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Séance du 19 janvier 2010 (compte rendu intégral des débats)

M. Brice Hortefeux, ministre. Merci de le reconnaître, monsieur Assouline, j’y suis très sensible ! (Sourires.)

Faut-il choisir, disais-je ? Telle n’est pas la conviction du Gouvernement.

Nous vous proposons, tout d’abord, de laisser la liberté aux régions et aux départements qui le souhaiteraient de procéder à des regroupements sur une base volontaire. Certains projets sont parfois évoqués. Mais rien ne serait pire que de freiner ces initiatives locales en croyant les accélérer. Car ce n’est pas depuis Paris que l’on peut engager ces évolutions ! C’est pourquoi nous vous proposons de créer une procédure de regroupement volontaire des départements et d’aligner sur cette dernière celle du regroupement des régions. J’y insiste, ce serait une procédure volontaire.

Surtout, le Gouvernement vous propose une réforme simple, pragmatique et ambitieuse à travers l’institution d’un nouvel élu local, le conseiller territorial, qui siégerait demain à la fois au sein du conseil régional et au sein du conseil général de son département d’élection.

M. Jean-Louis Carrère. C’est un véhicule hybride !

M. Brice Hortefeux, ministre. C’est l’article 1er du projet de loi de réforme des collectivités territoriales qui fixe le principe de la création du conseiller territorial. C’est une innovation qui, j’en ai bien conscience, mérite à elle seule un vrai débat de principe.

L’ambition de cette réforme, c’est de faire confiance à un élu local, le conseiller territorial, pour engager le chantier de la clarification et de la simplification que, collectivement, nous n’avons pas su faire aboutir en près de trente ans.

Demain, le conseiller territorial sera porteur d’une double vision, à la fois territoriale et régionale. Sa connaissance du mode de fonctionnement des départements et de la région, de leurs compétences respectives et des modalités de leurs interventions techniques et financières lui permettra de favoriser la complémentarité des interventions respectives des deux collectivités. Il évitera les actions concurrentes ou redondantes sur un même territoire. Il sera l’interlocuteur unique des différents acteurs territoriaux, ce qui contribuera à la réactivité, à la cohérence dans le choix des financements alloués, et permettra, j’en suis convaincu, d’accélérer le montage des projets.

Ainsi, nous proposons une rationalisation qui vienne non pas d’en haut,…

M. Jean-Louis Carrère. Oui, sûrement !

M. Brice Hortefeux, ministre. … mais du terrain et du bon sens d’élus locaux certes moins nombreux, mais beaucoup plus puissants, au mandat enrichi.

Créer le conseiller territorial, c’est faire le pari de l’intelligence des territoires. Les régions comme les départements y gagneront, j’en suis certain.

M. Jean-Louis Carrère. Quelle dialectique ! M. le ministre ne connaît pas les territoires, lui !

M. Brice Hortefeux, ministre. Je suis convaincu que la région peut y trouver un surcroît de légitimité. Je suis ainsi en clair désaccord avec ceux qui présentent la création de ce nouvel élu comme un facteur d’affaiblissement de l’intérêt régional.

Je ne pense pas que le conseiller territorial, élu local ancré territorialement, ne soit pas capable de développer une vision régionale. Au contraire, je pense que le niveau régional souffre aujourd’hui auprès de nos concitoyens d’un manque de visibilité, et donc de légitimité. On connaît son maire, on connaît son conseiller général, en tout cas en milieu rural, mais on connaît rarement son conseiller régional, même si des exceptions viennent parfois confirmer la règle. Et ce n’est faire insulte à personne que de le dire ! Avec le conseiller territorial, la région trouvera un relais de proximité auprès de nos concitoyens.

Le département, quant à lui, pourra trouver matière à élargir utilement son horizon.

Ainsi, la création de ce nouveau mandat constituera un profond facteur de renouvellement de l’action publique locale, en renforçant l’assise des politiques régionales et en faisant accéder l’élu territorial à des enjeux plus larges. (Mme Annie David s’exclame.)

