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Séance du 12 février 2004 (compte rendu intégral des débats)

PRÉSIDENCE DE M. DANIEL HOEFFEL

vice-président

M. le président. La séance est reprise.

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SAISINES DU CONSEIL CONSTITUTIONNEL

M. le président. M. le président du Sénat a reçu de M. le président du Conseil constitutionnel deux lettres par lesquelles il informe le Sénat que le Conseil constitutionnel a été saisi, le 11 février 2004, en application de l'article 61, alinéa 2, de la Constitution, par plus de soixante députés et par plus de soixante sénateurs, de deux demandes d'examen de la conformité à la Constitution de la loi portant adaptation de la justice aux évolutions de la criminalité.

Acte est donné de cette communication.

Le texte des saisines du Conseil constitutionnel est disponible au bureau de la distribution.

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MODIFICATION DE L'ORDRE DU JOUR

M. le président. J'informe le Sénat que les questions n° 431 de M. Philippe Arnaud, n° 432 de M. Roland Courteau, n° 433 de Mme Gisèle Gautier et n° 434 de M. Christian Gaudin sont inscrites à l'ordre du jour de la séance du mardi 2 mars 2004.

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HABILITATION À TRANSPOSER

PAR ORDONNANCES DES DIRECTIVES COMMUNAUTAIRES

Suite de la discussion et adoption d'un projet de loi

M. le président. Nous reprenons la discussion du projet de loi portant habilitation du Gouvernement à transposer, par ordonnances, des directives communautaires et à mettre en oeuvre certaines dispositions du droit communautaire.

Nous passons à la discussion des articles.

Question préalable (interruption de la discussion)
Dossier législatif : projet de loi portant habilitation du Gouvernement à transposer, par ordonnances, des directives communautaires et à mettre en œuvre certaines dispositions du droit communautaire
Art. 2

Article 1er

Dans les conditions prévues à l'article 38 de la Constitution, le Gouvernement est autorisé à prendre, par ordonnance, les dispositions législatives nécessaires à la transposition des directives ou parties de directives suivantes, ainsi que les mesures d'adaptation de la législation liées à cette transposition :

I. - 1° Dans le domaine économique et financier :

a) Directive 93/22/CEE du Conseil du 10 mai 1993 concernant les services d'investissement dans le domaine des valeurs mobilières ;

b) Directive 97/9/CE du Parlement européen et du Conseil du 3 mars 1997 relative aux systèmes d'indemnisation des investisseurs ;

c) Directive 2000/52/CE de la Commission du 26 juillet 2000 modifiant la directive 80/723/CEE relative à la transparence des relations financières entre les Etats membres et les entreprises publiques ;

d) Directive 2001/17/CE du Parlement européen et du Conseil du 19 mars 2001 concernant l'assainissement et la liquidation des entreprises d'assurance ;

2° Dans le domaine de la consommation :

Directive 2001/95/CE du Parlement européen et du Conseil du 3 décembre 2001 relative à la sécurité générale des produits ;

3° Dans le domaine des transports :

a) Directive 94/33/CE du Conseil du 22 juin 1994 relative à la protection des jeunes au travail ;

b) Directive 95/21/CE du Conseil du 19 juin 1995 concernant l'application aux navires faisant escale dans les ports de la Communauté ou dans les eaux relevant de la juridiction des Etats membres, des normes internationales relatives à la sécurité maritime, à la prévention de la pollution et aux conditions de vie et de travail à bord des navires (contrôle par l'Etat du port) ;

c) Directive 1999/63/CE du Conseil du 21 juin 1999 concernant l'accord relatif à l'organisation du temps de travail des gens de mer, conclu par l'Association des armateurs de la Communauté européenne et la Fédération des syndicats des transports dans l'Union européenne ;

d) Directive 2000/59/CE du Parlement européen et du Conseil du 27 novembre 2000 sur les installations de réception portuaires pour les déchets d'exploitation des navires et les résidus de cargaison ;

e) Directive 2001/16/CE du Parlement européen et du Conseil du 19 mars 2001 relative à l'interopérabilité du système ferroviaire transeuropéen conventionnel ;

f) Directive 2001/96/CE du Parlement européen et du Conseil du 4 décembre 2001 établissant des exigences et des procédures harmonisées pour le chargement et le déchargement sûrs des vraquiers ;

g) Directive 2002/59/CE du Parlement européen et du Conseil du 27 juin 2002 relative à la mise en place d'un système communautaire de suivi du trafic des navires et d'information, et abrogeant la directive 93/75/CEE du Conseil ;

II. - 1° Dans le domaine économique et financier :

a) Directive 2001/24/CE du Parlement européen et du Conseil du 4 avril 2001 concernant l'assainissement et la liquidation des établissements de crédit ;

b) Directive 2002/65/CE du Parlement européen et du Conseil du 23 septembre 2002 concernant la commercialisation à distance de services financiers auprès des consommateurs, et modifiant les directives 90/619/CEE du Conseil, 97/7/CE et 98/27/CE ;

c) Directive 2002/87/CE du Parlement européen et du Conseil du 16 décembre 2002 relative à la surveillance complémentaire des établissements de crédit, des entreprises d'assurance et des entreprises d'investissement appartenant à un conglomérat financier, et modifiant les directives 73/239/CEE, 79/267/CEE, 92/49/CEE, 92/96/CEE, 93/6/CEE et 93/22/CEE du Conseil et les directives 98/78/CE et 2000/12/CE du Parlement européen et du Conseil ;

2° Dans le domaine de la consommation :

Directive 2003/15/CE du Parlement européen et du Conseil du 27 février 2003 modifiant la directive 76/768/CEE du Conseil concernant le rapprochement des législations des États membres relatives aux produits cosmétiques ;

3° Dans le domaine des transports :

a) Directive 2000/9/CE du Parlement européen et du Conseil du 20 mars 2000 relative aux installations à câbles transportant des personnes ;

b) Directive 2000/34/CE du Parlement européen et du Conseil du 22 juin 2000 modifiant la directive 93/104/CE du Conseil concernant certains aspects de l'aménagement du temps de travail afin de couvrir les secteurs et activités exclus de ladite directive ;

c) Directive 2000/79/CE du Conseil du 27 novembre 2000 concernant la mise en oeuvre de l'accord européen relatif à l'aménagement du temps de travail du personnel mobile dans l'aviation civile, conclu par l'Association des compagnies européennes de navigation aérienne, la Fédération européenne des travailleurs des transports, l'Association européenne des personnels navigants techniques, l'Association européenne des compagnies d'aviation des régions d'Europe et l'Association internationale des charters aériens ;

4° Dans le domaine de l'environnement :

a) Directive 2002/49/CE du Parlement européen et du Conseil du 25 juin 2002 relative à l'évaluation et à la gestion du bruit dans l'environnement ;

b) Directive 2003/87/CE du Parlement européen et du Conseil du 13 octobre 2003 établissant un système d'échange de quotas d'émission de gaz à effet de serre dans la Communauté et modifiant la directive 96/61/CE du Conseil ;

5° Dans le domaine de la reconnaissance des diplômes et qualifications professionnelles :

Directive 2001/19/CE du Parlement européen et du Conseil du 14 mai 2001 modifiant les directives 89/48/CEE et 92/51/CEE du Conseil concernant le système général de reconnaissance des qualifications professionnelles, et les directives 77/452/CEE, 77/453/CEE, 78/686/CEE, 78/687/CEE, 78/1026/CEE, 78/1027/CEE, 80/154/CEE, 80/155/CEE, 85/384/CEE, 85/432/CEE, 85/433/CEE et 93/16/CEE du Conseil concernant les professions d'infirmier responsable des soins généraux, de praticien de l'art dentaire, de vétérinaire, de sage-femme, d'architecte, de pharmacien et de médecin.

