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Séance du 3 février 2010 (compte rendu intégral des débats)

M. Michel Mercier, ministre. Dans certains cas, la création d’un syndicat peut permettre une rationalisation par regroupement de syndicats. C’est vrai en matière de distribution de l’électricité, mais également dans d’autres secteurs.

Le Gouvernement est donc favorable à ces deux amendements.

M. le président. La parole est à M. Dominique Braye, pour explication de vote.

M. Dominique Braye. Je ne vois pas très bien ce qu’apportent ces alinéas, monsieur le ministre.

Le code général des collectivités territoriales restera valable une fois ce projet de loi adopté, et les collectivités auront toujours la possibilité de constituer et de supprimer des syndicats mixtes en fonction de leurs besoins.

Vous souhaitez peut-être que les commissions départementales de coopération intercommunale préconisent un certain nombre de solutions aux élus. Mais, pour siéger au sein de l’une d’entre elles, je ne suis pas sûr que les élus qui les composent soient les meilleurs connaisseurs du fonctionnement des intercommunalités. Les élus locaux sont, à mon avis, les mieux placés pour savoir quels syndicats ils doivent créer, supprimer ou transformer.

Ne sommes-nous pas en train de voter une loi un peu trop bavarde ?

M. le président. Je mets aux voix les amendements identiques nos 39 rectifié et 633 rectifié.

(Les amendements sont adoptés.)

M. le président. Je suis saisi de trois amendements faisant l'objet d'une discussion commune.

L'amendement n° 242, présenté par Mmes Borvo Cohen-Seat, Assassi, Mathon-Poinat et les membres du groupe Communiste, Républicain, Citoyen et des Sénateurs du Parti de Gauche, est ainsi libellé :

Alinéa 6

Après le mot :

territoriale

insérer les mots :

, des pays

La parole est à M. Jean-François Voguet.

M. Jean-François Voguet. Les pays constituent, selon les termes de l’article 22 de la loi du 4 février 1995, une forme parmi d’autres de la coopération intercommunale.

Malgré tous ses défauts et ses limites, la démarche des pays participe pour l’essentiel de la volonté des élus locaux de mener des politiques transversales de développement, et de leur perception des solidarités territoriales.

Je ne crois pas me souvenir que cette forme de coopération intercommunale, exempte d’intégration fiscale, ait été repoussée par les élus locaux. Bien au contraire, dans bien des territoires, la démarche des pays contribue à la satisfaction des besoins collectifs.

Nous savons fort bien que le présent projet de loi, en son article 25, organise la disparition des pays et flèche en quelque sorte la coopération intercommunale vers les formes retenues par ailleurs – métropoles, pôles métropolitains, communautés d’agglomération renforcées et EPCI élargis à fiscalité fortement intégrée. Il n’en demeure pas moins qu’il faudrait tirer le bilan de l’expérience des différentes formes de coopération avant de chercher à les rationaliser.

Il convient donc de procéder à la juste prise en compte de la démarche des pays, de pointer leurs limites comme ce qu’ils ont permis de réaliser, afin que les choix du schéma de coopération soient les plus judicieux possibles.

C’est donc au bénéfice de ces observations que nous vous invitons à adopter cet amendement.

M. le président. Les amendements nos 83 rectifié et 565 rectifié bis sont identiques.

L'amendement n° 83 rectifié est présenté par MM. Pointereau, Bizet, Revet, Trillard et Houel, Mme Keller, MM. Pinton et Mayet et Mme Rozier.

L'amendement n° 565 rectifié bis est présenté par MM. Vall, Collin et Baylet et Mmes Escoffier et Laborde.

Ces deux amendements sont ainsi libellés :

Alinéa 6

Remplacer les mots :

et des parcs naturels régionaux

par les mots :

des parcs naturels régionaux et des pays

La parole est à M. Rémy Pointereau, pour présenter l’amendement n° 83 rectifié.

M. Rémy Pointereau. Il est nécessaire de disposer d'une vision complète de l'organisation spatiale et du fonctionnement territorial de chacun des départements.

Afin d'assurer cette lecture de la cohérence spatiale, il serait utile de disposer d'une carte annexée au schéma départemental de coopération intercommunale, sur laquelle figureraient les établissements de coopération intercommunale et les groupements de collectivités territoriales que sont les schémas de cohérence territoriale, les SCoT, les parcs naturels régionaux et les pays existants, qui ne sont pas supprimés par le texte.

