuer sur les recours formulés par les étrangers et les apatrides auxquels l'office aurait refusé de reconnaître la qualité de réfugié ou la protection subsidiaire ;
« b) D'examiner les requêtes qui lui sont adressées par les réfugiés tombant sous le coup d'une des mesures prévues par les articles 31, 32 et 33 de la convention du 28 juillet 1951 et de formuler un avis quant au maintien ou à l'annulation de ces mesures. En cette matière, le recours est suspensif d'exécution.
« Le droit de recours doit être exercé dans le délai d'un mois dans les cas visés au paragraphe a et dans le délai d'une semaine dans les cas visés au paragraphe b.
« Les intéressés seront convoqués pour présenter leurs explications à la commission des recours, par une convocation rédigée en français et dans une langue qu'ils comprennent s'ils ne comprennent pas le français, et mentionnant qu'ils pourront s'y faire assister d'un conseil. »
La parole est à Mme Nicole Borvo.
Mme Nicole Borvo. Par cet amendement, nous proposons de rétablir la procédure suspensive d'avis consultatif de la commission des recours des réfugiés en cas d'éloignement forcé d'un réfugié, de maintenir dans la loi de 1952 les délais de recours devant la commission des recours, de limiter les recours aux seuls cas de refus de protection par l'OFPRA, afin de rendre obligatoire la convocation de l'intéressé devant la commission.
La suppression, dans le projet de loi, de la procédure d'avis prévue par l'actuel article 5 de la loi du 25 juillet 1952 ne se justifie nullement. En effet, le Conseil d'Etat estime que ce recours est un moyen de satisfaire aux exigences de l'article 32-2 de la convention de Genève.
De plus, cette procédure ne représente pas une charge importante pour la juridiction eu égard au nombre peu élevé d'avis demandés.
J'ai bien noté que la commission des lois propose un amendement voisin concernant cette procédure d'avis. Toutefois, je regrette que, s'agissant des délais et voies de recours contre les décisions de refus de protection par l'OFPRA, elle maintienne leur renvoi à un décret. Nous proposons, quant à nous, de faire figurer tout cela dans la loi de 1952.
Par ailleurs, nous proposons de maintenir les dispositions de la loi de 1952, en ce qui concerne la limitation des recours contre les décisions de l'OFPRA, aux seules décisions de refus de protection conventionnelle et subsidiaire.
Enfin, nous considérons qu'il est indispensable de garantir le droit de chaque demandeur à être convoqué devant la commission des recours dans une langue qu'il comprend et à pouvoir s'y faire assister d'un conseil.
M. le président. L'amendement n° 8, présenté par M. Lecerf, au nom de la commission des lois, est ainsi libellé :
« Rédiger comme suit le II du texte proposé par cet article pour l'article 5 de la loi n° 52-893 du 25 juillet 1952 relative au droit d'asile :
« II. - La commission des recours des réfugiés est chargée :
« a) De statuer sur les recours formés contre les décisions de l'office prises en application du II et du IV de l'article 2 ;
« b) D'examiner les requêtes qui lui sont adressées par les réfugiés tombant sous le coup d'une des mesures prévues par les articles 31, 32 et 33 de la convention du 28 juillet 1951 et de formuler un avis quant au maintien ou à l'annulation de ces mesures. En cette matière, le recours est suspensif d'exécution. »
Le sous-amendement n° 30 rectifié, présenté par M. Bret, Mmes Borvo, Mathon, Beaudeau, Beaufils et Bidard-Reydet, M. Coquelle, Mmes David, Demessine et Didier, MM. Fischer, Foucaud et Le Cam, Mme Luc, MM. Muzeau, Ralite et Renar, Mme Terrade et M. Vergès, est ainsi libellé :
« Dans le deuxième alinéa a du texte proposé par l'amendement n° 8 pour le II de l'article 5 de la loi n° 52-893 du 25 juillet 1952 relative au droit d'asile, après le mot : "formés", insérer les mots : "par les étrangers et apatrides". »
Le sous-amendement n° 17 rectifié, présenté par M. Dubrule, au nom de la commission des affaires étrangères, est ainsi libellé :
« Compléter le texte proposé par l'amendement n° 8 par un alinéa ainsi rédigé :
« Ses décisions peuvent être déférées au Conseil d'Etat par la voie du recours en cassation. »
La parole est à M. le rapporteur, pour présenter l'amendement n° 8.
M. Jean-René Lecerf, rapporteur. Cet amendement est extrêmement proche de celui que vient de présenter Mme Nicole Borvo.
Actuellement, outre sa compétence juridictionnelle, la commission des recours des réfugiés peut être saisie à titre consultatif par un réfugié concerné par une mesure de police prise par les autorités françaises en application des articles 31, 32 et 33 de la convention de Genève. Ces articles visent principalement l'expulsion des réfugiés pour des raisons de sécurité nationale ou d'ordre public.
Cette compétence consultative s'exerce rarement - on nous a parlé de deux ou trois fois au cours des deux dernières années -, ne serait-ce que parce que les mesures d'expulsion des réfugiés ne sont pas fréquentes. Elle n'en reste pas moins une garantie appréciée : si l'avis de la commission ne lie pas l'autorité administrative à laquelle il est destiné, du moins peut-il influencer sa décision ainsi que celle du juge administratif si celui-ci a par ailleurs été saisi d'un recours contre la mesure concernée. La requête présentée devant la commission a en effet pour conséquence de suspendre l'exécution de la décision mise en cause.
