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Séance du 9 juillet 2008 (compte rendu intégral des débats)

M. le président. Je mets aux voix l’amendement n° 8.

(L’amendement n’est pas adopté.)

M. le président. La parole est à M. Jean-Pierre Sueur, pour explication de vote sur l’amendement n° 6.

M. Jean-Pierre Sueur. Je souhaite faire quelques observations sur cet amendement, sur lequel portait, en réalité, l’explication de vote de Jean-Paul Alduy.

Premièrement, il est tout à fait vrai que rien n’empêche une collectivité de faire un concours d’architecture et, ensuite, d’avoir recours au partenariat public-privé. C’est prévu et cela ne me choque pas, bien au contraire.

Ce qui me choque, en revanche, c’est que, pour des projets architecturaux importants relevant à l’évidence des critères de la loi MOP, on puisse lancer un partenariat public-privé qui ne laisse plus aucune place à des décisions émanant de la puissance publique, quelle qu’elle soit, et que l’on confie le soin de la conception architecturale à une seule entité, un seul grand groupe.

Deuxièmement, je ne partage pas du tout l’optimisme de mon ami Jean-Paul Alduy sur les garanties et la sécurité, lorsqu’il nous dit que le partenariat public-privé évitera bien des embarras aux collectivités et à l’État, en cas de difficultés techniques après la réalisation.

Nous savons bien que les architectes élaborent de bons projets, mais il convient également de considérer ce que font les bureaux d’étude technique qui travaillent avec les architectes et de choisir l’ensemble du projet, de façon indissociable.

Si des problèmes se posent – si le toit fuit, pour reprendre cet exemple –, il faut être vraiment naïf pour croire que le partenariat public-privé réglera tout, comme par enchantement. Au contraire, dès lors que l’on aura choisi cette solution, tout se répercutera sur l’État et sur la collectivité, donc sur le contribuable, mais selon des critères dont on ne sait rien au départ.

Mme Janine Rozier. Que faites-vous de la garantie décennale ?

M. Jean-Pierre Sueur. Madame Rozier, je peux vous dire ce qui va se passer : il y aura de très nombreux avenants ! (M. Jean-Paul Emorine fait un signe de dénégation.)

Vous n’avez pas l’air d’accord, monsieur Emorine. C’est pourtant ce que nous pouvons constater au travers des partenariats public-privé dont nous avons connaissance, et qui font l’objet d’un nombre certain d’avenants ! En effet, l’entreprise qui signe le contrat prend, bien entendu, la précaution de prévoir tout ce qui est de nature à évoluer dans les années à venir. Or on ne sait pas comment vont évoluer, entre autres, le coût de l’énergie, le coût de la construction, les taux d’intérêt ! En revanche, ce qui est sûr, c’est que l’on paiera.

Comme l’a dit M. Philippe Séguin, si quelqu’un peut dire aujourd’hui que l’on paiera moins dans vingt, trente ou quarante ans dans le cadre d’un partenariat public-privé que ce que l’on aurait eu à payer dans celui d’une délégation de service public ou d’un marché classique, je le félicite de son optimisme, mais ces propos relèvent du fidéisme, du pari pascalien.

Mes chers collègues, pourquoi voulez-vous que cela coûte moins cher ?

M. Pierre-Yves Collombat. La foi déplace des montagnes...

M. Jean-Pierre Sueur. Il est pourtant évident que l’État et les collectivités empruntent à un taux moindre que les entreprises et qu’ils n’ont pas à rémunérer d’actionnaires.

Donc, la seule conclusion que l’on peut tirer à ce stade, c’est que cela fait beaucoup d’aléas, et une seule certitude : on paiera !

M. le président. La parole est à Mme Janine Rozier, pour explication de vote sur l’amendement n° 6.

J’aimerais, mes chers collègues, que l’on ne prolonge pas le débat sur des sujets que vous avez déjà évoqués avec talent en première lecture.

Mme Janine Rozier. Vous avez raison, monsieur le président. Mais, en général, je me tais ! (Sourires.)

M. le président. Cela ne s’adressait pas à vous, chère amie !

M. Jean-Jacques Hyest, président de la commission des lois. C’était pour un autre sénateur du Loiret ! (Sourires.)

Mme Janine Rozier. Ce n’est pas la première fois que je suis en désaccord avec M. Sueur.

Quiconque connaît un tant soit peu les métiers du bâtiment et de la construction sait combien sont importantes la collaboration et la compréhension entre architecte et constructeur, pour la plus grande satisfaction du donneur d’ordre. Je m’inscris donc en faux contre tous les propos qui viennent d’être tenus à cet égard.