Il serait bon de clarifier la situation des pays, même si je sais que l’on ne doit pas en créer de nouveaux.

M. le président. L'amendement n° 565 rectifié bis n’est pas soutenu.

Quel est l’avis de la commission sur les amendements nos 242 et 83 rectifié ?

M. Jean-Patrick Courtois, rapporteur. L’amendement n° 242 est contraire à la position de la commission des lois sur les pays. En effet, la commission propose leur suppression en tant que catégorie juridique spécifique, comme vous le constaterez ultérieurement dans ce débat, mes chers collègues. Ces structures ne peuvent dès lors plus être visées en tant que telles dans le schéma départemental.

En conséquence, l’avis de la commission est défavorable.

Pour les raisons que je viens d’exposer, l’espace de coordination porté par les pays n’est peut-être pas le plus pertinent pour apprécier les propositions portées par le schéma. Il convient donc de ne pas figer la carte en prenant en compte l’état présent des pays.

En conséquence, la commission sollicite le retrait de l’amendement n° 83 rectifié. À défaut, elle émettra un avis défavorable.

M. le président. Quel est l’avis du Gouvernement ?

M. Michel Mercier, ministre. Le Gouvernement partage l’avis de la commission sur ces deux amendements.

M. le président. Je mets aux voix l'amendement n° 242.

(L'amendement n'est pas adopté.)

M. le président. Monsieur Pointereau, l'amendement n° 83 rectifié est-il maintenu ?

M. Rémy Pointereau. Non, je le retire, monsieur le président.

M. le président. L'amendement n° 83 rectifié est retiré.

Je suis saisi de deux amendements faisant l'objet d'une discussion commune.

L'amendement n° 551 rectifié bis, présenté par MM. Collin et Baylet, Mme Laborde et MM. Mézard, Tropeano, Plancade et Vall, est ainsi libellé :

Alinéa 8

Rétablir ainsi cet alinéa :

« 1° La constitution, dans la mesure du possible, d'établissements publics de coopération intercommunale à fiscalité propre regroupant au moins 5 000 habitants ; toutefois, le représentant de l'État dans le département peut retenir un seuil de population inférieur pour tenir compte des spécificités des zones de montagne ;

La parole est à M. Jacques Mézard.

M. Jacques Mézard. Si nous sommes attachés à la libre administration des collectivités locales, celle-ci n’est aucunement incompatible avec la fixation d’un cadre souple ayant pour but une rationalisation, en évitant les intercommunalités défensives, sans réels moyens d’action, qui offriront sans doute à l’avenir moins de services à leurs habitants que d’autres types d’EPCI.

Dans ces conditions, nous souhaitons le rétablissement, mais sous une forme modifiée, de l’alinéa 8 de cet article 16.

Nous indiquons tout d’abord qu’il faut favoriser, dans la mesure du possible, la constitution d’établissements publics de coopération intercommunale regroupant au moins 5 000 habitants.

Ensuite, pour répondre à l’objection qui avait abouti à la suppression de cet alinéa 8, nous précisons que le représentant de l’État dans le département peut retenir un seuil de population inférieur, pour tenir compte des spécificités des zones de montagne.

M. le président. L'amendement n° 665 rectifié, présenté par MM. Bernard-Reymond, B. Fournier, Gouteyron, Alduy, Milon, Lefèvre, Pinton et Laménie, Mme Sittler et M. Vasselle, est ainsi libellé :

Alinéa 8

Rétablir cet alinéa dans la rédaction suivante :

« 1° La constitution d'établissements publics de coopération intercommunale à fiscalité propre regroupant au moins 3 000 habitants ; ».

La parole est à M. Pierre Bernard-Reymond.

M. Pierre Bernard-Reymond. Effectivement, dans son projet de loi, le Gouvernement avait proposé de fixer le seuil de constitution de ces EPCI à 5 000 habitants.

La commission des lois a considéré qu’en zone de montagne ce seuil pouvait poser problème. Or, en tant que représentant d’une région de montagne, je suis désolé de le dire à la commission des lois, j’approuvais le principe de la fixation d’un seuil, tel que l’avait préconisé le Gouvernement.