Il paraît donc souhaitable de maintenir cette disposition qui figure dans la loi du 25 juillet 1952.
M. le président. La parole est à Mme Nicole Borvo, pour présenter le sous-amendement n° 30 rectifié.
Mme Nicole Borvo. Il s'agit ici des recours formés contre une décision de l'OFPRA.
Tel qu'il est rédigé, le II de l'article 5 pose un problème de fond car il n'est pas précisé qui peut former ce recours. Or on ne peut pas accepter que ce droit de recours soit ouvert à des autorités qui ne sont pas précisées dans le texte pour contester une décision d'octroi du statut de réfugié ou de la protection subsidiaire.
L'amendement de la commission des lois n'est pas suffisamment précis sur ce point. Non seulement on ne sait pas qui pourra former ces recours, mais on ne sait pas non plus contre quelles décisions les recours pourront être formés. On ignore même les garanties procédurales dont pourront bénéficier les étrangers requérants.
L'article 5 de la loi du 25 juillet 1952 prévoit actuellement que les intéressés pourront présenter leurs explications à la commission des recours et s'y faire assister d'un conseil.
Modifier cet article, n'est-ce pas le moyen de mettre en cause à tout moment des décisions d'octroi de ces statuts afin d'expulser des réfugiés ou encore d'exercer un contrôle sur les décisions prises par l'OFPRA ? On ne peut pas accepter que, en l'espèce, le ministère de l'intérieur puisse former un tel recours.
Pour cette raison, nous proposons d'insérer, dans l'amendement, après le mot : « formés », les mots : « par les étrangers et apatrides ».
M. le président. La parole est à M. le rapporteur pour avis, pour présenter le sous-amendement n° 17 rectifié.
M. Robert Del Picchia, rapporteur pour avis. Ce sous-amendement a pour objet, lui aussi, de clarifier le statut de la commission des recours. Il tend à préciser que ses décisions, comme les arrêts des cours administratives d'appel et, de manière générale, toutes les décisions rendues en dernier ressort par les juridictions administratives, conformément à l'article L. 821-1 du code de justice administrative, peuvent être déférées au Conseil d'Etat par la voie du recours en cassation.
M. le président. L'amendement n° 61, présenté par MM. Mermaz, Dreyfus-Schmidt, Sueur, Rouvière, Madrelle et les membres du groupe socialiste, apparenté et rattachée, est ainsi libellé :
« Après les mots : " contre les décisions ", rédiger comme suit la fin du II du texte proposé par cet article pour l'article 5 de la loi n° 52-893 du 25 juillet 1952 relative au droit d'asile : " prises en matière de protection administrative et juridique des réfugiés et les décisions de refus d'octroi du statut de réfugié ou de la protection subsidiaire, de retrait ou de non-renouvellement de cette protection prises en application de l'article 2. Dans ce cas, le droit au recours doit être exercé dans le délai d'un mois ". »
La parole est à M. Louis Mermaz.
M. Louis Mermaz. Aujourd'hui, en vertu de l'article 5 de la loi du 25 juillet 1952, seuls les étrangers et les apatrides auxquels l'office a refusé de reconnaître la qualité de réfugié peuvent saisir la commission des recours.
Tel ne sera plus le cas, la nouvelle rédaction retenue faisant mention des « décisions de l'office », c'est-à-dire aussi bien des décisions d'acceptation que de rejet. Cela signifie que le ministre de l'intérieur ou les préfets pourront faire appel d'une décision prise par l'OFPRA et favorable aux demandeurs d'asile ou à ceux qui peuvent bénéficier de la protection subsidiaire.
Nous pensons que cette mesure est excessive. C'est pourquoi nous en demandons la suppression par l'amendement n° 61.
M. le président. L'amendement n° 62, présenté par MM. Mermaz, Dreyfus-Schmidt, Sueur, Rouvière, Madrelle et les membres du groupe socialiste, apparenté et rattachée, est ainsi libellé :
« Après le II du texte proposé par cet article pour l'article 5 de la loi n° 52-893 du 25 juillet 1952 relative au droit d'asile, insérer un nouveau paragraphe ainsi rédigé :
« ... La commission des recours des réfugiés examine les requêtes qui lui sont adressées par les réfugiés visés par l'une des mesures prévues par les articles 31, 32 et 33 de la convention du 28 juillet 1951 et formule un avis quant au maintien ou à l'annulation de ces mesures. En cette matière, le recours est suspensif d'exécution. Dans ce cas, le droit au recours doit être exercé dans le délai d'une semaine. »
La parole est à M. Louis Mermaz.
M. Louis Mermaz. Le projet de loi supprime la compétence consultative de la commission des recours concernant les articles 31, 32 et 33 sur les conditions d'entrée des réfugiés. Bien souvent, ils n'ont pas les papiers nécessaires en bonne et due forme lesquels n'auraient pu être établis que par l'Etat ou le territoire qu'ils fuient.
Cette suppression nous semble inopportune s'agissant de situations de renvoi vers des pays où la vie ou la liberté du réfugié seraient menacées.