M. le président. L'amendement n° 13, présenté par Mme Beaufils, M. Coquelle, Mme Didier, M. Le Cam, Mme Terrade et les membres du groupe communiste républicain et citoyen, est ainsi libellé :

« Supprimer le quatrième alinéa (c) du 1° du I de cet article. »

La parole est à Mme Odette Terrade.

Mme Odette Terrade. Sous des apparences anodines et purement techniques, comme l'ensemble du texte qui nous est soumis, la directive dont on nous demande d'autoriser la transposition par voie d'ordonnance aurait pour le moins mérité un débat plus approfondi.

Ce n'est pas, en effet, une question secondaire que celle des relations que les Etats de l'Union européenne peuvent entretenir avec des entreprises publiques, notamment dans le cadre de l'accomplissement de missions de service public, au sens où nous l'entendons de longue date pour ce qui concerne la France, notamment depuis la rédaction du préambule de la Constitution de 1946 qui fait état, pour un certain nombre de services publics, de la notion de monopole de fait.

La directive de 2000 qui modifie le contenu de la directive de 1980 est, si l'on veut, le « pendant » comptable de la mise en oeuvre des politiques communautaires en matière de services publics.

Pour revenir quelque peu sur certains points historiques, permettez-moi tout d'abord de rappeler que, dans les années quatre-vingt, la France avait procédé, pour ce qui concernait ses entreprises publiques, à certains ajustements de gestion.

Le moindre n'était pas la disparition pure et simple des fonds de développement économique et social dont les prêts constituaient les ressources essentielles des entreprises publiques et singulièrement des entreprises d'infrastructure.

Dans le droit-fil de cette orientation, les entreprises publiques avaient expérimenté la logique de l'autonomie de gestion, qui se traduisait par la croissance de leur endettement auprès des marchés financiers et la montée en puissance de leur capacité d'autofinancement par affectation des résultats d'exploitation constatés.

Pour autant, l'Etat continuait, à l'occasion, de prélever sa dîme sur les résultats des entreprises publiques, qu'il s'agisse des dividendes, pour ce qui concernait les entreprises du secteur industriel, de l'impôt sur les sociétés ou de prélèvements de caractère plus ou moins spontané.

On pourrait d'ailleurs se livrer à l'historique de ce type de relations, qui retracerait le montant des sommes que l'Etat a ainsi pu tirer, en tant que de besoin, de l'activité de telle ou telle entreprise publique.

Mais indépendamment du budget annexe des postes et télécommunications qui a permis de solder une partie du déficit du budget général jusqu'en 1990, les sommes qui ont ainsi été prélevées ont atteint des niveaux significatifs.

Il suffit, pour s'en convaincre, d'examiner les articles et le contenu de quelques-uns des collectifs budgétaires de fin d'année dont nous avons pu débattre depuis vingt ans.

Cependant, depuis quelques années, nous avons connu une nouvelle évolution. Ainsi a-t-on ouvert le capital de l'opérateur historique de télécommunications - ce qui a aussi, manifestement, « ouvert » son endettement, le conduisant aux bords de la faillite comptable -, tandis que l'on a procédé à la séparation comptable entre propriétaire des infrastructures ferroviaires et exploitant du réseau. Ce ne sont là que quelques exemples.

Ce que l'on nous propose en fait, avec cette future ordonnance visant à transposer la directive, ce n'est ni plus ni moins que de ratifier par avance le « pendant » comptable de la logique de service universel, dont nous avons encore vu la trace lors du récent débat sur la transposition de la directive postale.

Vous nous permettrez, en fin de compte, de pointer une fois de plus le fait que la Commission européenne, dans la rédaction de sa directive, estime plus important de préserver une libre concurrence équilibrée que de développer le service public.

Même si le service public a un coût, vous nous permettrez de souligner que le plus important en la matière n'est pas que ce service soit nécessairement assimilable à un produit mis sur le marché, mais qu'il réponde à un besoin social collectif.

Sous le bénéfice de ces observations, nous vous proposons d'adopter cet amendement.

M. le président. Quel est l'avis de la commission des finances ?

M. Denis Badré, rapporteur pour avis de la commission des finances, du contrôle budgétaire et des comptes économiques de la nation. Madame Terrade, dans la discussion générale, puis à l'occasion du débat sur la motion tendant à opposer la question préalable, nous étions presque tous d'accord sur le fait que le recours aux ordonnances n'était pas une solution très satisfaisante et qu'il y fallait des circonstances très exceptionnelles. Nous étions par ailleurs tous d'accord pour considérer que le retard de la France en matière de transcription des directives était une très mauvaise chose. Si cela nous attriste, il faut tout de même reconnaître que c'est un peu structurel. M. Hoeffel, président de séance, se souvient sans doute très bien qu'en octobre 2000, alors qu'il était à la place de notre collègue Yannick Texier et que je me trouvais déjà moi-même à la place où je suis toujours, avec une belle constance, nous avions débattu d'un premier train de transposition par ordonnances de projets de directives. Il s'agissait notamment de la mutualité, du financement des autoroutes, de Natura 2000 - excusez du peu - et enfin, de toute une série de textes très importants.

Ce matin, j'ai constaté - et c'est pourquoi j'ai rapporté très positivement sur ce projet de loi - que, cette fois, le dispositif qui nous était proposé était très encadré. Nous avons choisi, avec le Gouvernement, les directives qui pouvaient faire l'objet de ce texte. Nous avons eu connaissance, pratiquement pour toutes les directives, du contenu des ordonnances que le Gouvernement se préparait à proposer. Par conséquent, nous avons pu travailler sur le fond.

Nous sommes tristes qu'une telle situation existe et, surtout, qu'elle relève d'un problème structurel. Vous nous avez présenté, madame le ministre, des dispositions qui permettront d'y mettre fin à l'avenir, ou en tout cas de se donner tous les moyens voulus pour l'améliorer.

Ce matin, nous avons développé cette analyse pour rejeter la motion tendant à opposer la question préalable proposée par Mme Beaufils et ses collègues du groupe CRC. Nous allons maintenant, à l'occasion de l'examen d'un certain nombre d'amendements, revenir dans le détail sur les conditions d'application de cette analyse. Finalement, ce que nous avons dit en général ce matin peut s'appliquer en particulier pour l'amendement n° 13, comme pour d'autres amendements qui suivront.

S'agissant de cet amendement n° 13, la réponse que je peux faire est tout à fait emblématique. Nous nous trouvons vraiment dans le cas où il faut agir comme le Gouvernement le propose.

Tout d'abord, nous étions très en retard : la date limite pour nous mettre en règle avec Bruxelles était le 31 juillet 2001. Je rappelle que le délai a été dépassé alors que le gouvernement précédent était encore en fonction. C'est donc non pas une question de majorité de droite ou de gauche, mais un problème structurel.