Dans mon département, où l’on compte 137 000 habitants et vingt communautés de communes, l’une d’elle rassemble trois communes et une population totale de 192 habitants… Cette situation ne correspond pas véritablement à l’objectif d’une communauté de communes, mais davantage à une conception sentimentale d’un rassemblement de quelques élus locaux. Les conditions ne sont en effet pas réunies pour trouver les synergies et les capacités d’action nécessaires, ne serait-ce qu’en termes de personnels administratifs ou techniques, afin de véritablement donner corps à une communauté de communes efficace.

C’est la raison pour laquelle je suis partisan du rétablissement d’un seuil.

Néanmoins, pour éviter que le préfet ne soit trop souvent sollicité pour accorder une dérogation, j’avais proposé de fixer ce seuil à 3 000 habitants au lieu de 5 000.

J’indique également que la deuxième partie de l’amendement n° 551 rectifié bis, qui prévoit que le représentant de l’État pourra déroger au seuil que nous indiquerons, me semble tout à fait pertinente. En revanche, je ne suis pas partisan de stigmatiser la montagne, car des difficultés peuvent également se rencontrer dans d’autres zones.

La disposition optimale consisterait donc à adjoindre à l’amendement que je viens de présenter la deuxième partie de l’amendement n° 551 rectifié bis, en précisant que le représentant de l’État dans le département peut retenir un seuil de population inférieur, mais sans mentionner spécifiquement les zones de montagne. Je souhaite donc rectifier mon amendement en ce sens, monsieur le président.

M. le président. Je suis donc saisi d’un amendement n° 665 rectifié bis, présenté par MM. Bernard-Reymond, B. Fournier, Gouteyron, Alduy, Milon, Lefèvre, Pinton et Laménie, Mme Sittler et M. Vasselle, et ainsi libellé :

Alinéa 8

Rétablir cet alinéa dans la rédaction suivante :

« 1° La constitution d'établissements publics de coopération intercommunale à fiscalité propre regroupant au moins 3 000 habitants ; toutefois le représentant de l'État dans le département peut retenir un seuil de population inférieur pour tenir compte de la spécificité de certaines zones.

Quel est l’avis de la commission ?

M. Jean-Patrick Courtois, rapporteur. Je comprends la problématique, mais je voudrais expliquer la position retenue par la commission des lois.

Le seuil de 5 000 habitants avait été fixé à titre indicatif. Nous nous sommes aperçus, lors des travaux en commission, que le système était dangereux, non seulement pour les zones de montagne, mais aussi pour les zones d’élevage, où de nombreuses communes ne rassemblent que 300 ou 400 habitants sur 4 000 ou 5 000 hectares.

En fixant le seuil à 3 000 habitants, on obtiendrait rapidement des communautés de communes de 35 000 ou 40 000 hectares. Or la voirie étant, comme chacun sait, une question très préoccupante, de tels EPCI deviendraient vite ingérables.

Pour régler le cas de la communauté de communes de 192 habitants que vous avez évoqué, monsieur Bernard-Reymond, on peut compter sur la commission départementale de coopération intercommunale pour proposer, dans son schéma, une fusion de plusieurs EPCI.

Faisons confiance aux élus qui siègent dans ces commissions, et gardons-nous de fixer un seuil, lequel risquerait de conduire à des aberrations, notamment dans des zones d’élevage comme celle du Limousin où certaines communes, qui résultent elles-mêmes d’anciennes communes fusionnées, s’étendent sur plus de 8 000 hectares.

En conséquence, la commission sollicite le retrait de ces deux amendements. À défaut, elle émettra un avis défavorable.

M. le président. Quel est l’avis du Gouvernement ?

M. Michel Mercier, ministre. Dans son texte initial, le Gouvernement, considérant qu’un volume minimum était nécessaire pour qu’un EPCI ait une certaine efficience administrative, avait fixé à 5 000 habitants le seuil nécessaire à la constitution d’un tel établissement, sans toutefois conférer à ce chiffre un caractère normatif.

Nous avons constaté que l’existence de ce seuil n’était pas très bien perçue par les élus, qui la ressentaient comme une contrainte.

Je vous renvoie au discours que le Premier ministre a prononcé lors du congrès de l’Association des maires de France, devant un auditoire particulièrement attentif… (Marques d’ironie sur les travées du groupe socialiste et du groupe CRC-SPG.)