Cet amendement a pour objet de maintenir le droit au recours prévu par l'article 5 de la loi du 25 juillet 1952. La rareté de son utilisation ne peut pas, comme le prétend l'exposé des motifs et comme le Gouvernement persiste à le penser, justifier l'abandon de cette garantie, expressément prévue par l'article 32-2 de la convention de Genève.
L'amendement n° 8 de la commission vise à maintenir cette compétence consultative. Si le Sénat l'adoptait, notre amendement serait satisfait. Toutefois, cette satisfaction serait tempérée par les réserves que nous continuons d'émettre sur l'absence flagrante de précisions en matière de recours devant la commission des recours.
M. le président. L'amendement n° 63, présenté par MM. Mermaz, Dreyfus-Schmidt, Sueur, Rouvière, Madrelle et les membres du groupe socialiste, apparenté et rattachée, est ainsi libellé :
« Après le II du texte proposé par cet article pour l'article 5 de la loi n° 52-893 du 25 juillet 1952 relative au droit d'asile, insérer un nouveau paragraphe ainsi rédigé :
« ... Les intéressés peuvent présenter leurs explications à la commission des recours et s'y faire assister d'un conseil et d'un interprète. »
La parole est à M. Jean-Pierre Sueur.
M. Jean-Pierre Sueur. Cet amendement vise l'exercice tout simple des droits de la défense.
Ces droits de la défense ont un caractère universel ; de nombreux textes internationaux sont, à cet égard, d'une clarté limpide, comme notre Constitution d'ailleurs. On doit toujours avoir le droit d'être assisté devant une instance de ce genre par un conseil et de bénéficier d'un interprète, de manière à comprendre ce qui se passe et à avoir la capacité de se faire entendre.
Il est presque étonnant que l'on soit obligé de rappeler de telles évidences ! Aussi, monsieur le secrétaire d'Etat, je ne comprendrais vraiment pas que vous donniez un avis défavorable à cet amendement, qui coule de source et qui concerne des droits tout à fait fondamentaux.
Par ailleurs, la loi de 1952, qui est toujours en vigueur, prévoit que les intéressés, assistés d'un conseil, peuvent présenter leurs explications à la commission des recours.
Pour que tout soit bien clair, je vais donner lecture d'un passage de l'article 5 de la loi du 25 juillet 1952 : « Les intéressés pourront présenter leurs explications à la commission des recours et s'y faire assister d'un conseil. »
Il est indispensable de réintroduire cette garantie dans le projet de loi. Les garanties minimales que vise notre amendement ont d'ailleurs été évoquées par M. Dominique de Villepin, ministre des affaires étrangères, lors de sa communication du 25 septembre 2002. Peut-être y a-t-il eu sinon un oubli depuis - je ne le crois pas -, du moins une évolution ! Mais, monsieur le sécrétaire d'Etat, cette évolution va dans le mauvais sens !
Aussi, vous me permettrez de soutenir - je pense que vous allez les soutenir également - les positions qu'a défendues avec son talent habituel M. Dominique de Villepin le 25 septembre 2002. Je ne vois pas pourquoi nous ne pourrions pas nous retrouver autour des déclarations de M. le ministre des affaires étrangères !
M. le président. L'amendement n° 64, présenté par MM. Mermaz, Dreyfus-Schmidt, Sueur, Rouvière, Madrelle et les membres du groupe socialiste, apparenté et rattachée, est ainsi libellé :
« Rédiger ainsi le III du texte proposé par cet article pour l'article 5 de la loi n° 52-893 du 25 juillet 1952 relative au droit d'asile :
« III. - Le président et les présidents de section peuvent par ordonnance donner acte des désistements, constater qu'il n'y a pas lieu de statuer sur un recours et rejeter les recours entachés d'une irrecevabilité manifeste non susceptible d'être couverte en cours d'instance. »
La parole est à M. Michel Dreyfus-Schmidt.
M. Michel Dreyfus-Schmidt. Il faut aller vite, bien sûr, toujours aller vite !
M. René Garrec, président de la commission des lois. En l'occurrence, nous n'allons pas spécialement vite !
M. Michel Dreyfus-Schmidt. Je ne parle pas de nous ! Je parle de la justice, qui, elle non plus, ne doit pas être expéditive, car une justice expéditive n'est pas la justice.
On a actuellement tendance, pour aller plus vite, pour faire des économies, à supprimer de plus en plus la collégialité. Nous l'avons vu lors des débats sur de précédents textes de loi. Mais nous avons vu aussi - j'en prends à témoin M. le président de la commission des lois -, lors de la discussion du projet de loi sur l'évolution de la criminalité, grâce à la vigilance de son rapporteur, M. François Zocchetto, le Sénat refuser de supprimer la collégialité, en appel en tout cas.
Précisément, la commission des recours est une instance d'appel.
Je rappelle les termes du texte proposé pour le III de l'article 5 de la loi de 1952 : « Le président et les présidents de section peuvent, par ordonnance, régler les affaires dont la nature ne justifie pas l'intervention d'une formation collégiale. A ce titre, ils peuvent donner acte des désistements... » Eh bien, nous approuvons cette disposition.
Il est également dit qu'ils peuvent « constater qu'il n'y a pas lieu de statuer sur un recours... ». On ne comprend pas pourquoi, car cela irait aussi vite devant la formation collégiale.