Toujours est-il qu'une procédure en manquement est engagée contre nous. Nous devons donc transposer la directive le plus rapidement possible. Certes, pour aller plus vite, on aurait pu inscrire à l'ordre du jour d'aujourd'hui un projet de loi spécifique. Mais, à la limite, autant procéder comme nous le faisons, puisque nous essayons de régler un certain nombre de problèmes simultanément. De ce point de vue, la méthode choisie est la bonne, en particulier s'agissant des textes pour lesquels nous sommes le plus en retard, et c'est bien le cas de celui-là.

Par ailleurs, il s'agit d'une directive instrumentale. Elle ne préjuge donc pas le fond. C'est ce que nous appelions ce matin une directive technique. Il est question non pas de remettre en cause le service public à la française - loin s'en faut ! - mais d'instaurer une plus grande transparence entre les entreprises qui visent un objectif de service public et celles qui interviennent dans le secteur concurrentiel.

La commission des finances du Sénat a toujours soutenu les dispositions permettant de favoriser la transparence entre le secteur public et le secteur concurrentiel. De ce point de vue, nous sommes donc dans la cible qui a toujours été la nôtre.

Enfin, c'est l'un des sujets sur lesquels nous avons pu analyser en détail l'ordonnance préparée par le Gouvernement et elle nous paraît parfaite.

Ce matin, j'ai indiqué, au nom de la commission des finances, que les sept directives que nous avions à examiner nous paraissaient bien relever du projet de loi. C'était vrai en particulier pour celle-là. Je suis donc tout à fait opposé - ne m'en veuillez pas, ma chère collègue - à ce que cet amendement soit adopté. Je demande donc au Sénat de le rejeter.

M. le président. Quel est l'avis du Gouvernement ?

Mme Noëlle Lenoir, ministre déléguée aux affaires européennes. Je partage l'excellent argumentaire qui vient d'être présenté par le rapporteur pour avis M. Badré. Je formulerai deux observations du point de vue de la procédure et sur le fond.

S'agissant de la procédure, cette directive fait partie de celles dont la transposition souffre d'un retard de plus de deux ans. La France est l'un des rares pays à connaître un tel retard. Du reste, cela a conduit la Commission européenne à intenter un recours en manquement devant la Cour de justice des Communautés européennes. Nous risquons donc une condamnation.

Sur le fond, Mme Beaufils a exposé ce matin que l'Union européenne n'avait d'exigence de transparence qu'à l'égard des entreprises publiques. Or, vous le savez, actuellement sont discutées les normes comptables qui s'imposent aux entreprises privées, lesquelles sont très exigeantes en ce qui concerne la transparence de leurs comptes. Au même titre, des obligations incombent normalement aux entreprises publiques.

Par ailleurs, je me permets de souligner que la France est le fer de lance de la promotion des services publics économiques dans le cadre européen. C'est pourquoi le Gouvernement, en accord avec la Commission et avec les présidents des assemblées, souhaite que cette transposition de directive puisse avoir lieu le plus vite possible.

J'émets donc un avis défavorable sur cet amendement.

M. le président. Quel est l'avis de la commission des affaires économiques ?

M. Yannick Texier, rapporteur de la commission des affaires économiques et du Plan. Après avoir entendu les arguments de M. Badré, la commission des affaires économiques émet un avis défavorable sur cet amendement.

M. le président. La parole est à M. Daniel Reiner, pour explication de vote.

M. Daniel Reiner. La question posée par nos collègues du groupe CRC me paraît très importante. En revanche, les réponses qui ont été apportées me semblent manquer de clarté.

On sait que les entreprises de service public à caractère industriel et commercial comme EDF ou France Télécom sont déjà soumises à cette directive. Il semble donc que l'on s'adresse là à d'autres entreprises du secteur privé. J'attends que vous nous indiquiez les domaines concernés. S'agit-il du secteur de l'eau, de celui des transports... A aucun moment, notamment dans le rapport de la commission des finances, cette question n'est évoquée. On est donc un peu dans le vague et j'attends une réponse plus circonstanciée.

M. le président. La parole est à Mme Odette Terrade, pour explication de vote.

Mme Odette Terrade. J'ai bien entendu les observations qui ont été formulées à l'occasion de la discussion de cet amendement par MM. les rapporteurs et par Mme la ministre, ainsi que les remarques faites ce matin par M. le président de la commission des affaires économiques.

En fait, la transposition de cette directive, qui vient d'être qualifiée de « technique », permettrait, si l'on suivait le raisonnement, d'identifier les coûts réels d'accomplissement des missions de service public confiées à certaines entreprises publiques et de faire plus clairement état des relations financières qu'elles entretiennent avec l'Etat.

S'il s'agit, par exemple, de remettre en question l'indemnité compensatrice versée au titre du budget du ministère des transports à la RATP et à la SNCF pour accomplir leur mission de service public en direction des usagers des réseaux de transport en commun, vous comprendrez que nous ne puissions vous suivre. C'est pourtant à ce type de mesures que l'on pourrait parvenir, à la lecture des attendus de la directive.

S'il s'agit d'établir que la présence postale sur le territoire des établissements de la Poste implique des contraintes foncières et immobilières dont il faut mesurer le coût, pourquoi pas ? Mais pour aboutir à quelles conclusions ? Celle de la planification de la fermeture des bureaux de poste de faible activité, parce que situés dans les 80 % du territoire qui n'accueillent que 20 % de la population totale du pays, ou celle de la rémunération de la présence postale par d'autres ? Nous pensons ici aux établissements de crédit qui se dispensent, par exemple, de participer au service bancaire de base pourtant codifié dans le code monétaire et financier depuis l'adoption de la loi portant mesures urgentes de réformes à caractère économique et financier, dite loi MURCEF.

La séparation comptable, au motif apparent de favoriser la vérité des prix, est, de notre point de vue, la porte ouverte vers la séparation juridique pure et simple et traduit, de fait, le démantèlement organisé du service public tel que la Commission européenne l'encourage depuis de longues années.

Il faudrait, en quelque sorte, être parfaitement vertueux au regard du respect de la libre concurrence et laisser faire le marché pour tout ce qui constitue un service public pensé et organisé comme marché.

Et l'on arriverait à quelles conclusions si on laissait aller les choses ?

Les entreprises publiques devraient verser une obole, représentative du non-respect des règles de libre concurrence, à la Commission européenne, tandis que l'Etat serait sermonné d'avoir laissé faire ?

C'est évidemment parce que ces conceptions sont à mille lieues de ce que représente effectivement le service public, et notamment le service public à la française, que nous ne pouvons que confirmer notre proposition de suppression de cette directive dans la liste des directives transposables.

Et pour que chacun soit en mesure de se faire une juste idée de la situation, nous avons demandé que le Sénat se prononce sur cet amendement par scrutin public.

M. le président. La parole est à M. Denis Badré, rapporteur pour avis.

M. Denis Badré, rapporteur pour avis. Je vais essayer d'être plus clair tout en étant plus concis. Tout d'abord, monsieur Reiner, je vous précise que toutes les entreprises du secteur public sont concernées. Je vous inquiète peut-être encore plus en disant cela, mais il nous faut être clairs, puisque la directive nous y invite.