M. Michel Mercier, ministre. Ce fut en effet un grand discours, qui a modifié la perception des élus. Les maires étaient contents d’entendre le Premier ministre leur exposer franchement les positions du Gouvernement. (Nouvelles marques d’ironie.)

M. Roland Courteau. C’est un point de vue !

M. Michel Mercier, ministre. Il a déclaré à cette occasion que le seuil de 5 000 habitants était inadapté aux territoires ruraux, que, dès lors, on exclurait tout seuil et qu’il reviendrait à la commission départementale de trancher.

En conséquence, l’avis du Gouvernement est défavorable.

M. le président. La parole est à M. Pierre-Yves Collombat, pour explication de vote.

M. Pierre-Yves Collombat. Je partage l’avis de la commission.

Certes, la coopération intercommunale, dès lors que son but est de faire à plusieurs ce que l’on ne peut pas faire tout seul, doit avoir une certaine assise démographique. Dans ce cas, il faut effectivement éviter des petites intercommunalités à vocation exclusivement défensive.

Mais, lorsqu’il n’y a pas d’habitants, on ne peut pas les créer ! Même dans mon département du Var, relativement peuplé, l’introduction d’un seuil poserait problème dans certains secteurs.

Laissons donc aux commissions départementales et au bon sens local le soin de fixer les limites des intercommunalités, selon les critères qui leur paraissent les plus pertinents, plutôt que de fixer arbitrairement un seuil.

Ces arguments me rappellent d’ailleurs ceux qui sont employés pour justifier la suppression ou la fusion des plus petites communes. Ainsi, une commune de 50 habitants ne pourrait rien faire, compte tenu de son budget… Peut-être, mais, quand vous l’aurez supprimée, comment gérerez-vous les 5 000 ou les 10 000 hectares que ces malheureux arrivent à faire vivre, ou survivre ?

La tentation du repli a existé dans le passé, mais ce nouvel épisode de l’intercommunalité doit permettre de relancer le processus. Il me semble possible de régler très concrètement et très facilement ce type de problèmes dans un cadre plus apaisé.

M. le président. La parole est à M. Pierre Bernard-Reymond, pour explication de vote.

M. Pierre Bernard-Reymond. Je ne suis pas convaincu par les arguments que je viens d’entendre. En effet, la loi doit montrer le chemin.

Les communes qui sont à côté de cette communauté de communes de 192 habitants sont parfaitement capables d’intégrer ces trois communes et de gérer un ensemble plus vaste. Dans la mesure où nous présentons la possibilité pour le préfet de déroger à ce seuil de 3 000 habitants dans des cas très spécifiques, en montagne par exemple, nous préservons, me semble-t-il, la possibilité de répondre aux difficultés que vous pressentez.

M. le président. La parole est à Mme Nathalie Goulet, pour explication de vote.

Mme Nathalie Goulet. Je soutiens totalement la position de la commission, et ce pour plusieurs raisons.

Nous avons tous des exemples locaux d’entités qui fonctionnent bien et d’autres qui ne fonctionnent pas, mais ce ne sont pas les plus grosses communautés de communes qui marchent le mieux. Des petites marchent parfois extrêmement bien. L’affectio societatis, les projets, la bonne entente entre les habitants et les maires font que des communes comme celles de Rânes et de Briouze, qui comptent moins de 4 000 habitants, fonctionnent très bien. Je rappellerai à ce sujet l’inoubliable discours de M. le Président de la République à Mortagne-au-Perche, nous expliquant qu’il fallait arrêter de légiférer de la même façon pour tout le pays, que la loi devait être souple pour s’adapter aux situations locales.

Évidemment, les zones de montagne concernent assez peu la Basse-Normandie, bien qu’il y ait les Alpes mancelles et la Suisse normande ; néanmoins nous avons des zones assez peu peuplées et je soutiens tout à fait la position de la commission et la suppression du seuil.

Comme nous sommes dans une phase de refonte de l’intercommunalité, on peut penser que les intercommunalités grandes ou petites qui ne marcheraient pas très bien seront finalement plus ou moins absorbées dans d’autres entités. La commission a, me semble-t-il, extrêmement bien jugé cette situation en éliminant la notion de seuil de cet article du projet de loi.