Il est dit encore qu'ils peuvent « rejeter les recours entachés d'une irrecevabilité manifeste non susceptible d'être couverte en cours d'instance ». Qu'est-ce que cela veut dire ? N'y a-t-il pas là des chausse-trapes ? Nous nous méfions !
Enfin et surtout, il est prévu qu'ils « peuvent également statuer sur les demandes qui ne présentent aucun élément sérieux susceptible de remettre en cause les motifs de la décision du directeur de l'office. » C'est là que le bât blesse : il peut y avoir des cas où ce qui paraît ne pas être sérieux, même manifestement, l'est beaucoup plus qu'on ne le croit. La demande peut avoir été mal formulée, les explications avoir été données maladroitement par un requérant qui ne parle pas français et qui n'a pas d'avocat.
Bref, méfions-nous et excluons au moins les affaires qui ne présenteraient aucun élément sérieux susceptible de remettre en cause les motifs de la décision du directeur de l'office.
M. le président. L'amendement n° 9, présenté par M. Lecerf, au nom de la commission des lois, est ainsi libellé :
« Dans la dernière phrase du III du texte proposé par cet article pour l'article 5 de la loi n° 52-893 du 25 juillet 1952 relative au droit d'asile, après le mot : "directeur", insérer le mot : "général" ».
La parole est à M. le rapporteur.
M. Jean-René Lecerf, rapporteur. Il s'agit d'un amendement rédactionnel.
M. le président. Quel est l'avis de la commission sur l'ensemble de ces amendements et sous-amendements ?
M. Jean-René Lecerf, rapporteur. L'amendement n° 27 tend à supprimer l'article 3. La commission y est défavorable dans la mesure où la Commission des recours prend une importance beaucoup plus considérable avec la présente réforme. Il nous paraît donc naturel que cette importance nouvelle ait des effets sur les modalités de composition et l'organisation de cette commission.
S'agissant de l'amendement n° 16, la commission des lois comprend très bien les raisons qui animent la commission des affaires étrangères, notamment la volonté que soit réellement reconnue cette juridiction administrative qu'est la Commission des recours des réfugiés et qu'il soit mis fin à cette situation un peu particulière qui voit une juridiction dépendre financièrement et matériellement d'un établissement public. Il n'en demeure pas moins que sa qualité de juridiction administrative était déjà largement reconnue. La commission s'en remet donc à la sagesse de la Haute Assemblée sur cet amendement.
L'amendement n° 59 rectifié tend à confier au garde des sceaux, sur avis conforme du Conseil supérieur de la magistrature, la nomination des magistrats de l'ordre judiciaire, appelés à siéger comme présidents de section au sein de la commission des recours des réfugiés. Sur cet amendement, la commission souhaite connaître l'avis du Gouvernement.
Il semble qu'un certain nombre d'obstacles devraient tout de même être contournés si cet amendement était adopté. D'une part, le Conseil supérieur de la magistrature nomme à des emplois de magistrat, alors que la responsabilité de président de section est plus une fonction occasionnelle qu'un emploi. D'autre part, cette fonction n'entre pas a priori dans les compétences du Conseil supérieur de la magistrature, lesquelles sont fixées par la Constitution et la loi organique, qu'il paraît difficile de bouleverser à travers une loi ordinaire.
L'amendement n° 28 tend à confier la nomination des magistrats de l'ordre judiciaire au premier président de la Cour de cassation. La commission a émis un avis défavorable dans la mesure où celui-ci n'a aucun pouvoir de gestion administrative sur le corps des magistrats du siège.
M. Michel Dreyfus-Schmidt. Il suffit que la loi lui en donne !
M. Jean-René Lecerf, rapporteur. Cet amendement est d'ailleurs totalement identique à un amendement qui avait été déposé à l'Assemblée nationale par M. Jean Leonetti et qui a été rejeté pour cette raison.
Les amendements identiques n°s 29 et 60 tendent à revenir à la formule actuellement prévue par la loi du 25 juillet 1952 pour assurer la représentation du HCR au sein de la commission des recours des réfugiés.
Le projet de loi prévoit que cette représentation est assurée par une personnalité qualifiée nommée par le délégué du HCR en France sur avis conforme du vice-président du Conseil d'Etat.
M. Michel Dreyfus-Schmidt. On le surveille !
M. Jean-René Lecerf, rapporteur. Effectivement, on le surveille, mais c'est uniquement pour des raisons de risques d'inconstitutionnalité. Je crois que, sur ce point, il n'y a vraiment aucune arrière-pensée de la part de qui que ce soit.
M. Robert Bret. Les choses ont très bien fonctionné pendant cinquante ans !
M. Jean-René Lecerf, rapporteur. Peut-être, mais la situation a changé, et je vais vous expliquer en quoi, si vous le permettez. Je vous ai écouté, ainsi que M. Dreyfus-Schmidt, avec attention et je souhaiterais simplement bénéficier de la réciproque.
Vous nous avez expliqué qu'il y avait une jurisprudence du Conseil constitutionnel qui acceptait la présence du représentant du HCR au sein de la Commission des recours des réfugiés. Tout cela est parfaitement exact. Mais le Conseil constitutionnel a accepté cette présence à titre exceptionnel, vous en conviendrez, puisque ce n'est pas la règle.
Vous savez, par exemple, cher collègue Dreyfus-Schmidt, que des avocats peuvent être appelés à compléter une formation de jugement, alors que c'est impossible pour des avocats d'autres pays de la Communauté européenne.