Chacun voit bien enfin combien une meilleure complémentarité entre l’action des départements et des régions peut servir la performance de nos territoires. Les domaines des aides économiques, de l’enseignement, des transports, du tourisme, de la culture – et la liste pourrait être complétée – offrent un formidable potentiel pour mieux servir nos concitoyens.

Mesdames, messieurs les sénateurs, avec ce projet de loi, le Gouvernement vous propose donc d’approuver le principe de la création du conseiller territorial.

Tout autre est la question du mode de scrutin, que nous aborderons dans un second temps, lors de l’examen du projet de loi relatif à l’élection des conseillers territoriaux et au renforcement de la démocratie locale.

M. Jean-Pierre Sueur. Ce n’est pas ce que dit M. About !

M. Brice Hortefeux, ministre. Monsieur Sueur, vous approuvez certainement notre démarche puisque c’est exactement celle qui avait été retenue en 1982 lors de la création des conseillers régionaux, dont le mode d’élection n’a été défini qu’en 1985. Je ne vois pas pourquoi une méthode qui était considérée comme bonne en 1982 serait mauvaise aujourd'hui ! (Applaudissements sur les travées de lUMP. – M. Jean-Jacques Pignard applaudit également. – Protestations sur les travées du groupe socialiste et du groupe CRC-SPG.)

Un mode de scrutin mixte est proposé dans ce projet de loi. C’est une option. Il peut évidemment y en avoir d’autres. (Ah ! sur les travées du groupe socialiste et du groupe CRC-SPG.) Mesdames, messieurs les sénateurs, soyez-en certains, le Gouvernement abordera ce débat, lorsqu’il aura lieu, dans un esprit d’ouverture, en cherchant à définir avec les parlementaires le mode de scrutin répondant le mieux aux exigences qui doivent nous guider : la représentation de l’ensemble des territoires, la prise en compte des réalités démographiques, le respect du pluralisme et l’objectif de parité. (M. Pierre-Yves Collombat s’exclame.)

J’en viens au deuxième pilier de la réforme : le renforcement du pôle communes-intercommunalité.

L’intercommunalité a connu dans l’ensemble un véritable succès. Elle est désormais parvenue à maturité. Il faut sans doute franchir une nouvelle étape en achevant la couverture du pays, en renforçant sa gouvernance et en démocratisant son fonctionnement, tout en préservant la légitimité du maire. Aujourd’hui comme hier, il ne faut pas opposer communes et intercommunalités : c’est le couple qu’elles constituent qui renforce nos territoires.

L’article 2 du projet de loi tend ainsi à instituer l’élection au suffrage universel direct des délégués des communes siégeant au sein des conseils communautaires.

Comment ? En organisant une élection dans le cadre des élections municipales par le système du « fléchage ». Le Gouvernement a fait ce choix – il y avait, là aussi, d’autres possibilités envisageables – car il ne souhaite pas porter atteinte à la légitimité du maire, laquelle aurait été concurrencée si l’on avait retenu la désignation des conseillers communautaires par un scrutin autonome. Cette solution était d’ailleurs celle qui figurait dans le rapport Mauroy, dans sa proposition n°7, voilà déjà dix ans.

Cette réforme répond à un premier enjeu : l’exigence démocratique, compte tenu des compétences exercées par les structures intercommunales – qui touchent très directement à la vie quotidienne des habitants – et de l’importance des budgets qu’elles gèrent. Ainsi, en 2008, les dépenses des groupements à fiscalité propre se sont élevées à 24,9 milliards d’euros, soit quasiment le même montant que celui des régions.

Avec cette élection, les citoyens vont s’approprier les débats communautaires. L’intercommunalité ne sera plus une structure éloignée, presque désincarnée, pour l’électeur.

Cette avancée aura pour corollaire l’encadrement – celui-ci constitue, je le sais, une préoccupation – de la répartition des sièges au sein des conseils communautaires qui est rendu nécessaire par l’introduction de l’élection au suffrage universel direct. Il faut concilier l’exigence de la représentation de tous les territoires – toutes les communes disposeront au moins d’un siège – et celle de la prise en compte des réalités démographiques.