Par ailleurs, il n'est pas du tout question - c'est ce que j'ai dit tout à l'heure en rappelant que cette directive était purement instrumentale - au travers de ce texte, de conduire à la fermeture d'un bureau de poste. Ce n'est pas le sujet ! Il s'agit simplement de mettre à plat les comptes et de savoir exactement ce que chaque entreprise reçoit comme aides, directes ou indirectes. On verra après si le secteur concurrentiel a lieu de se plaindre ou non et si des décisions doivent être prises. L'objectif est de dresser un état des lieux, donc simplement d'instaurer davantage de transparence. C'est l'intérêt même du service public à la française !

A défaut, on donnerait le sentiment que l'on a des choses à cacher. Or tel n'est pas le cas ! On ne construira pas l'Europe autrement. On ne défendra pas non plus le service public à la française autrement.

M. le président. Je mets aux voix l'amendement n° 13.

Je suis saisi d'une demande de scrutin public émanant du groupe communiste républicain et citoyen.

Il va être procédé au scrutin dans les conditions fixées par l'article 56 du règlement.

(Le scrutin a lieu.)

M. le président. Personne ne demande plus à voter ?...

Le scrutin est clos.

(Il est procédé au comptage des votes.)


M. le président. Voici le résultat du dépouillement du scrutin n° 149 :

Nombre de votants317
Nombre de suffrages exprimés234
Majorité absolue des suffrages118
Pour23
Contre211

L'amendement n° 14, présenté par Mme Beaufils, M. Coquelle, Mme Didier, M. Le Cam, Mme Terrade et les membres du groupe communiste républicain et citoyen, est ainsi libellé :

« Supprimer le sixième alinéa (e) du 3° du I de cet article. »

La parole est à Mme Marie-France Beaufils.

Mme Marie-France Beaufils. La disposition visée par le sixième alinéa du 3° du paragraphe I de l'article 1er concerne la directive 2001/16/CE relative à l'interopérabilité du système ferroviaire.

Nous souhaitons, à l'heure où les discussions sur le second « paquet » ferroviaire témoignent de réels enjeux pour nos services publics de transports ferrés, souligner qu'une telle directive ne se limite pas à la mise en place de normes purement techniques concernant les composants d'interopérabilité, mais qu'elle a également trait aux normes de sécurité, à la formation et aux conditions d'emploi du personnel.

Le contenu d'une telle directive comporte de nombreux enjeux sociaux.

Nous sommes évidemment favorables à la réalisation et au développement d'un réseau ferroviaire transeuropéen. Un tel réseau ne peut que participer au désenclavement des grandes régions européennes et à la dynamique économique globale.

Nous connaissons tous les difficultés rencontrées au passage des frontières du fait des normes très différentes. Leurs incidences en termes de perte de temps ne sont pas sans conséquences sur le transport ferré. C'est d'ailleurs une des raisons - je dis bien une des raisons, car ce n'est pas la seule - pour lesquelles le transport de marchandises par rail est moins compétitif que le transport par route.

Il est nécessaire d'accroître significativement les capacités d'interopérabilité pour aller au-delà des coopérations bilatérales existantes, qui ont montré tout leur intérêt.

Cependant, nous tenons à insister sur le fait que les spécificités techniques vont nécessiter des investissements lourds. En d'autres termes, il sera nécessaire de dégager des moyens financiers européens pour engager ce programme au risque, a contrario, d'échouer, et cela est d'autant plus vrai dans le contexte de restriction budgétaire que l'on connaît actuellement.

Or, à ce jour, les réponses ne sont pas apportées en termes d'accompagnement de financement.

De plus, pour réussir dans un domaine aussi spécifique que celui du chemin de fer, la contribution des professionnels du secteur est essentielle, en particulier pour la sécurité, et l'environnement du travail via les partenaires sociaux doit également être pris en considération en tant que composant primordial de la sécurité.

Telles sont les observations que je tenais à faire au nom de notre groupe à travers cette défense de notre amendement, observations qui nous amènent à souhaiter que cette question soit réellement débattue par le Parlement.

M. le président. Quel est l'avis de la commission des affaires économiques ?

M. Yannick Texier, rapporteur. Cet amendement vise à retirer du champ de la loi la directive relative à l'interopérabilité du système ferroviaire. Pourtant, cette directive ne fait que reprendre, pour le réseau ferroviaire dit conventionnel, c'est-à-dire hors grande vitesse, les dispositions de la directive 96-48/CE du 23 juillet 1996, qui traitait, elle, des constituants d'interopérabilité du réseau grande vitesse.

Cette directive de 1996 a été transposée sans difficulté dans la partie législative du code de la consommation par la loi du 16 janvier 2001 portant diverses dispositions d'adaptation au droit communautaire.

Il s'agit, dans les deux cas, de permettre aux Etats membres de prendre des mesures de surveillance et de contrôle du marché des produits industriels d'interopérabilité ferroviaire qui pourront circuler librement dans l'Union européenne à condition d'être normés et certifiés. Rien, techniquement, dans la directive et donc dans la transposition ne concerne la sécurité, la formation et les conditions d'emploi du personnel.

La commission a donc émis un avis défavorable.

M. le président. Quel est l'avis du Gouvernement ?

Mme Noëlle Lenoir, ministre déléguée. Il est défavorable.

Mme Beaufils a très bien décrit l'intérêt de l'interopérabilité ferroviaire pour encourager le transport par rail.

D'abord, je voudrais lever une ambiguïté sur le contenu : la directive se limite bien, dans sa partie législative, aux seuls aspects techniques de l'interopérabilité. Elle ne porte ni sur la formation ni sur les conditions d'emploi du personnel.

Ensuite, il s'agit d'une directive pour laquelle nous avons pris un retard trop important.

Enfin, non seulement elle a une utilité majeure au regard des réseaux transeuropéens de transports figurant, notamment pour ce qui est des interconnections, dans les conclusions du Conseil européen de Bruxelles de décembre dernier, qui a d'ailleurs prévu une augmentation des financements par l'Union européenne à ce titre, mais elle intéresse aussi directement nos entreprises qui construisent les matériels.

Telles sont les raisons pour lesquelles, suivant en tous points l'argumentaire de la commission, nous émettons un avis défavorable.

M. le président. La parole est à M. Daniel Reiner, pour explication de vote.

M. Daniel Reiner. Ce matin, nous nous sommes plaints de ne pas disposer des « maquettes » des ordonnances et je souhaiterais que Mme la ministre lève un doute.

Le projet de loi n° 1044 portant diverses dispositions d'adaptation au droit communautaire dans le domaine des transports prévoyait, dans son article 15, un certain nombre de règles en matière de constituants d'interopérabilité destinés à être incorporés aux systèmes ferroviaires transeuropéens qui seraient mis en oeuvre. Peut-on considérer que les dispositions de cet article 15 seront reprises dans l'ordonnance qui sera rédigée par le Gouvernement ?

M. le président. La parole est à Mme la ministre déléguée.

Mme Noëlle Lenoir, ministre déléguée. C'est exactement ce qui sera fait, comme le montre le projet d'ordonnance qui a été fourni à la commission.