Il me semble que, en droit, les exceptions doivent être d'interprétation stricte. Or la situation de la Commission des recours des réfugiés connaît une certaine évolution puisque, désormais, elle n'est plus seulement compétente en ce qui concerne l'asile conventionnel, selon les termes de la convention de Genève, mais elle le devient également en ce qui concerne la protection subsidiaire. Autrement dit, elle ne s'appuie plus exclusivement sur un texte de caractère international ; elle s'appuiera également, pour partie, sur un texte de droit interne, ce qui constitue un premier élément de réflexion.
Il en est un second : dans la décision du Conseil constitutionnel, il est fait allusion non seulement au caractère minoritaire de la représentation du HCR, puisque c'est une seule personne dans la formation de jugement, mais également au caractère relativement limité des demandes qui interviennent dans le cadre de ce qu'on appelle l'asile constitutionnel.
Ici, nous sommes dans une hypothèse où le nombre des demandes - il y en avait 30 000 à l'époque de l'asile territoriale, et l'on ne voit guère pourquoi il y en aurait beaucoup moins - va être également tout à fait considérable.
Vous avez souvent appelé notre attention sur les risques d'inconstitutionnalité. En l'occurrence, il nous semble qu'il en existe un réel, et l'amendement adopté par l'Assemblée nationale a permis de trouver une solution qui paraît globalement honorable.
C'est la raison pour laquelle la commission des lois est défavorable aux amendements identiques n°s 29 et 60.
L'amendement n° 31 tend à rétablir la compétence consultative de la commission des recours. Il est à 99 % satisfait par l'amendement de la commission.
La question des délais ainsi que celle de la convocation rédigée en français et dans une langue comprise du réquérant nous paraissent plutôt ressortir à la compétence réglementaire. C'est la raison pour laquelle nous préférons nous en tenir à l'amendement de la commission et souhaitons le retrait de l'amendement n° 31.
Le sous-amendement n° 30 rectifié tend à réserver la faculté de saisir la commission des recours des réfugiés aux étrangers et apatrides. La commission émet un avis défavorable, car il lui semble qu'il n'existe aucune raison, en droit, de limiter les conditions de saisine de la commission des recours des réfugiés, en particulier d'interdire au représentant de l'Etat de contester des décisions de l'OFPRA puisque cet organisme se prononce de manière indépendante. Comme n'importe quelle décision administrative, elle doit être susceptible de recours, même s'il est plus que probable que les recours en cas d'avis favorable seront extrêmement rares.
Tout en comprenant les raisons qui ont conduit la commission des affaires étrangères à déposer le sous-amendement n° 17 rectifié, la commission des lois a émis un avis défavorable, car elle estime que le principe du pourvoi en cassation devant le Conseil d'Etat est de droit.
L'amendement n° 61 tend à limiter la compétence de la saisine de la commission aux seules décisions de refus prononcées par l'OFPRA. L'avis de la commission est défavorable pour les raisons précédemment évoquées.
Nous souhaitons le retrait de l'amendement n° 62, dont l'objet est de rétablir la compétence consultative de la commission des recours. Il est, lui aussi, pour une très large part, satisfait par l'amendement de la commission. Je le répète, la question des délais est plutôt d'ordre réglementaire.
Nous sommes en parfait accord sur la finalité de l'amendement n° 63, qui tend notamment à prévoir que les requérants peuvent présenter leurs explications et se faire assister d'un conseil devant la commission des recours. Il nous semble toutefois que cette disposition, à laquelle le Gouvernement s'est d'ailleurs engagé à souscrire en inscrivant des garanties dans un futur décret, présente un caractère réglementaire. C'est la seule raison de notre avis défavorable.
M. Michel Dreyfus-Schmidt. Toujours les grands principes !
M. Jean-René Lecerf, rapporteur. L'amendement n° 64 tend à supprimer la faculté reconnue au président de la commission des recours ou aux présidents de section de statuer par ordonnance sur les demandes qui ne présentent aucun élément sérieux susceptible de remettre en cause les motifs de la décision de l'OFPRA.
La faculté ainsi reconnue au président de la commission des recours comme aux présidents de section se justifie par l'encombrement de la commission et par le souci d'accélérer l'examen des affaires. Le raccourcissement des délais de la procédure, en particulier devant la commission des recours, est en effet une priorité pour mieux répondre aux préoccupations des demandeurs d'asile.
Nous rappelons en outre que les décisions du président de la commission et des présidents de section pourront être soumises au Conseil d'Etat juge de cassation.
L'avis est donc défavorable.
M. le président. Quel est l'avis du Gouvernement ?
M. Renaud Muselier, secrétaire d'Etat. Le Gouvernement est défavorable à l'amendement n° 27. En effet, la suppression, sans proposition alternative, de cet article qui décrit la composition de la commission des recours des réfugiés viderait la loi de son sens, s'agissant des aspects contentieux.
Le Gouvernement est favorable à l'amendement n° 16.
S'agissant de l'amendement n° 59 rectifié, la nomination par le garde des sceaux sur avis conforme du Conseil supérieur de la magistrature n'apporte aucune garantie supplémentaire d'indépendance. Au contraire, cet avis conforme introduit un élément de rigidité supplémentaire à l'heure où il est difficile de susciter des vocations comme de faire face à l'accroissement du nombre des recours.