Le deuxième enjeu de la réforme de l’intercommunalité est l’achèvement de la couverture intercommunale intégrale du pays. Aujourd’hui, moins de 10 % du territoire national reste encore à l’écart : sur plus de 36 000 communes, environ 2 500 demeurent isolées. Ce sont souvent les cas les plus compliqués, qui renvoient à des postures de principe. L’objectif de couverture intégrale doit aller de pair avec la rationalisation des périmètres et des structures.

Ce chantier doit être mené – j’y insiste – dans la concertation, au plus près du terrain, en respectant les communes. Mais il faut se fixer un calendrier et des objectifs raisonnables pour donner une impulsion. C’est pourquoi le Gouvernement propose, à ce stade, la fin de l’année 2013 comme horizon. Les préfets devront élaborer des schémas départementaux de coopération intercommunale d’ici à la fin de l’année 2011. De nouveaux pouvoirs seront confiés aux CDCI, les commissions départementales de coopération intercommunale, dont la composition sera renouvelée, afin qu’elles puissent imposer des amendements aux schémas et aux projets du préfet, pour peu qu’elles réunissent en leur sein une majorité qualifiée des élus qui les composent. Nous souhaitons que la production des schémas comme leur déclinaison soient bien le résultat d’un véritable travail conjoint entre le préfet et la CDCI.

Enfin, troisième défi de l’intercommunalité, il faut encourager les mutualisations de services au sein des intercommunalités, objectif que vous partagez certainement, mesdames, messieurs les sénateurs.

Doit-on considérer que l’intercommunalité est le seul horizon des communes ? Je ne suis pas de cet avis. Je suis même convaincu que certains élus, rassurés par leur expérience d’une intercommunalité réussie, considèrent aujourd’hui qu’ils peuvent aller plus loin dans l’intégration et se transformer en « commune nouvelle ». De même, certaines petites communes, bien sûr plutôt en milieu rural, peuvent trouver avantage à une fusion. Au nom de quoi le leur refuser ? Le dispositif des « communes nouvelles » souhaite répondre à ces enjeux. Le Gouvernement a cherché à bâtir un dispositif plus souple, plus simple et plus incitatif que l’ancien dispositif Marcellin. Nous débattrons de l’équilibre à trouver.

Troisième pilier de la réforme, il s’agit de faire apparaître dans notre pays un réseau de métropoles pour faciliter l’émergence de projets.

Je le dis en présence du ministre de l’espace rural et de l’aménagement du territoire, Michel Mercier : le Gouvernement ne vous propose évidemment pas de faire le choix des métropoles urbaines contre les territoires ruraux (Exclamations sur les travées du groupe CRC-SPG), selon une opposition frontale qui n’aurait aucun sens.

M. Guy Fischer. Nous voilà rassurés ! Le Rhône est sauvé !

M. Brice Hortefeux, ministre. Mais il s’agit de prendre acte d’un « fait métropolitain » et de l’organiser au mieux, au bénéfice de l’ensemble du territoire national. Cette préoccupation a d’ailleurs été exprimée ce matin même dans la presse par le président Longuet.

M. Jean-Louis Carrère. Alors, on est sauvé !

M. Brice Hortefeux, ministre. En effet, depuis une quinzaine d’années, notre pays vit à l’heure de la mondialisation, qui accélère la recomposition géographique de la création des richesses. On considère que les trente-huit métropoles principales de l’Union européenne s’étendent sur moins de 1 % de son territoire, mais accueillent plus du quart de ses emplois et produisent environ un tiers de son PIB.

Près de 80 % des 64 millions de Français vivaient en ville en 2008, contre un sur deux en 1936. Pourtant, les métropoles françaises restent modestes à l’échelle européenne. Il faut le dire clairement, les interactions entre les métropoles et leurs régions ne sont pas suffisamment développées. Notre politique d’aménagement des territoires demeure trop teintée de méfiance à l’égard du « fait métropolitain ». Le scénario repoussoir de « Paris et le désert français » continue de marquer certains esprits.