M. Daniel Reiner. Alors le problème est réglé !

M. le président. Je mets aux voix l'amendement n° 14.

(L'amendement n'est pas adopté.)

M. le président. L'amendement n° 1, présenté par M. Texier, au nom de la commission des affaires économiques, est ainsi libellé :

« Compléter, in fine, le I de cet article par deux alinéas ainsi rédigés :

« 4° Dans le domaine de l'environnement :

« Directive 2001/42/CE du Parlement européen et du Conseil du 27 juin 2001 relative à l'évaluation des incidences de certains plans et programmes sur l'environnement. »

La parole est à M. le rapporteur.

M. Yannick Texier, rapporteur. Cet amendement vise à ajouter à la liste des directives que le Gouvernement est habilité à transposer par ordonnances la directive 2001/42/CE relative à l'évaluation des incidences de certains plans et programmes.

Cette directive, qui doit être transposée au plus tard le 21 juillet 2004, généralise, s'agissant de plans et programmes, l'obligation de procéder à l'évaluation des incidences environnementales de ces documents.

Les documents concernés sont des documents prescriptifs de planification spatiale de portée générale, comme les schémas d'urbanisme, les schémas d'infrastructure, les schémas de déchets et les schémas de gestion des eaux.

Si la transposition de cette directive n'est pas effective au 21 juillet 2004, les répercussions prévisibles seront graves.

Premièrement, la France se trouvera confrontée à un nouveau contentieux communautaire pour non-respect des délais de transposition.

Deuxièmement, les plans et programmes qui seraient lancés entre cette date et la transposition définitive de la directive, notamment ceux qui relevent de la compétence des collectivités territoriales, seraient également exposés à un contentieux pour manquement à la législation communautaire.

Troisièmement, les autorisations de construire délivrées sur la base d'un plan local d'urbanisme qui aurait dû respecter cette directive pourraient être également frappées d'illégalité, et ce sans limitation dans le temps, à travers des recours invoquant l'exception d'illégalité du document général sur la base duquel elles ont été accordées.

En conséquence, les retombées en termes de contentieux risquent d'être lourdes et de paralyser de nombreux niveaux de décision, notamment pour les collectivités territoriales.

Les textes de transposition, qui sont quasi achevés et prêts à être envoyés au Conseil d'Etat, comprennent un projet d'ordonnance et un projet de décret d'application qui s'attachent à intégrer les dispositions de la directive dans les dispositifs existant en droit national sans en bouleverser les principes et sans créer d'« usine à gaz ».

Après un examen attentif, je suis en mesure de vous assurer que toutes les souplesses ouvertes par la directive ont été intégrées, notamment pour rationaliser notre dispositif et tenir compte des évaluations réalisées antérieurement, en particulier dans le domaine de l'urbanisme et surtout à une échelle plus large.

Ainsi, il faut souligner qu'un même document ne devra pas être évalué à la fois au titre des études d'impact et au titre des plans et programmes.

Compte tenu de tous ces éléments, je vous propose d'ajouter la directive sur les plans et programmes à la liste des directives à transposer par ordonnance afin de se prémunir contre une insécurité juridique inévitable à compter du 21 juillet 2004.

J'ajoute que le Gouvernement disposera de quatre mois pour prendre l'ordonnance de transposition en application du 1° de l'article 10 du présent projet de loi.

M. Denis Badré, rapporteur pour avis. Très bien !

M. le président. Quel est l'avis du Gouvernement ?

Mme Noëlle Lenoir, ministre déléguée. La directive 2001/42/CE vise à soumettre à une procédure d'évaluation environnementale certains plans et programmes, par exemple en matière d'urbanisme.

Il est vrai que l'échéance de transposition est fixée au 21 juillet 2004, mais risquer de prendre un retard de transposition revient à exposer nos collectivités territoriales à des contentieux extrêmement pénalisants. Or nous voulons leur assurer la sécurité juridique qui leur est indispensable. J'indique que le texte de transposition est prêt et qu'aucun autre véhicule législatif n'est envisageable dans les délais impartis. Nous sommes donc sûrs de prendre du retard si nous ne pouvons procéder par cette voie.

Par ailleurs, nous souscrivons totalement aux précisions apportées par le rapporteur : toutes les précautions sont prises afin d'éviter des lourdeurs administratives inutiles.

A la demande de l'Assemblée nationale, cette directive a été retirée de la liste de celles qui sont visées par le projet de loi d'habilitation, mais, en considération du contexte, le Gouvernement s'en remet très volontiers à la sagesse du Sénat.

M. le président. La parole est à M. Daniel Reiner, pour explication de vote.

M. Daniel Reiner. Avouez qu'après l'argumentation développée par les uns et les autres ce matin à propos des habilitations, il est assez surprenant que le Sénat lui-même propose d'ajouter une ordonnance à la liste !

On peut supposer qu'on lui a soufflé l'idée.

Cependant, l'urgence n'est pas prouvée puisque la date ultime de transposition est fixée au 21 juillet 2004 et nous avons le sentiment qu'un texte actuellement en navette pourrait parfaitement servir de cadre à la transposition de cette directive - je veux bien sûr parler du projet de loi relatif aux responsabilités locales, cet acte II de la décentralisation si important pour le Gouvernement -, sauf à penser que la discussion de ce texte pourrait ne pas être terminée avant la fin de la session...

M. Daniel Raoul. Très bien !

M. Daniel Reiner. Les collectivités territoriales sont en effet concernées. Vous avez dit, madame la ministre, que la sécurité leur était indispensable. Si leur imposer une charge supplémentaire en toute connaissance de cause en en débattant au Sénat est convenable, permettre au Gouvernement de le faire par ordonnance ne l'est pas !

Par ailleurs, et j'en suis assez surpris, ce n'est pas la transposition de l'ensemble de la directive qui est proposée. On peut donc se demander si les schémas d'infrastructure de transport, les PLU par exemple, seraient concernés par le système. Si c'était le cas, il faudrait être particulièrement attentif à ne pas imposer de façon un peu sournoise une charge supplémentaire aux collectivités en train d'élaborer ces documents.

M. le président. La parole est à Mme Marie-France Beaufils, pour explication de vote.

Mme Marie-France Beaufils. J'ai lu avec attention le rapport et, comme notre collègue M. Reiner, recherché quel était précisément le contenu de cette directive.

Le rapport suggère très clairement d'utiliser toutes les souplesses ouvertes par la directive pour faire des propositions d'application dont la portée ne semblait pas devoir être aussi large, mais, en l'état actuel des choses, il nous est difficile de mesurer ce que sera véritablement leur contenu.

Compte tenu du fait que nous ne sommes pas dans l'obligation de transposer cette directive dans notre droit aussi vite que d'autres, il aurait été opportun d'avoir, à l'occasion de l'examen du projet relatif aux responsabilités locales - même sur un amendement déposé en deuxième lecture seulement -, un vrai débat sur le contenu que nous voulions donner à sa transposition. Elle touche tout de même des sujets importants, à savoir les incidences environnementales des projets, notamment par rapport à Natura 2000, qui suscitent, on le sait, des débats parfois houleux au sein de nos collectivités territoriales.