M. Sueur nous parle d’avenants. Or, si la toiture fuit, ce sera d’abord la garantie décennale qui s’appliquera, tant pour le public que pour le privé !

M. le président. Je mets aux voix l’amendement n° 6.

(L’amendement n’est pas adopté.)

M. le président. La parole est à M. Jean-Pierre Sueur, que j’invite à la concision dans son explication de vote sur l’amendement n° 7.

M. Jean-Pierre Sueur. Les déclarations de Mme Janine Rozier ne changent pas mon appréciation sur le sujet.

M. Laurent Béteille, rapporteur. Nous nous en doutions un peu !

M. Jean-Pierre Sueur. Je lui répondrai en deux points, de façon aussi concise que possible.

M. Jean-Jacques Hyest, président de la commission des lois. Ce n’est donc pas une explication de vote, mais une réponse à Mme Rozier !

M. Jean-Pierre Sueur. Tout d’abord, vous avez dit, ma chère collègue, qu’il fallait une bonne coopération entre les architectes et les entreprises qui construisent.

Je suis entièrement d’accord avec vous, mais ce n’est en rien un argument en faveur du partenariat public-privé puisque cela vaut aussi bien pour les marchés classiques que pour les délégations de service public ou pour les contrats de partenariat.

Votre argument est donc inopérant pour déterminer l’avantage du contrat de partenariat sur une autre formule.

Ensuite, la garantie décennale existe dans tous les cas et ne saurait être un critère de choix entre les différentes formes de commande publique. Cet argument n’est donc pas plus opérant que le précédent.

M. le président. Je mets aux voix l’amendement n° 7.

(L’amendement n’est pas adopté.)

M. le président. Je mets aux voix l’article 1er.

(L’article 1er est adopté.)

Article 1er
Dossier législatif : projet de loi relatif aux contrats de partenariat
Article 3

Article 2

L'article 2 de la même ordonnance est ainsi rédigé :

« Art. 2. - I. - Les contrats de partenariat donnent lieu à une évaluation préalable, réalisée avec le concours de l'un des organismes experts créés par décret, faisant apparaître les motifs de caractère économique, financier, juridique et administratif qui conduisent la personne publique à engager la procédure de passation d'un tel contrat. Chaque organisme expert élabore, dans son domaine de compétences, une méthodologie déterminant les critères d'élaboration de cette évaluation dans les conditions fixées par le ministre chargé de l'économie. Cette évaluation comporte une analyse comparative de différentes options, notamment en termes de coût global hors taxes, de partage des risques et de performance, ainsi qu'au regard des préoccupations de développement durable. Lorsqu'il s'agit de faire face à une situation imprévisible, cette évaluation peut être succincte.

« II. - Les contrats de partenariat ne peuvent être conclus que si, au regard de l'évaluation, il s'avère :

« 1° Que, compte tenu de la complexité du projet, la personne publique n'est pas objectivement en mesure de définir seule et à l'avance les moyens techniques répondant à ses besoins ou d'établir le montage financier ou juridique du projet ;

« 2° Ou bien que le projet présente un caractère d'urgence, lorsqu'il s'agit de rattraper un retard préjudiciable à l'intérêt général affectant la réalisation d'équipements collectifs ou l'exercice d'une mission de service public, quelles que soient les causes de ce retard, ou de faire face à une situation imprévisible ;

« 3° Ou bien encore que, compte tenu soit des caractéristiques du projet, soit des exigences du service public dont la personne publique est chargée, soit des insuffisances et difficultés observées dans la réalisation de projets comparables, le recours à un tel contrat présente un bilan entre les avantages et les inconvénients plus favorable que ceux d'autres contrats de la commande publique. Le critère du paiement différé ne saurait à lui seul constituer un avantage.