M. le président. La parole est à M. Jacques Mézard, pour explication de vote.

M. Jacques Mézard. Il est symptomatique que cet amendement et celui, similaire, que nous avons déposé émanent de représentants de deux départements ruraux de montagne, qui savent ce que c’est que le retranchement dans les hautes vallées…

M. Dominique Braye. Ils montrent la voie !

M. Jacques Mézard. En effet, ils savent qu’il est souhaitable de montrer un certain nombre d’objectifs d’une manière souple, mais tout à fait claire. En dépit des propos de M. le Premier ministre, il me semble bon de revenir à la sagesse et d’inciter nos collègues à constituer des intercommunalités qui puissent fonctionner correctement.

M. le président. Mon cher collègue, maintenez-vous votre amendement ?

M. Jacques Mézard. Non, monsieur le président.

M. le président. L'amendement n° 551 rectifié bis est retiré.

Je mets aux voix l'amendement n° 665 rectifié bis.

(L'amendement est adopté.)

M. le président. L'amendement n° 498 rectifié, présenté par MM. Maurey, Deneux, Détraigne, J.L. Dupont, Merceron, Pozzo di Borgo et Soulage et Mmes Morin-Desailly et Dini, est ainsi libellé :

Alinéa 9

Après les mots :

l'INSEE

insérer les mots :

, des bassins de vie

La parole est à M. Jean-Claude Merceron.

M. Jean-Claude Merceron. La nécessaire amélioration de la cohérence spatiale des établissements publics de coopération intercommunale recherchée par le schéma départemental de coopération intercommunale doit pouvoir prendre en compte les bassins de vie, notamment en milieu rural.

Cette précision s’inscrit dans la logique des travaux de la commission : « mieux prendre en compte la réalité des territoires ».

En effet, depuis un demi-siècle, les territoires administratifs traditionnels – communes, cantons – correspondent de moins en moins à des espaces pertinents pour décrire et étudier les conditions de vie des Français. Leurs habitants en franchissent souvent les limites pour effectuer les actes courants de la vie quotidienne, comme se rendre à leur travail ou faire leurs courses.

Cet amendement vise à prendre en compte, dans les orientations du schéma départemental de coopération intercommunale, les territoires dans lesquels s’accomplissent la majorité des actes « courants » des Français, principalement en milieu rural, comme l’accès aux services privés ou publics et l’accès à l’emploi. L’accès à ces services est un aspect essentiel de la vie quotidienne des Français.

Le bassin de vie est un territoire présentant une cohérence géographique, sociale, culturelle et économique, exprimant des besoins homogènes en matière d’activités et de services. La délimitation d’un bassin de vie correspond à des zones d’activités homogènes reposant sur des besoins locaux et structurés à partir du flux migratoire quotidien de la population et de la capacité d’attraction des équipements et services publics et privés : le transport, l’enseignement, la santé, l’action sociale.

Un bassin de vie est donc la « plus petite maille territoriale française, à l’autonomie marquée, où s’organise la vie quotidienne des habitants ». C’est un territoire pertinent, présentant une cohérence économique, spatiale et sociale. Sa délimitation est fondée sur le flux migratoire quotidien de la population.

Le bassin de vie peut donc être un critère déterminant pour l’élaboration du schéma départemental de la coopération intercommunale.

M. le président. Quel est l’avis de la commission ?

M. Jean-Patrick Courtois, rapporteur. Pour apprécier la cohérence spatiale des EPCI, la prise en compte des bassins de vie complète celle des unités urbaines et des SCOT. C’est un élément très structurant, la commission émet donc un avis favorable.

M. le président. Quel est l’avis du Gouvernement ?

M. Michel Mercier, ministre. Cet amendement est tout à fait pertinent, le Gouvernement émet un avis favorable.

M. le président. La parole est à Mme Nathalie Goulet, pour explication de vote.

Mme Nathalie Goulet. La notion de bassin de vie peut comprendre des départements limitrophes : je pense à la zone entre la Mayenne et l’Orne ou à celle qui se situe entre l’Orne et le Calvados. Est-on bien d’accord sur cette notion de bassin de vie ? En effet, le bassin de vie ne se limite pas à la frontière départementale. Je suis tout à fait d’accord avec cet amendement, je voulais juste obtenir une confirmation du Gouvernement.