Comment la transposition de cette directive va-t-elle se traduire sur le terrain ? Cela méritait plus qu'un amendement à un projet de loi d'habilitation !

Les schémas de cohérence territoriale sont en cours d'élaboration. Comment vont-ils être mis en oeuvre ? Nous n'avons pas eu le temps d'en discuter et nous ne mesurons pas toutes les incidences sur les collectivitésterritoriales concernées.

J'ai dit ce matin qu'il n'était pas opportun d'augmenter le nombre des directives transposables par ordonnances. C'est encore plus vrai quand il s'agit de directives dont on ne cerne pas les effets.

M. le président. Je mets aux voix l'amendement n° 1.

(L'amendement est adopté.)

M. le président. Je suis saisi de deux amendements identiques.

L'amendement n° 9 est présenté par MM. Reiner, Raoul et les membres du groupe socialiste, apparenté et rattachée.

L'amendement n° 15 est présenté par Mme Beaufils, M. Coquelle, Mme Didier, M. Le Cam, Mme Terrade et les membres du groupe communiste républicain et citoyen.

Ces deux amendements sont ainsi libellés :

« Supprimer le deuxième alinéa (a) du 4° du II de cet article. »

La parole est à M. Daniel Reiner, pour présenter l'amendement n° 9.

M. Daniel Reiner. Comme je l'ai longuement expliqué ce matin, nous demandons que la directive sur le bruit soit retirée du champ de l'habilitation.

Le bruit est la première nuisance dont se plaignent nos concitoyens et il n'est donc pas question de nier le bien-fondé de cette directive. Toutefois, sa transposition peut avoir des effets dangereux pour l'ensemble des collectivités.

J'ai soulevé la question des autorités compétentes, hors Ile-de-France et en Ile-de-France. C'est plus qu'un doute qu'il faut lever ici.

Il est ainsi proposé que, lorsque le préfet sera l'autorité compétente, cette compétence pourra éventuellement être déconcentrée ou décentralisée, mais à qui sera-t-elle confiée ? Les collectivités, qu'il s'agisse des établissements publics de coopération intercommunale ou des régions, sont-elles demandeuses ?

Un autre problème évident est celui du coût des opérations. Financer une carte de bruit, ce n'est pas rien ! Il est indiqué clairement dans le rapport que c'est celui qui demandera la compétence qui l'exercera et qui financera l'ensemble des études. Il y a donc clairement un transfert de compétences sans transfert de moyens.

De multiples exemples, en particulier autour des aéroports, démontrent que la lutte contre le bruit nécessite des investissements extrêmement coûteux, notamment chez les particuliers.

Par ailleurs, la transposition ne lèvera aucune incertitude juridique. Quelle sera en effet la portée juridique des cartographies et des plans d'action ? Quelle sera la hiérarchie des normes ?

Tant de questions demeurent sans réponse qu'il nous paraît raisonnable de reporter la décision. Il faut un débat public et un véhicule législatif approprié. Or, je le rappelle, le projet de loi relatif aux responsabilités locales comporte un volet consacré à l'environnement qui nous offrirait un cadre adapté.

M. le président. La parole est à Mme Marie-France Beaufils, pour présenter l'amendement n° 15.

Mme Marie-France Beaufils. Nous proposons par cet amendement que la directive relative à l'évaluation et à la gestion du bruit dans l'environnement soit retirée de ce projet de loi afin qu'elle puisse faire l'objet d'un réel débat parlementaire.

L'on ne peut considérer en effet que cette directive revêt un caractère technique tel qu'il ne serait pas nécessaire d'en débattre.

Au contraire, nous pensons que le Parlement doit pouvoir s'exprimer sur un texte qui concerne les nuisances sonores, liées notamment aux infrastructures de transport - routes, voies ferrées, aéroports civils - et à certaines activités industrielles.

Il nous semble en effet que l'élaboration des cartes de bruit à partir de divers indicateurs mérite un débat, d'autant que nous sommes plusieurs à vivre dans des communes où des cartographies du bruit ont déjà été élaborées.

Ces cartographies, nous le savons, ne traduisent malheureusement pas toujours nettement la perception de la nuisance que les riverains ressentent. Il est donc nécessaire de débattre des règles et des indicateurs qui seront retenus pour élaborer ces fameuses cartographies.

Par ailleurs, il est fait état d'infrastructures de transport, en particulier des routes, des voies ferrées, des aéroports civils. Le projet de loi relatif aux responsabilités locales dispose que la charge financière d'un bon nombre de ces infrastructures de transport sera transférée aux collectivités locales alors qu'elle n'incombe pas aujourd'hui à l'Etat. En d'autres termes, avant même que ce projet de loi ne soit adopté, on transfère vers les collectivités territoriales des charges nouvelles que l'Etat, pour le moment, n'assume pas et pour lesquelles aucune compensation n'a été prévue.

En revanche, ce texte est muet sur les nuisances liées à l'activité des aéroports militaires sur les populations vivant à proximité.

Les dispositions nouvelles devront être mises en oeuvre avant la fin du mois de juin 2007 pour les agglomérations de plus de 250 000 habitants et avant 2012 pour les agglomérations de plus de 100 000 habitants. Il sera donc grand temps d'aborder ce sujet lors de la discussion du projet de loi relatif aux responsabilités locales.

La directive oblige les Etats membres à élaborer des plans d'action visant la réduction des nuisances sonores à l'horizon de 2008 pour la première catégorie d'agglomérations et de 2013 pour la seconde. Nous ne pouvons évidemment que nous féliciter de telles mesures d'incitation visant à réduire ces nuisances, très importantes dans nos sociétés et auxquelles les populations sont très sensibles. Mais, je le rappelle, le choix des indicateurs retenus pour repérer précisément l'ensemble des nuisances sonores que subissent certaines zones dans les grandes métropoles est important. Il s'agit-là d'un réel enjeu pour les populations les plus exposées à ce type de bruit.

Il est donc essentiel, je le répète, que le Parlement prenne le temps d'examiner ces sujets. Par conséquent, nous souhaitons que la date de discussion de la transposition de la directive européenne soit repoussée.

M. le président. Quel est l'avis de la commission des affaires économiques ?

M. Yannick Texier, rapporteur. La date butoir de la transposition de la directive tendant à prévenir l'exposition au bruit et à généraliser la cartographie des sources de bruit, qui est fixée au 18 juillet 2004, qui peut sembler encore lointaine.

Cependant, compte tenu de l'encombrement probable de l'ordre du jour parlementaire d'ici à l'été, je doute qu'un projet de loi spécifique visant à transposer la directive puisse être adopté avant cette date.

Mme Marie-France Beaufils. Et le projet de loi relatif aux responsabilités locales ?

M. Daniel Raoul. Ce n'est pas un argument !

M. Yannick Texier, rapporteur. Mais, surtout, je pense que cette directive, très technique, ne remet pas en cause la méthodologie employée dans les agglomérations, lesquelles n'ont pas attendu la directive pour établir des cartes du bruit.

L'intérêt de la transposition de cette directive par ordonnance est justement de permettre la définition et la mise en place rapide d'outils méthodologiques adoptés par tous, ce qui rendra possible les comparaisons.