« III. - Jusqu'au 31 décembre 2012, sont réputés présenter le caractère d'urgence mentionné au 2° du II, sous réserve que les résultats de l'évaluation prévue au I ne soient pas défavorables, les projets répondant :

« 1° Aux besoins de l'enseignement supérieur et de la recherche, conduisant à l'amélioration de la qualité de la recherche et des conditions d'étude et de vie étudiante ;

« 1° bis Aux besoins de l'enseignement français à l'étranger et qui conduisent à répondre aux demandes de scolarisation des élèves français et étrangers ou à améliorer leurs conditions d'étude ;

« 2° Aux besoins précisés à l'article 3 de la loi n° 2002-1094 du 29 août 2002 d'orientation et de programmation pour la sécurité intérieure et à l'article 2 de la loi n° 87-432 du 22 juin 1987 relative au service public pénitentiaire ;

« 3° Aux nécessités de la mise en place des nouvelles technologies répondant aux besoins de la police et de la gendarmerie nationales ;

« 4° Aux nécessités de la réorganisation des implantations du ministère de la défense ;

« 5° Aux opérations nécessaires aux besoins de la santé mentionnées à l'article L. 6148-2 du code de la santé publique ;

« 6° Aux besoins relatifs aux infrastructures de transport, ainsi qu'à leurs ouvrages et équipements annexes, s'inscrivant dans un projet de développement durable, à la rénovation urbaine, à l'amélioration de l'accessibilité des personnes handicapées ou à mobilité réduite, à l'amélioration de l'efficacité énergétique et à la réduction des émissions de gaz à effet de serre des bâtiments publics.

« IV. - Le III est applicable aux projets de contrats de partenariat dont l'avis d'appel public à la concurrence a été envoyé à la publication avant le 31 décembre 2012. »

M. le président. Je suis saisi de cinq amendements faisant l’objet d’une discussion commune.

L’amendement n° 29, présenté par Mme Mathon-Poinat, M. Billout, Mmes Borvo Cohen-Seat, Assassi et les membres du groupe communiste républicain et citoyen, est ainsi libellé :

Supprimer cet article.

La parole est à Mme Josiane Mathon-Poinat.

Mme Josiane Mathon-Poinat. En l’état actuel des choses, il paraît impossible de faire passer les partenariats public-privé du statut d’exception juridique à celui de règle de droit commun de la commande publique.

Comme nous l’avons déjà dit, et ne manquerons pas de le répéter, le Conseil constitutionnel, dans sa décision du 26 juin 2003, a mis en garde contre ce type d’ambition.

Pourtant, de manière assez pernicieuse, cet article crée une nouvelle hypothèse de recours à ce type de contrat, fondée sur des critères particulièrement flous puisqu’il s’agit de la « performance économique ou de l’intérêt économique du projet ».

Selon les instigateurs de ce projet de loi, « l’intérêt économique du contrat de partenariat serait ainsi démontré dès lors que celui-ci présenterait un bilan entre ses avantages et ses inconvénients plus favorable que celui d’autres contrats de la commande publique », et cela constituerait une raison valable et suffisante pour recourir à ce type de contrat.

Or la Cour des comptes dans son rapport de 2008 nous explique, preuves à l’appui, notamment pour ce qui concerne le Centre des archives diplomatiques et la Direction centrale du renseignement intérieur, que les contrats de partenariat sont porteurs de dépenses futures plus importantes que les prétendues « économies » réalisées au départ.

Voilà deux hypothèses contradictoires, dont l’une serait donc fausse. Or, en matière d’expertise et d’analyse des politiques publiques, nous serions davantage disposés à écouter les conclusions de la Cour des comptes, puisque c’est son rôle.

En somme, l’argument avancé pour ouvrir le champ d’application des contrats de partenariat ne tient pas la route. Les réels motifs de l’extension des partenariats public-privé ont en grande partie pour origine l’état désastreux des comptes publics à la fin de la législature 2002-2007, et encore aujourd’hui.

Pour ces raisons, nous demandons la suppression de l’article 2.

M. le président. L’amendement n° 9, présenté par MM. Sueur, Collombat et les membres du groupe socialiste, apparentés et rattachés, est ainsi libellé :

Rédiger comme suit les I et II du texte proposé par cet article pour l'article 2 de l'ordonnance n° 2004-559 du 17 juin 2004 sur les contrats de partenariat :

« I. - Les contrats de partenariat donnent lieu à une évaluation préalable menée par la personne publique.

« Les contrats de partenariat ne peuvent être conclus que si, au regard de l'évaluation, il apparaît :

« 1° Que, compte tenu de la complexité du projet, la personne publique n'est pas objectivement en mesure de définir seule et à l'avance les moyens techniques répondant à ses besoins ou d'établir le montage financier ou juridique du projet ;

« 2° Ou bien que le projet présente un caractère d'urgence, dès lors qu'elle résulte objectivement, dans un secteur ou une zone géographique déterminés, de la nécessité de rattraper un retard particulièrement grave affectant la réalisation d'équipements collectifs.