Il est essentiel que les métropoles se fassent non pas contre le reste du territoire, et évidemment pas contre le monde rural, mais au bénéfice de tous.

L’objectif ainsi défini et partagé, il reste à définir les voies et les moyens. C’est ce que propose le Gouvernement en vous soumettant deux statuts : les métropoles et les pôles métropolitains.

Devait-on, comme cela avait été envisagé initialement et je l’ai dit devant la commission des lois, dresser la liste limitative des métropoles dans la loi, à l’instar de ce qui fut fait pour les premières communautés urbaines en 1966 ? Je ne le crois pas, car je suis convaincu que la dynamique doit venir des territoires eux-mêmes. Des métropoles imposées par l’État, depuis Paris, ce serait à l’évidence l’assurance de polémiques et la certitude de l’échec.

Faisons confiance aux territoires, à « l’intelligence territoriale » pour reprendre le titre du rapport de votre mission, présidée par Claude Belot. Fixons un cap, ambitieux mais réaliste, qui soit la première étape de l’émergence institutionnelle des métropoles dans notre pays. Faisons confiance aux élus pour se saisir de ce nouvel outil, le faire évoluer dans le bons sens.

Ce sont toutes ces raisons, mesdames et messieurs les sénateurs, qui ont conduit le Gouvernement à retenir le statut d’EPCI pour la métropole, et non celui de collectivité territoriale à part entière, comme cela fut envisagé. C’est aussi pour cela que le Gouvernement a écarté le modèle de la métropole dite « métropole-département ». Je n’ai jamais été convaincu par cette hypothèse, que j’ai trouvée à mon arrivée place Beauvau. À mon sens, les métropoles doivent se construire non pas en opposition aux départements et aux régions, mais bien dans une logique de complémentarité. Je n’adhère pas, en particulier, à l’idée de transférer automatiquement aux métropoles l’ensemble des compétences sociales des départements. Cela ne m’apparaît ni réaliste ni véritablement pertinent.

Au-delà d’un socle obligatoire de compétences renforcées, notamment dans l’urbanisme, les transports, le logement ou en matière économique, il faut que les départements, les régions et les métropoles puissent déterminer, par voie conventionnelle, la meilleure répartition possible des compétences, en tenant compte des spécificités de chaque territoire. Le projet de loi cherche à amorcer, à provoquer ce dialogue institutionnel plus qu’à imposer une solution toute faite venue d’en haut.

Après en avoir discuté avec un certain nombre d’associations et en tenant compte du souhait du président et du bureau de l’Association des maires de grandes villes, le Gouvernement propose de fixer le seuil des métropoles à 450 000 habitants. Bien sûr, nous en débattrons ensemble, mais il nous semble que ce seuil constitue un équilibre, la diversité des amendements déposés en étant d’ailleurs un bon indice.

Parallèlement, le projet de loi prévoit une formule plus souple que la métropole stricto sensu, celle du pôle métropolitain, afin de permettre à plusieurs agglomérations de porter un projet de métropole en développant des coopérations renforcées dans des domaines jugés stratégiques et d’intérêt commun.

J’insiste sur ce point, ces deux formules reposent sur le volontariat. Ce sont des outils au service des projets des élus.

J’en viens au quatrième pilier de la réforme : engager, dans la concertation, la réflexion sur la clarification des compétences et des cofinancements.

Nous proposons une méthode en deux étapes pour un chantier qui, à l’évidence, nécessite de prendre le temps de la réflexion et de la concertation, tant il est difficile et complexe.

Première étape, l’article 35 du projet de loi suggère la définition d’un socle de principes clairs et simples, qui sont inspirés par le bon sens. Il s’agit de s’engager dans la voie de la spécialisation des compétences des départements et des régions, tout en sauvegardant leur capacité d’initiative. La loi viendrait ainsi préciser les compétences propres à chaque catégorie de collectivités. Lorsque les compétences demeureront partagées, le législateur pourrait désigner, ou laisser aux collectivités le choix de désigner par convention, une collectivité « chef de file ».