M. le président. Je mets aux voix l'amendement n° 498 rectifié.

(L'amendement est adopté.)

M. le président. L'amendement n° 243, présenté par Mmes Borvo Cohen-Seat, Assassi, Mathon-Poinat et les membres du groupe Communiste, Républicain, Citoyen et des Sénateurs du Parti de Gauche, est ainsi libellé :

Après l'alinéa 9

Insérer un alinéa ainsi rédigé :

...° L'amélioration de l'équilibre social de l'habitat ;

La parole est à M. Jean-François Voguet.

M. Jean-François Voguet. L’article 16, ainsi que nous avons eu l’occasion de le souligner, participe d’une conception pour le moins autoritaire de l’aménagement du territoire qui, alors même que l’administration préfectorale sera, en 2010, au premier rang de la révision générale des politiques publiques, la RGPP, va confier aux mêmes services la définition du schéma départemental de la coopération intercommunale.

Dans son alinéa 9, on parle même, ainsi que nous l’avons souligné dans notre intervention sur l’article, de la cohérence spatiale des structures intercommunales, une cohérence dont nous avons dit qu’elle allait faciliter, en vérité, la disparition de nombreux EPCI et renforcer le poids déterminant des villes-centres au sein de leur unité ou de leur aire urbaine.

Si cette rationalisation allait de pair avec les définitions de l’INSEE, nous verrions ainsi émerger, outre le fameux Grand Paris dont nous débattrons prochainement, quatorze métropoles, vingt-sept pôles métropolitains et cent à cent-cinquante communautés d’agglomération, certaines de celles-ci étant déjà – faut-il le souligner ? – des communautés urbaines, notamment du fait de l’annexion d’EPCI de petite taille par des communautés de communes ou d’agglomération d’ores et déjà constituées autour des chefs-lieux de département. Dans nombre de départements, nous ne serions sans doute pas loin de leur disparition de fait, de par la délimitation des nouveaux espaces communautaires.

Cela dit, avec cet amendement, nous tenons à faire valoir, pour une fois, une priorité parmi d’autres dans cette rationalisation des schémas de coopération : celle de la diversité sociale de l’habitat.

Comme chacun le sait, l’application des règles fixées par la loi relative à la solidarité et au renouvellement urbains en matière de réalisation de logements sociaux est induite par la mise en œuvre d’une démarche spécifique des structures intercommunales.

Pour autant, la conception du schéma de l’intercommunalité doit, à notre sens, insister sur la nécessité de la réalisation de tels programmes de construction, puisque nombre d’agglomérations ne sont toujours pas au niveau de réalisation imputable à la mise en œuvre de la loi.

Cela concerne à la fois des EPCI situés dans les zones les plus tendues du territoire en matière de logement, par exemple l’Île-de-France ou la Côte d’Azur, mais aussi dans d’autres régions où certains groupements intercommunaux continuent d’ignorer un peu trop facilement cet objectif majeur des politiques publiques, d’autant que la construction de programmes de logements sociaux constitue l’une des compétences obligatoires tant des communautés d’agglomération que des communautés urbaines.

Il faudra donc que le schéma départemental soit clairement associé à l’atteinte d’objectifs de réalisation de logements sociaux, pour trouver son sens et, je dirai même, sa cohérence propre.

Sous le bénéfice de ces observations, nous ne pouvons que vous inviter, mes chers collègues, à adopter cet amendement.

M. le président. Quel est l’avis de la commission ?

M. Jean-Patrick Courtois, rapporteur. Cet amendement introduit une nouvelle orientation, celle de l’amélioration de l’équilibre social de l’habitat. La préoccupation des auteurs de l’amendement est satisfaite par la prise en compte par le schéma des SCOT.

La commission demande le retrait. À défaut, elle émettra un avis défavorable.

M. le président. Quel est l’avis du Gouvernement ?

M. Michel Mercier, ministre. Même avis que la commission.

M. le président. Monsieur Voguet, l'amendement n° 243 est-il maintenu ?

M. Jean-François Voguet. Oui, monsieur le président.

M. le président. Je mets aux voix l'amendement n° 243.

(L'amendement n'est pas adopté.)

Article 16 (début)
Dossier législatif : projet de loi de réforme des collectivités territoriales
Discussion générale