« II. - Les contrats de partenariat donnent lieu à une évaluation préalable faisant apparaître les motifs de caractère économique, financier, juridique et administratif qui conduisent la personne publique à engager la procédure de passation d'un tel contrat. Cette évaluation comporte une analyse comparative de différentes options, notamment en termes de coût global, de partage des risques et de performance, ainsi qu'au regard des préoccupations de développement durable. Lorsqu'il s'agit de faire face à une situation imprévue, cette évaluation peut être succincte.

La parole est à M. Jean-Pierre Sueur.

M. Jean-Pierre Sueur. Cet amendement vise à réécrire les I et II de cet article 2, afin de prendre pleinement en compte la décision du Conseil constitutionnel, pleine de bon sens, qui voit dans le partenariat public-privé une procédure dérogatoire qui ne doit s’appliquer que dans des conditions spécifiques, telles que l’urgence ou la complexité.

Il s’agit, ensuite, de supprimer le critère fondé sur le caractère « plus avantageux » du recours au partenariat public-privé. En effet, comme l’a excellemment démontré M. Collombat, ce critère est tellement général que l’on ne peut sans contradiction soutenir que l’urgence et la complexité ne sont, par comparaison, que des exemples.

Si tel était le cas, il faudrait alors déterminer d’autres conditions particulières qui justifient des dérogations. Ainsi que le relevait M. Collombat, il n’est pas d’investissement public qui ne doive être avantageux : ce critère est extrêmement général.

De surcroît, apprécier si tel ou tel contrat est ou non avantageux est tout à fait subjectif : on fait le pari que tel partenariat serait plus avantageux que tel autre, mais son caractère avantageux n’est pas démontré. Aucune procédure d’évaluation ne permet d’étayer une comparaison, comme nous l’avons démontré.

Enfin, pour définir l’urgence, nous reprenons les termes de la décision du Conseil constitutionnel du 2 décembre 2004 qui elle-même reprend les termes du Conseil d’État dans son arrêt du 29 octobre 2004.

M. le président. L'amendement n° 10, présenté par MM. Sueur, Collombat et les membres du groupe socialiste, apparentés et rattachés, est ainsi libellé :

Après les mots :

caractère d'urgence

rédiger comme suit la fin du 2° du II du texte proposé par cet article pour l'article 2 de l'ordonnance n° 2004-559 du 17 juin 2004 sur les contrats de partenariat :

dès lors qu'elle résulte objectivement, dans un secteur ou une zone géographique déterminés, de la nécessité de rattraper un retard particulièrement grave affectant la réalisation d'équipements collectifs.

La parole est à M. Jean-Pierre Sueur.

M. Jean-Pierre Sueur. Cet amendement est défendu, monsieur le président.

M. le président. L'amendement n° 11, présenté par MM. Sueur, Collombat et les membres du groupe socialiste, apparentés et rattachés, est ainsi libellé :

Supprimer le dernier alinéa (3°) du II du texte proposé par cet article pour l'article 2 de l'ordonnance n° 2004-559 du 17 juin 2004 sur les contrats de partenariat.

La parole est à M. Pierre-Yves Collombat.

M. Pierre-Yves Collombat. L’objet de cet amendement peut paraître paradoxal, puisqu’il s’agit de supprimer le nouveau cas d’éligibilité au contrat de partenariat basé sur “un bilan entre les avantages et les inconvénients plus favorable que ceux d’autres contrats de la commande publique”. »

Comment donc justifier la suppression de ce qu’il est convenu d’appeler le troisième critère ?

Tout d’abord, il s’agit non pas d’un critère de circonstance, de fait, comme l’urgence ou la complexité, mais de la reprise du principe de bonne utilisation des deniers publics qui s’applique à l’ensemble de la commande publique, et pas seulement aux contrats de partenariat.

On le voit, ce troisième critère n’est pas de même nature que les deux précédents : il ne se situe pas sur le même plan et ne saurait justifier une dérogation aux règles communes, puisqu’il devrait être, il doit être la règle.

Par ailleurs, ce bilan est illusoire : comment déterminer avec exactitude ce que coûtera un projet réalisé par le biais d’un contrat de partenariat ? Comment prouver qu’il n’existe pas de solution alternative meilleure ?

Telles sont les raisons pour lesquelles nous avons déposé cet amendement.

M. le président. L'amendement n° 12, présenté par MM. Sueur, Collombat et les membres du groupe socialiste, apparentés et rattachés, est ainsi libellé :

I. - Supprimer le III du texte proposé par cet article pour l'article 2 de l'ordonnance n° 2004-559 du 17 juin 2004 sur les contrats de partenariat.