Dans le même temps, la pratique des financements croisés entre les collectivités territoriales serait mieux encadrée, non pour diminuer les financements ou les supprimer, mais pour clarifier les rôles respectifs, en recherchant plus d’efficacité et, comme je l’ai déjà indiqué, de rapidité dans le montage des projets. Nous devons continuer à soutenir les communes les plus modestes dont la capacité contributive est faible : le rôle des départements dans le soutien aux communes rurales doit, en particulier, être réaffirmé. (Exclamations sur les travées du groupe socialiste.)

Seconde étape, en application des principes ainsi définis, un autre projet de loi viendra préciser la répartition des compétences. Pour préparer ce texte, le Gouvernement entend engager une concertation approfondie, en créant, dans les semaines qui viennent, plusieurs groupes de travail associant des représentants des parlementaires, les administrations de l’État et les associations nationales d’élus, afin de préparer un avant-projet de loi d’ici à l’été. (Mme Nicole Bricq s’exclame.)

Mesdames, messieurs les sénateurs, nous nous apprêtons à entamer nos débats sur la base du texte issu des travaux de la commission des lois.

Je souhaite tout d’abord rendre hommage à l’excellent travail réalisé par la commission des lois, sous la présidence de Jean-Jacques Hyest, et particulièrement par le rapporteur Jean-Patrick Courtois.

M. Bruno Sido. Très bien !

M. Brice Hortefeux, ministre. Celle-ci a adopté cent cinquante et un amendements au projet de loi du Gouvernement, sur les deux cent quarante et un déposés. Sur ces cent cinquante et un amendements, cent vingt-huit le furent sur l’initiative de M. le rapporteur, dix sur l’initiative de Mme Jacqueline Gourault et de plusieurs de ses collègues, sept sur l’initiative de M. Gérard Collomb, quatre sur l’initiative de membres du groupe de l’UMP et deux sur l’initiative de membres du groupe du RDSE.

Le travail de la commission, utile et exigeant, a été guidé par quatre principes qui sont rappelés dans le rapport de M. Courtois : le souci du pragmatisme, le respect des libertés locales, la souplesse et la simplification.

Qu’il me soit permis de saluer, en particulier, le travail de la commission pour rapprocher les points de vue afin d’adopter une rédaction consensuelle de l’article 3, qui traite de la composition des conseils communautaires.

Je pense aussi au souci de réalisme qui l’a animée en reconnaissant le rôle de la commune-centre dans les procédures de rationalisation de la carte intercommunale.

Elle a également eu à cœur de trouver le meilleur équilibre entre les pouvoirs du préfet et ceux des élus réunis au sein de la commission départementale de coopération intercommunale, afin de faire en réalité de cet exercice une véritable « coproduction », pour employer un mot à la mode.

De même, je me réjouis qu’elle ait été très attentive à conserver aux maires des compétences qui constituent le cœur de leur mandat de proximité, en précisant particulièrement les pouvoirs de police définis à l’article 32.

Je pense en outre aux garanties qu’elle a introduites pour les procédures de regroupements de régions et de départements ou à l’introduction d’une nouvelle procédure en ce qui concerne la création d’une collectivité unique se substituant à la région et aux départements qui la composent.

Je salue enfin l’amélioration qu’elle a apportée à l’article 35, article-cadre qui fixe le socle du travail de clarification des compétences et des cofinancements.

Bien sûr, l’économie du texte issu des travaux de la commission des lois en ce qui concerne les métropoles et les communes nouvelles n’est pas exactement celle que le Gouvernement avait proposée. Il est vrai que l’équilibre qu’il nous faut trouver entre, d’une part, le respect des communes, cellule de base de notre organisation territoriale et, d’autre part, l’ambition de bâtir des structures plus intégrées n’est pas facile. Plusieurs sensibilités peuvent s’exprimer. À cet égard, je salue le travail réalisé par le rapporteur pour avis de la commission des finances, Charles Guené.