J'ajoute enfin que ces dispositifs s'intègrent parfaitement dans le plan national d'actions contre le bruit présenté à l'automne 2003 par Mme Roselyne Bachelot, qui entend dynamiser l'action de l'Etat pour lutter contre les nuisances sonores figurant parmi les préoccupations majeures de nos concitoyens.

Par conséquent, la commission des affaires économiques émet un avis défavorable sur les amendements identiques n°s 9 et 15.

M. le président. Quel est l'avis du Gouvernement ?

Mme Noëlle Lenoir, ministre déléguée. Comme vient de l'indiquer M. le rapporteur, le bruit est la nuisance sans doute la plus mal supportée par nos concitoyens et c'est pourquoi l'Europe, la France et le Gouvernement entendent répondre à ces préoccupations légitimes. Donc, ne tardons pas !

En vertu de la directive, vous le savez, certaines listes répertoriant les infrastructures et les agglomérations concernées par les cartes et les plans, les autorités compétentes pour leur élaboration, et les valeurs limites prévues pour le bruit ambiant doivent être fournies à la Commission européenne avant le mois de juillet 2005, une échéance incompatible avec tout retard de transposition.

Cette directive, je le précise, est une directive-cadre, et le projet d'ordonnance qui laisse une certaine latitude aux autorités nationales pour fixer les conditions d'application de la directive a été communiqué aux commissions.

Comme l'indiquait M. Texier, le projet d'ordonnance est effectivement très technique. Il définit mécaniquement les catégories d'autorités compétentes aux différents niveaux concernés. Il renvoie à ces autorités le soin de fixer les modalités d'information et de concertation. Il n'y a là aucune atteinte aux responsabilités locales. C'est l'autorité compétente pour l'élaboration du plan d'action qui propose ou arrête les modalités de financement du plan. Là encore, nous respectons strictement l'autonomie locale.

Tout retard dans la transposition réduirait d'autant le temps disponible pour les collectivités territoriales pour élaborer les cartes et conduire une concertation approfondie sur les plans. Cela se traduirait alors par un retard dans la publication d'un pourcentage important des cartes et des plans, qui doit intervenir, dans la plupart des cas, avant la fin du mois de juin 2007, comme l'a dit Mme Beaufils.

Je souligne, enfin, que l'ordonnance fera bien sûr l'objet d'une étude d'impact, conformément à votre souhait. J'en ai eu l'assurance encore aujourd'hui de la part de ma collègue Mme Roselyne Bachelot-Narquin.

Le Gouvernement est donc défavorable à ces deux amendements.

M. le président. Je mets aux voix les amendements identiques n°s 9 et 15.

(Les amendements ne sont pas adoptés.)

M. le président. Je suis saisi de deux amendements identiques.

L'amendement n° 10 est présenté par MM. Reiner, Raoul et les membres du groupe socialiste, apparenté et rattachée.

L'amendement n° 16 est présenté par Mme Beaufils, M. Coquelle, Mme Didier, M. Le Cam, Mme Terrade et les membres du groupe communiste républicain et citoyen.

Ces deux amendements sont ainsi libellés :

« Supprimer le dernier alinéa (b) du 4° du II de cet article. »

La parole est à M. Daniel Raoul, pour présenter l'amendement n° 10.

M. Daniel Raoul. Le protocole de Kyoto a constitué à l'échelle internationale un moment très important pour la lutte contre l'effet de serre et les changements climatiques. En effet, pour la première fois, les pays industrialisés se sont engagés à réduire leurs émissions de gaz à effet de serre à l'horizon de 2012, tout en respectant des objectifs chiffrés.

Cela étant, nous avons tout de même l'impression que le protocole de Kyoto, qui était fondé, pour l'essentiel, sur la législation américaine, a été un protocole de dupes. En effet, les principaux protagonistes, autrement dit les principaux pollueurs que sont la Russie et les Etats-Unis, ne l'ont toujours pas ratifié. En revanche, il l'a été à l'unanimité par le Parlement français en juillet 2000, ainsi que par les Etats membres de l'Union européenne.

Pour être exécutoire, le protocole doit être ratifié par cinquante-cinq pays représentant 55 % des émissions de gaz à effet de serre. Pour l'heure, il ne peut pas entrer en vigueur. En effet, les Etats-Unis, depuis le changement de président, refusent de le ratifier et la Russie « traîne les pieds », alors que si simplement ce pays le ratifiait, il pourrait entrer en vigueur.

Pour lutter contre l'effet de serre, le protocole de Kyoto, qui n'est pas neutre, fixe pour la première fois des objectifs précis et chiffrés de réduction d'émissions de gaz à effet de serre. Ces objectifs se déclinent sous la forme d'engagements différenciés selon les pays signataires.

C'est ainsi que l'Europe est tenue de réduire ses émissions de gaz à effet de serre à un niveau inférieur à 8 % de celui de 1990. Quant à la France, son objectif est de stabiliser ses émissions au niveau de 1990. Afin de respecter ces engagements, le protocole définit une série de moyens. Ceux-ci reposent avant tout sur la mise en oeuvre de mesures nationales - cela nous concerne donc directement - dont une liste non exhaustive est prévue dans le protocole.

Les deux premiers moyens relèvent d'une logique de projet. Il s'agit de la mise en oeuvre conjointe, la MOC, et du mécanisme de développement propre, le MDP. Ces mécanismes permettent aux pays industrialisés de financer dans un autre pays des projets de réduction de gaz à effet de serre et d'obtenir en contrepartie des droits supplémentaires.

La MOC couvre les projets réalisés dans d'autres pays industriels, notamment les pays dits « en transition » comme les pays de l'Europe centrale. Le MDP porte sur les projets réalisés dans les pays en développement non soumis à des quotas. Ce système a été très critiqué, car il permet aux industriels des pays développés de continuer à polluer à bon compte dans leur pays alors que la réduction dans les pays en développement est difficilement mesurable. C'est notamment le problème de la certification.

Le troisième moyen consiste en la mise en place d'un système international d'échange de crédit d'émission.

Les modalités de transposition de la directive ne sont visiblement pas encore définitivement arrêtées, comme l'a d'ailleurs indiqué avec une certaine honnêteté M. le rapporteur. Dans ce rapport excellent et très pédagogique - et je salue le travail réalisé -, M. Texier indique qu'il a eu connaissance du projet d'ordonnance, contrairement à nous, mais il indique aussi que le texte fait encore l'objet de concertations interministérielles avec les représentants des secteurs économiques concernés.

En tout état de cause, ce projet ne nous semble pas satisfaisant et nécessite quelques explications. En effet, subsistent des zones d'ombre, et il est difficile de savoir si le Gouvernement entend ou non encadrer strictement le recours au permis négociable.

Ce dont on est sûr aujourd'hui, c'est que les mesures nationales ne sont pas à la hauteur des enjeux. En effet, nous constatons, dans le cadre budgétaire, un désengagement financier de l'Etat à l'égard des modes de transport alternatifs à la route - je ne reviendrai pas sur les transports en commun -, et la baisse des crédits de l'ADEME, l'Agence de l'environnement et de la maîtrise de l'énergie. Se pose également un problème de développement des énergies renouvelables, qui, lui, est bloqué.

Par ailleurs, je formulerai quelques questions plus techniques.

Les quotas d'émission de gaz sont-ils étendus à d'autres gaz que le CO2 ?