Le Gouvernement demande donc au Sénat de rejeter cet amendement et, en revanche, d'adopter l'amendement n° 7 proposé par la commission.
Les auteurs de l'amendement n° 28 estiment que la nomination des magistrats de l'ordre judiciaire doit dépendre d'une autorité judiciaire impartiale afin de garantir l'indépendance des membres de la commission des recours des réfugiés.
Le souci de l'indépendance des juges de la commission des recours a été pris en compte par le Gouvernement, qui a accepté un amendement de la commission des lois allant en ce sens. Le premier président de la Cour de cassation n'a pas été retenu comme autorité de nomination, car sa compétence en matière de gestion sur les magistrats de l'ordre judiciaire est limitée aux membres de la Cour de cassation. Leur nombre et leur disponibilité sont insuffisants pour répondre aux besoins de la CRR.
Le Gouvernement est donc défavorable à l'amendement n° 28.
Pour ce qui est des amendements n°s 29 et 60, je dirai que l'avis conforme du vice-président du Conseil d'Etat est une expression de la souveraineté nationale.
Il suffit de rappeler que le vice-président du Conseil d'Etat est à la tête de la juridiction de cassation des décisions de la commission, que les personnes appelées à siéger dans des juridictions françaises le font « au nom du peuple français » sans recevoir d'instructions d'autorités extérieures, qu'elles soient nationales ou internationales.
Le représentant du HCR au sein des formations de jugement de la CRR ne peut donc être nommé « ès qualités ». C'est pourquoi le Gouvernement émet un avis défavorable sur ces deux amendements identiques.
Le Gouvernement est également défavorable à l'amendement n° 31, qui vise à rétablir la procédure suspensive d'avis consultatif de la CRR en cas d'éloignement forcé d'un réfugié statutaire.
Le rétablissement de la procédure suspensive d'avis consultatif de la CRR dans un tel cas est prévu dans un amendement de la commission des lois que le Gouvernement a accepté.
Le Gouvernement est favorable à l'amendement n° 8.
Les auteurs du sous-amendement n° 30 rectifié considèrent que seuls les étrangers et apatrides peuvent formuler des recours devant la CRR. Le Gouvernement considère, lui, que l'Etat doit comme les autres parties au litige pouvoir contester une décision qui lui fait grief. C'est en particulier le cas des recours exercés à l'encontre de décisions prises sur la base de documents frauduleusement obtenus. J'émets donc un avis défavorable.
M. Michel Dreyfus-Schmidt. Vous enfoncez des portes ouvertes !
M. Renaud Muselier, secrétaire d'Etat. En revanche, le Gouvernement est favorable au sous-amendement n° 17 rectifié.
L'amendement n° 61 vise à remettre en cause la possibilité pour l'Etat de former des recours relatifs aussi bien à des décisions d'acceptation que de rejet de demandes d'asile. Le Gouvernement y est défavorable pour les raisons que j'ai invoquées à propos du sous-amendement n° 30 rectifié.
Je vais faire plaisir à MM. Mermaz et Dreyfus-Schmidt : le Gouvernement est favorable à l'amendement n° 62, qui est en fait un amendement de coordination avec l'amendement n° 8.
En revanche, il est défavorable à l'amendement n° 63.
Il est certes nécessaire que les demandeurs d'asile, étrangers à notre droit, soient assistés d'un conseil à toutes les étapes de la procédure, afin de leur rendre celle-ci intelligible et d'assurer au mieux la préparation de leur dossier. Toutefois, il ne paraît pas utile d'alourdir le texte en introduisant cette mention relative à la présence d'un conseil et d'un interprète, cette présence étant de droit devant une juridiction administrative.
Le Gouvernement émet un avis défavorable sur l'amendement n° 64.
La possibilité de régler certaines affaires par ordonnances est utilisée, comme l'a effectivement dit M. le ministre des affaires étrangères, dans la plupart des juridictions, et notamment dans les tribunaux administratifs. L'Etat de droit n'en a jamais été affecté.
Dans la pratique, en effet, les ordonnances sont utilisées pour régler des affaires simples. Il s'agit, par exemple, de donner acte à un réquérant du fait qu'il se désiste ou de constater qu'un recours est entaché d'une irrecevabilité manifeste.
Aucune affaire d'importance ne sera traitée par voie d'ordonnance. Les craintes d'une justice expéditive ne sont donc pas fondées.
Enfin, le Gouvernement émet un avis favorable sur l'amendement n° 9.
M. le président. Je mets aux voix l'amendement n° 27.
(L'amendement n'est pas adopté.)
M. le président. La parole est à M. Michel Dreyfus-Schmidt, pour explication de vote sur l'amendement n° 16.
M. Michel Dreyfus-Schmidt. Tout le monde est d'accord pour considérer la commission des recours des réfugiés comme une juridiction. Jusqu'à présent, c'était non pas un organisme indépendant, mais un établissement public. C'est très bien comme cela. Ne mélangeons donc pas tout, car nous allons tout compliquer !
La commission des recours des réfugiés est composée de gens divers, en particulier de représentants du Haut-Commissariat des Nations unies pour les réfugiés et de membres de l'ordre judiciaire, même si tout le monde n'est pas d'accord pour savoir qui doit nommer ces derniers. C'est quelque chose en soi, et je ne pense pas qu'il soit bon, tout à coup, de la baptiser « juridiction administrative ».