II. - Supprimer en conséquence le IV du même texte.

La parole est à M. Jean-Pierre Sueur.

M. Jean-Pierre Sueur. Cet amendement vise à supprimer le III du texte proposé par cet article pour l'article 2 de l'ordonnance, paragraphe qui a suscité des réactions négatives de la part d’élus de diverses sensibilités, y compris de M. Philippe Marini. Notre collègue s’était en effet étonné, lors de la première lecture, de cette énumération et s’était demandé s’il ne convenait pas de supprimer ces dispositions relatives aux secteurs réputés présenter un caractère d’urgence.

Une telle convergence de vues ne saurait être dépourvue de signification…

Madame la ministre, vous n’avez pas répondu aux questions que nous vous avons posées sur ce point lors de la discussion générale.

Si j’en juge aux termes de ce texte, pratiquement tout est urgent jusqu’en 2012, à savoir, entre autres, les « besoins de l’enseignement supérieur et de la recherche, conduisant à l’amélioration de la qualité de la recherche et des conditions d’étude et de vie étudiante », « la mise en place des nouvelles technologies répondant aux besoins de la police et de la gendarmerie nationales », « la réorganisation des implantations du ministère de la défense », les « opérations nécessaires aux besoins de la santé », les « besoins relatifs aux infrastructures de transport », « la rénovation urbaine », « l’amélioration de l’accessibilité des personnes handicapées ou à mobilité réduite », « l’efficacité énergétique » et « la réduction des émissions de gaz à effet de serre des bâtiments publics ».

Nul ne peut nier la longueur de cette liste. Nul ne conteste non plus que l’amélioration de l’environnement est urgente, comme il est urgent de soigner nos concitoyens ou d’œuvrer en faveur de l’enseignement supérieur, de la recherche ou encore des conditions d’étude et de vie des étudiants.

Cependant, déclarer que tous ces domaines « sont réputés présenter le caractère d’urgence » fait perdre tout son sens à cette urgence, tout étant urgent.

Il s’agit là d’un véritable tour de passe-passe, d’un dévoiement de la décision du Conseil constitutionnel, d’un véritable subterfuge. L’adoption de cet amendement permettrait une clarification.

M. le président. Quel est l’avis de la commission ?

M. Laurent Béteille, rapporteur. Ces cinq amendements ayant pour objet de supprimer ou de vider de sa substance l’article 2 de ce projet de loi, qui recueille l’assentiment de la commission, cette dernière ne peut qu’y être défavorable.

M. le président. Quel est l’avis du Gouvernement ?

Mme Christine Lagarde, ministre. J’ai coutume de répondre aux questions que l’on me pose. Je développerai donc mon commentaire sur l’amendement n° 12, qui vise à supprimer la nouvelle « voie d’accès sectorielle » aux contrats de partenariat.

Je vous précise que la liste est limitative, monsieur Sueur. Il n’est donc pas question de qualifier d’urgent n’importe quel projet et d’ouvrir le champ des PPP tous azimuts. Il peut y avoir urgence à manifester notre générosité en cas de graves problèmes. Nos concitoyens apprécieront notre promptitude à leur apporter une réponse.

De surcroît, nous avons prévu une limite dans le temps, puisque le dispositif ne s’appliquera que jusqu’en 2012.

Enfin, il faut que le bilan ne soit pas défavorable. Nous avions déjà débattu de ce point lors de la première lecture. Nous avions prévu, dans la rédaction initiale, que le bilan ne devait pas être « manifestement défavorable ». La rédaction à laquelle nous sommes parvenus, sans l’adverbe, est encore plus rigoureuse, puisqu’il est désormais prévu que le bilan ne doit pas être défavorable.

Grâce à ce triple bornage, ce troisième critère est parfaitement légitime.

Le Gouvernement est donc défavorable à ces cinq amendements.

M. le président. Je mets aux voix l'amendement n° 29.

(L'amendement n'est pas adopté.)

M. le président. Je mets aux voix l'amendement n° 9.

(L'amendement n'est pas adopté.)

M. le président. Je mets aux voix l'amendement n° 10.

(L'amendement n'est pas adopté.)

M. le président. Je mets aux voix l'amendement n° 11.

(L'amendement n'est pas adopté.)

M. le président. Je mets aux voix l'amendement n° 12.

(L'amendement n'est pas adopté.)

M. le président. Je mets aux voix l'article 2.

(L'article 2 est adopté.)