Quelle sera la durée des autorisations ? Est-il prévu de pouvoir les retirer, et si oui, sous quelles conditions ?

Il a été choisi de faire de l'autorisation relative aux installations classées l'autorisation d'émettre du CO2. Mais ce choix ne rend-il pas difficile la mise en oeuvre d'une sanction telle que le retrait de l'autorisation ?

Le texte permet en outre de recourir à des calculs forfaitaires pour les déclarations d'émissions. Mais cela ne va-t-il pas reporter d'un plan sur un autre les quotas d'émission de gaz et donner ainsi lieu à des calculs de marchands de tapis ?

Par ailleurs, pourquoi autoriser les entreprises à reporter les quotas excédentaires ? Ne faut-il pas remettre les pendules à zéro à chaque plan ? Et pourquoi le quota ne sera-t-il pas soumis à une autorisation administrative ? Le contrôle des autorisations me semble également un peu léger. Mon collègue Daniel Reiner a d'ailleurs déjà soulevé toutes ces questions au cours de la discussion générale.

Dans ces conditions, il m'est difficile de pouvoir autoriser la transposition de cette directive sans que toutes ces questions techniques et politiques aient été abordées au Parlement, par exemple, lors de l'examen du projet de loi sur l'énergie.

C'est pourquoi nous demandons la suppression du dernier alinéa (b) du 4° du II de l'article 1er.

M. le président. La parole est à Mme Marie-France Beaufils, pour présenter l'amendement n° 16.

Mme Marie-France Beaufils. Notre collègue Daniel Raoul ayant examiné dans le détail les problèmes soulevés par la transposition de cette directive, je serai brève.

Nous le savons, nous devrons prendre des dispositions visant à réduire l'émission de gaz à effet de serre, afin de respecter les engagements que nous avons pris en ratifiant le protocole de Kyoto. Toutefois, nous devons savoir précisément quelles dispositions seront prises et il faudra le faire dans de bonnes conditions.

Or, à la lecture du rapport, nous n'avons pas, là encore, tous les éléments nous permettant d'apprécier les actions qui seront mises en place. Le marché des droits à polluer, tel qu'il ressort des présentations qui nous en sont faites, ne peut que nous inquiéter.

Je souhaite donc, avec les membres de mon groupe, que la transposition de cette directive soit reportée afin que nous puissions vraiment en débattre.

M. le président. Quel est l'avis de la commission des affaires économiques ?

M. Yannick Texier, rapporteur. Mes chers collègues, tout comme vous et nos concitoyens, je suis sensible aux problèmes environnementaux et aux problèmes de lutte contre la pollution.

En adoptant la directive établissant un système d'échange de quotas d'émission de gaz à effet de serre dans la Communauté, le Conseil des ministres de l'Union européenne a voulu, le 22 juillet 2003, instaurer un mécanisme pour une première phase allant de 2005 à 2007, afin de faire un test grandeur nature avant la mise en oeuvre de la première période d'engagement prévue par le protocole de Kyoto de 2008 à 2012. Les délais impartis pour démarrer cette première phase sont particulièrement brefs et ne laissent pas de place aux débats parlementaires ; je suis le premier à le regretter.

M. Daniel Raoul. Cela ne suffit pas !

M. Yannick Texier, rapporteur. Je rappelle simplement que la directive du 13 octobre 2003 publiée au Journal officiel des Communautés européennes devait être transposé avant le 31 décembre 2003.

M. Daniel Reiner. C'est trop rapide !

M. Yannick Texier, rapporteur. Nous sommes donc en retard.

Bien plus, les outils à mettre en place pour que le mécanisme fonctionne au 1er janvier 2005 doivent respecter un calendrier très serré. Aussi le plan national d'allocation de quotas qui détermine la quantité totale de quotas qu'un Etat entend allouer et les critères de répartition entre les entreprises doit-il être publié et notifié à la Commission européenne au plus tard le 31 mars 2004.

En outre, la décision d'allocation et d'attribution des quotas à l'exploitant de chaque installation devra être prise au moins trois mois avant le début de la période, c'est-à-dire au plus tard le 1er octobre 2004. Il est donc essentiel que le dispositif législatif et réglementaire soit très rapidement mis en place.

Les entreprises concernées doivent avoir une certaine visibilité pour définir leur stratégie. J'ajoute qu'elles sont d'ores et déjà associées à la définition des règles techniques qui s'appliqueront.

Enfin, en adoptant cette directive, nous donnons un signal fort de notre volonté de mettre en oeuvre le protocole de Kyoto et de lutter contre le changement climatique. Bien évidemment, il ne s'agit pas du seul dispositif à mettre en oeuvre et nous devrons le compléter par d'autres mesures ambitieuses s'appliquant aux secteurs des transports et du logement, gros émetteurs de dioxyde de carbone.

Par conséquent, la commission émet un avis défavorable sur les amendements identiques n°s 10 et 16.

M. le président. Quel est l'avis du Gouvernement ?

Mme Noëlle Lenoir, ministre déléguée. Nous devons être exemplaires dans la mise en oeuvre du protocole de Kyoto, car l'actuel changement climatique peut avoir des conséquences absolument catastrophiques. Compte tenu des délais qui nous sont impartis, refuser aujourd'hui que le Gouvernement procède par ordonnances, c'est condamner notre pays à un retard de plusieurs mois.

Sans la transposition de cette directive par ordonnance, tous les acteurs qui sont tenus, en vertu de ce protocole et de cette directive, de participer aux futurs échanges de quotas d'émission, notamment nos entreprises, prendraient un retard très important dans le processus d'adaptation nécessaire à ce nouvel instrument de lutte contre la pollution. Le marché des quotas doit être en effet opérationnel dans l'espace européen, au 1er janvier 2005.

Pour répondre à votre question, monsieur Raoul, ce marché est limité puisqu'il ne s'agit que des quotas de CO2, mais il doit être régulé dans tout l'espace européen si nous voulons qu'il soit efficace.

Enfin, ne pas transposer cette directive dans les délais équivaudrait à donner un très mauvais signal à nos partenaires, car, sachez-le bien, nous continuons d'oeuvrer ensemble à l'échelon européen auprès des Etats-Unis et de la Russie pour qu'ils ratifient le protocole de Kyoto.

Pour toutes ces raisons, le Gouvernement est défavorable aux amendements n°s 10 et 16.

M. le président. Je mets aux voix les amendements identiques n°s 10 et 16.

(Les amendements ne sont pas adoptés.)

M. le président. La parole est à M. Daniel Raoul, pour explication de vote sur l'article 1er.

M. Daniel Raoul. Ayant entendu les arguments qui ont été avancés à propos de l'urgence, j'imagine que l'ordonnance est prête et qu'elle pourra être appliquée très rapidement. Or nous n'en avons pas eu connaissance, et je regrette de n'avoir aucun élément de réponse, notamment, aux questions techniques que j'ai évoquées.

Par ailleurs, si mes informations sont exactes, la directive européenne visée devrait être modifiée. Dans ces conditions, je m'interroge sur la nécessité réelle de la transposer à la va-vite, par ordonnance !

M. le président. Je mets aux voix l'article 1er, modifié.

(L'article 1er est adopté.)