Vous ferez, comme d'habitude, comme bon vous semble, mais nous sommes contre.
M. le président. Je mets aux voix l'amendement n° 16.
(L'amendement est adopté.)
M. le président. La parole est à M. Michel Dreyfus-Schmidt, pour explication de vote sur l'amendement n° 59 rectifié.
M. Michel Dreyfus-Schmidt. Nous sommes extrêmement déçus de penser que l'on demande au garde des sceaux, sans aucun contrôle, de nommer directement des membres de juridiction. Ce n'est le cas pour aucune juridiction, et notamment pas pour les juridictions de l'ordre judiciaire.
Le groupe communiste républicain et citoyen a proposé, par l'amendement n° 28, que le président de cette commission puisse être nommé par le premier président de la Cour de cassation, parmi les magistrats de l'ordre judiciaire. Vous avez répondu que cela ne relevait pas de ses attributions, mais c'est précisément pourquoi il vous était demandé de l'y intégrer ! On peut très bien penser que le plus haut magistrat de l'ordre judiciaire de France soit capable de prendre langue avec les présidents de cour d'appel pour faire des propositions !
Le groupe socialiste, quant à lui, a présenté un amendement n° 59 rectifié visant à ce que les magistrats de l'ordre judiciaire soient nommés par le garde des sceaux, mais sur avis conforme du Conseil supérieur de la magistrature. A cet égard, vous nous avez expliqué que vous nourrissiez des craintes sérieuses quant à la position du Conseil constitutionnel. Voilà qui est drôle ! En effet, si vous aviez vraiment des craintes à cet égard, vous auriez accepté bon nombre de nos amendements ! Or vous ne l'avez pas fait !
De toute façon, nous soumettrons ce texte au Conseil constitutionnel et, le moins que l'on puisse dire, c'est que cela ne prendra pas beaucoup de temps.
Je vais vous donner un exemple, monsieur le rapporteur : j'aurai prochainement l'avantage d'être le rapporteur de la commission des lois du Sénat - c'est une chose exceptionnelle pour un membre de l'opposition - sur le projet de loi relatif à la parité entre hommes et femmes sur les listes de candidats à l'élection des membres de l'Assemblée de Corse.
Lors de la discussion du projet de loi relatif à la Corse, nous avions soutenu qu'il était contraire à la Constitution que la parité s'applique partout, sauf en Corse. On n'a pas voulu nous croire. Mais le Conseil constitutionnel nous a donné raison, concluant qu'il fallait remédier à cette situation par la voie législative. Sans une nouvelle loi, on se demande ce qui se serait passé. Mais un projet de loi a été déposé, et j'en serai le rapporteur. Cela ira très vite, je vous rassure.
M. Jean-René Lecerf, rapporteur. Ce n'est pas sûr !
M. Michel Dreyfus-Schmidt. Si ! Je vous l'affirme, justement parce que vous serez tous d'accord !
M. Jean-René Lecerf, rapporteur. Ce n'est pas sûr non plus !
M. Michel Dreyfus-Schmidt. C'est d'ailleurs pour cela que vous avez bien voulu, pour une fois, confier un rapport à un membre de l'opposition.
Cela démontre simplement que, s'il y avait ici un motif de cassation aussi maigre soit-il, il ne faudrait pas beaucoup de temps pour y remédier, éclairé d'ailleurs par l'avis du Conseil constitutionnel.
M. le président. Je mets aux voix l'amendement n° 59 rectifié.
(L'amendement n'est pas adopté.)
M. le président. Je mets aux voix l'amendement n° 7.
(L'amendement est adopté.)
M. le président. L'amendement n° 28 n'a plus d'objet.
La parole est à M. Michel Dreyfus-Schmidt, pour explication de vote sur les deux amendements identiques n°s 29 et 60.
M. Michel Dreyfus-Schmidt. La jurisprudence du Conseil constitutionnel, qui nous a été lue tout à l'heure par M. Jean-Pierre Sueur, est de nature à lever les éventuelles inquiétudes de M. le rapporteur.
Les amendements n°s 29 et 60 tendent à viser le représentant du Haut-Commissariat des Nations unies pour les réfugiés en tant que juge siégeant ès qualités. Ce faisant, mes chers collègues, nous vous demandons simplement de soutenir les Nations unies. Nous vous demandons non pas de soutenir le président Bush, par exemple, mais simplement les Nations unies ! Je croyais que, sur ce point, nous serions tous d'accord, si j'ai en mémoire des événements récents. Y aurait-il quelque chose d'anticonstitutionnel à considérer que les Nations unies ont leur rôle à jouer à travers le monde, y compris en France ? Sûrement pas !
Nous vous demandons donc, avec beaucoup d'insistance, de voter ces amendements. Il y a en effet quelque chose de blessant pour le HCR à devoir se mettre d'accord avec un magistrat de l'ordre administratif.
M. René Garrec, président de la commission des lois. Pourquoi ?
M. Michel Dreyfus-Schmidt. Franchement, ce n'est pas la même chose, c'est le moins que l'on puisse dire ! C'est le HCR qui, jusqu'à présent, était chargé de la surveillance de l'OFPRA ; or, aujourd'hui ce n'est plus tout à fait le cas, même si on nous dit que c'est la même chose. On prétend qu'on ne veut pas vexer le HCR, mais on le vexe en « rognant » ce qui doit être sa compétence normale. C'est pourquoi nous insistons là aussi, mes chers collègues, pour que vous votiez ces amendements.