Voilà pourquoi, mesdames, messieurs les sénateurs, le Gouvernement, je vous le dis d’emblée à l’entame de vos travaux, ne cherchera pas à rétablir coûte que coûte son texte initial.

M. Brice Hortefeux, ministre. Il ne s’interdira pas non plus d’exprimer son point de vue. Je suis sûr que M. Adnot le comprendra.

S’agissant d’une réforme profonde de notre organisation territoriale, il est normal que le débat puisse s’installer au sein de la représentation nationale entre le Sénat et l’Assemblée nationale. Le calendrier le permet, puisque le Gouvernement, rejoignant en cela les souhaits exprimés par le président Larcher, n’a pas voulu recourir à la procédure accélérée. Nous avons donc tout le temps pour débattre sereinement et de manière approfondie de ce texte, d’ici à l’été.

Mesdames, messieurs les sénateurs, si je n’avais qu’un vœu à formuler au moment de conclure mon propos, ce serait que nos débats évitent les fausses querelles et que, sur toutes les travées, nous sachions saisir l’occasion qui nous est offerte de débattre de l’organisation territoriale de notre pays.

Plus que tout, je souhaite que nos débats se tiennent éloignés des facilités, des caricatures ou des postures. Ne tombons pas dans le piège d’oppositions artificielles. N’opposons pas, d’un côté, les décentralisateurs et, de l’autre, de prétendus recentralisateurs alors que personne en réalité ne soutient la thèse de la recentralisation. (Applaudissements sur les travées de lUMP. – Exclamations sur les travées du groupe socialiste.) Tenter de corriger les défauts de la décentralisation, ce n’est pas faire son procès ; c’est au contraire lui donner un nouveau souffle ! (Nouvelles exclamations sur les travées du groupe socialiste.)

N’opposons pas les pro-régions et les pro-départements, alors que, davantage que la victoire des uns sur les autres ou inversement, il nous faut trouver le meilleur moyen d’assurer leur complémentarité.

N’opposons pas l’intercommunalité et les communes, alors précisément que la progression de la première peut conforter les secondes.

N’opposons pas les territoires urbains et les territoires ruraux, alors que nous pouvons à la fois faciliter l’émergence de métropoles et renforcer le monde rural.

N’opposons pas, enfin, l’État et les collectivités territoriales, alors que nous devons les réformer ensemble au bénéfice du pays tout entier.

N’essayons pas de faire jouer aux collectivités territoriales un rôle de contrepoids à l’action de l’État. Les collectivités territoriales ne se pensent pas comme des contre-pouvoirs et ne sont pas des contre-pouvoirs politiques. (Exclamations sur les travées du groupe socialiste.)

M. Jean-Pierre Caffet. Pour vous, c’est normal !

M. Brice Hortefeux, ministre. Ce serait contraire à l’idéal et à l’originalité de notre modèle républicain.

Je vous le dis solennellement, le Gouvernement a souhaité se tenir éloigné de ces travers durant l’élaboration des projets de lois. (Applaudissements sur les travées de lUMP. – Protestations et marques d’ironie sur les travées du groupe socialiste.) Il a cherché au contraire à fonder de manière pragmatique et concrète une nouvelle ambition territoriale pour notre pays.

Il n’y a rien dans cette réforme qui ne serve l’équilibre et l’unité de notre pays.

M. Brice Hortefeux, ministre. Je suis certain que la Haute Assemblée partagera l’ambition du Gouvernement, à savoir rénover la décentralisation pour renforcer notre pays. (Bravo ! et applaudissements sur les travées de lUMP et sur plusieurs travées de lUnion centriste.)

M. le président. Mes chers collègues, avant de donner la parole à M. le rapporteur, je voudrais saluer le retour de M. Claude Belot dans notre hémicycle. (Applaudissements.)

M. Jean-Louis Carrère. Il va mieux parce qu’il est venu dans les Landes ! (Sourires.)

M. le président. Nos travaux d’aujourd’hui lui doivent beaucoup.

La parole est à M. le rapporteur.