M. le président. Je mets aux voix les amendements identiques n°s 29 et 60.
(Les amendements ne sont pas adoptés.)
M. le président. Je mets aux voix l'amendement n° 31.
(L'amendement n'est pas adopté.)
M. le président. La parole est à M. le rapporteur.
M. Jean-René Lecerf, rapporteur. Au nom de la commission des lois, je retire l'amendement n° 8 au profit de l'amendement n° 62 du groupe socialiste.
M. le président. L'amendement n° 8 est retiré et, en conséquence, les sous-amendements n°s 30 rectifié et 17 rectifié n'ont plus d'objet.
Je mets aux voix l'amendement n° 61.
(L'amendement n'est pas adopté.)
M. le président. Je mets aux voix l'amendement n° 62.
(L'amendement est adopté à l'unanimité.)
M. le président. La parole est à M. Jean-Pierre Sueur, pour explication de vote sur l'amendement n° 63.
M. Jean-Pierre Sueur. Je veux revenir sur les droits de la défense, point qui est très important.
Cet amendement, je le rappelle, propose d'inscrire dans la loi - encore n'est-ce pas le mot exact, et je vais y revenir dans un instant - que « les intéressés peuvent présenter leurs explications à la commission des recours et s'y faire assister d'un conseil et d'un interprète ».
M. le rapporteur nous a déclaré qu'il donnait son assentiment le plus total à cette proposition, mais qu'il fallait qu'elle soit d'ordre réglementaire afin de ne pas compliquer les choses. Ai-je bien compris ?
M. Jean-René Lecerf, rapporteur. Tout à fait !
M. Jean-Pierre Sueur. Quant à M. le ministre, il a déclaré qu'il ne fallait pas alourdir les choses. Je rappelle toutefois que M. Dominique de Villepin s'est engagé sur ces dispositions lors de sa communication du 25 septembre 2002. J'ajoute que l'on alourdirait les choses, pour reprendre vos termes, si cette modeste phrase, qui est quand même essentielle, était ajoutée à la loi alors qu'elle n'y figure pas. Or, la situation est la suivante : il est écrit noir sur blanc dans la loi du 25 juillet 1952, qui est toujours en vigueur, que « les intéressés pourront présenter leurs explications à la commission des recours et s'y faire assister d'un conseil ». Voilà cinquante et un ans que nous vivons avec cette loi et que cette disposition à caractère législatif est en vigueur ! Aujourd'hui, après cinquante et un ans d'usage, vous vous rendez compte tout d'un coup qu'une telle disposition relève du domaine réglementaire, et, en conséquence, vous nous demandez de la supprimer de la loi !
Je vous demande un effort, monsieur le ministre, monsieur le rapporteur : il n'y a vraiment pas d'argument pour supprimer de la loi ce principe absolu du droit à un avocat et à un interprète alors qu'il y figure. Monsieur le ministre, j'ai donc l'honneur de vous demander de bien vouloir revoir votre position. Ce n'est pas comme si nous étions confrontés à une disposition nouvelle : elle figure déjà dans la loi ; par conséquent, ne la supprimez pas ! Comment va-t-on interpréter le fait que, alors que la loi prévoyait le droit à un conseil, cette disposition législative a été supprimée ?
M. le président. La parole est à M. Michel Dreyfus-Schmidt, pour explication de vote.
M. Michel Dreyfus-Schmidt. Je sais bien qu'il ne faut pas mélanger l'immigration et le droit d'asile. Nous n'en sommes pas suspects. Mais nous faisons du droit pur et nous nous rappelons que la loi sur l'immigration dispose que les intéressés, lorsqu'ils arrivent sur le territoire français, sont avisés de leurs droits ; et on énumère les droits, parmi lesquels figurent notamment ceux-là.
Lors de l'examen du projet de loi portant adaptation de la justice aux évolutions de la criminalité, il a été décidé que les personnes placées en garde à vue sont immédiatement, sans délai ou dans les meilleurs délais - nous avons longuement discuté sur ces termes -, mises au courant de leurs droits. Il a même été précisé dans le texte que cela peut faire l'objet d'un imprimé dans la langue de l'intéressé.
Pourquoi ce qui serait vrai dans telle et telle loi ne le serait plus dans la troisième ? Franchement, ce n'est pas sérieux ! Les droits de la défense relèvent évidemment du domaine législatif puisqu'il s'agit d'une matière importante : il s'agit de la liberté d'aller et venir, qui n'est pas du domaine du règlement !
C'est pourquoi je me permets de joindre très vivement nos efforts à ceux qui ont déjà été déployés - hélas ! vainement, comme il en sera des nôtres - jusqu'à présent.
M. le président. Je mets aux voix l'amendement n° 63.
(L'amendement est adopté.)
M. le président. Je mets aux voix l'amendement n° 64.
(L'amendement n'est pas adopté.)
M. le président. Je mets aux voix l'amendement n° 9.
(L'amendement est adopté.)
M. le président. Je mets aux voix l'article 4, modifié.
(L'article 4 est adopté.)